榮長(zhǎng)海 高文杰

[摘要]職業(yè)教育治理既有必然性，又有特殊性。面對(duì)國(guó)家治理的不斷推進(jìn)，職業(yè)教育治理相對(duì)滯后，亟待跟進(jìn)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，職業(yè)教育治理的內(nèi)外部動(dòng)力不斷增強(qiáng)，急需深化改革。從目前職業(yè)教育治理的情況來看，主要存在主體地位弱化、制度供給不足和元治理缺失等問題。因此，要打造“職業(yè)教育治理均衡器”，確保職業(yè)教育治理主體形成合力;要強(qiáng)化政府的制度供給，為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化提供制度保障;要加強(qiáng)元治理建設(shè)，適時(shí)開發(fā)職業(yè)教育元治理評(píng)價(jià)體系。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育治理;治理主體;制度供給;元治理

[作者簡(jiǎn)介]榮長(zhǎng)海（1957- ），湖北仙桃人，天津市三方現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展研究院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師。（天津? 300191）高文杰（1963- ），男，天津人，天津職業(yè)大學(xué)，教授。（天津? 300410）

[基金項(xiàng)目]本文系2016年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“職業(yè)教育現(xiàn)代化的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)路徑和監(jiān)測(cè)指標(biāo)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AJA160009，項(xiàng)目主持人：榮長(zhǎng)海）和2016年天津市“十三五”教育規(guī)劃重點(diǎn)課題“基于教育治理理念的高職院校教育質(zhì)量檢測(cè)評(píng)估研究”（項(xiàng)目編號(hào)：VESP3024，項(xiàng)目主持人：高文杰）的階段性研究成果。

[中圖分類號(hào)]G710? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1004-3985（2020）17-0005-07

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)審議并通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。職業(yè)教育在貫徹落實(shí)上述大政方針時(shí)，不可避免地要面對(duì)職業(yè)教育治理問題。職業(yè)教育利益相關(guān)者的多元性、關(guān)涉領(lǐng)域的跨界性，導(dǎo)致職業(yè)教育治理呈現(xiàn)獨(dú)有的特征，在完善治理體系建構(gòu)時(shí)也存在諸多困難。本文擬就我國(guó)職業(yè)教育治理的現(xiàn)狀、問題和對(duì)策進(jìn)行系統(tǒng)探討，以促進(jìn)職業(yè)教育治理體系的建設(shè)和完善，進(jìn)而推進(jìn)職業(yè)教育現(xiàn)代化。

一、職業(yè)教育治理的基本趨勢(shì)和現(xiàn)狀判斷

（一）職業(yè)教育治理的概念界定

關(guān)于治理概念，比較公認(rèn)的是聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年給出的定義，即治理是“各種公共的或私人組織、個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使不同或相互沖突的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。關(guān)于治理在教育領(lǐng)域的含義，比較有影響的闡釋是丹尼斯·約翰在《21世紀(jì)的大學(xué)治理》中的界定：“大學(xué)治理是通過一套包括正式與非正式、內(nèi)部或外部的制度或文化來協(xié)調(diào)大學(xué)與所有相關(guān)者之間的利益關(guān)系，以保證大學(xué)決策科學(xué)化，從而最終實(shí)現(xiàn)大學(xué)的目標(biāo)。”在我國(guó)，治理進(jìn)入教育領(lǐng)域是在2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之后。2015年5月，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（教政法〔2015〕5號(hào)）對(duì)教育治理提出了明確要求。一般來說，職業(yè)教育治理是教育治理在職業(yè)教育中的具體表現(xiàn)。職業(yè)教育治理是包括政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)、公民個(gè)人等在內(nèi)的教育利益相關(guān)者共同參與職業(yè)教育事務(wù)的決策、管理與資源支持，共同或協(xié)同提供職業(yè)教育服務(wù)的過程。顯然，職業(yè)教育治理既涉及作為行動(dòng)體系的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行，也關(guān)涉作為關(guān)系協(xié)調(diào)和過程規(guī)則的機(jī)制體系的制度與非制度安排等。

（二）職業(yè)教育治理的基本趨勢(shì)

1.必然性。職業(yè)教育治理的必然性，不僅源于國(guó)家治理、教育治理的必然性，也取決于職業(yè)教育辦學(xué)主體的多元性。事實(shí)上，這種多元性奠定了職業(yè)學(xué)校多元治理格局的基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)來看，對(duì)于公辦職業(yè)學(xué)校，基本形成了政府部門主管、職業(yè)院校負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理形態(tài);對(duì)于民辦職業(yè)學(xué)校，基本形成了在遵守相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，由主辦者（民營(yíng)企業(yè)或其他社會(huì)組織、公民）自主管理、政府部門宏觀指導(dǎo)的管理格局。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，職業(yè)教育還會(huì)受到各種社會(huì)中介（服務(wù)）組織的影響。更為重要的是，按照國(guó)家相關(guān)法律，各職業(yè)學(xué)校也具有相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)。職業(yè)教育有多元辦學(xué)主體，自其產(chǎn)生以來就不是一個(gè)主體所能管理的，在沒有提出（準(zhǔn)確地說是引進(jìn)）“治理”這一概念之前，職業(yè)教育治理格局就已存在。

2.特殊性。職業(yè)教育治理的特殊性，源自它的復(fù)雜性。職業(yè)教育治理的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在其處于不同場(chǎng)域（層面）的治理疊加或整合。按照系統(tǒng)的視域，職業(yè)教育治理可分為職業(yè)教育系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)外部（系統(tǒng)環(huán)境）兩個(gè)層面。職業(yè)教育的外部治理，指除直接參與職業(yè)教育過程之外的若干社會(huì)因素的協(xié)調(diào)和完善，如職業(yè)教育法規(guī)、制度及相應(yīng)的參與職業(yè)教育的人員（如校長(zhǎng)、教師、畢業(yè)生、企業(yè)家等）的社會(huì)評(píng)價(jià)，以及由這些要素整合并抽象形成的職業(yè)教育文化;職業(yè)教育的內(nèi)部治理，即所有參與職業(yè)教育實(shí)際工作的部門、機(jī)構(gòu)、人員之間相互關(guān)系的協(xié)調(diào)和完善，通過有效運(yùn)行機(jī)制使職業(yè)教育得到良性發(fā)展。按照社會(huì)組織的視角，職業(yè)教育治理可分為區(qū)域職業(yè)教育整體治理和職業(yè)學(xué)校自身治理。區(qū)域職業(yè)教育治理是由職業(yè)教育的區(qū)域特點(diǎn)即職業(yè)教育具有專為特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)這一特性所決定的，畢竟各地（主要指省市兩級(jí)行政區(qū)域）在職業(yè)教育管理方面各有特點(diǎn);職業(yè)學(xué)校自身治理，主要指校黨委、校行政、教代會(huì)、工會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)生會(huì)等共同參與職業(yè)學(xué)校管理并形成良性機(jī)制。

（三）我國(guó)職業(yè)教育治理的現(xiàn)狀判斷

1.面對(duì)國(guó)家治理的不斷推進(jìn)，職業(yè)教育治理相對(duì)滯后，亟待跟進(jìn)。制度建設(shè)和治理改革始終是我國(guó)改革發(fā)展的一條主線。20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放和工業(yè)化進(jìn)程的加快，職業(yè)教育從復(fù)蘇到發(fā)展壯大。從治理的視角看，雖然職業(yè)教育公共治理理念被提出并逐漸得到重視，特別是2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕19號(hào)）提出了職業(yè)教育治理的基本藍(lán)圖，但客觀來看，整個(gè)職業(yè)教育的體制框架還未發(fā)生根本性改變。政府仍然集職業(yè)教育的舉辦者、管理者和評(píng)價(jià)者角色于一身，對(duì)職業(yè)學(xué)校實(shí)施直接管理的職能始終沒有完全轉(zhuǎn)變，職業(yè)學(xué)校仍缺乏面向社會(huì)自主辦學(xué)的應(yīng)有權(quán)利和自我約束機(jī)制，作為職業(yè)學(xué)校辦學(xué)主體的企業(yè)行業(yè)依然有名無實(shí)，民間組織在職業(yè)教育領(lǐng)域也尚未有效發(fā)揮作用。因此，在國(guó)家整體推進(jìn)治理改革的大背景下，職業(yè)教育治理還面臨諸多問題，亟待進(jìn)一步解決。

2.隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，職業(yè)教育治理的內(nèi)外部動(dòng)力不斷增強(qiáng)，急需深化改革。職業(yè)教育是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的教育類型之一，客觀上要求其與經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相融合。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢的階段，這種關(guān)聯(lián)的需求度相對(duì)較低，職業(yè)教育適應(yīng)社會(huì)、文化、科技和產(chǎn)業(yè)的周期較為漫長(zhǎng)，精準(zhǔn)度不高;而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的階段，這種關(guān)聯(lián)的需求是迫切的，職業(yè)教育適應(yīng)社會(huì)、文化、科技和產(chǎn)業(yè)的周期相應(yīng)縮短，互動(dòng)的頻度和精準(zhǔn)度日益提高，關(guān)聯(lián)方式也更加多樣與直接。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于高速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，新科技、新工藝、新職業(yè)層出不窮。特別是隨著第四次工業(yè)革命的深入發(fā)展，對(duì)政治文明、社會(huì)文明、社會(huì)治理的改進(jìn)需求不斷提升，這必然對(duì)職業(yè)教育治理提出新的、更為緊迫的要求。同時(shí)，外部要求也進(jìn)一步激發(fā)了職業(yè)教育治理的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)職業(yè)教育進(jìn)一步加快治理改革的步伐。

二、職業(yè)教育治理的問題及原因分析

（一）部分主體地位弱化

職業(yè)教育治理主體包括政府、職業(yè)學(xué)校、行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等，這些主體的態(tài)度、作為和素質(zhì)直接影響治理的效果?？傮w來看，當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育治理存在部分主體地位弱化的情況，具體表現(xiàn)為：一是治理主體中行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等的作用缺失或力量微弱，有些本屬于職業(yè)學(xué)?；虮緫?yīng)讓渡給市場(chǎng)的權(quán)利，仍由政府掌握;二是治理制度性組織架構(gòu)實(shí)質(zhì)性缺失或結(jié)構(gòu)松散，治理主體之間利益表達(dá)和關(guān)聯(lián)互動(dòng)的意愿和強(qiáng)度偏弱，如許多職業(yè)學(xué)校的理事會(huì)形同虛設(shè);三是治理行為與過程被“擬態(tài)化”或“異化”，即治理主體在本身缺少對(duì)治理內(nèi)在需求感知的情況下，迫于外部壓力勉強(qiáng)參與治理過程，導(dǎo)致無法達(dá)到預(yù)期效果。

出現(xiàn)上述問題的原因可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：其一，職業(yè)教育管理的體制慣性。長(zhǎng)期以來形成的政府作為辦學(xué)管理主體的體制傳統(tǒng)，導(dǎo)致職業(yè)教育治理呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，即政府、職業(yè)學(xué)校二元結(jié)構(gòu)，并形成主次關(guān)系;而治理必需的其他主體如行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等的作用發(fā)揮得并不明顯。另外，有的地區(qū)雖然搭建了較為合理的治理組織架構(gòu)，但配套的規(guī)則體系并未跟進(jìn)。尤其是在創(chuàng)新職業(yè)教育治理方面的法規(guī)制度時(shí)，一些政府部門不愿意放棄治理的主導(dǎo)權(quán)，分權(quán)放權(quán)的積極性不高。其二，委托代理問題。職業(yè)教育治理主體中存在多重委托代理關(guān)系，在職業(yè)學(xué)校與政府之間，政府是委托方，職業(yè)學(xué)校作為代理方來履行培養(yǎng)相關(guān)規(guī)格人才的使命;在學(xué)生家長(zhǎng)與職業(yè)學(xué)校之間，學(xué)生家長(zhǎng)是委托方，職業(yè)學(xué)校是代理方;在行業(yè)企業(yè)與職業(yè)學(xué)校之間，行業(yè)企業(yè)是委托方，職業(yè)學(xué)校是代理方。委托方和代理方之間不同程度地存在信息不對(duì)稱、利益目標(biāo)不一致等情況，不可避免地會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題。例如，在多重委托代理關(guān)系中，政府一般處于主導(dǎo)地位，對(duì)職業(yè)學(xué)?？陀^上擁有直接評(píng)價(jià)權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)等，容易導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校盲目服從上級(jí)的現(xiàn)象出現(xiàn)。再如，行業(yè)企業(yè)對(duì)職業(yè)教育的直接訴求是適宜的人力資源，但除了與職業(yè)學(xué)校開展“訂單式”人才培養(yǎng)外，還可以通過市場(chǎng)招聘來獲取，因此行業(yè)企業(yè)一般對(duì)職業(yè)學(xué)校的訴求并不十分關(guān)注，屬于弱關(guān)聯(lián)狀態(tài)。其三，職業(yè)教育治理的對(duì)話交流平臺(tái)和渠道缺失。當(dāng)前，職業(yè)教育的治理架構(gòu)正在搭建，但就職業(yè)教育治理的實(shí)際需求而言，仍然缺乏體制性的對(duì)話平臺(tái)。

（二）制度供給不足

職業(yè)教育治理的突出特征是多元性和協(xié)同性，在治理過程中，規(guī)則、程序和機(jī)制是必需品。換言之，要實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化，必然有大量的制度需求?？偟膩砜?，相對(duì)于職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求和現(xiàn)實(shí)需要來說，其制度供給顯然是不充足的。其一，針對(duì)治理組織形式的制度設(shè)計(jì)不完善，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)制建設(shè)缺乏科學(xué)指導(dǎo)。其二，針對(duì)治理活動(dòng)的行為規(guī)范不具體，或缺乏配套的規(guī)章制度，或雖然有相應(yīng)的規(guī)章制度但可操作性不強(qiáng)。其三，針對(duì)治理主體的激勵(lì)機(jī)制不健全。調(diào)節(jié)職業(yè)教育治理中的復(fù)雜利益關(guān)系只依靠政府或市場(chǎng)一方，都可能出現(xiàn)相關(guān)利益主體的沖突或?qū)α?，?dǎo)致管理失靈。因此，需要厘清職業(yè)教育各利益主體的性質(zhì)及其關(guān)系，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，不僅化解各方利益的沖突，而且在促進(jìn)各方合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。職業(yè)教育治理應(yīng)該體現(xiàn)國(guó)家意志，法律必須成為消解職業(yè)教育各利益主體之間沖突的強(qiáng)制性制度保障。如果法規(guī)不完善、不健全，就難以實(shí)現(xiàn)政府與其他利益主體之間、政府各部門之間的利益契合，難以在明確各主體權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上提高職業(yè)教育治理能力。

導(dǎo)致職業(yè)教育治理中制度供給不足的原因是多方面的。其一，制度供給存在一定程度的滯后性和路徑依賴。滯后性主要表現(xiàn)為政府對(duì)職業(yè)教育治理進(jìn)行制度供給的“速度”落后于治理實(shí)踐的需求;路徑依賴主要表現(xiàn)為政府依然習(xí)慣于原有的制度供給模式，不能根據(jù)形勢(shì)需要進(jìn)行適應(yīng)性改變。其二，制度供給的主動(dòng)性、積極性不高。一些政府部門的制度供給責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，往往在現(xiàn)實(shí)的倒逼下才開始著手進(jìn)行相關(guān)工作。其三，制度設(shè)計(jì)存在復(fù)雜性和困難性。職業(yè)教育治理是一個(gè)涉及多重復(fù)雜關(guān)系和利益訴求的博弈過程，要設(shè)計(jì)出一套激勵(lì)與監(jiān)控兼顧的制度體系，必然也需要一個(gè)調(diào)研、設(shè)計(jì)、實(shí)驗(yàn)和修正的過程。在這個(gè)過程中，通常會(huì)面臨諸多困難，影響制度供給的速度和質(zhì)量。

（三）元治理缺失

這里所說的“元治理”是指“治理的治理”。國(guó)內(nèi)外研究和經(jīng)驗(yàn)表明，元治理是使治理走向善治的重要工具，也是治理本身應(yīng)具有的價(jià)值品性。元治理在職業(yè)教育治理中的制度性缺失，主要表現(xiàn)為：其一，元治理的組織架構(gòu)缺失。在職業(yè)教育治理組織體系中，不僅各利益相關(guān)者自身的參與意識(shí)和行為能力較弱，而且整個(gè)體系也缺少一個(gè)指導(dǎo)和監(jiān)督的“元”要素，即由誰來指導(dǎo)、監(jiān)督職業(yè)教育治理。這在目前的職業(yè)教育治理組織體系中是不明確的，沒有任何政府部門或社會(huì)組織對(duì)此提出具體設(shè)計(jì)。其二，元治理的價(jià)值觀傳播和制度規(guī)范供給不充分。一般來說，對(duì)治理本身的監(jiān)管不僅要有相應(yīng)的組織架構(gòu)，還要有治理行為理念、規(guī)范、原則等的供給，但無論對(duì)于職業(yè)學(xué)校治理還是區(qū)域職業(yè)教育治理而言，這些都是明顯缺乏的。其三，治理評(píng)價(jià)體系不健全。對(duì)治理進(jìn)行科學(xué)評(píng)判也是元治理的重要形式，但從現(xiàn)實(shí)來看，針對(duì)治理過程和效應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還不健全。

導(dǎo)致元治理缺失的原因主要有兩點(diǎn)：一是職業(yè)教育治理還處于發(fā)展中，對(duì)元治理的需求還處于萌芽狀態(tài)。從某種意義上說，治理問題在職業(yè)教育領(lǐng)域尚屬新生事物，治理結(jié)構(gòu)和能力形成還處于成長(zhǎng)階段，作為“治理的治理”的元治理研究尚未成為迫切的現(xiàn)實(shí)需求。二是元治理理念還沒有真正進(jìn)入職業(yè)教育治理利益相關(guān)者的頭腦，不利于元治理的制度構(gòu)建。一般而言，元治理的概念和理論的提出往往晚于治理理論。而目前的情況是，職業(yè)教育治理才提出不久，還不具備形成職業(yè)教育元治理觀念系統(tǒng)的條件，客觀上影響了職業(yè)教育元治理架構(gòu)的生成。

三、推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的具體對(duì)策

（一）打造“職業(yè)教育治理均衡器”

以哈里·德波爾（Harry de Boer）為代表的德國(guó)學(xué)者提出了“治理均衡器”（Governance Equalizer）理論。該理論假定：“社會(huì)領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)是由國(guó)家規(guī)制、利益相關(guān)者引導(dǎo)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、學(xué)術(shù)自治、管理自治等五個(gè)維度在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)以某種具體方式組合而成的。在均衡器模型中，這五個(gè)治理維度相互獨(dú)立并且可以被任意調(diào)節(jié)?！痹撃Ｐ椭饕糜谏鐣?huì)治理方面，但對(duì)于職業(yè)教育治理體系架構(gòu)和過程優(yōu)化也具有啟迪作用。

借鑒“治理均衡器”理論，本文提出“職業(yè)教育治理均衡器”的概念，其內(nèi)涵指職業(yè)教育治理具有國(guó)家規(guī)制、各利益相關(guān)者平等參與、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、學(xué)術(shù)自治和管理自主五個(gè)維度。其中，國(guó)家規(guī)制主要指職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)劃、指令性制度，以及各級(jí)地方政府的相關(guān)規(guī)劃、規(guī)則等;各利益相關(guān)者平等參與是指通過賦權(quán)和制度保障，使治理行為主體平等參與并激發(fā)其內(nèi)在積極性;競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是指職業(yè)學(xué)校之間和職業(yè)學(xué)校內(nèi)部為爭(zhēng)取資源和提供教育服務(wù)而形成的既競(jìng)爭(zhēng)又合作的格局;學(xué)術(shù)自治主要指包括職業(yè)學(xué)校教師和企業(yè)相關(guān)技術(shù)人員等在內(nèi)的學(xué)術(shù)共同體在參與職業(yè)教育專業(yè)規(guī)劃、課程設(shè)置、資源建設(shè)、科技研發(fā)等過程中具有一定的自主權(quán);管理自主主要指職業(yè)學(xué)校在法治框架下享有充分的自主權(quán)，包括專業(yè)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)支付、教師評(píng)聘等具體事務(wù)。

為保證“職業(yè)教育治理均衡器”發(fā)揮作用，必須注重以下四個(gè)方面：其一，要保證五個(gè)維度之間相互平衡。五個(gè)維度中的任何一個(gè)維度過于“強(qiáng)勢(shì)”，都會(huì)打破平衡，導(dǎo)致“治理均衡器”難以發(fā)揮作用。其二，要建立有效的激勵(lì)問責(zé)機(jī)制。行業(yè)企業(yè)向職業(yè)學(xué)校獲取人力資源一般不是直接與職業(yè)學(xué)校產(chǎn)生聯(lián)系，因而有必要采用政府委托行業(yè)企業(yè)服務(wù)職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的方式，通過政府購(gòu)買服務(wù)給予行業(yè)企業(yè)相應(yīng)的激勵(lì)。同時(shí)，政府也由此建立起針對(duì)職業(yè)學(xué)校和行業(yè)企業(yè)等治理行為主體的問責(zé)機(jī)制。這種問責(zé)機(jī)制的懲戒與威懾作用是政府主導(dǎo)職業(yè)教育治理的重要抓手，有助于政府通過間接管理協(xié)調(diào)各利益主體的利益關(guān)系，進(jìn)而建立或維護(hù)均衡治理機(jī)制，促使職業(yè)教育治理行為主體形成合力。其三，要建立明晰的契約關(guān)系。長(zhǎng)期以來，職業(yè)教育承擔(dān)主體——職業(yè)學(xué)校與政府之間一直是一種依附關(guān)系，要真正實(shí)現(xiàn)政府與職業(yè)學(xué)校之間的委托代理關(guān)系，應(yīng)該建立起以結(jié)果、目標(biāo)為導(dǎo)向的契約關(guān)系。按照治理必須以法規(guī)制度為基礎(chǔ)這一基本原則，職業(yè)學(xué)校與政府的這種契約關(guān)系必須盡可能明晰，要列明雙方的責(zé)權(quán)、利清單，由社會(huì)第三方組織進(jìn)行績(jī)效考核。其四，政府要做好相應(yīng)的制度安排。從我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的歷史和治理的現(xiàn)實(shí)需要來看，政府的作用不僅僅是多元主體中的一元，還應(yīng)該充當(dāng)“調(diào)控器”和“均衡器”的角色。為此，必須做好相應(yīng)的制度安排，確保治理決策趨近“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。只有這樣，才能有效規(guī)避某一治理維度被過度強(qiáng)化或削弱的現(xiàn)象發(fā)生。

從現(xiàn)實(shí)來看，通過政策工具規(guī)范激勵(lì)職業(yè)教育相關(guān)利益主體參與職業(yè)教育治理的態(tài)勢(shì)方興未艾，“職業(yè)教育治理均衡器”正在形成。自《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》印發(fā)之后，有關(guān)企業(yè)參與職業(yè)教育的政策法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，主要包括：鼓勵(lì)有條件的企業(yè)根據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求，利用資本、技術(shù)、知識(shí)、設(shè)施、設(shè)備和管理等要素，單獨(dú)舉辦或聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校;舉辦職業(yè)教育的企業(yè)符合條件的，可以按照一定比例抵免教育費(fèi)附加和地方教育附加的方式實(shí)施;企業(yè)開展職業(yè)教育的情況應(yīng)當(dāng)被納入企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告;國(guó)家建立產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)定制度，對(duì)深度參與產(chǎn)教融合和校企合作，在職業(yè)學(xué)校辦學(xué)和深化改革中發(fā)揮重要主體作用、成效顯著、創(chuàng)造較大社會(huì)價(jià)值，在提升技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量、增強(qiáng)吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力方面具有較強(qiáng)引領(lǐng)示范效應(yīng)的企業(yè)，予以相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。毋庸諱言，在諸多治理主體中，目前力量最為弱小的是社會(huì)組織，其作用亟待加強(qiáng)。在《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》新增的內(nèi)容中，多次提出“第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)”參與職業(yè)教育治理，其職責(zé)包括對(duì)職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)水平、質(zhì)量和效益進(jìn)行評(píng)估，依法對(duì)職業(yè)院校的教育教學(xué)質(zhì)量開展評(píng)價(jià)、認(rèn)證。這些具體內(nèi)容完全符合職業(yè)教育治理的客觀要求。其實(shí)，政府部門制定的相關(guān)政策文件已經(jīng)明確要求發(fā)揮社會(huì)組織的作用。例如，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》要求：“支持專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織規(guī)范開展教育評(píng)價(jià)……擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織參與教育評(píng)價(jià)。”但就目前情況來看，第三方社會(huì)組織實(shí)際發(fā)揮的作用還比較有限。究其原因，一是社會(huì)需求不大，二是人們對(duì)這類組織的作用認(rèn)識(shí)不到位。當(dāng)然，社會(huì)組織自身的能力和影響也有待提升和擴(kuò)大。因此，還需要進(jìn)一步在全社會(huì)形成共識(shí)，盡快發(fā)展壯大第三方社會(huì)組織，并確保其在職業(yè)教育治理中切實(shí)發(fā)揮作用。

（二）強(qiáng)化政府的制度供給

無論從我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)還是現(xiàn)狀來看，政府在職業(yè)教育治理中如何發(fā)揮作用，都關(guān)乎職業(yè)教育治理的成敗。當(dāng)前解決職業(yè)教育治理中的政府制度供給問題，必須從以下三個(gè)方面加以推進(jìn)：

1.遵循公共權(quán)力使用的制度化和規(guī)范化原則，有序推進(jìn)職業(yè)教育治理制度供給。政府在制定規(guī)章制度時(shí)要遵循制度供給的基本規(guī)律，即反映職業(yè)教育發(fā)展的客觀要求。同時(shí)，對(duì)各項(xiàng)制度本身的演變，也要隨著職業(yè)教育治理的過程而有序推進(jìn)。要做到制度化和規(guī)范化，必須堅(jiān)持民主，即通過集思廣益來使制度建設(shè)科學(xué)化;必須堅(jiān)持法治，制定以相關(guān)法律為主導(dǎo)的各種具體制度;必須堅(jiān)持高效，在職業(yè)教育大發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件下，制度供給不能滯后;必須注重協(xié)調(diào)，即各種法規(guī)制度之間要相互補(bǔ)充、形成合力，共同促進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化。

2.加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的步伐，為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化提供制度保障。國(guó)家整體推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)，必然且突出地要求政府進(jìn)行自我改革，“放管服”改革是其基本要求。在推進(jìn)職業(yè)教育治理過程中，政府應(yīng)當(dāng)自覺地由全能型角色、全方位包辦轉(zhuǎn)換為服務(wù)型角色、有節(jié)制參與，具體要求包括：簡(jiǎn)政放權(quán)，即將本應(yīng)由職業(yè)學(xué)校、社會(huì)第三方組織等主體承擔(dān)的職責(zé)切實(shí)從政府手中下放，實(shí)現(xiàn)學(xué)校自主辦學(xué)、政府監(jiān)管和社會(huì)第三方組織評(píng)價(jià)的新格局;依法行政，即政府在職業(yè)教育治理中發(fā)揮多大作用或如何發(fā)揮作用，都要有法可依、有規(guī)可循;創(chuàng)新和強(qiáng)化監(jiān)督管理，政府對(duì)職業(yè)教育的監(jiān)督管理雖然歷來就有，但也要隨著由直接管理向參與治理的轉(zhuǎn)變，逐步創(chuàng)新監(jiān)管內(nèi)容和方式，真正達(dá)到促進(jìn)職業(yè)教育有效治理的目的。

3.堅(jiān)持主動(dòng)開拓、努力作為，積極建立與職業(yè)教育體系相適應(yīng)的制度創(chuàng)新體系。首先，應(yīng)在各項(xiàng)制度之間的相互作用機(jī)制上下功夫，在既有的職業(yè)教育制度體系中深挖治理創(chuàng)新潛力。這就要求政府相關(guān)部門工作人員對(duì)職業(yè)教育體系把握準(zhǔn)確，對(duì)職業(yè)教育運(yùn)行實(shí)踐了解全面，對(duì)職業(yè)教育各治理主體之間的相互作用關(guān)系判斷精準(zhǔn)。其次，要善于總結(jié)職業(yè)教育治理實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)并加以提煉概括，在職業(yè)教育治理制度建設(shè)的內(nèi)容和形式上不斷創(chuàng)新。這就要求政府相關(guān)部門工作人員深入職業(yè)教育教學(xué)和管理一線了解情況，既反映各治理主體的呼聲和需求，又善于在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，從而及時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新。

（三）加強(qiáng)元治理建設(shè)

借鑒國(guó)外元治理的觀念和實(shí)踐，建議從以下三個(gè)方面著手加強(qiáng)元治理建設(shè)：

1.加強(qiáng)元治理觀念的宣傳與推廣。這要求基于元治理的理念逐步開發(fā)職業(yè)教育治理的價(jià)值觀、規(guī)范、原則，并進(jìn)行制度化操作。簡(jiǎn)·庫(kù)伊曼和斯維恩·詹托夫特研究了元治理的價(jià)值觀、規(guī)范原則及治理選擇，提出治理應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定的基本原則，并建立在一系列明確的價(jià)值觀之上;在治理過程中，治理者、利益相關(guān)者與其他行為主體就基本原則達(dá)成一致，則溝通和民主決策就容易順暢;治理應(yīng)遵循平衡情境原則和普遍原則。這些元治理的理念可以為職業(yè)教育治理的元治理價(jià)值觀、規(guī)范和原則建構(gòu)提供借鑒?？紤]到元治理的理念在我國(guó)相關(guān)學(xué)者中傳播有限，因此首先要加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育治理中元治理理念的宣傳和推廣。要針對(duì)不同治理行為主體的特點(diǎn)，選擇適宜的媒介和形式，傳播和推廣元治理的相關(guān)概念、原理。

2.適時(shí)開發(fā)職業(yè)教育元治理評(píng)價(jià)體系。對(duì)職業(yè)教育治理進(jìn)行評(píng)價(jià)是元治理的主要內(nèi)容，也是元治理的價(jià)值和意義所在。基于元治理的職業(yè)教育治理評(píng)價(jià)體系，應(yīng)包括職業(yè)教育治理的指標(biāo)體系制定、評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等內(nèi)容。這項(xiàng)工作必須以治理制度創(chuàng)設(shè)及其實(shí)踐為基礎(chǔ)，因此需要長(zhǎng)期探索。這里需要特別指出的是，在推進(jìn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的過程中，對(duì)區(qū)域職業(yè)教育和職業(yè)學(xué)校會(huì)進(jìn)行各種形式的評(píng)價(jià)，這些評(píng)價(jià)與元治理評(píng)價(jià)有一定聯(lián)系，但決不能混同。

3.逐步建立元治理的組織架構(gòu)。監(jiān)管職業(yè)教育是元治理的主要功能和形式，伴隨著職業(yè)教育治理的推進(jìn)，需要逐步構(gòu)建元治理的組織架構(gòu)。這項(xiàng)工作應(yīng)該由政府部門牽頭開展，具體的組織形式可以是建制性的實(shí)體機(jī)構(gòu)，也可以是某種隱性的咨詢機(jī)構(gòu)。使用的元治理工具，主要是制度供給、監(jiān)控、效果評(píng)價(jià)和咨詢建議等。

縱觀當(dāng)前的職業(yè)教育治理實(shí)踐，政府的職能日漸明晰、權(quán)力開始部分下放，企業(yè)和社會(huì)組織的地位也逐步得到重視。職業(yè)院校作為職業(yè)教育治理的直接主體，其治理能力尤其是與行業(yè)企業(yè)等其他主體協(xié)調(diào)治理的能力也必須不斷提升。教育主管部門一直要求職業(yè)院校想盡一切辦法，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和面向企業(yè)崗位要求，不斷更新培養(yǎng)方式，如開展企業(yè)訂單班培養(yǎng)、實(shí)行現(xiàn)代學(xué)徒制乃至進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)由企業(yè)主導(dǎo)的新型學(xué)徒制、與企業(yè)合建實(shí)訓(xùn)基地、為企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)等。但是，這些措施很難達(dá)到產(chǎn)教融合的應(yīng)有程度。從邏輯上看，產(chǎn)教融合如果僅從“產(chǎn)”這個(gè)角度出發(fā)是不夠的。只有“產(chǎn)”與“教”同時(shí)發(fā)力、相向而行，才能真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教融合?，F(xiàn)在的主要問題是職業(yè)學(xué)校這一主體通常只能開展教學(xué)，而不能直接從事生產(chǎn)實(shí)踐。其實(shí)，改革開放初期的職業(yè)學(xué)校要么是本行業(yè)的下屬單位，要么自身就有校辦工廠。隨著改革開放的推進(jìn)，職業(yè)學(xué)校成為獨(dú)立法人，上級(jí)企業(yè)陸續(xù)改制，原先的企校關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)。之后，隨著國(guó)家對(duì)校辦工廠的整頓，職業(yè)學(xué)校完全失去了自己的實(shí)訓(xùn)場(chǎng)地。筆者認(rèn)為，與其呼喚企業(yè)為產(chǎn)教融合出力，不如讓職業(yè)學(xué)校通過自身的技術(shù)、專利直接辦廠;或?qū)⒄畵芸罡臑橥顿Y，與企業(yè)合作建立混合所有制職業(yè)學(xué)校，從而使職業(yè)學(xué)校這個(gè)治理主體能夠真正樹立起來，在職業(yè)教育治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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