郭 松

(華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079)

“橫向到邊”和“縱向到底”是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。由于公共治理過程一般以特定行政區(qū)劃為單元，而部分治理事務(wù)又具有跨區(qū)劃的特征，因此有效的治理不僅需要行政區(qū)劃范圍內(nèi)的不懈努力，還需要在區(qū)域合作上深入探索。但其中的一個困難在于，法定的行政區(qū)劃邊界分明且對外封閉，政府職能部門的跨區(qū)劃治理不僅于法無據(jù)，而且也不符合職業(yè)官僚的理性選擇。行政分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、政績至上的干部考核、自負盈虧的財政壓力等因素促成了地方治理條塊分割、畫地為牢的分散格局[1]。因此在具體治理實踐中，屬地責(zé)任就容易異化為“個人自掃門前雪”，區(qū)劃邊界地區(qū)因為自我保護傾向以及權(quán)責(zé)屬性模糊而出現(xiàn)治理真空，在交通、治安、衛(wèi)生、環(huán)保、規(guī)劃等多方面出現(xiàn)“三不管”的情況。特別是在區(qū)域競爭加劇的背景下，還衍生出了新形態(tài)的“官方鄰避”：面對風(fēng)險不確定的發(fā)展項目，滋生出“以鄰為壑”的狹隘情結(jié)；而正面效應(yīng)顯著的項目為了避免溢出效應(yīng)“便宜外地”，又往往不會建設(shè)在邊界地帶。

為解決政區(qū)交界地區(qū)的治理難題，一些地方開展了相關(guān)探索，學(xué)界對此也進行了討論，形成了不同的改革路徑。第一種是通過區(qū)劃調(diào)整緩解剛性區(qū)劃和區(qū)域合作間的張力，讓邊界地區(qū)內(nèi)化為新區(qū)劃的組成部分，實現(xiàn)外部性的內(nèi)在化，并帶動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展[2]。近年來逐漸興起的全域治理[3]雖然不主張直接調(diào)整地域規(guī)模和行政區(qū)劃，但同樣需要借助于更高層級黨委政府的統(tǒng)籌來淡化政區(qū)邊界的行政壁壘。第二種是通過多層次合作開展跨區(qū)劃復(fù)合行政來淡化區(qū)劃間隙。其中，“復(fù)合行政”[4]強調(diào)形成多中心、跨區(qū)嵌套、自主治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過賦權(quán)給社會來降低政府的管治強度，從而淡化區(qū)劃隔離[5]?？缬蛑卫韯t倡導(dǎo)不同行政區(qū)域、政府層級、組織類型之間的持久性合作關(guān)系[6]，去中心化和多中心網(wǎng)絡(luò)的競爭合作是核心特征[7]。第三種是主張在基層執(zhí)法中各進一步，在保持現(xiàn)有區(qū)劃和行政格局不變的情況下，基層執(zhí)法隊伍把各自的轄地范圍各向外推進若干米，直接在地理上塑造無縫隙的基層執(zhí)法格局，形成“聯(lián)合執(zhí)法”的治理格局[8]。

這些探索一直在不斷改進，但仍然不夠充分，難以真正實現(xiàn)區(qū)域合作治理的“橫向到邊”。第一，直接的區(qū)劃調(diào)整并不是萬能靈藥[9]，并且改革成本過高，已經(jīng)有研究指出了村居合并帶來的新的治理難題[10]。即便是調(diào)整過后，仍然會形成新的邊界。第二，單純的跨區(qū)劃復(fù)合行政或者跨域治理是以行政部門為主體視角，其所倡導(dǎo)的多中心思想雖然與社會化改革趨勢一致，但缺乏自下而上的參與式治理思維。此外，多治理中心如何實現(xiàn)競爭基礎(chǔ)上的合作，這一模式也并未給出詳細方案。第三，地理層面的無縫覆蓋和聯(lián)合執(zhí)法只能實現(xiàn)形式聯(lián)合，而區(qū)域合作治理在機制上的深度銜接還難以通過這種“各進一步”的方式實現(xiàn)。

更深層地分析，區(qū)劃分隔看起來是行政問題，但根本上還是政治和經(jīng)濟問題。根據(jù)政治地理學(xué)者周振鶴的觀點，傳統(tǒng)中國農(nóng)業(yè)社會形成的是地域型政區(qū)，每級政區(qū)都有相當(dāng)大的地域范圍，呈面狀；而20世紀20年代以后出現(xiàn)的城市型政區(qū)人口密度大，工商業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，地域范圍較小，呈點狀[11]。過去的改革中，“經(jīng)常調(diào)整行政區(qū)以與經(jīng)濟區(qū)相一致，但事實證明新型經(jīng)濟區(qū)也總是被原有的行政區(qū)所同化?！盵11]因此，區(qū)劃調(diào)整可能并不能解決區(qū)劃分隔問題。而隨著經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)換和城市化進程的推進，區(qū)劃上的點狀區(qū)域越來越多，并且在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了點狀毗鄰的情況。復(fù)合行政和聯(lián)合執(zhí)法顯然也只是行政驅(qū)動下治理資源的單向流動，這種機械疊加并不足以讓分散的點狀區(qū)域融合形成面狀區(qū)域。

就此而言，僅有行政力量的“橫向到邊”不足以支撐區(qū)域合作治理的深度發(fā)展。作為新型城鎮(zhèn)化背景下的一種區(qū)域合作治理探索，分屬浙江和上海的南北兩個山塘村合力在兩村共8平方公里的地方建成了一個圍繞鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的完整區(qū)域，在“明月山塘”這個統(tǒng)一定位、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一形象的綜合協(xié)調(diào)下，在兩地政府的資金和政策支持下，兩村的基礎(chǔ)硬件設(shè)施、商業(yè)活動標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)體系、矛盾調(diào)解機制等都實現(xiàn)了深度聯(lián)動，由此形成了基于支柱產(chǎn)業(yè)的“毗鄰治理”模式。通過建設(shè)區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一的經(jīng)濟社會網(wǎng)絡(luò)，瞄準(zhǔn)區(qū)域合作治理的內(nèi)生動力機制，不僅保持了區(qū)劃格局和行政體制機制基本不變，同時強化了毗鄰地區(qū)在區(qū)域合作治理機制上的深度銜接，促成了區(qū)域一體化發(fā)展。

2019年12月，筆者所在研究團隊赴浙江省嘉興市開展實地調(diào)研，著重考察了這一實踐模式。本文意圖探討的是：這種“毗鄰治理”如何產(chǎn)生？有何特征？意義何在？結(jié)合實地調(diào)研和獲取到的經(jīng)驗材料，本文首先對毗鄰治理的目標(biāo)靶向和生成邏輯進行勾勒，隨后重點分析這一模式的核心過程和內(nèi)在秩序，最后嘗試總結(jié)這種實踐對實現(xiàn)區(qū)域合作治理以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論價值。

一、基本實踐：毗鄰治理的目標(biāo)靶向和生成邏輯

傳統(tǒng)的面狀地域型政區(qū)以農(nóng)牧業(yè)為支柱，經(jīng)濟社會活動單一，且內(nèi)部自給性較強。而點狀的城市型政區(qū)以工商業(yè)為支柱，有強烈的跨區(qū)劃交流需求。長三角地區(qū)作為中國經(jīng)濟地理上的重要一極，毗鄰政區(qū)的經(jīng)濟交流合作十分頻繁。在這樣經(jīng)濟相對發(fā)達、人口高度密集的地方，點狀區(qū)域的密度也高，很多政區(qū)邊界已經(jīng)不再是渺無人煙的荒土。而在一些地方之所以出現(xiàn)“官方鄰避”，主要還是狹隘的地方保護主義觀念作祟，“是地方利益主體圍繞產(chǎn)業(yè)、市場、公共資源與投資利益競爭的結(jié)果”[12]。此時為解決“橫向到邊”難題而產(chǎn)生的地方改革創(chuàng)新，也就不單純是要填補區(qū)域合作治理中的“三不管”真空。一方面，要探索如何在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和公共項目投資上突破區(qū)域間的惡性競爭和不合作困局，有效避免“官方鄰避”。更進一步講，就是要確保經(jīng)濟發(fā)展和公共項目在毗鄰地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)互利共生和利益共享，在區(qū)域范圍內(nèi)探索形成內(nèi)生的經(jīng)濟社會網(wǎng)絡(luò)。另一方面，要探索如何在區(qū)域經(jīng)濟深度融合的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)區(qū)域合作治理和區(qū)域一體化發(fā)展。長三角地區(qū)正是著力探索區(qū)域一體化發(fā)展的國家級試驗區(qū)域，而區(qū)域一體化發(fā)展對于探索高質(zhì)量發(fā)展體制機制有重大意義?？傮w上，浙滬交界地區(qū)南北山塘村的“毗鄰治理”就存在雙重目標(biāo)靶向：不僅要找到區(qū)域間共同的經(jīng)濟增長點，還要探索建立順暢的區(qū)域間協(xié)同機制，共同將區(qū)域一體化發(fā)展推向縱深。

山塘村(南)位于浙江省嘉興市平湖市廣陳鎮(zhèn)東北角，村域面積4.26平方千米，13個村民小組，有農(nóng)戶746戶2 716人，耕地4 467畝。與毗鄰的上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)山塘村(北)僅一河之隔，一座擁有近200年歷史的山塘橋連接著南北山塘村。兩村雖然在地理位置和生計模式上相近，但是由于分屬不同省區(qū)，因此在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中仍然是兩個孤立的微型點狀區(qū)域。不僅各自面臨的發(fā)展規(guī)劃不同，日常生計和治理過程中遵循的基本規(guī)則也不同，這給邊界地區(qū)發(fā)展和區(qū)域一體化帶來了不確定性。為了實現(xiàn)雙重改革目標(biāo)，浙滬兩地黨委政府深度協(xié)同，引導(dǎo)農(nóng)村家庭參與繁榮支柱產(chǎn)業(yè)，積極豐富社區(qū)治理的微觀實踐，先后在組織基礎(chǔ)、制度平臺、產(chǎn)業(yè)支撐、微觀場景等四個方面構(gòu)造了“毗鄰治理”的生成邏輯。

其一，區(qū)域黨建鞏固了區(qū)域合作治理的組織基礎(chǔ)。黨組織建設(shè)是公共治理的基礎(chǔ)性工程，而跨政區(qū)的聯(lián)合黨建則從組織層面為區(qū)域合作治理提供了政治條件。2016年，上海市金山區(qū)首次提出了“毗鄰黨建”的概念，總結(jié)了浙滬兩地在毗鄰區(qū)域內(nèi)的黨建合作的經(jīng)驗做法。按照統(tǒng)籌黨組織建設(shè)、統(tǒng)一黨員管理、統(tǒng)籌組織陣地建設(shè)等原則，南北山塘村于2017年又組建了“浙滬山塘聯(lián)合黨支部”，作為浙江省平湖市和上海市金山區(qū)打造“聯(lián)動發(fā)展共贏地”的橋頭堡。在組織載體上，兩地先后成立了浙滬山塘活動型婦聯(lián)、浙滬山塘聯(lián)合共青團、浙滬山塘社工服務(wù)站等，總體形成了以黨員骨干為主的推動山塘發(fā)展的參事隊、文化骨干為主的人文宣傳隊、青年服務(wù)為主的民生勤務(wù)隊、婦女為主的扮靚山塘美容隊、綜治為主的守望山塘和諧護衛(wèi)隊。在工作機制上，兩地黨組織則聯(lián)合建立了聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，在領(lǐng)導(dǎo)互訪、職能交流、聯(lián)席協(xié)商等層面強化了跨區(qū)劃的黨組織紐帶，以便于雙方共同研究推進黨組織建設(shè)工作。組織載體和工作機制層面的聯(lián)合聯(lián)動，從政治層面確保兩地步調(diào)一致、行動配合。

其二，政府協(xié)同穩(wěn)定了區(qū)域合作治理的制度環(huán)境。在“毗鄰黨建”的基礎(chǔ)上，2016年上海市金山區(qū)和浙江省嘉善縣簽訂了《共建浙滬毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展示范區(qū)戰(zhàn)略框架協(xié)議》，本著優(yōu)勢互補、共建共享、統(tǒng)一開放的原則，兩地確定在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、社會治理、生態(tài)環(huán)境、交通網(wǎng)絡(luò)、旅游資源等五個方面形成“五個一體化”的合作發(fā)展格局[13]。2017年，這一區(qū)域共建協(xié)議升級為金山區(qū)與嘉興市的《區(qū)域聯(lián)動發(fā)展全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，商定在新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才科技、旅游開發(fā)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全環(huán)保等領(lǐng)域繼續(xù)深化合作[14]。兩地黨委政府以區(qū)域合作協(xié)議的形式為區(qū)域合作治理提供政策和資金支持，同時通過條塊對接和整體融合，以區(qū)域黨組織為平臺提供必要的制度規(guī)范。為了進一步強化雙方的專業(yè)合作，兩地政府職能部門還聯(lián)同專業(yè)學(xué)術(shù)研究機構(gòu)和旅游投資開發(fā)公司成立了獨立的第三方平臺“長三角鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展中心”，為毗鄰地區(qū)發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)提供技術(shù)規(guī)范?？偟膩砜?，兩地聯(lián)合構(gòu)筑起了覆蓋政策、資金、制度、技術(shù)的穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境。

其三，鄉(xiāng)村旅游強化了區(qū)域合作治理的產(chǎn)業(yè)支撐。在社會融入困難、環(huán)境水平降低、生活成本提高的情況下，發(fā)達地區(qū)的逆城市化進程逐漸開啟，長江中、下游城市群均出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象[15]，中心城市分解出來的城市功能和城市人口給村鎮(zhèn)發(fā)展提供了寶貴資源。在城市資源的強力助推下，浙江南山塘村前期已經(jīng)成功獲得浙江省3A級景區(qū)村莊、浙江省美麗鄉(xiāng)村特色精品村、浙江省美麗宜居示范村等榮譽稱號。為了統(tǒng)籌利用逆城市化趨勢下的優(yōu)質(zhì)發(fā)展資源，2018年3月，南北山塘村聯(lián)合注冊了“區(qū)域協(xié)同·鄉(xiāng)村振興實驗室——明月山塘”的旅游品牌，通過引入城市資本和第三方技術(shù)，立足于當(dāng)?shù)赜凭玫奈幕瘹v史資源，探索“旅游+文化+體育”融合發(fā)展。截至2019年9月，僅浙江南山塘村就已經(jīng)有4家農(nóng)家樂開張營業(yè)，同時還有3家正在籌備當(dāng)中。2018年南山塘村的營業(yè)收入也達到了500萬。近期兩村還在合力打造集創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、主題公園、采摘觀光、休閑運動、文創(chuàng)民宿等為一體的國家4A級旅游景區(qū)，實現(xiàn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。

其四，社區(qū)治理豐富了區(qū)域合作治理的微觀場景。中國的城市化發(fā)展常常伴隨著大量的人財物聚集，導(dǎo)致廣大農(nóng)村一直受到空心化和老齡化的困擾。南北山塘村曾經(jīng)都面臨著青壯年出走、人財物資源不足的局面，社區(qū)治理也常常面對的是后繼無人的窘境。為了夯實區(qū)域合作治理的基層基礎(chǔ)，兩地牢牢抓住逆城市化進程中的人員回流趨勢，以社區(qū)治理為微觀場景，圍繞文化認同、公共參與、社會互助、生計發(fā)展四個方面總體規(guī)劃，推動構(gòu)建山塘村“互助-共治-發(fā)展”的區(qū)域合作治理新格局。在聯(lián)合發(fā)展規(guī)劃的指引下，兩地的基礎(chǔ)硬件設(shè)施建設(shè)、商業(yè)活動標(biāo)準(zhǔn)制定、公共服務(wù)體系完善、矛盾調(diào)解機制運行等均依托于社區(qū)治理平臺落地落實。開啟跨區(qū)劃景區(qū)建設(shè)之后，南山塘村還組建了“鄰管家”基層隊伍和“鄰聚里”村落議站。將回鄉(xiāng)的黨員、鄉(xiāng)賢、能人等村民骨干和其他治理資源深度整合，優(yōu)化形成“村落管家”的治理模式，并以積分制的管理辦法提升村民個體或民間組織的治理效能，發(fā)揮村民參與社區(qū)治理的主體性作用。整體上，社區(qū)場景的引入豐富了區(qū)域合作治理的微觀實踐，基層基礎(chǔ)得到進一步鞏固。

二、模式要義：毗鄰治理的核心過程和內(nèi)在秩序

既有的區(qū)域合作治理模式中，無論是區(qū)劃調(diào)整論、復(fù)合行政論還是聯(lián)合執(zhí)法論，都是圍繞區(qū)域治理資源進行的行政整合，而單個地方治理資源的流動強度和流動方向仍然受地方發(fā)展規(guī)劃的調(diào)配或引導(dǎo)。因此在無法消除自保傾向和地方競爭的情況下，意識形態(tài)層面的情感驅(qū)動通常會伴隨著地方領(lǐng)導(dǎo)人或地方政策的變動而難以持續(xù)，導(dǎo)致區(qū)域合作治理難以持續(xù)或貌合神離?！芭徶卫怼钡哪Ｊ揭x就在于，在組織聯(lián)合和制度協(xié)同的基礎(chǔ)上，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)促進經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)結(jié)，通過營造社區(qū)治理場景促進社會網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)結(jié)，從而以一種弱意識形態(tài)的方式促進形成了區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一的經(jīng)濟社會網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域合作治理也得以在自上而下的“外生整合”視角外，有效引入了自下而上的“內(nèi)生聯(lián)動”視角，展現(xiàn)了“毗鄰治理”的核心過程和內(nèi)在秩序。

1.毗鄰治理的核心過程

“毗鄰治理”作為區(qū)域合作治理的新形態(tài)，不僅關(guān)乎區(qū)域合作而且關(guān)乎治理過程。也就是說，一方面要有效實現(xiàn)跨行政區(qū)劃間的長效合作，否則不能稱之為“毗鄰”；另一方面要解決治理過程中“官動民不動”的參與難題，否則不能稱之為“治理”。就此而言，南北山塘村形成的“毗鄰治理”的模式要義是跨政區(qū)的公共性建構(gòu)，這包括“地方議題區(qū)域化”和“私人公共化”兩個過程。鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)居于結(jié)構(gòu)中心，其他要素間的邏輯關(guān)系如圖1。

圖1 “毗鄰治理”的核心過程

地方議題區(qū)域化，就是將一個地方的治理問題轉(zhuǎn)換為跨政區(qū)的共同問題。在缺乏這一過程的情況下，關(guān)于一地支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和資源支持通常直接轉(zhuǎn)化為地方政策，進而影響本地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這種決策模式下，因為產(chǎn)業(yè)雷同而衍生出惡性競爭的案例不在少數(shù)，羊毛大戰(zhàn)、蠶繭大戰(zhàn)、煙葉大戰(zhàn)時常發(fā)生。南北山塘村的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)無論是在資源稟賦還是產(chǎn)業(yè)模式上都高度類似，各行其是必然再次陷入同質(zhì)化競爭或者單方面壟斷。因此在鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)的范疇內(nèi)，浙滬兩地的政策建構(gòu)過程都放在政府協(xié)同的框架下進行，如圖1的上半部分所示。具體實踐中，明確產(chǎn)業(yè)方向、引進專業(yè)人才、開發(fā)合作品牌、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、改造生態(tài)環(huán)境等工作都需要兩地有關(guān)部門通過聯(lián)席協(xié)商、協(xié)同辦公等形式實現(xiàn)。形成區(qū)域協(xié)同的工作方案后，才能經(jīng)由專業(yè)第三方平臺的產(chǎn)業(yè)評估和操作化流程，將原本分散的地方議題轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一的區(qū)域化議題，進而由雙方政府根據(jù)合作協(xié)議明確各自責(zé)任，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。這樣確保了兩地關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與行動得以有效配合，浙滬兩地的毗鄰優(yōu)勢也成功轉(zhuǎn)換為區(qū)域合作的有效動能。因此可以說，通過支柱產(chǎn)業(yè)和旅游品牌的聯(lián)合建設(shè)，地方發(fā)展議題在政府協(xié)同框架內(nèi)轉(zhuǎn)換為區(qū)域議題，區(qū)域合作由此獲得了和地方發(fā)展的關(guān)鍵聯(lián)結(jié)。例如，浙滬兩地就通過跨政區(qū)協(xié)商將南北山塘古街兩側(cè)的商鋪租賃價格統(tǒng)一確定為8元/平方米，既保證了合理的經(jīng)營收入，也避免了不必要的價格戰(zhàn)。

私人議題公共化，就是將農(nóng)戶維持生計的過程轉(zhuǎn)換為公共治理過程?！芭徶卫怼钡谋举|(zhì)是一種公共治理過程，而公共性則是公共治理的核心價值表達。公共性建構(gòu)過程中，“參與”是重要環(huán)節(jié)，基于“共同生產(chǎn)”的社會參與則兼有減輕國家財政負擔(dān)、提高公共產(chǎn)品供給效率的雙重優(yōu)勢[16]。而在負面領(lǐng)域，受官僚主義形式主義等消極價值觀影響，單方面的行政決策也不易避免公共性扭曲的問題[17]，強調(diào)公共利益觀念的參與式?jīng)Q策由此獲得多重意義。從山塘村的區(qū)域合作治理實踐來看，鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)的培育過程有效吸納了以社區(qū)為微觀場景的治理過程，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的服務(wù)屬性促使公共治理過程將農(nóng)戶維持生計的個人議題轉(zhuǎn)換為硬件建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、服務(wù)體系建設(shè)和矛盾調(diào)節(jié)等公共議題，如圖1的下半部分所示。具體而言，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終需要落實到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和經(jīng)營“明月山塘”的品牌上，外在就體現(xiàn)為對景區(qū)公共空間的維護。農(nóng)戶圍繞鄉(xiāng)村旅游開展的產(chǎn)業(yè)資源積累客觀上促進了公共空間的建設(shè)，公共治理由此獲得了和農(nóng)戶生計的關(guān)鍵聯(lián)結(jié)。例如，景區(qū)內(nèi)改造修繕的古街原是村莊干道，農(nóng)戶參與的村容整治過程不僅是出于商業(yè)經(jīng)營的需要，同時客觀上大大改善了鄉(xiāng)村風(fēng)貌，一定程度上達成了區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)宜居和鄉(xiāng)風(fēng)文明的治理目標(biāo)。

總體上，鄉(xiāng)村旅游作為區(qū)域范圍內(nèi)的支柱產(chǎn)業(yè)，由于兼具區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展項目和公共投資項目的角色，因此成為推動跨政區(qū)有機合作和公共性建構(gòu)的關(guān)鍵聯(lián)結(jié)點，成為地方議題區(qū)域化和私人議題公共化的結(jié)構(gòu)中心。正如“產(chǎn)業(yè)興旺”被擺在“鄉(xiāng)村振興”首要位置的戰(zhàn)略意義，只有找準(zhǔn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的門路，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展才能擺脫對外部資源的依賴，獲得內(nèi)生動力。也只有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)真正興旺起來，農(nóng)村社會的公共空間才能夠順利建構(gòu)，公共治理才能獲得必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此對于區(qū)域合作治理的新形態(tài)來說，“毗鄰治理”的關(guān)鍵就在于通過發(fā)展鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)形成了區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一的經(jīng)濟社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進一步促進了兩個毗鄰的點狀區(qū)域的內(nèi)生聯(lián)動，為轉(zhuǎn)向形成跨區(qū)劃的面狀區(qū)域提供了客觀基礎(chǔ)。

2.毗鄰治理的內(nèi)在秩序

關(guān)于“地方議題區(qū)域化、私人議題公共化”的分析揭示了“毗鄰治理”的核心過程，但這兩個原本相互獨立的過程分屬政府協(xié)同框架和基層治理框架(如圖1)，且鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不是自發(fā)實現(xiàn)的。這意味著具體實踐場景中“毗鄰治理”的內(nèi)在秩序還需要給予進一步關(guān)注。總的來看，通過對圖1的逐層梳理，其中涉及四對重要關(guān)系需要妥善處理，分別是橫向政府間關(guān)系、行政與自治的關(guān)系、競爭與合作的關(guān)系、農(nóng)戶生計與公共治理的關(guān)系。相應(yīng)的，“毗鄰治理”的內(nèi)在秩序就表現(xiàn)為處理這四對關(guān)系的四重機制。

(1)區(qū)域一體化背景下的區(qū)域全面聯(lián)動機制。傳統(tǒng)的區(qū)域合作治理以政治動員和行政合作為主要形式，一般不易激活區(qū)域合作治理的內(nèi)在動力，因此過度競爭和互不合作常常導(dǎo)致區(qū)域合作治理終難以走出形式聯(lián)合的困局。區(qū)域一體化的政策內(nèi)涵之一在于“強化區(qū)域聯(lián)動發(fā)展”，而“聯(lián)動”之目標(biāo)就在于要突破動員難、合作難、持續(xù)難等典型困境。在這種發(fā)展趨勢下，區(qū)域的全面聯(lián)動就不能局限于黨委政府的單方面協(xié)同，而需要實現(xiàn)全方位的常態(tài)協(xié)同。浙滬兩地圍繞鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)建立起的覆蓋黨建、政府、產(chǎn)業(yè)、社區(qū)的多層次協(xié)同體系，為區(qū)域合作治理和區(qū)域一體化發(fā)展奠定了政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)、認同基礎(chǔ)。政治基礎(chǔ)層面，充分利用區(qū)域化黨建的地域性、網(wǎng)絡(luò)性、多元性、開放性、整合性等突出特點，推動實現(xiàn)開放社會中的“有機團結(jié)”[18]，為政府間橫向協(xié)同和區(qū)域融合提供了重要的政治條件。在橫向政府協(xié)調(diào)缺乏約束力的情況下，浙滬兩地的合作框架級別不斷提升，適時地“將上級政府的縱向嵌入與地方政府的橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合”[19]。經(jīng)濟基礎(chǔ)層面，跨區(qū)劃的經(jīng)濟增長項目加速了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展網(wǎng)絡(luò)的一體化進程，為兩地形成共同的政策目標(biāo)提供了契機，在組織一體化的基礎(chǔ)上使得區(qū)域融合程度更進一步。認同基礎(chǔ)層面，社區(qū)治理極大提高了普通民眾在區(qū)域合作治理中的參與程度，在既有共同文化的基礎(chǔ)上強化了區(qū)域認同，促進了區(qū)域的深度合作和全方位融合。總體上，毗鄰治理以鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)為動力基礎(chǔ)，以政治聯(lián)動帶動經(jīng)濟聯(lián)動，以社區(qū)互動增強文化聯(lián)動，整體帶動了區(qū)域全面聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)筑了區(qū)域合作治理的基礎(chǔ)性工程，降低了區(qū)域合作治理的不確定性。

(2)共建共治共享背景下的行政與自治互動機制。在部門分割和歷史慣性的綜合作用下，黨政部門總攬了多數(shù)公共治理任務(wù)，因此區(qū)域合作治理也容易陷于“官動民不動”的困境。事實證明，這種狀態(tài)不僅效率不高，而且與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求不匹配?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。現(xiàn)代化的區(qū)域合作治理，同樣應(yīng)當(dāng)致力于形成六位一體的總體格局，特別是政府負責(zé)和公眾參與要實現(xiàn)高效率的互動合作。在南北山塘村的“毗鄰治理”實踐中，鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)有效聯(lián)結(jié)了政府協(xié)同和基層治理兩大框架。黨委政府提出的地方議題通過鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)換為區(qū)域議題，進而降維為社區(qū)公共議題，體現(xiàn)了自上而下的管治過程；普通農(nóng)戶提出的私人議題則通過鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)換為社區(qū)公共議題，進而升維為區(qū)域議題，體現(xiàn)了自下而上的自治過程。由此，政府治理和社區(qū)自治實現(xiàn)了有效聯(lián)動，既避免了政府管治擠壓社區(qū)自治空間導(dǎo)致的過度行政化[20]，也確保社區(qū)自治在必要管治范圍內(nèi)有序開展，不走向極端的“去行政化”[21]?？傮w上，在國家政策法規(guī)和跨區(qū)劃黨委政府部門形成的合作框架范圍內(nèi)，在南北山塘村“兩委”的組織引領(lǐng)下，在有關(guān)第三方的專業(yè)技術(shù)支持下，農(nóng)戶的經(jīng)營和發(fā)展訴求塑造了公共治理的議題范疇，不同地方的政策建構(gòu)過程也共同塑造了區(qū)域的公共政策建構(gòu)，行政與自治協(xié)同共進，使區(qū)域合作治理的互動機制更加靈活。

(3)差序競爭背景下產(chǎn)業(yè)層的互補合作機制。地方競爭背景下，地方保護主義和同質(zhì)化競爭除了受到行政分權(quán)和財政包干的影響之外，官員晉升博弈也是重要影響因素。如果區(qū)域范圍內(nèi)不同地區(qū)的發(fā)展實力差距不大，彼此競爭會加劇，因此“經(jīng)濟實力越是接近的地區(qū)將越難合作，而發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)域合作則相對更容易一些?！盵22]上海在長三角地區(qū)的綜合實力比浙江更具區(qū)域優(yōu)勢，但南北山塘村的發(fā)展次序則剛好相反，地處浙江的南山塘村更早開發(fā)，地處上海的北山塘村不久之后也迎頭趕上。錯落有致的階梯化發(fā)展水平和由此形成的差序競爭格局提供了彼此合作的關(guān)鍵動力，區(qū)域間的優(yōu)勢互補使得區(qū)域合作治理更易維持。具體而言，地處上海的北山塘村背靠上海的廣闊市場和經(jīng)濟資源，在生態(tài)旅游上發(fā)展迅猛，并且在前期區(qū)域黨組織建設(shè)上積累了不少經(jīng)驗；而南山塘村則在近年的環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)上成效顯著，在生態(tài)資源和村容村貌上更加有優(yōu)勢。在浙滬兩地差異化的發(fā)展需求下，基于第三方的統(tǒng)一規(guī)劃和科學(xué)運營，一河兩岸正在形成相對高端的競爭格局，既營造了公平競爭的區(qū)域發(fā)展環(huán)境，同時最大程度上維持了區(qū)域合作治理的良性狀態(tài)。畢竟南北山塘村能否在商業(yè)競爭的基礎(chǔ)上鞏固跨區(qū)劃的經(jīng)濟聯(lián)動，是“明月山塘”這個聯(lián)合品牌能否持續(xù)生長的重要前提，也是該區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的重要賣點。

(4)參與式治理背景下生計與治理的互嵌機制。在中西部農(nóng)村，農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖是農(nóng)戶的重要生計來源，而有青壯年勞動力的家庭則形成了“半工半耕”的特殊生計模式。但在長江三角洲這樣城市化水平較高的地區(qū)，農(nóng)村家庭勞動力高度嵌入市場，家庭生計來源多元靈活，呈現(xiàn)出“以工為主、耕可不計”[23]的家庭勞動力配置模式。浙滬交界地區(qū)的農(nóng)戶家庭并不以農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖為主要職業(yè)目標(biāo)，至少在南北山塘村，多樣化的就業(yè)方式使得區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展項目相對靈活。由于全國性勞動力市場和東部市場具有重疊性，東部村民“離土不離鄉(xiāng)”[24]。這意味著，只要村中能給村民提供相對穩(wěn)定的生計來源，普通村民會更加愿意留在村里發(fā)展。同時只有解決了農(nóng)民的生計問題，后續(xù)的參與式治理才有實踐的基礎(chǔ)。在南北山塘村發(fā)展鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)的過程中，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境和社區(qū)公共空間高度重合，使得農(nóng)戶生計和社區(qū)治理深度互嵌。具體而言，家戶為單位的市場主體基于家庭生計的考慮提出了對公共空間的建設(shè)要求，塑造了鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。而社區(qū)治理則基于公共倫理的考慮提出了對公共空間的建設(shè)要求，同樣塑造了支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境?？傮w上，家戶生計和社區(qū)治理通過社區(qū)公共空間的建設(shè)過程實現(xiàn)了深度互嵌，最終共同促進鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完成了社區(qū)場景下的參與式治理。唯其如此，才能克服以家戶為單元的小農(nóng)生產(chǎn)所導(dǎo)致的分散特征。

三、結(jié)論與討論

區(qū)域合作治理面臨的當(dāng)代難題，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和公共項目投資上的惡性競爭和不合作，表現(xiàn)為新形態(tài)的“官方鄰避”，其實質(zhì)是地方保護主義。因此，區(qū)域合作治理要實現(xiàn)橫向到邊，就不能僅靠黨政力量的橫向協(xié)同，更需要在跨越政區(qū)的區(qū)域范圍中形成內(nèi)生的經(jīng)濟社會網(wǎng)絡(luò)。從這個意義上來講，“毗鄰治理”的模式要義就在于“地方議題區(qū)域化”和“私人議題公共化”這兩個核心過程，鄉(xiāng)村支柱產(chǎn)業(yè)是支撐區(qū)域合作和公共治理的關(guān)鍵聯(lián)結(jié)點，由此促成了深度銜接的區(qū)域合作治理。而動態(tài)地看，要實現(xiàn)這兩個過程有賴于區(qū)域一體化背景下的區(qū)域間全面聯(lián)動、共建共治共享背景下的行政與自治互動、差序競爭背景下的產(chǎn)業(yè)層互補合作、參與式治理背景下生計與治理的深度互嵌等過程，這構(gòu)成了“毗鄰治理”的內(nèi)在秩序。當(dāng)然，作為一種地方實踐模式，其形成條件也是相對苛刻的，例如存在產(chǎn)業(yè)類型限制，地理環(huán)境限制，以及外部經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境限制等，這決定了這一模式的實踐限度。

在探索實現(xiàn)區(qū)域合作治理的過程中，無論是區(qū)域一體化、共建共治共享、差序競爭還是參與式治理，都是為了保障多個政區(qū)在過度分化和合作僵化間取得平衡。而在推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史語境下，區(qū)域合作治理則是探索高質(zhì)量發(fā)展體制機制的重要舉措，旨在破解不平衡不充分的發(fā)展問題。就此而言，“毗鄰治理”的理論價值至少包括如下幾點：其一，區(qū)域合作治理的障礙是無形的行政壁壘，因此單純依靠黨政推動相當(dāng)于以子之矛攻子之盾。區(qū)域融合的前提是經(jīng)濟融合，在自上而下推動“外生整合”的同時，更需要實現(xiàn)自下而上的“內(nèi)生聯(lián)動”，在區(qū)域范圍內(nèi)形成了統(tǒng)一的經(jīng)濟社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，區(qū)域合作治理才是“有源之水”。其二，區(qū)域合作治理的關(guān)鍵是區(qū)域公共性的建構(gòu)，圍繞區(qū)域公共議題的公私互動和區(qū)域協(xié)同尤為重要。因此要實現(xiàn)區(qū)域間的有機團結(jié)，就需要在地方和地方之間、私域和公域之間找到一個恰當(dāng)?shù)穆?lián)結(jié)點，在形式聯(lián)合的基礎(chǔ)上推進區(qū)域合作治理機制的深度銜接。其三，缺乏合適的治理場景確保治理過程落地，將導(dǎo)致區(qū)域合作治理退化為單方面的政府治理，并重新受到行政區(qū)劃的分隔。目前來看，社區(qū)治理是公共治理的基層基礎(chǔ)，在參與式治理的視野下將部分區(qū)域事務(wù)落實為社區(qū)間的治理合作，有利于保持區(qū)域合作治理的生命力。