周崢

[提要] 制度環(huán)境的變化影響著工業(yè)用地再開發(fā)方式的形成與發(fā)展，梳理建國以來我國工業(yè)用地再開發(fā)相關政策及重大事件發(fā)現(xiàn)，我國工業(yè)用地再開發(fā)經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展、政府收購主導、創(chuàng)新等四個階段，在土地有償使用、土地儲備、招拍掛出讓制度確立和土地市場建立的背景下，衍生了政府收購、協(xié)議置換、自主改造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等四類主要的工業(yè)用地再開發(fā)方式。

關鍵詞：制度變遷;工業(yè)用地再開發(fā);發(fā)展歷程

一、引言

新中國成立后，土地作為工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的重要載體，為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的推進做出巨大貢獻。隨著城市的發(fā)展，土地利用效率逐步提高。當城市處于衰退期時，企業(yè)的工業(yè)用地利用效率會因資源的枯竭和利潤的減少而降低，工業(yè)用地冗余、低效利用等現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。工業(yè)用地作為推動城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加速器，對工業(yè)用地進行再開發(fā)可以糾正城市衰退問題，提升土地價值并達到城市可持續(xù)發(fā)展的目標。為不斷適應更高要求的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，我國政府開始不斷完善工業(yè)用地利用相關政策，推動工業(yè)用地再開發(fā)工作，為我國土地資源的集約利用和可持續(xù)發(fā)展提供重要路徑。

二、工業(yè)用地再開發(fā)發(fā)展歷程

隨著土地使用制度的改變，我國工業(yè)用地再開發(fā)工作呈現(xiàn)出不同的特征，工業(yè)用地相關政策法規(guī)為工業(yè)用地再開發(fā)的發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境。

（一）1949～1985年：萌芽階段。在1949～1977年的計劃經(jīng)濟時期，土地國家所有和私人所有制并存，土地資源配置主要依靠政府的計劃機制和數(shù)量調(diào)控機制。1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的出現(xiàn)催生了土地改革。隨后，在1978～1985年間，政府低償或無償供應工業(yè)用地以發(fā)展經(jīng)濟，工業(yè)用地需求和總量均增加，但由于基數(shù)小，并未對土地供應產(chǎn)生壓力，此時工業(yè)用地的低效利用也未得到社會關注。在這種完全由政府控制土地資源配置的制度環(huán)境下，中央從1964年開始針對一線的部分工廠進行了內(nèi)遷（遷至三線），并從1983年開始通過易地搬遷的方式對部分三線企業(yè)進行了布局調(diào)整，這一做法雖然只涉及國家宏觀層面產(chǎn)業(yè)布局的改變，但為地方層面工業(yè)用地協(xié)議置換等再開發(fā)方式的產(chǎn)生提供了前提。

（二）1986～1997年：發(fā)展階段。1986年，我國出臺的《土地管理法》明確規(guī)定“依法實行國有土地有償使用制度”，此后我國國有土地有償使用開始依法實行，引起了政府和土地使用者對土地使用效率的關注，為工業(yè)用地的再開發(fā)提供了契機。1987年，深圳完成我國第一宗土地的公開拍賣。1990年，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確規(guī)定“土地使用權在使用年限內(nèi)可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動”，自此土地使用權得以確立且可依法依規(guī)進行流轉，我國土地市場機制得以逐步建立。1992年，全國出現(xiàn)“園區(qū)開發(fā)”熱，工業(yè)用地進一步擴張，社會開始重視工業(yè)用地的閑置、低效利用問題。隨后，在1993年和1995年，國家分別搬遷三峽庫區(qū)企業(yè)，并將上海的紡織業(yè)企業(yè)轉移到新疆，再次為地方層面采用協(xié)議置換的方式進行工業(yè)用地再開發(fā)提供了借鑒。1996～1997年間，上海和杭州開始嘗試土地儲備，開啟了政府收購低效工業(yè)用地在我國的初步探索，我國工業(yè)用地再開發(fā)自此開始發(fā)展。

土地有償使用制度，一方面能使工業(yè)用地向高效利用土地的使用者手中流轉，另一方面也能顯化土地價值，推動工業(yè)用地合理布局。但在原土地使用權人通過協(xié)議出讓方式取得經(jīng)營性用途土地時易造成國有資產(chǎn)流失，同時，自下而上的土地用途的轉變使政府對土地資源的管控能力逐漸變?nèi)?。對于工業(yè)用地再開發(fā)來說，國有土地的有償使用，推動了土地市場機制的建立，使市場開始在土地資源配置中發(fā)揮重大作用，這催生了更新改造、集中開發(fā)等市場作用下工業(yè)用地再開發(fā)方式。

（三）1998～2007年：政府收購主導階段。1998～2007年，我國工業(yè)用地總量大，在為經(jīng)濟增長做出重大貢獻的同時，也面臨著更加突出的利用率低、布局分散、供需矛盾等問題，為此我國出臺了相關政策來加大對工業(yè)用地的管理力度。

1998年，《土地管理法（1998修訂）》明確規(guī)定“建設單位以出讓等有償方式使用國家土地”，2002年的《國土資源部招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》也強調(diào)“以掛牌方式出讓國有土地使用權”，我國政府也在2003年出臺的《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》中限制了國有土地使用權協(xié)議出讓適用范圍及價格，此后工業(yè)用地供應被納入招拍掛出讓范疇，我國工業(yè)用地招拍掛出讓制度由此被正式確立，地方政府開始處于經(jīng)營性用地供應的壟斷地位。

同一時期，國務院于2001年下發(fā)的《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》提出“控制建設用地的供給總量，鼓勵地方政府進行土地收購儲備制度”，并在2003年的《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》中強調(diào)“集中統(tǒng)一管理開發(fā)區(qū)建設用地”，政府對工業(yè)用地的調(diào)控能力開始增強，土地使用者將劃撥用地通過協(xié)議出讓后變更為經(jīng)營性用地的行為開始受到限制和規(guī)范，土地儲備制度也在2001年被正式確立。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《土地利用年度計劃管理辦法（2004修訂）》進一步強調(diào)“控制建設用地增量和總量”，并在《土地管理法（2004修正）》中明確規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”，這進一步增強了社會關于節(jié)約集約利用工業(yè)用地的意識。

自2001年國家鼓勵地方政府開展土地收購儲備工作以來，政府收購土地的再開發(fā)方式在我國迅速蔓延開來，2007年的《土地儲備管理辦法》更是細化了土地收購儲備事宜，使政府收購方式日漸成熟，成為我國工業(yè)用地再開發(fā)的主導方式。

（四）2008至今：創(chuàng)新階段。2008年開始，我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與土地低效利用的矛盾日益尖銳，為迎合特色新型工業(yè)化道路對工業(yè)用地利用提出的更高要求，各地依托國家宏觀政策，紛紛開始探索、嘗試除政府收購方式外的其他方式，創(chuàng)新的再開發(fā)方式不斷涌現(xiàn)。

2008年，國務院辦公廳下發(fā)《關于加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的實施意見》，該意見規(guī)定“可以在不改變產(chǎn)權性質(zhì)的前提下，利用舊廠房發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”，在該政策的指導下，北京、上海等資源集中的大城市，發(fā)展了創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)模式。2009年，國土資源部和廣東省共同推進節(jié)約集約示范省建設，大力開展舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造，在這一背景下，廣東省主要采用自主改造方式對舊廠房進行了更新，而后國家在2014年《國務院關于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級的指導意見》提出的“鼓勵工業(yè)企業(yè)興辦自營生產(chǎn)性服務業(yè)促進轉型升級”以及在2016年出臺的《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》明確的“原國有土地使用權人可通過自主、聯(lián)營、入股、轉讓等多種方式改造開發(fā)國有建設用地”政策均與這種自主改造方式相契合。2012年，國土資源部《關于大力推進節(jié)約集約用地制度建設的意見》明確“優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項目，鼓勵低效土地的二次開發(fā)”，隨后，內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等10省在2013年被確定為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點，低效工業(yè)用地的再開發(fā)工作開始在全國范圍內(nèi)展開。2014年，國務院辦公廳出臺《關于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》，該意見指出“對因搬遷改造被收回原國有土地使用權的企業(yè)采取協(xié)議出讓為其安排同類用途土地”，這一政策指導了地方政府通過協(xié)議置換的方式騰退土地，緩解土地資源瓶頸，實質(zhì)上是對國家宏觀調(diào)整工業(yè)布局做法的傳承。

三、結論

制度環(huán)境的變化影響著工業(yè)用地再開發(fā)方式的形成與發(fā)展，通過梳理建國以來我國工業(yè)用地再開發(fā)相關政策及重大事件后發(fā)現(xiàn)，我國工業(yè)用地再開發(fā)的發(fā)展歷程可以劃分為萌芽、發(fā)展、政府收購主導、創(chuàng)新四個階段。在1949～1985年的計劃經(jīng)濟時期，由于我國工業(yè)用地基數(shù)小，工業(yè)用地總量的增長并未對土地資源的分配產(chǎn)生較大壓力，工業(yè)用地的低效利用未引起重視，但同一時期政府控制下的企業(yè)易地搬遷，使得工業(yè)用地再開發(fā)開始萌芽。在1986～1997年，土地有償使用制度的確立推動了土地市場機制的建立，部分城市也開始對土地儲備進行初步探索，這一制度環(huán)境為政府收購、自主改造、協(xié)議置換等工業(yè)用地再開發(fā)方式的形成和發(fā)展提供了基礎。1998～2007年間，土地儲備、招拍掛出讓制度正式確立，工業(yè)用地增量和總量收到控制，地方政府紛紛采用政府收購的方式主導工業(yè)用地再開發(fā)工作。2008年至今，在國家宏觀政策的支持下，各地因地制宜，創(chuàng)新了自主改造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、協(xié)議置換等工業(yè)用地再開發(fā)方式，為工業(yè)用地利用效率的提高、布局的調(diào)整提供了多元的解決路徑。

總的來看，建國以來，工業(yè)用地再開發(fā)相關政策從無到有、從單一到多元，密度越來越高，協(xié)調(diào)性也越來越好。土地有償使用、土地儲備、招拍掛出讓制度逐步確立，土地市場逐步建立，衍生出了政府收購、協(xié)議置換、自主改造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)四類主要的工業(yè)用地再開發(fā)方式。

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