岳宗福 李賽賽

摘?要：我國退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)接續(xù)政策體系已基本形成，政策內(nèi)容已覆蓋軍轉(zhuǎn)干部、退役士兵、退役殘疾軍人等退役軍人群體。但在退役軍人管理保障體制和醫(yī)療保障治理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變革的新時(shí)代背景下，退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)接續(xù)機(jī)制仍面臨著“深化跨軍地改革”的現(xiàn)實(shí)需求與政策建構(gòu)相對(duì)滯后之間的矛盾。要推進(jìn)軍地基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度并軌改革，并通過健全軍地醫(yī)療保險(xiǎn)接續(xù)機(jī)制、強(qiáng)化政策內(nèi)外部協(xié)調(diào)銜接、創(chuàng)新經(jīng)辦機(jī)制等方面完善退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)接續(xù)的配套措施，以維護(hù)退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)合法權(quán)益，彰顯對(duì)軍人職業(yè)的尊崇。

關(guān)鍵詞：退役軍人;醫(yī)療保險(xiǎn);接續(xù)政策

中圖分類號(hào)：F842?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2020）04-0077-08

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

《中國人民解放軍軍人退役醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》（簡稱《軍人退役醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》）于2000年1月1日起施行，2020年是其實(shí)施20周年。經(jīng)過20年的發(fā)展，我國退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)接續(xù)政策體系已經(jīng)基本形成，為保障廣大退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用。2019年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中首次將“落實(shí)退役軍人待遇保障，完善退役士兵基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)接續(xù)政策”列為“完善社會(huì)保障制度和政策”的重要工作任務(wù)[1]（p.35）。在我國退役軍人管理保障體制發(fā)生深刻變化的新時(shí)代背景下，如何完善退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)接續(xù)政策，既是全面實(shí)施健康中國戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之義，也是國家醫(yī)療保障治理體制機(jī)制改革的重要課題。為行文簡潔，本文將“醫(yī)療保險(xiǎn)”理解為一個(gè)從屬于“醫(yī)療保障”的概念，并統(tǒng)一將其簡稱為“醫(yī)?！保鐚⑼艘坩t(yī)療保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等分別簡稱為退役醫(yī)保、職工基本醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保等，同時(shí)將城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保整合前的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”簡稱為“新農(nóng)合”。

退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策研究以《軍人退役醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》的公布為分界線，大致可被劃分為前后兩個(gè)階段。此前的研究重點(diǎn)在于對(duì)退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策的理論構(gòu)思，包括軍人醫(yī)保的概念界定、模式選擇、政策構(gòu)想及軍地制度“接軌”的路徑思考等[2][3]。此后的研究重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)至對(duì)政策的反思及對(duì)策的思考，認(rèn)為由于軍人退役醫(yī)保長期采取“跟進(jìn)式”發(fā)展方式，未能充分體現(xiàn)軍隊(duì)特色、軍人職業(yè)特點(diǎn)及國家對(duì)軍人職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失的補(bǔ)償和軍人奉獻(xiàn)犧牲價(jià)值的褒獎(jiǎng)[4];其個(gè)人賬戶基金管理模式與地方醫(yī)?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”模式難以對(duì)接[5];軍人公費(fèi)醫(yī)療與積累式軍人退役醫(yī)保并行，不僅造成醫(yī)保險(xiǎn)種單一，而且存在醫(yī)療資源浪費(fèi)、醫(yī)療待遇不公、對(duì)口定點(diǎn)就醫(yī)不便等弊端[6]。由此，研究結(jié)論主張調(diào)整退役醫(yī)保政策，推行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，并將退役醫(yī)保個(gè)人賬戶由完全積累式改為“服役期間名義記賬+退役時(shí)一次性結(jié)算補(bǔ)助”的賬戶，同時(shí)建立多層次、分類別的軍人醫(yī)療保險(xiǎn)[5][6]。

我國現(xiàn)行退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策與前期的理論構(gòu)思并不一致，后期的問題反思也觸及了退役醫(yī)保政策的癥結(jié)，所提改進(jìn)建議具有一定的針對(duì)性和啟發(fā)性，但仍然存在不足。一是缺乏專題性分析。現(xiàn)有成果多是在研究軍人保險(xiǎn)問題時(shí)附帶討論退役軍人醫(yī)保接續(xù)問題，深入的專題性分析較為鮮見。二是缺少系統(tǒng)性研究。既有成果就事論事者多，對(duì)退役軍人醫(yī)保政策現(xiàn)狀和問題缺少全面的整理分析。三是提出的建議缺乏適用性。如對(duì)如何建立多層次的軍人醫(yī)療保險(xiǎn)缺乏深入論證，在維持軍人退役醫(yī)保“只積累不消費(fèi)”的原則下建議施行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，意味著國家財(cái)政需要在保持軍人公費(fèi)醫(yī)療投入不變的同時(shí)，加大對(duì)退役軍人醫(yī)保的資金投入。這除了具有軍地制度接軌的形式化意義外，既無法突顯軍人職業(yè)的尊崇性，也難以有效化解醫(yī)療資源浪費(fèi)、醫(yī)療待遇不公、醫(yī)保險(xiǎn)種單一等問題。特別需要指出的是，既有成果多成文于《中華人民共和國軍人保險(xiǎn)法》（以下簡稱《軍人保險(xiǎn)法》）頒行（2012年）前，而黨的十九大以來，我國退役軍人事務(wù)和醫(yī)療保障的治理結(jié)構(gòu)已發(fā)生了重大變革，在新時(shí)代背景下如何完善和優(yōu)化退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策，尚未引起學(xué)界的足夠重視，更談不上有深入的研究探索。

二、我國退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策現(xiàn)狀與問題

退役軍人醫(yī)保政策建構(gòu)20年來，我國形成了由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件共同構(gòu)成的多層次退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策體系（參見圖1），政策框架已基本確立，政策內(nèi)容覆蓋軍轉(zhuǎn)干部、退役士兵、退役殘疾軍人等各類退役軍人群體，這為建立健全退役軍人醫(yī)保接續(xù)機(jī)制提供了比較完備的政策基礎(chǔ)。黨的十九大以后，中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，在此背景下，我國退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策仍面臨著“深化跨軍地改革”的現(xiàn)實(shí)需求與政策建構(gòu)相對(duì)滯后之間的矛盾，難以全面適應(yīng)新時(shí)代退役軍人事務(wù)治理和服務(wù)保障體系建設(shè)的需要，尚存在亟須完善之處。

首先，軍地醫(yī)保模式難以對(duì)接。我國現(xiàn)行軍人醫(yī)保制度包括公費(fèi)醫(yī)保和退役醫(yī)保兩部分，前者保障軍人服現(xiàn)役期間的實(shí)際醫(yī)療消費(fèi)，后者只積累不消費(fèi)，以保障軍人退役時(shí)的醫(yī)保接續(xù)。在公費(fèi)醫(yī)保制度下，個(gè)人由于不需要承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用而缺乏節(jié)約意識(shí)，醫(yī)療資源濫用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[6]。盡管《軍人保險(xiǎn)法》明確規(guī)定軍人保險(xiǎn)需要與社會(huì)保險(xiǎn)制度相銜接，但軍人退役醫(yī)保實(shí)際上無法實(shí)現(xiàn)與地方醫(yī)療保險(xiǎn)的接軌[5]，原因主要有二。一是軍地醫(yī)保模式“鑿枘不合”。退役醫(yī)保與地方基本醫(yī)保制度難以有效對(duì)接，因?yàn)橥艘坩t(yī)保遵循“只積累不消費(fèi)”的原則，是一種以個(gè)人賬戶為依托的完全積累型基金管理模式，而地方基本醫(yī)保制度由職工基本醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保構(gòu)成①，職工基本醫(yī)保采取“統(tǒng)賬結(jié)合”型的基金管理模式，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的改革方向是取消基本醫(yī)保個(gè)人（家庭）賬戶，實(shí)行統(tǒng)籌基金管理模式②。二是軍地醫(yī)保個(gè)人賬戶籌資基準(zhǔn)“高低不平”。退役醫(yī)保個(gè)人賬戶每月入賬的籌資基準(zhǔn)起初為本人繳費(fèi)工資的2%（其中國家補(bǔ)助占50%）;2006年以后調(diào)整為固定金額制，按照軍官職級(jí)和士官軍銜分別確定相應(yīng)的繳費(fèi)金額和同等的補(bǔ)助金額，軍官每月計(jì)入退役醫(yī)保個(gè)人賬戶的金額從60元到24元不等，士官每月入賬金額從40元到16元不等，其中國家補(bǔ)助金額仍占50%[7]（pp.356-357）。盡管調(diào)整后的籌資基準(zhǔn)與原來無法直接相對(duì)應(yīng)，但肯定仍然低于地方職工基本醫(yī)保個(gè)人賬戶的籌資基準(zhǔn)，因?yàn)楦鶕?jù)《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，職工基本醫(yī)保個(gè)人賬戶每月資金入賬的政策基準(zhǔn)為本人繳費(fèi)工資的38%，其中2%為個(gè)人每月的繳費(fèi)率，18%為單位每月繳費(fèi)劃入個(gè)人賬戶的一般標(biāo)準(zhǔn)，即用人單位繳費(fèi)（費(fèi)率為6%）劃入個(gè)人賬戶的比例一般為30%左右（6%×30%=18%）。

其次，軍地醫(yī)保接續(xù)機(jī)制發(fā)展不均衡。這主要表現(xiàn)在兩方面。其一，盡管退役醫(yī)保與職工基本醫(yī)保接續(xù)（簡稱軍工醫(yī)保接續(xù)）機(jī)制較為健全，但與居民基本醫(yī)保接續(xù)（簡稱軍民醫(yī)保接續(xù)）機(jī)制不夠健全。《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）規(guī)定基本醫(yī)保體系由職工基本醫(yī)保、新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保組成，《軍人保險(xiǎn)法》第23、24條也從法律層面確立了軍工醫(yī)保接續(xù)、退役醫(yī)保與新農(nóng)合接續(xù)、退役醫(yī)保與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保接續(xù)三種機(jī)制。在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保與新農(nóng)合于2016年開始被統(tǒng)一整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保以后，原來的三種接續(xù)機(jī)制演變?yōu)檐姽めt(yī)保接續(xù)機(jī)制和軍民醫(yī)保接續(xù)機(jī)制兩種。我國現(xiàn)有退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策主要是以軍工醫(yī)保接續(xù)機(jī)制為中心建構(gòu)起來的，而軍民醫(yī)保接續(xù)機(jī)制僅有指導(dǎo)性法律原則，如《軍人保險(xiǎn)法》第24條、《退役士兵安置條例》第47條均明文規(guī)定，退役軍人可按照國家有關(guān)規(guī)定辦理軍民醫(yī)保接續(xù)，但是其中強(qiáng)調(diào)的“國家有關(guān)規(guī)定”并未落實(shí)為具體的規(guī)范性文件。其二，對(duì)于退役軍人跨統(tǒng)籌區(qū)二次流動(dòng)就業(yè)及義務(wù)兵跨統(tǒng)籌區(qū)異地安置的，其基本醫(yī)保轉(zhuǎn)接缺乏政策指引?！蛾P(guān)于軍地醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移辦法的通知》（〔2000〕后財(cái)字第184號(hào)）要求，義務(wù)兵入伍時(shí)已經(jīng)參加職工基本醫(yī)保的，須由入伍地醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將其個(gè)人賬戶封存，將來退役后如果異地安置則需要在安置地與入伍地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間辦理醫(yī)保轉(zhuǎn)接;同時(shí)，在健康成熟的勞動(dòng)力市場中，退役軍人在初次安置就業(yè)后，也同樣會(huì)發(fā)生二次甚至多次流動(dòng)就業(yè)，如果這種流動(dòng)就業(yè)跨越不同醫(yī)保統(tǒng)籌區(qū)，就會(huì)帶來退役軍人跨統(tǒng)籌區(qū)醫(yī)保轉(zhuǎn)續(xù)問題。雖然退役軍人跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)接醫(yī)保關(guān)系可以援引《社會(huì)保險(xiǎn)法》第32條③作為指導(dǎo)原則，但在現(xiàn)行的《流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（2010年7月1日起施行）當(dāng)中卻找不到具體的操作性規(guī)范。

再次，政策內(nèi)部缺少充分協(xié)調(diào)。在退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策內(nèi)部，不同法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之間缺乏充分協(xié)調(diào)，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是重要政策規(guī)范缺乏統(tǒng)一表述?！败婟g視同繳費(fèi)年限”是退役醫(yī)保接續(xù)政策的一項(xiàng)重要原則，《軍人保險(xiǎn)法》將其規(guī)定為普遍適用的原則，《退役士兵安置條例》則將其規(guī)定為附條件適用的原則，即在實(shí)行工齡視同參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限規(guī)定的地區(qū)，退役士兵的軍齡被視同為繳費(fèi)年限;《軍人保險(xiǎn)法》規(guī)定的“視同繳費(fèi)年限”僅適用于職工基本醫(yī)保，《退役士兵安置條例》規(guī)定的“視同繳費(fèi)年限”在符合限定條件的前提下適用于所有基本醫(yī)療保險(xiǎn);《軍人保險(xiǎn)法》規(guī)定的“視同繳費(fèi)年限”是實(shí)行繳費(fèi)年限合并計(jì)算的前提，而按照《關(guān)于解決部分退役士兵社會(huì)保險(xiǎn)問題的意見》的規(guī)定，“視同繳費(fèi)年限”與“合并計(jì)算繳費(fèi)年限”似乎是處理軍齡與繳費(fèi)年限關(guān)系的兩種規(guī)則④。上述不統(tǒng)一的政策表述容易引發(fā)歧義，甚至直接影響相關(guān)政策的有效落實(shí)⑤。二是上下位法之間存在明顯沖突?！盾娙吮ｋU(xiǎn)法》規(guī)定，軍人入伍前已經(jīng)參加基本醫(yī)保的，由地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與軍隊(duì)相關(guān)部門辦理基本醫(yī)保轉(zhuǎn)接手續(xù)，其中軍人顯然應(yīng)包括義務(wù)兵在內(nèi)，但《關(guān)于軍地醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移辦法的通知》則明確要求，義務(wù)兵入伍時(shí)參加職工基本醫(yī)保的，其醫(yī)保個(gè)人賬戶由當(dāng)?shù)亟?jīng)辦機(jī)構(gòu)封存，無須辦理轉(zhuǎn)入軍隊(duì)的手續(xù)。從法理上講，《軍人保險(xiǎn)法》既是上位法，又是新法，應(yīng)該優(yōu)于《關(guān)于軍地醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移辦法的通知》。但是如果嚴(yán)格按照《軍人保險(xiǎn)法》的規(guī)定執(zhí)行，在實(shí)際操作中則“窒礙難行”，因?yàn)榱x務(wù)兵在服役期間雖被納入退役醫(yī)保覆蓋范圍，但本人不繳費(fèi)，軍隊(duì)亦不為其建立個(gè)人賬戶，入伍前的醫(yī)保關(guān)系和資金如果被轉(zhuǎn)入部隊(duì)，可能會(huì)導(dǎo)致“無處安置”的窘境。

最后，政策外部缺乏必要銜接。退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策與其他社會(huì)政策缺乏必要銜接，主要表現(xiàn)為退役醫(yī)保政策與工傷保險(xiǎn)、軍人傷亡保險(xiǎn)政策之間缺乏銜接。依據(jù)《軍人保險(xiǎn)法》與《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，因戰(zhàn)、因公致殘的退役軍人（不區(qū)分殘疾等級(jí)）在用人單位舊傷復(fù)發(fā)的均可享受工傷醫(yī)療待遇，而《軍人撫恤優(yōu)待條例》及相關(guān)軍人優(yōu)撫政策卻規(guī)定七至十級(jí)殘疾退役軍人舊傷復(fù)發(fā)的可以享受工傷醫(yī)療待遇，舊傷復(fù)發(fā)之外則享受醫(yī)保待遇，一至六級(jí)殘疾退役軍人（未區(qū)分是否屬于舊傷復(fù)發(fā)）則享受“職工基本醫(yī)保+殘疾軍人醫(yī)療補(bǔ)助”雙重醫(yī)療保障待遇。基于以上政策，因戰(zhàn)致殘被評(píng)定為五級(jí)至六級(jí)殘疾等級(jí)的退役士兵的醫(yī)保待遇就有可能陷入無所適從的政策困境：首先，若依據(jù)軍人傷亡保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)政策，退役后在用人單位舊傷復(fù)發(fā)的應(yīng)該享受工傷醫(yī)療待遇;其次，若依據(jù)軍人優(yōu)撫政策，則因不屬于七到十級(jí)殘疾等級(jí)的退役軍人，即便屬于舊傷復(fù)發(fā)的情形，也只能享受“職工基本醫(yī)保+殘疾軍人醫(yī)療補(bǔ)助”的雙重保障待遇;最后，若依據(jù)《退役士兵安置條例》，則并未明確因戰(zhàn)致殘被評(píng)定為五級(jí)至六級(jí)殘疾等級(jí)的退役士兵可以享受殘疾軍人醫(yī)療補(bǔ)助的優(yōu)待政策⑥，這樣似乎就只能享受職工基本醫(yī)保待遇，但如果殘疾退役士兵符合《工傷保險(xiǎn)條例》第15條規(guī)定的第三種視同工傷情形的法定條件⑦，顯然又可以享受工傷醫(yī)療待遇。

三、新時(shí)代退役軍人醫(yī)保接續(xù)機(jī)制重構(gòu)的路徑探索

軍人保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)制度相銜接是《軍人保險(xiǎn)法》確立的一項(xiàng)基本原則，以此原則為指導(dǎo)，軍人退役醫(yī)保制度設(shè)計(jì)的初衷也主要是解決與地方基本醫(yī)保制度的接軌問題。但如前所述，“只積累不消費(fèi)”的退役醫(yī)保與“既積累又消費(fèi)”的地方基本醫(yī)保之間明顯存在著接軌障礙，而要想克服接軌障礙則需要跳出軍地醫(yī)保制度接軌的傳統(tǒng)思路，在新時(shí)代背景下探索軍地基本醫(yī)保制度并軌的改革進(jìn)路，重構(gòu)退役軍人醫(yī)保接續(xù)機(jī)制。

首先，厘清軍人醫(yī)保的理念，構(gòu)建多層次軍人醫(yī)保體系。軍人首先擁有普通國民身份，但又是國民當(dāng)中從事國防服務(wù)的一個(gè)特殊職業(yè)群體，所以軍人醫(yī)保應(yīng)包括基于軍人職業(yè)特殊性的醫(yī)保和基于軍人普通國民身份的醫(yī)保兩個(gè)層面。前者應(yīng)是體現(xiàn)軍人職業(yè)特征和凸顯對(duì)軍人職業(yè)的尊崇而在國民醫(yī)保之外專門為軍人職業(yè)建構(gòu)的醫(yī)保。后者應(yīng)是基于軍人國民身份而建構(gòu)的可以與國民醫(yī)保無縫接續(xù)的醫(yī)保?；谲娙寺殬I(yè)特殊性的醫(yī)保僅是面向現(xiàn)役軍人提供的特殊醫(yī)保待遇，退出現(xiàn)役即不能享受相關(guān)特殊待遇，所以不需要考慮軍地之間的制度銜接與政策接續(xù)問題;基于軍人國民身份的醫(yī)保既要為現(xiàn)役軍人提供國民基本醫(yī)保待遇，也要確保軍人退役后繼續(xù)依法享受國民基本醫(yī)保待遇，所以必須考慮到軍地之間的制度銜接和政策接續(xù)問題。因此，建議調(diào)整“只積累不消費(fèi)”的軍人退役醫(yī)保政策，構(gòu)建“既積累又消費(fèi)”的多層次軍人醫(yī)保體系，其中應(yīng)包括兩個(gè)層次和四種制度（參見圖2）：第一個(gè)層次包括兩種制度，即基于軍人國民身份的基本醫(yī)保制度與退役醫(yī)保補(bǔ)貼制度;第二個(gè)層次也包括兩種制度，分別是基于軍人職業(yè)的醫(yī)療補(bǔ)助制度與商業(yè)醫(yī)保制度。

其次，改革“公費(fèi)醫(yī)療+退役醫(yī)?！钡能娙酸t(yī)保模式，推進(jìn)軍地基本醫(yī)保并軌。鑒于軍人是一類特殊的社會(huì)公職人員，再考慮到新中國成立70年來職業(yè)軍人與地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員長期共享公費(fèi)醫(yī)保待遇，所以建議調(diào)整“公費(fèi)醫(yī)療+退役醫(yī)?！钡能娙酸t(yī)保模式，啟動(dòng)軍人基本醫(yī)保與地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本醫(yī)保制度的并軌改革。軍地基本醫(yī)保制度并軌后，應(yīng)統(tǒng)一實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的基金管理模式，同時(shí)統(tǒng)一籌資辦法、待遇水平、醫(yī)保目錄、定點(diǎn)管理等。軍官、文職干部和士官等有工資性收入的軍人，每人每月按照上年度本人月平均工資的2%參保繳費(fèi)，計(jì)入軍人基本醫(yī)保個(gè)人賬戶，單位每月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為本人月繳費(fèi)工資的42%，全部納入軍人基本醫(yī)保統(tǒng)籌基金，不劃入個(gè)人賬戶（地方職工基本醫(yī)保繳費(fèi)比例雖為6%左右，但其中30%左右需要計(jì)入醫(yī)保個(gè)人賬戶，實(shí)際進(jìn)入統(tǒng)籌基金的也是42%左右）;義務(wù)兵和供給制學(xué)員本人不繳費(fèi)，單位每月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按繳費(fèi)年度下士月繳費(fèi)工資起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的4.2%（理由同上）計(jì)算。單位繳費(fèi)部分由國家財(cái)政承擔(dān)。醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算辦法和標(biāo)準(zhǔn)按照部隊(duì)醫(yī)保統(tǒng)籌政策執(zhí)行，這既有助于實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)基本醫(yī)保制度并軌，也有利于樹立軍人的醫(yī)療費(fèi)用節(jié)約意識(shí)。

再次，重構(gòu)軍人退役醫(yī)保補(bǔ)貼制度，建立軍人醫(yī)療補(bǔ)助和商業(yè)醫(yī)保制度。在軍地基本醫(yī)保并軌改革的基礎(chǔ)上，需要重構(gòu)軍人退役醫(yī)保補(bǔ)貼制度。重構(gòu)后的軍人退役醫(yī)保補(bǔ)貼是軍人基本醫(yī)保制度的有機(jī)組成部分，其目的不再是解決軍地醫(yī)保制度接軌問題，而是要彌平軍地基本醫(yī)保個(gè)人賬戶籌資比例之間的差額。如前所述，地方職工基本醫(yī)保個(gè)人賬戶每月籌資的政策基準(zhǔn)約為個(gè)人繳費(fèi)工資的38%左右，如果軍地制度并軌，由于原軍人基本醫(yī)保個(gè)人賬戶每月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人繳費(fèi)工資的2%，每月就會(huì)產(chǎn)生數(shù)量為本人月繳費(fèi)工資的18%的差額。這里可供參考的計(jì)算公式有二：一是軍官、文職干部和士官的退役醫(yī)保補(bǔ)貼等于并軌后服役期間各年度月繳費(fèi)工資18%的總和;二是義務(wù)兵和供給制學(xué)員的退役醫(yī)保補(bǔ)貼等于本人退役時(shí)當(dāng)年下士月繳費(fèi)工資起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)×18%×并軌后的服役月數(shù)⑧。軍人醫(yī)療補(bǔ)助是為凸顯對(duì)軍人職業(yè)的尊崇而在軍人基本醫(yī)?；A(chǔ)上建立的一項(xiàng)軍人補(bǔ)充醫(yī)保制度，其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)略高于地方公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，費(fèi)用全部由國家財(cái)政承擔(dān)，其用途有二：一是用于補(bǔ)助現(xiàn)役軍人超過一定數(shù)額的符合基本醫(yī)保規(guī)定的普通門診醫(yī)療費(fèi)用;二是用于補(bǔ)助軍人在基本醫(yī)保用藥目錄、診療項(xiàng)目和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的住院醫(yī)療費(fèi)用中起付線以下的個(gè)人自付部分。軍人商業(yè)醫(yī)保是在軍人基本醫(yī)?；A(chǔ)上建立的一項(xiàng)軍人大病醫(yī)保制度，由軍人基本醫(yī)?；鸢凑找欢ū壤蚬潭ń痤~出資建立，必要時(shí)由國家財(cái)政給予補(bǔ)貼，軍人本人不須繳費(fèi)，交由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦和運(yùn)營。軍人商業(yè)醫(yī)保用于解決軍人大病醫(yī)療費(fèi)用及在基本醫(yī)保住院費(fèi)用中封頂線以上的醫(yī)療費(fèi)用。其中，大病病種范圍應(yīng)大于城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的保障范圍，尤其是要將與軍人職業(yè)特性密切相關(guān)的大病病種納入保障范圍。

四、完善新時(shí)代退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策的配套措施

習(xí)近平總書記在黨的十九大以前就提出了退役軍人事務(wù)治理的總體要求，“在國家層面加強(qiáng)退役軍人管理保障工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全服務(wù)保障體系和相關(guān)政策制度”[8]。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記宣布組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著退役軍人事務(wù)治理邁入了新時(shí)代[9]（p.54）。黨的十九屆四中全會(huì)明確要求健全退役軍人工作體系和保障制度，在此背景下應(yīng)立足于“深化跨軍地改革”的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)軍地基本醫(yī)保制度并軌改革，同時(shí)應(yīng)從如下方面完善新時(shí)代退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策的配套措施。

首先，建構(gòu)“軍地一體化”醫(yī)保接續(xù)機(jī)制，健全軍民基本醫(yī)保接續(xù)政策。如果軍地基本醫(yī)保實(shí)現(xiàn)并軌，那么退役軍人“跨軍地”接續(xù)醫(yī)保與在地方上“跨統(tǒng)籌區(qū)”轉(zhuǎn)接醫(yī)保將沒有任何差別，完全可以建立“軍地一體化”的基本醫(yī)保接續(xù)機(jī)制。一是簡化退役軍人軍齡與基本醫(yī)保繳費(fèi)年限的轉(zhuǎn)換規(guī)則。并軌后不再需要把軍齡視同職工基本醫(yī)保繳費(fèi)年限或與之合并計(jì)算，而是統(tǒng)一依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第32條之規(guī)定“基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”即可。二是統(tǒng)一軍地基本醫(yī)保接續(xù)辦法。明確軍人（含軍官、文職干部、士官和義務(wù)兵）入伍時(shí)已經(jīng)參加基本醫(yī)保的，其保險(xiǎn)關(guān)系和資金一律由入伍地醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)封存管理，不再轉(zhuǎn)入軍隊(duì)，軍人退役時(shí)將軍人基本醫(yī)保個(gè)人賬戶資金余額和由國家發(fā)給的一次性退役醫(yī)保補(bǔ)貼一起轉(zhuǎn)入退役安置地醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。三是實(shí)現(xiàn)軍地基本醫(yī)保個(gè)人賬戶資金通用共享。并軌后軍地基本醫(yī)保模式將完全一致，軍人入伍前參加的職工基本醫(yī)保與入伍后參加的軍人基本醫(yī)保，完全可以共享同一個(gè)基本醫(yī)保個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶資金也可以軍地通用。這樣入伍前后其醫(yī)保個(gè)人賬戶都是一個(gè)“既積累又消費(fèi)”型的賬戶，除了積累資金來源不同以外，其醫(yī)療消費(fèi)功能在軍地之間并無差異，所以無須在軍地之間轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，完全可以將入伍前基本醫(yī)保關(guān)系交由入伍地醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)封存管理，個(gè)人賬戶資金則隨個(gè)人轉(zhuǎn)移消費(fèi)。四是完善退役軍人醫(yī)保與居民基本醫(yī)保銜接辦法。從2020年起城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保將取消個(gè)人（家庭）賬戶，如何處理退役軍人醫(yī)保個(gè)人賬戶資金（含國家給予的退役醫(yī)保補(bǔ)貼，下同）是完善軍民銜接機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前的一個(gè)基本思路是允許參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的退役軍人在如下三種辦法中自主選擇（可以選其中一種，也可以同時(shí)選多種，直至資金用完為止）：用個(gè)人賬戶資金抵繳退役后參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的繳費(fèi);個(gè)人賬戶資金繼續(xù)用于符合國家職工基本醫(yī)保政策范圍內(nèi)的個(gè)人醫(yī)療消費(fèi)支出;用個(gè)人賬戶資金購買商業(yè)性醫(yī)保。

其次，規(guī)范退役醫(yī)保政策用語標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政策內(nèi)部協(xié)調(diào)及外部銜接。國家醫(yī)療保障局于2019年6月印發(fā)《醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)化工作指導(dǎo)意見》，啟動(dòng)全國統(tǒng)一的醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)亦應(yīng)融入其中“一體化”推進(jìn)。統(tǒng)一規(guī)范政策用語，形成軍地醫(yī)療保障系統(tǒng)共建共享、軍地醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理轉(zhuǎn)接手續(xù)的通用術(shù)語，是推進(jìn)退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)。在規(guī)范政策用語標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還需要加強(qiáng)政策內(nèi)部協(xié)調(diào)及外部銜接，避免相互之間的矛盾和沖突。如前所述，在軍地基本醫(yī)保并軌后，退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策內(nèi)部有關(guān)軍齡與基本醫(yī)保繳費(fèi)年限轉(zhuǎn)換規(guī)則不統(tǒng)一、“上下位法”有關(guān)軍地接續(xù)規(guī)則相沖突等問題均可得以解決，茲不贅述。但殘疾退役軍人醫(yī)保與軍人傷亡保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的政策銜接問題仍須捋順，基本思路是依據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”和“新法優(yōu)于舊法”的原則，《軍人撫恤優(yōu)待條例》與《軍人保險(xiǎn)法》中規(guī)定存在不一致的，一律按照《軍人保險(xiǎn)法》的規(guī)定執(zhí)行。具體建議是：凡被評(píng)定為一至十級(jí)殘疾級(jí)的因戰(zhàn)、因公致殘軍人，退役后舊傷復(fù)發(fā)的，均可依法享受相應(yīng)的工傷醫(yī)療待遇，所在單位已參加工傷保險(xiǎn)的由工傷保險(xiǎn)基金支付，所在單位未參加工傷保險(xiǎn)的由單位支付，沒有單位的由當(dāng)?shù)卣?cái)政支付（所在單位為機(jī)關(guān)事業(yè)單位且仍實(shí)行工傷政策的，隨所在單位同等條件人員享受工傷醫(yī)療待遇）;退役后舊傷復(fù)發(fā)以外的醫(yī)療費(fèi)用，如果符合因工負(fù)傷的其他情形，應(yīng)依法給予其工傷醫(yī)療待遇，未被認(rèn)定為工傷的，由基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付，未參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)且本人支付困難的，由所在地方政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。

最后，創(chuàng)新經(jīng)辦機(jī)制，將退役軍人醫(yī)保接續(xù)納入“全國統(tǒng)一醫(yī)保服務(wù)平臺(tái)”。退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策重在落實(shí)，而落實(shí)政策的關(guān)鍵在于經(jīng)辦環(huán)節(jié)。我國退役軍人醫(yī)保接續(xù)原由解放軍總后勤（聯(lián)勤）部門與地方人力資源社會(huì)保障部門（簡稱人社部門）協(xié)同管理，由解放軍總后勤（聯(lián)勤）機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)部門與地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)辦。黨的十九屆三中全會(huì)決定全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，我國退役軍人管理保障體制、醫(yī)療保障管理體制及基本醫(yī)保費(fèi)征管體制都發(fā)生了重大變遷。因此，重構(gòu)和創(chuàng)新退役軍人醫(yī)保接續(xù)經(jīng)辦機(jī)制勢在必行。2019年4月，中辦、國辦在《關(guān)于解決部分退役士兵社會(huì)保險(xiǎn)問題的意見》中要求建立“一門受理、協(xié)同辦理”的經(jīng)辦機(jī)制，建議借鑒這一思路建構(gòu) “分工合作、協(xié)同辦理”的退役軍人醫(yī)保接續(xù)經(jīng)辦機(jī)制。具體而言就是：退役軍人事務(wù)部門與軍隊(duì)醫(yī)保部門對(duì)接，負(fù)責(zé)審核退役軍人基本醫(yī)保關(guān)系接續(xù)和基金轉(zhuǎn)移并開具相關(guān)轉(zhuǎn)接憑證;當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保障（經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）、稅務(wù)等相關(guān)部門協(xié)同辦理轉(zhuǎn)接手續(xù)。國家醫(yī)療保障局已啟動(dòng)全國統(tǒng)一的醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，這為建立全國統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)平臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。如果軍地基本醫(yī)保實(shí)行并軌，亦應(yīng)將軍人基本醫(yī)保納入國民基本醫(yī)保體系實(shí)行“一體化”管理，并將退役軍人基本醫(yī)保接續(xù)融入“全國統(tǒng)一醫(yī)保公共服務(wù)平臺(tái)”建設(shè)，最終形成全國統(tǒng)一、軍地共享的“一體化”基本醫(yī)保服務(wù)平臺(tái)，使退役軍人通過互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)APP及各類移動(dòng)終端即可在網(wǎng)上辦結(jié)接續(xù)業(yè)務(wù)，從而為退役軍人提供更加優(yōu)質(zhì)高效的線上服務(wù)。

注釋：

①根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號(hào)），城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新農(nóng)合逐步整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保;另據(jù)《關(guān)于做好2019年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障工作的通知》（醫(yī)保發(fā)〔2019〕30號(hào)），尚未完全整合統(tǒng)一地區(qū)，要求在2019年底前實(shí)現(xiàn)兩制度并軌運(yùn)行向統(tǒng)一制度的過渡。

②《關(guān)于做好2019年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障工作的通知》（醫(yī)保發(fā)〔2019〕30號(hào)）已經(jīng)明確，“實(shí)行個(gè)人（家庭）賬戶的，應(yīng)于2020年底前取消，向門診統(tǒng)籌平穩(wěn)過渡;已取消個(gè)人（家庭）賬戶的，不得恢復(fù)或變相設(shè)置”。

③《社會(huì)保險(xiǎn)法》第32條規(guī)定，“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”。

④參見《軍人保險(xiǎn)法》第23條和《退役士兵安置條例》第47條的規(guī)定;《關(guān)于解決部分退役士兵社會(huì)保險(xiǎn)問題的意見》以《軍人保險(xiǎn)法》施行為界，規(guī)定此前退役的軍齡視同基本醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限，此后退役且享受國家給予軍人退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的軍齡則與基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限合并計(jì)算。

⑤課題組曾到中部某省地級(jí)市進(jìn)行調(diào)研，據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員介紹，其所在省各地對(duì)軍齡視同基本醫(yī)保繳費(fèi)年限的規(guī)定執(zhí)行不一，甚至一個(gè)地級(jí)市內(nèi)部不同縣區(qū)之間的政策執(zhí)行也不統(tǒng)一。

⑥根據(jù)《退役士兵安置條例》第29條和第45條的規(guī)定，因戰(zhàn)致殘被評(píng)定為5級(jí)至8級(jí)殘疾等級(jí)的退役士兵由政府安排工作，安排工作的退役士兵由接收單位按國家有關(guān)規(guī)定辦理（醫(yī)療）保險(xiǎn)接續(xù)手續(xù)。

⑦《工傷保險(xiǎn)條例》（2011年修訂）第15條規(guī)定，職工有下列情形之一的，視同工傷：（三）職工原在軍隊(duì)服役，因戰(zhàn)、因公負(fù)傷致殘，已取得革命傷殘軍人證，到用人單位后舊傷復(fù)發(fā)的;職工有前款第（三）項(xiàng)情形的，按照本條例的有關(guān)規(guī)定享受除一次性傷殘補(bǔ)助金以外的工傷保險(xiǎn)待遇。

⑧參見《關(guān)于軍人退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》（后財(cái)〔2015〕1726號(hào)）關(guān)于退役軍人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的計(jì)算辦法。

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[責(zé)任編輯：李?堃]

Chinas Medical Insurance Continuity for Veterans in the New Era：

Mechanism Reconstruction and Policy Improvement

Yue Zongfu， Li Saisai

（Shandong Business and Technology University， Yantai Shandong 264005）

Abstract：

The veterans medical insurance continuity policy system of China has basically been formed， and the contents of the policy have covered the groups of veterans such as military cadres， retired soldiers and disabled veterans. However， in the New Era of great changes in the veterans management and security system and the medical care structure， the continuity mechanism of veterans medical insurance still faces the contradiction between the actual needs of “deepening cross-military reforms” and the relatively lagging of the policy construction. It is proposed to promote the “integration” reform of the military-local basic medical insurance system， and to improve the supporting measures of veterans medical insurance policy in terms of improving the mechanism of the continuation of military-local medical insurance， strengthening the internal and external coordination of the policy， and innovating the management mechanism， so as to protect the legitimate rights and interests of veterans medical insurance and to demonstrate the respect of the military profession.

Key words：

veterans， medical insurance， continuitive policy