王天楠

摘?要：政府監(jiān)管與行業(yè)自律同為現(xiàn)代國家治理的重要形式，雖然兩者遵循的邏輯、運用的手段不同，存在各自的短板，但兩者實施的目的、預(yù)期目標以及作用對象具有高度耦合性，存在共同的利益訴求，面臨共同的風險挑戰(zhàn)。現(xiàn)代民主的發(fā)展為政府與行業(yè)協(xié)會商會合作提供了制度載體，國家治理現(xiàn)代化的推進為政府監(jiān)管與行業(yè)自律結(jié)合創(chuàng)造了制度環(huán)境。行業(yè)協(xié)會商會同政府“脫鉤”改革推動政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補，也使得政府和行業(yè)協(xié)會商會的關(guān)系變得復(fù)雜。在實踐中，通過宏觀政府監(jiān)管、微觀協(xié)會自律，各管一塊、相互分工，先行業(yè)自律、后政府監(jiān)管，相互配合、相互依托等方式探索政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補方式的最優(yōu)路徑。

關(guān)鍵詞：

政府監(jiān)管;行業(yè)自律;國家治理現(xiàn)代化;行業(yè)協(xié)會商會

中圖分類號：D630?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）04-0003-09

現(xiàn)代國家治理是一項復(fù)雜且系統(tǒng)的工程，不僅需要作為公權(quán)力的政府行政部門發(fā)揮監(jiān)督管理職能，而且要求作為社會力量的行業(yè)組織發(fā)揮自律自治作用。然而，無論現(xiàn)實狀況還是理論著述往往各執(zhí)一端，或因襲計劃經(jīng)濟思維將國家治理視為政府的家長式承包，或脫離國情不切實際地單純強調(diào)行業(yè)協(xié)會商會的自律功能，人為造成他律手段與自律方式相互割裂，政府監(jiān)管與行業(yè)自律難以有效配合，進而違背現(xiàn)代國家治理的基本邏輯。國家治理現(xiàn)代化要求治理主體的多元化、協(xié)同化，治理方式的民主化、科學化，治理規(guī)則的程序化、法治化。黨的十九屆四中全會強調(diào)，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]（p.49）。由此，探索政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合的可行性路徑成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要任務(wù)。

一、 政府監(jiān)管與行業(yè)自律的運行邏輯與結(jié)構(gòu)性短板

政府監(jiān)管是政府相關(guān)部門對市場與社會施加的一種強制性行為，是市場治理的外在手段。行業(yè)自律則是企業(yè)的志愿組織（如行業(yè)協(xié)會商會）對企業(yè)集體行為的控制，是市場治理的內(nèi)在自覺。兩者遵循不同的邏輯理路，運用不同的手段與方法，共同構(gòu)成現(xiàn)代國家治理的重要形式。然而，無論是承擔市場守護者角色的政府還是承擔中介與樞紐職能的行業(yè)協(xié)會商會，在各自執(zhí)行外在監(jiān)管與內(nèi)在自律過程中都存在自身難以克服的結(jié)構(gòu)性短板，由此需要兩個組織互助合作和兩種手段有機結(jié)合，進而互補短板、實現(xiàn)共贏。

（一）政府監(jiān)管的基本特征及其有限性

從經(jīng)濟學視角分析，政府監(jiān)管是政府的相關(guān)行政部門為實現(xiàn)經(jīng)濟與社會目標，依據(jù)一定法律、規(guī)章對經(jīng)濟主體（通常是企業(yè)）實施微觀層面的控制和干預(yù)等。政府監(jiān)管作為市場的外在干預(yù)與控制手段具有如下特征。首先，政府監(jiān)管具有公共性。它提供給被監(jiān)管對象的邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本均為零。即政府承擔的監(jiān)管成本不因被監(jiān)管者數(shù)量的增加而增加，對一個企業(yè)的監(jiān)管范圍和程度不會影響對其他企業(yè)監(jiān)管的效果。而且被監(jiān)管對象包括所有企業(yè)，具有非排他性[2]（pp.4-5）。其次，政府監(jiān)管是一種約束性行為。它是政府相關(guān)部門針對市場經(jīng)濟與社會秩序中的問題主動實施的行為，是對企業(yè)市場行為的一種直接約束和規(guī)范，具有高度的權(quán)威性和約束性。最后，政府監(jiān)管具有強制性。政府實施監(jiān)管的相關(guān)法律和公共政策一旦生效，被監(jiān)管對象必須執(zhí)行，無任何討價還價余地，并且這種強制性有國家機器作為后盾與保障。

然而，由于政府職能的有限性、政府權(quán)力的擴張性、政府工作人員作為經(jīng)濟人的私利性，政府監(jiān)管在國家治理中只是一種有限的理性行為，可能出現(xiàn)一系列問題，不但嚴重影響監(jiān)管的效果，而且不利于市場經(jīng)濟的有序運行。第一，作為監(jiān)管者的政府與被監(jiān)管者的企業(yè)之間存在信息不對稱問題。理論上，政府監(jiān)管部門只有掌握被監(jiān)管者的產(chǎn)業(yè)情況和企業(yè)狀況，才能制定相應(yīng)的監(jiān)管辦法;只有監(jiān)管者掌握充足的信息，才能按照社會最優(yōu)化的目標，督促企業(yè)執(zhí)行監(jiān)管計劃。但事實上，作為被監(jiān)管者的企業(yè)往往比政府部門掌握更多的信息，兩者關(guān)于信息的博弈猶如“貓捉老鼠的游戲”，政府既難以觀察更難以推斷被監(jiān)管者的諸多行為。第二，政府監(jiān)管可能會出現(xiàn)異化問題。這是由于企業(yè)為實現(xiàn)自身利益最大化，要千方百計地對政府施加影響，如游說、利益輸送、尋租等，迫使監(jiān)管政策向被監(jiān)管者傾斜。而政府監(jiān)管者具有理性的經(jīng)濟人屬性，有著各種利益與動機，可能被被監(jiān)管者俘獲，使得監(jiān)管政策的設(shè)計與實施不符合監(jiān)管的公共性。第三，政府工作人員出現(xiàn)監(jiān)管尋租。與監(jiān)管俘獲不同，監(jiān)管尋租是一種主動的行為，它是政府監(jiān)管過程中監(jiān)管人員利用監(jiān)管權(quán)力謀取私人利益的現(xiàn)象，也有學者將之稱為“政治俘獲”。這樣，監(jiān)管成為監(jiān)管執(zhí)行者牟利的手段，企業(yè)成為被宰割的“羔羊”，公權(quán)力轉(zhuǎn)化為私人利益，而作為“公器”的監(jiān)管機構(gòu)成為個人逐利的“私器”。麥克庫賓斯認為，“監(jiān)管為政治家、行政官員和產(chǎn)業(yè)集團都帶來了好處，他們形成了一個操縱政府法規(guī)、政策傾向或政策偏好的穩(wěn)定的‘鐵三角聯(lián)盟，即政治家、行政官員和靠政府得到好處的產(chǎn)業(yè)集團，三方聯(lián)合糾纏在一起的聯(lián)盟”[3]。第四，政府實施監(jiān)管要付出巨大成本。一方面是可以直接反映在政府預(yù)算中的會計成本，即實際支出成本;另一方面是隱形成本，如企業(yè)或消費者為遵守監(jiān)管政策所支付的“服從成本”以及企業(yè)“競租活動”所產(chǎn)生的成本。第五，政府監(jiān)管具有極大的風險，如不良的經(jīng)濟監(jiān)管結(jié)構(gòu)，腐敗的監(jiān)管機構(gòu)，朝令夕改、矛盾沖突的監(jiān)管措施等，都可能降低企業(yè)的投資意愿，造成市場的無序狀態(tài)。

上述政府監(jiān)管展現(xiàn)出的短板是結(jié)構(gòu)性的，單靠政府自身難以解決?！靶袠I(yè)協(xié)會商會作為政府與市場之外的第三部門，在我國又是得到優(yōu)先發(fā)展、迄今最為充分發(fā)展的社會組織，它在全面深化社會體制改革的進程中無疑扮演著重要角色?！?[4]因而，當強制性的公權(quán)力無法解決自身問題的時候，契約性的行業(yè)協(xié)會商會就會登場;當他律遭遇“強弩之末”時，有必要考慮以行業(yè)自律的方式延長監(jiān)管“射程”。

（二）行業(yè)自律的發(fā)生機理及其內(nèi)生障礙

行業(yè)自律與政府監(jiān)管遵循不同的發(fā)生機理，它基于行業(yè)成員共同利益形成的契約或準契約關(guān)系，監(jiān)管方式是行業(yè)成員的協(xié)作與自律。首先，行業(yè)自律的合法性基礎(chǔ)是行業(yè)內(nèi)部契約、習慣或共同利益的趨向。其次，行業(yè)協(xié)會商會作為行業(yè)自律的監(jiān)督與實施主體，最了解行業(yè)內(nèi)部的發(fā)展狀況與經(jīng)驗情況，既避免了由于信息不對稱而引發(fā)的規(guī)范不嚴、自律不“律”等情況，也更有利于協(xié)調(diào)各行業(yè)企業(yè)的利益，提升自律的效果。最后，行業(yè)自律是行業(yè)整體為行業(yè)發(fā)展自發(fā)產(chǎn)生的規(guī)范行為，它是行業(yè)發(fā)展過程中的一種自我完善、自我調(diào)整、自我發(fā)展行為，內(nèi)在的原生性動力決定其自律的有效性，是作為他律的政府監(jiān)管和其他非官方規(guī)范性行為所無法替代的。

然而，企業(yè)通過行業(yè)自律進行自我約束與調(diào)整從來都是有限度的，因為行業(yè)自律賴以維系的兩個原則都是有限度的，即企業(yè)間形成的無形契約是有限度的、企業(yè)自我約束的自覺性也是有限度的。就企業(yè)間形成的契約而言，它關(guān)注的更多是行業(yè)道德、行業(yè)信任與行業(yè)信譽。目前行業(yè)內(nèi)部鮮有明文規(guī)定與強制性規(guī)約，因而行業(yè)自律無法形成有效的外部救濟與內(nèi)部的長期自覺。就企業(yè)的自我約束而言，其或憑借企業(yè)在權(quán)衡自身利益與整體利益、有形利益與無形利益后形成的某種象征性意義的自我規(guī)范，或出于企業(yè)在行業(yè)道德大背景下形成的輿論自覺，或出于共同利益而做出的率先垂范，但這些都缺乏長期自覺的動力與外部約束的壓力。具體而言，在執(zhí)行價格調(diào)節(jié)功能時，行業(yè)自律監(jiān)督缺乏有效性和執(zhí)行性，缺少相應(yīng)的救濟手段，這就難以有效解決市場失序與價格機制失靈的問題。在進行市場準入規(guī)制時，已有的行業(yè)規(guī)定和程序往往由在位企業(yè)制定，在位企業(yè)在行業(yè)協(xié)會商會中占據(jù)主導(dǎo)地位，而新進企業(yè)在行業(yè)協(xié)會中無話語權(quán)，由此導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會商會中在位企業(yè)與新進企業(yè)的權(quán)力結(jié)構(gòu)不平衡、不對稱，造成行業(yè)自律在規(guī)范市場準入與退出機制時難以發(fā)揮作用，這也為在位企業(yè)的壟斷打開了方便之門。在執(zhí)行激勵機制功能時，行業(yè)自律不但不能對企業(yè)進行有效激勵，而且會不斷增加從業(yè)者的成本負擔，造成經(jīng)營者的經(jīng)營困難。因而，行業(yè)自律充分發(fā)揮作用必須將有權(quán)威性的外部監(jiān)管作為必要前提，而政府監(jiān)管的必要性正是源于行業(yè)自律之“有限自覺”，其克服行業(yè)自律不足的手段是一系列經(jīng)濟性規(guī)制辦法，從而為市場經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)提供保障。

基于政府監(jiān)管與行業(yè)自律各自存在的結(jié)構(gòu)性短板，只有將兩種治理手段互助配合，使之互為補充、相互配合，才能更好擔負起市場秩序的守護人、社會秩序的維護者的角色，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補的共同基礎(chǔ)

政府監(jiān)管與行業(yè)自律的運轉(zhuǎn)雖然遵循不同的邏輯理路，但從深層次分析，兩者存在共同的利益訴求、要應(yīng)對共同的風險挑戰(zhàn)，這為兩者互助互補奠定了共同基礎(chǔ)。

（一）共同利益的驅(qū)動

政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補源于共同利益的驅(qū)動。這種共同利益由共同的社會收益、共同的績效收益以及共同的聲譽收益組成。

首先，政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補能夠產(chǎn)生巨大的社會收益。這種社會收益源自規(guī)范的市場秩序帶來的經(jīng)濟繁榮與社會穩(wěn)定。繁榮與穩(wěn)定使整個社會受益，包括經(jīng)濟增長帶來稅收的增加，進而保障政府運作以及公職人員的福利待遇。行業(yè)自律的目標也是維護市場秩序，進而使行業(yè)企業(yè)能夠從經(jīng)濟繁榮中獲得更多收益。從職能角度來說，使社會獲得更大收益是政府監(jiān)管與行業(yè)自律的基本目標。因為政府的重要職能是保障社會秩序并且使社會成員獲得更多福祉，而行業(yè)協(xié)會商會的宗旨也是使本行業(yè)的成員能夠獲得更大的經(jīng)濟收益。兩者所追求的社會收益的范圍雖然不同，但是存在巨大的交集，這種交集構(gòu)成兩種組織合作的共同利益基礎(chǔ)，也為政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合提供了基本動力。

其次，政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合能夠為政府和行業(yè)協(xié)會商會帶來共同的績效收益。從行政角度來說，政府相關(guān)部門通過對企業(yè)市場行為的監(jiān)管，維護了市場秩序，提升了自身權(quán)威，進而獲得了企業(yè)支持，增加了稅收，獲得了更多的績效收益。從行業(yè)協(xié)會商會角度來說，行業(yè)自律降低了企業(yè)的交易成本，為企業(yè)間提供了更多達成契約的機會。另外，企業(yè)還可以利用行業(yè)協(xié)會商會的平臺推廣產(chǎn)品、尋求商業(yè)合作，獲得績效收益。尤其是通過兩種方式互助配合，政府可依托行業(yè)協(xié)會商會減少行政成本，行業(yè)協(xié)會商會可依托政府提升執(zhí)行能力與權(quán)威性，雙方進而達成績效收益的共贏。

最后，政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合建立在共同獲得聲譽收益的基礎(chǔ)之上。就政府而言，對市場的有效規(guī)范能夠為政府贏得良好的行政聲譽和社會聲譽，并獲得上級政府的表彰和下層百姓的擁戴;而行業(yè)協(xié)會商會通過成員的自律行為博得良好的行業(yè)聲譽，從而贏得政府的支持以及消費者的信賴。最重要的是，無論是通過民主原則組成的現(xiàn)代政府還是通過契約關(guān)系組成的行業(yè)協(xié)會商會，都需要公眾的支持。兩者只有維持并不斷提升自身聲譽，才能更好地獲得支持，獲得合法性來源。因此，正是政府與行業(yè)協(xié)會商會對聲譽收益的共同追求，促成了兩種治理方式的互助互補。

（二）應(yīng)對共同風險的需要

政府與行業(yè)協(xié)會商會共同面臨市場失靈、“公地悲劇”以及其他各種內(nèi)外部風險，政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合能夠有效克服這些風險。

首先，市場失靈不但給微觀經(jīng)濟體造成損失，而且對宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響巨大，需要政府與行業(yè)協(xié)會商會共同應(yīng)對。政府是國家經(jīng)濟安全的守護者，而行業(yè)協(xié)會商會是本行業(yè)秩序的保護者，兩者擔負著共同的責任與使命。從某種意義上講，行業(yè)自律起源于市場失靈，特別是市場外部性、信息不對稱性和法律不健全，因此行業(yè)協(xié)會商會須通過對本行業(yè)實施有效規(guī)制實現(xiàn)行業(yè)共同體成員的共同利益[5]。而現(xiàn)代政府的一項重要經(jīng)濟職能是對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，避免市場失靈的風險。由此，周期性經(jīng)濟危機以及時常出現(xiàn)的市場失靈都要求政府與行業(yè)協(xié)會商會攜手合作，運用不同手段防止經(jīng)濟危機與市場失靈對經(jīng)濟秩序的破壞。

其次，行業(yè)協(xié)會商會和政府不得不面對奧斯特羅姆提出的“公共池塘”問題，即如何實現(xiàn)企業(yè)對公共資源提取與節(jié)制的平衡、利用與共享的協(xié)調(diào)、私人利益與公共利益的權(quán)衡、短期利益與長遠利益的協(xié)同。這是因為“公共池塘資源的特性是排除潛在的資源提取者對現(xiàn)有使用者的資源獲取權(quán)進行限制”[6]（p.3）。這就需要行業(yè)內(nèi)部的自律與政府外部的監(jiān)管共同進行調(diào)節(jié)與規(guī)制。行業(yè)內(nèi)部要求調(diào)節(jié)現(xiàn)有企業(yè)之間的利益平衡、調(diào)節(jié)長遠利益與短期利益的矛盾、協(xié)調(diào)在位企業(yè)與潛在企業(yè)的競爭，而且要預(yù)防和化解某一企業(yè)竭澤而漁帶來整個“池塘資源”的枯竭。而政府由于代表整個社會的利益，不但要對行業(yè)企業(yè)之間的利益沖突進行調(diào)節(jié)，對個別企業(yè)損害整個公共資源的行為進行規(guī)制，還要對全體社會成員的利益以及社會未來發(fā)展負責，對每一個“公共池塘”中的獲益者進行有效監(jiān)管。由此，行業(yè)協(xié)會商會與政府實際上維護的是共同的利益，政府監(jiān)管與行業(yè)自律的出發(fā)點都是維護“公共池塘資源”的長期有效供給。

最后，規(guī)避風險是政府與行業(yè)協(xié)會商會互助配合的共同動因。市場經(jīng)濟運行本身與風險同在，這些風險有源自企業(yè)自身經(jīng)營的，有源自國內(nèi)外市場環(huán)境的，也有源自行業(yè)發(fā)展的。行業(yè)協(xié)會商會是企業(yè)合作的自愿性組織，企業(yè)間合作的基礎(chǔ)便是共同規(guī)避與抵御風險;而政府也要履行市場經(jīng)濟“守夜人”的職能，通過一系列監(jiān)管與規(guī)制措施幫助企業(yè)抵御風險、維護行業(yè)發(fā)展、維系市場環(huán)境良性循環(huán)。尤其是現(xiàn)代政府已告別自由放任主義，開始更多地承擔維護市場秩序、幫助企業(yè)規(guī)避風險的責任。由此，規(guī)避風險、保障市場秩序不但是政府和行業(yè)協(xié)會商會之間共同的責任與義務(wù)，也是政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合的共同動因。

三、政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補的制度載體

政府監(jiān)管與行業(yè)自律的互助配合只有負載于一定制度載體才有實踐上的可行性。這種制度性要素既是兩者互助的共同載體，也是兩者互補的必要黏合劑。

（一）民主是政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助的黏合劑

政府監(jiān)管與行業(yè)自律遵循不同的邏輯，而現(xiàn)代民主是兩者互助配合的黏合劑。隨著社會主義民主的不斷完善，尤其是社會主義協(xié)商民主的發(fā)展，政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合的共同制度基礎(chǔ)更為夯實。就屬性而言，民主既是一種議事方式，也是一種治理形式和管理體制?？贫髦赋?，“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”[7]（p.10）。因而，民主使各社會主體參與國家治理成為可能。有了不同社會主體的參與，國家治理不再被政府一家包辦，治理模式也不限于政府監(jiān)管一種，而是多個主體、多種模式并行，這為政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合提供了載體。然而，社會力量承擔國家治理職責不能靠“原子化”個體，因為個體的力量過于弱小和分散，需要不同個體聯(lián)合起來形成自愿組織，以“分子”方式參與。在行業(yè)內(nèi)部，作為個體的不同企業(yè)聯(lián)合成的自治組織——行業(yè)協(xié)會商會，不但是企業(yè)參與國家治理的中介與紐帶，而且是行業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)自治的有效組織形式。行業(yè)協(xié)會商會在實現(xiàn)政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合中起關(guān)鍵作用。首先，行業(yè)協(xié)會商會是企業(yè)與政府相互溝通的橋梁，既可以增加單個企業(yè)的力量，又能夠有效協(xié)助政府同相關(guān)企業(yè)進行協(xié)商合作，將他律的監(jiān)管與自律的自治結(jié)合起來。其次，行業(yè)協(xié)會商會是訓(xùn)練民主、培養(yǎng)公民的學校。通過行業(yè)企業(yè)間的民主協(xié)商，企業(yè)家學會了民主技巧、養(yǎng)成了自治習慣、培養(yǎng)了公民精神、學會了自我規(guī)范與自我約束。最后，行業(yè)協(xié)會商會也是政府聽取民意、對企業(yè)進行宣傳、貫徹政府監(jiān)管政策、獲得社會支持的中介與紐帶。當然，行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展與民主的成長是輔車相依的關(guān)系。如果沒有民主制度的有效支撐，企業(yè)將沒有自由結(jié)社的制度環(huán)境，行業(yè)協(xié)會商會“皮”之不存，行業(yè)自律之“毛”將無附著之地。一定意義上，民主的發(fā)展程度決定了行業(yè)協(xié)會商會能否生存并健康運行，也決定了政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合的可行性。

（二）國家治理現(xiàn)代化是政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補的孵化器

現(xiàn)代國家治理體系為政府監(jiān)管和行業(yè)自律共同發(fā)揮作用創(chuàng)造了制度環(huán)境，是兩者互助互補的孵化器。黨的十九屆四中全會指出，要“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互助”[1]（p.51）。由此可見，現(xiàn)代國家治理越來越離不開政府治理與行業(yè)自律的互助配合。首先，現(xiàn)代國家治理不同于管理，其主體是多元的，要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下政府、社會、非行政組織、企業(yè)、個體共同參與到治理過程中。傳統(tǒng)意義上執(zhí)行國家治理職能的政府在市場經(jīng)濟中正遭遇一系列挑戰(zhàn)，如燕繼榮教授所言，現(xiàn)代化的發(fā)展挑戰(zhàn)了以國家為單位的治理秩序，至少有三個方面的特性需要被認真對待：第一，流動性挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的屬地化管理;第二，復(fù)雜性挑戰(zhàn)了科層制管理，要求建構(gòu)扁平化的管理結(jié)構(gòu);第三，民主化挑戰(zhàn)傳統(tǒng)家長制統(tǒng)治型管理，需要打造開放的、協(xié)商的、包容的政治體系和社會管理體系[8]。由此，國家治理現(xiàn)代化需要構(gòu)建包括行業(yè)協(xié)會商會在內(nèi)的跨地域性、扁平化、民主化的治理體系，需要政府治理與社會治理相融合。其中，政府代表國家參與治理，行業(yè)協(xié)會商會代表企業(yè)融入治理，兩者互助互補，在國家治理體系現(xiàn)代化的制度背景下展開。在現(xiàn)代國家治理體系中，主體間的關(guān)系是平等的，它不同于管理的上下隸屬關(guān)系，而是多元主體基于同一目標進行的平等協(xié)商關(guān)系，這就為政府與行業(yè)協(xié)會商會合作奠定了制度性基礎(chǔ)，為政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補提供制度環(huán)境。其次，現(xiàn)代國家治理的領(lǐng)域多元，包含政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等，政府不可能包辦每一個領(lǐng)域的事務(wù)，這就要求行業(yè)協(xié)會商會參與到治理之中，同政府緊密合作，雙方各施所長，實現(xiàn)互補共贏。最后，現(xiàn)代國家治理還要體現(xiàn)自治理念，要調(diào)動企業(yè)的積極性、主動性。這種制度設(shè)計為行業(yè)自律提供了廣闊空間，因為行業(yè)自律就是要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會這一企業(yè)聯(lián)合性組織的主動性與創(chuàng)造性，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會對企業(yè)的自律功能。而現(xiàn)代國家治理貫徹自治理念也要求政府推進“放管服”改革，使其由高高在上的管理者變?yōu)樯鐣c市場的治理者，允許行業(yè)協(xié)會商會參與到治理之中，并且同行業(yè)協(xié)會商會通力合作。

四、政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補的困境、條件及發(fā)展路徑

行業(yè)協(xié)會商會同政府“脫鉤”，是深化國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。如何應(yīng)對“后脫鉤” 時代政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合的困境、厘清協(xié)會“脫鉤”后的變遷路徑、尋找兩者互助互補的條件是亟待解決的問題。

（一）政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補中面臨的主要困境

黨的十八屆三中全會確定全面深化改革的總目標是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，要求各級行政機關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會商會實現(xiàn)機構(gòu)、人事、資產(chǎn)財務(wù)、職能、黨建與外事等方面的徹底脫鉤（簡稱“脫鉤”改革）[9]?！懊撱^”改革從2015年到2017分三個批次試點，于2019年6月在全國鋪開。本次改革旨在政府簡政放權(quán)，厘清政府與社會的關(guān)系，讓行政的事務(wù)歸行政，社會的事務(wù)歸社會，從而建立良好的政社互助關(guān)系，最終實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標。然而，“脫鉤”改革的進展并不順利，一方面，政府對自身定位的調(diào)適與行業(yè)協(xié)會商會獨立地位的塑造需要一個過程和時間;另一方面，更為重要的是，現(xiàn)代國家治理的制度體系尚未完善，“后脫鉤”時代政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合缺乏落腳點。因此，在“脫鉤”后相當長一段時間內(nèi)，政府與行業(yè)協(xié)會商會的合作出現(xiàn)一系列困難，加之部分“脫鉤”改革措施影響了某些行業(yè)協(xié)會商會的積極性，為二者互助配合增加了更多的困難。如將行業(yè)協(xié)會商會資產(chǎn)歸類為國有資產(chǎn)進行管理所產(chǎn)生的矛盾，由于歷史遺留問題導(dǎo)致的公務(wù)員編制和事業(yè)編制清理困難，“脫鉤”后缺乏業(yè)務(wù)主管單位指導(dǎo)導(dǎo)致政社關(guān)系松散，支持性政策落實不力導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展外部動力不足等，這些問題都嚴重影響政府監(jiān)管與行業(yè)自律共同發(fā)揮作用的效果。

概言之，“后脫鉤”時代政府監(jiān)管與行業(yè)自律有效結(jié)合的困境突出表現(xiàn)在三個方面。一是“脫鉤”后行業(yè)協(xié)會商會很大程度上不再受制于政府的資源支持情況，有異化為完全的行業(yè)利益代理人的危險，極端特殊情況下甚至可能會發(fā)展為利益集團與政府對抗。二是“脫鉤”后由于缺乏業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在綜合監(jiān)管體制尚未完全建立的前提下，相當長一段時間內(nèi)某些領(lǐng)域的監(jiān)管空白將長期存在。與此同時，行業(yè)協(xié)會商會在沒有發(fā)展為獨立的市場主體，尚未完全成熟的情況下被拋向市場，其生存與發(fā)展將面臨嚴峻考驗，從而使其在與政府合作過程中難以擺正自身位置，容易返回至過去依附政府的角色，進而使得“脫鉤”改革出現(xiàn)倒退的危險。三是“脫鉤”改革之后，相關(guān)支持性政策落實不力，如政府購買服務(wù)不透明、不公正，甚至還存在地方政府將原本的購買服務(wù)項目收回等現(xiàn)象，這些都挫傷了行業(yè)協(xié)會商會的自信心，影響了行業(yè)協(xié)會商會對政府的信任。同時，由于行業(yè)協(xié)會商會與政府同屬公共組織，二者在市場控制權(quán)、會員控制權(quán)等方面存在競爭，政府對行業(yè)協(xié)會商會也存在某種程度上的不信任，這導(dǎo)致政府與行業(yè)協(xié)會商會的有效合作困難重重，難以實現(xiàn)。此外，受歷史原因和計劃經(jīng)濟思維影響，“強政府弱社會”的狀況始終是制約我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的難題。尤其是在“脫鉤”改革剛剛起步的背景下，政府與行業(yè)協(xié)會商會的關(guān)系形態(tài)多樣并存，找到二者互助配合的適當模式并不容易。黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等若干重大問題作出了部署，為探索“后脫鉤”時代行業(yè)協(xié)會商會充分發(fā)揮自律功能，解決政府監(jiān)管與行業(yè)自律有效結(jié)合的困境提供了歷史性契機。

（二）“脫鉤”改革后政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系形態(tài)的變遷

建構(gòu)政府監(jiān)管和行業(yè)自律互助互補模式，首先要厘清政府與行業(yè)協(xié)會商會的關(guān)系形態(tài)。“脫鉤”改革改變了以往行業(yè)協(xié)會商會依附、掛靠于政府的傳統(tǒng)模式，行業(yè)協(xié)會商會開始轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲毩⒌氖袌鲋黧w，其與政府的關(guān)系也開始重新磨合并洗牌，并在現(xiàn)實中出現(xiàn)多種關(guān)系形態(tài)。

第一，競爭關(guān)系形態(tài)。“脫鉤”改革后，行業(yè)協(xié)會商會成為獨立的行動主體，這將進一步強化其代表成員利益、反映成員訴求、為成員謀求利益最大化的自治組織功能，也勢必與同屬公共組織的政府形成某種競爭關(guān)系。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是行業(yè)協(xié)會商會作為企業(yè)利益的代表者同政府進行談判，為行業(yè)利益對政府進行游說、抵制甚至對抗;二是行業(yè)協(xié)會商會在管理范圍上與政府重疊、交叉，可能因管理權(quán)限而與政府競爭;三是政府負責對行業(yè)協(xié)會商會進行監(jiān)管與引導(dǎo)，兩者也會因此產(chǎn)生競爭性行為。由此，兩者的對抗與競爭關(guān)系將伴隨“脫鉤”改革的進一步深入而逐步常態(tài)化。這既反映了公權(quán)力與私權(quán)力在市場經(jīng)濟中的張力，也源于依據(jù)不同邏輯而運行的監(jiān)管與自律之間的矛盾。

第二，合作關(guān)系形態(tài)。政府與行業(yè)協(xié)會商會之間利益的相通性、困難的共生性決定了兩者合作的可能性與必要性。這種合作關(guān)系不同于“脫鉤”改革前行業(yè)協(xié)會商會依附于政府的附庸關(guān)系、掛靠關(guān)系、隸屬關(guān)系，而是兩個獨立主體之間的平等合作關(guān)系。隨著社會主義市場經(jīng)濟的完善和發(fā)展，政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合將進一步推動市場秩序的規(guī)范、社會治理的完善、社會安定的達成、經(jīng)濟繁榮的持續(xù)。政府與行業(yè)協(xié)會商會合作也將融合政治資本與社會資本，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、個體之間的相互關(guān)系，進而有效搭建互利共贏的政社、政企合作平臺。

第三，以競爭為基礎(chǔ)的“競爭—合作”關(guān)系形態(tài)和以合作為基礎(chǔ)的“競爭—合作”關(guān)系形態(tài)。這兩種形態(tài)是競爭與合作關(guān)系的不同復(fù)合體，但各自偏重不同。由于市場經(jīng)濟風險重重，市場治理復(fù)雜多樣，因而政府與行業(yè)協(xié)會商會的關(guān)系不再是非此即彼的一元模式，而是競爭中有合作、合作中有競爭的復(fù)合模式。合作是大趨勢、大方向，而競爭則作為一種常態(tài)存在。這種合作與競爭關(guān)系既不可分割，又在具體情形下各有側(cè)重。如在一些特許經(jīng)營、專營領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會商會謀求更大的自治權(quán)，政府與行業(yè)協(xié)會商會形成競爭基礎(chǔ)上的“競爭-合作”關(guān)系;在一些兩者范圍交叉并且面臨共同挑戰(zhàn)的領(lǐng)域，則更多地強調(diào)合作基礎(chǔ)上的“競爭-合作”。這兩種關(guān)系形態(tài)將隨現(xiàn)實情況的變化而不斷調(diào)整。

第四，契約關(guān)系形態(tài)。伴隨國家機構(gòu)改革的深入，政府購買逐步成為政府向社會提供公共資源與公共服務(wù)的重要形式。政府與行業(yè)協(xié)會商會簽訂相關(guān)合同，兩者通過契約進行合作。這種關(guān)系形態(tài)的特點是地位的平等性、意志的自由性、權(quán)利與義務(wù)的對等性、利益的交換性、溝通的協(xié)商性等。契約關(guān)系是政府與行業(yè)協(xié)會商會理想化的關(guān)系形態(tài)之一，因為兩者呈現(xiàn)的平等關(guān)系是“上帝的物歸上帝，愷撒的物歸愷撒”式的國家與社會分治的重要標志;雙方的意志自由充分體現(xiàn)了現(xiàn)代文明，并且能夠激發(fā)雙方的活力和創(chuàng)造力;權(quán)利與義務(wù)的對等性對雙方都產(chǎn)生約束力，進而規(guī)范兩者的關(guān)系;利益的交換性使政府與行業(yè)協(xié)會商會之間互利共贏成為可能;溝通的協(xié)商性則能使政府與行業(yè)協(xié)會商會形成一套有效的運行機制。

上述關(guān)系形態(tài)構(gòu)成“脫鉤”改革之后政府與行業(yè)協(xié)會商會在實踐中的整體面貌，為具體實施政府監(jiān)管與行業(yè)自律的互助配合提供了經(jīng)驗?zāi)０妗?/p>

（三）“脫鉤”改革后實現(xiàn)政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合的條件

實現(xiàn)政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合需要一定的條件，如酵母只有在內(nèi)外條件適合的情況下才能發(fā)酵一樣。在“后脫鉤”改革時代，兩者互助互補需要各種條件的成熟。

第一，“一主多元”治理結(jié)構(gòu)為兩者互助配合提供必要條件?！八^‘一主多元就是形成以政府為主導(dǎo)，私營部門和第三部門廣泛參與的多種治理主體并存的公共服務(wù)供給格局。最終構(gòu)建一個由行政部門、私營部門和第三部門組成的公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給模式，從而一方面最大限度地滿足公民的多樣化需求，另一方面有效地整合資源，提高服務(wù)效率、質(zhì)量并降低服務(wù)成本?！盵10]（p.31）“一主多元”中的“一主”與“多元”之間是平等、獨立關(guān)系，各自都有意志自由，這樣才能保證各元素之間以獨立的姿態(tài)參與到合作之中，發(fā)揮各自的主動性和創(chuàng)造性。

第二，行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)界限分明，人們擁有高質(zhì)量的社會資本，相關(guān)法律與社會自治機制的完善為兩者互助配合提供外部社會和法律條件。如奧斯特羅姆指出，“當資源有一個清晰的邊界，社區(qū)有高水平的人際信任或社會資本，存在解決沖突的訴訟程序，以及社會有足夠的建立、監(jiān)督和執(zhí)行規(guī)則的決策自治權(quán)，并能排除外部人進入時，激勵的作用可以避免‘公地悲劇的發(fā)生”[11]（p.6）。行業(yè)領(lǐng)域的界限分明能夠減少行業(yè)協(xié)會商會管理權(quán)限不清以及各會員企業(yè)之間的扯皮。由高度的社會信任、密集的社會網(wǎng)絡(luò)以及互惠精神組成的社會資本使行業(yè)自律更具效率。完善的訴訟程序為行業(yè)自律提供保障，而充分的自治權(quán)則可以為行業(yè)自律提供社會土壤，由此構(gòu)成兩者互助配合的社會、法律基礎(chǔ)。

（四）當前政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補的路徑探索

當前政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助互補的具體路徑仍處于磨合與探索中，需要將中央關(guān)于推進國家治理現(xiàn)代化的策略與地方現(xiàn)實情況更好地結(jié)合，在比較與實踐中摸索、創(chuàng)新。

第一，宏觀政府監(jiān)管，微觀協(xié)會商會自律。這是兩者的一種基本合作方式。行業(yè)協(xié)會商會運用行業(yè)手段對行業(yè)內(nèi)部的事務(wù)進行協(xié)調(diào)，如通過價格引導(dǎo)、壟斷限制、信息公開等方式進行調(diào)控，尤其是對行業(yè)企業(yè)中一些損害公共利益、不符合行業(yè)自律公約的行為進行規(guī)范與管理;政府主要對行業(yè)的未來發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)協(xié)會商會與企業(yè)之間的矛盾、行業(yè)協(xié)會商會之間的關(guān)系進行規(guī)制。政府應(yīng)使用市場經(jīng)濟的、法律的手段對企業(yè)進行調(diào)控，而不是單純使用行政命令對企業(yè)進行規(guī)范。同時，行業(yè)協(xié)會商會則依靠行業(yè)內(nèi)部的準則規(guī)范以及行業(yè)成員的自覺對企業(yè)進行規(guī)范。這種模式的優(yōu)點是能充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會的主動性和創(chuàng)造性，缺點是政府與行業(yè)協(xié)會商會在管理范圍方面界限不明，遇到棘手問題時可能相互扯皮。

第二，各管一塊，相互分工。這是按照“條塊”原則對相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域進行更為細致分工的一種合作方式。政府負責涉及國計民生的重要領(lǐng)域，而行業(yè)協(xié)會商會則負責一般性領(lǐng)域。這種分工合作的優(yōu)點是兩者界限分明，可以減少因管理領(lǐng)域交叉重疊而產(chǎn)生的沖突，也可以避免政府過度干預(yù)行業(yè)協(xié)會商會使之喪失自主權(quán)。缺點是在條塊分割格局下容易形成“諸侯式”管理模式，兩者有分工、無合作，有界限、無互助，各自為政，缺乏配合。

第三，先行業(yè)自律，后政府監(jiān)管。這是行業(yè)協(xié)會商會將政府作為依托和后盾的路徑，也是理想狀態(tài)下，二者互助配合的一種應(yīng)然狀態(tài)。行業(yè)協(xié)會商會首先對行業(yè)會員進行自我協(xié)調(diào)、自我規(guī)制，在無法實現(xiàn)自律的情況下再請求政府通過行政或法律手段進行干預(yù)，最終實現(xiàn)規(guī)制的目的。這種路徑的優(yōu)點是行業(yè)協(xié)會商會與政府具有高度的互助性，行業(yè)協(xié)會商會成為真正的行業(yè)治理者，得到充分的自治權(quán)，但缺點在于行業(yè)協(xié)會商會往往因其自治權(quán)的相對軟弱而無法真正發(fā)揮作用，而且也容易與會員沆瀣一氣，出現(xiàn)各種反競爭行為，需要政府監(jiān)管與社會監(jiān)督輔助才可以實現(xiàn)。

第四，相互配合，相互依托。這種路徑表面上是一種理想的互助配合模式，但是必須具備一些條件才能真正實現(xiàn)。這些條件是兩者的界限分明、相互獨立、地位平等、相互信任，有良好的溝通渠道與合作機制作為依托。如果缺乏上述條件，這種路徑很可能異化為協(xié)會商會表面自治、政府實際操作的模式。

總之，政府監(jiān)管與行業(yè)自律互助配合的具體方式仍在持續(xù)探索中，其成熟既需要實踐中的智慧，也需要理論上的周全思考與精心設(shè)計。在國家治理現(xiàn)代化視域下，只有找到政府監(jiān)管與行業(yè)自律有效結(jié)合的可行性路徑，才能避免政府監(jiān)管不力與行業(yè)自律虛化，才能更好地實現(xiàn)市場的有序運行與經(jīng)濟的可持續(xù)增長，進而把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

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[責任編輯：李?堃]

The Foundation and Path of the Organic Combination of Government Supervision and Industry Self-Discipline From the Perspective of National Governance

Wang Tiannan

（Party School of Liaoning Provincial Party Committee， Shenyang Liaoning 110004）

Abstract：

Government supervision and industry self-discipline constitute an important form of modern national governance. Although they follow different logic， use different ways， and have their own structural shortcomings， the purpose， expected goal and target of their implementation are highly coupled， especially they have common interest demands and face common risk challenges. Modern democracy provides the institutional carrier for the cooperation between the government and the industry association. The modernization of national governance creates the institutional environment for the cooperation between the government supervision and the industry self-discipline. The “decoupling” reform is carried out in this context. On the one hand， it promotes the organic combination of government regulation and industry self-discipline. On the other hand， it also complicates the relationship between the government and industry associations. Therefore， in practice， it is an important task to explore the specific mode of the organic combination of government supervision and industry self-discipline.

Key words：

administrative supervision， self-discipline， modernization of national governance， association