摘?要：區(qū)域大氣污染的治理，不僅關(guān)系到環(huán)境問題本身，更是一個典型的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域與跨層級的公共治理問題，需要將區(qū)域戰(zhàn)略和政策的演化一同考慮。中國的具體實踐表明，大氣污染協(xié)同治理組織是在區(qū)域戰(zhàn)略化與政策區(qū)域化的背景下產(chǎn)生并演化的?；谥贫刃约w行動框架的相關(guān)理論，區(qū)域戰(zhàn)略和政策通過政策網(wǎng)絡(luò)、制度規(guī)則影響交易成本與協(xié)作風(fēng)險，實現(xiàn)對大氣污染協(xié)同治理組織的結(jié)構(gòu)影響。從戰(zhàn)略與政策的影響出發(fā)，中國的區(qū)域被分成了四種類型，這四種類型的區(qū)域表現(xiàn)出不同的治理能力與治理需求。京津冀與長三角兩個區(qū)域的大氣污染協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)的變化受到戰(zhàn)略與政策組合的影響，這種影響會表現(xiàn)在縱向化升級、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變化和治理機制的調(diào)整等方面，京津冀的縱向化影響更為顯著，長三角更傾向于橫向結(jié)構(gòu)性變化。未來應(yīng)在治理體系上注重戰(zhàn)略性組織與政策性治理組織的相互關(guān)系，實現(xiàn)層級扁平化下職能有效分工，而大氣污染治理應(yīng)該更注重根據(jù)“戰(zhàn)略—政策”組合下的分類指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域戰(zhàn)略;政策網(wǎng)絡(luò);大氣污染;協(xié)同治理組織

中圖分類號：D630?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）04-0055-14

一、問題的提出

新中國成立以來，我國根據(jù)發(fā)展的現(xiàn)實問題與國家戰(zhàn)略需求，不斷調(diào)整區(qū)域政策，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，提升區(qū)域發(fā)展能力。黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略地位進一步提升。京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)以及長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略的相繼實施，標(biāo)志著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸進入新的歷史時期，區(qū)域在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著越發(fā)重要的角色。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也呈現(xiàn)新的趨勢，各地區(qū)各部門圍繞促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與正確處理政府和市場關(guān)系，在建立健全區(qū)域合作機制、區(qū)域互助機制、區(qū)際利益補償機制等方面進行積極探索并取得一定成效。十九屆四中全會從國家治理的層面，強調(diào)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制中的作用，要求“加快形成優(yōu)勢互補、主體功能明顯、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局”。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，是國家與區(qū)域治理要素資源重新整合升級的過程，其中也伴隨著中央政府與省市地方政府之間要素資源配置權(quán)力與能力的重新配置。與過去強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置不同，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施更強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)同性、整體性、聯(lián)動性。十九屆四中全會提出完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機制、中央適當(dāng)加強在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面的事權(quán)等，這在制度和戰(zhàn)略層面對生態(tài)環(huán)境的治理提供了強有力的保障。那么戰(zhàn)略升級與優(yōu)化是否對生態(tài)環(huán)境治理機制和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著影響是實踐和理論都需要破解的問題。

大氣污染治理是近年來國家重點關(guān)注的領(lǐng)域，我國先后出臺了《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《氣十條》）、《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》（以下簡稱《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》）。由于大氣污染具有顯著的跨區(qū)域性、流動性和不確定性，協(xié)調(diào)跨省市行政區(qū)的需求非常迫切。隨著一系列大氣污染治理政策的落實，我國在中央和地方層面建立了協(xié)同小組或者一體化小組對大氣治理的重要事項進行管理，這提升了大氣治理組織行動規(guī)則的權(quán)威性和明確性。如《氣十條》明確規(guī)定在長三角和京津冀地區(qū)建立中央層面的區(qū)域大氣協(xié)作機制，而《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》明確將京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原納入大氣協(xié)作的重點區(qū)域?？梢钥吹?，若干面向協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略性區(qū)域與一系列大氣污染治理政策的重點區(qū)域相重合（如長三角、京津冀），但有些區(qū)域又不重合，而這兩種區(qū)域都存在著廣泛跨行政區(qū)協(xié)調(diào)的需求，于是就產(chǎn)生了在戰(zhàn)略和政策雙重作用下的協(xié)同治理組織建設(shè)的問題，它們會產(chǎn)生何種形態(tài)的組織和治理效果，未來如何優(yōu)化，則是協(xié)同治理需要關(guān)注的議題。

《氣十條》實施以來，隨著重點防控區(qū)域大氣污染防治的深入?yún)f(xié)作，關(guān)于治理組織的形成、結(jié)構(gòu)與存在的問題成為學(xué)者們主要的研究議題。關(guān)于組織的形成有自上而下、理性選擇與上下聯(lián)動三種路徑。自上而下的觀點注意到了中央權(quán)威在組織形成中的絕對主導(dǎo)和地方政府的無條件參與，如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組[1]。理性選擇的觀點則強調(diào)了地方政府在參與區(qū)域治理中的成本—收益考量，無論是跨域機構(gòu)的設(shè)置還是跨域協(xié)議的簽訂，其根本目的是為了增強不同利益相關(guān)者在大氣污染治理領(lǐng)域的信任與合作，走出“集體行動的困境”[1]。對粵港澳大灣區(qū)的相關(guān)研究指出，地方政府使用以行政協(xié)議及區(qū)域規(guī)劃為主要形式的嵌入性網(wǎng)絡(luò)機制來降低交易成本，以多層次聯(lián)席會議為主的約束性契約機制保留地方自治權(quán)，以區(qū)域權(quán)威為主要特點的委托授權(quán)機制來降低協(xié)同風(fēng)險[2]。上下聯(lián)動的觀點則強調(diào)上述兩種動機的整合，提出中央或者上級政府占據(jù)指導(dǎo)地位，同時各地方政府出于理性選擇自愿參與，這種方式將上級政府的縱向嵌入與地方政府的橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合，有效降低了交易成本，如省部際聯(lián)席會等具體的組織形態(tài)[3]或者上下共同參與治理的“治理聯(lián)盟”[4]。國家政策文件的出臺為建立大氣治理組織提供了依據(jù)，并對協(xié)作組織進行了賦權(quán)，體現(xiàn)了府際事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)[5]。

與此同時，隨著對協(xié)同組織在區(qū)域大氣污染治理中的作用認識的不斷加深，學(xué)者們結(jié)合實證研究和案例分析，提出了組織結(jié)構(gòu)的模式。目前的研究對于組織結(jié)構(gòu)的認識，主要集中于牽頭單位、成員構(gòu)成與組織規(guī)模等方面。孫濤、溫雪梅針對大氣污染協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的研究表明，京津冀及周邊地區(qū)治理府際合作網(wǎng)絡(luò)由最初的“部委合作牽頭、地方分割執(zhí)行”，逐漸演化為“部委引導(dǎo)支持、地方主動聯(lián)系”[6]。這種多政府主體的區(qū)域環(huán)境協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)趨于成熟，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理的政策網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)從行政區(qū)的單獨治理向跨層級的區(qū)域府際合作治理轉(zhuǎn)變[7]。此前的研究中，我們依據(jù)Provan等提出的治理網(wǎng)絡(luò)的三種結(jié)構(gòu)[8]，結(jié)合中國的情景，提出了基于網(wǎng)絡(luò)治理的我國大氣污染治理協(xié)同組織的聯(lián)席類、牽頭類和支持類三種結(jié)構(gòu)[9]。就組織網(wǎng)絡(luò)規(guī)模而言，組織網(wǎng)絡(luò)成員過多或過少都會導(dǎo)致交易成本增加。有效多元的行動者參與、較大的協(xié)同規(guī)模、開放的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、密切的協(xié)同關(guān)系、合作的關(guān)系性質(zhì)共同促成成功的協(xié)同治理結(jié)果[10]。

而關(guān)于協(xié)同治理組織的作用功能發(fā)揮以及未來的建議，學(xué)者們目前對區(qū)域大氣治理組織的研究主要聚焦在“領(lǐng)導(dǎo)小組”的臨時性高、持續(xù)性低、結(jié)構(gòu)不健全、權(quán)威性低等方面[11]。尤其以“大型活動”為主的事件驅(qū)動型的臨時性領(lǐng)導(dǎo)組織居多，其發(fā)揮效應(yīng)也較好。但是強有力的正式組織和制度化的決策機制尚未在大氣污染治理中形成，組織的作用發(fā)揮有限[12][13]。需要進行大氣污染政府間協(xié)同治理組織層面的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)組織從臨時性到常態(tài)化、從非正式到正式的演變。如形成一個具有區(qū)域整體性權(quán)威的組織機構(gòu)，同時作為第三方的中央政府權(quán)威的指導(dǎo)性加入也必不可少[14][15]。

我們看到，組織的問題已經(jīng)被大氣污染協(xié)同治理的研究者們普遍重視，而且他們指出了問題的緊迫性。但是大氣污染是一項跨邊界公共事務(wù)，在治理大氣的同時，如何認識區(qū)域的戰(zhàn)略進程和政策區(qū)域化要求的不斷變化，以及區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)的變化，有利于我們?yōu)楝F(xiàn)實的治理組織優(yōu)化提供可能的建議?；谶@一研究問題，本文從制度性集體行動框架出發(fā)，提出解釋組織形成、演化與績效產(chǎn)生的交易成本的理論邏輯，并以京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略兩個區(qū)域戰(zhàn)略以及《氣十條》《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》兩個行動計劃為階段性劃分依據(jù)，選取京津冀和長三角兩個區(qū)域進行案例分析，在此基礎(chǔ)上對未來提出相關(guān)的建議。

二、制度性集體行動框架下的大氣協(xié)同治理組織

（一）制度性集體行動與治理組織

現(xiàn)代行政系統(tǒng)的碎片化，長期以來受到政治科學(xué)、公共管理和公共政策研究的關(guān)注①。當(dāng)多個待處理的公共事務(wù)涉及多個行政主體，需要其共同協(xié)調(diào)、合作、配合完成時，行政主體之間的集體行動困境便會出現(xiàn)。基于此，F(xiàn)eiock提出了制度性集體行動（ICA）框架，整合了集體行動理論、組織交易成本理論、公共經(jīng)濟框架、社會嵌入的網(wǎng)絡(luò)理論和政治市場中的政策設(shè)計理論②。這一框架可適用于各種政策困境，在這些困境中，地方管理單位通過減少實現(xiàn)聯(lián)合項目所需的交易成本，緩解合作行動的障礙，實現(xiàn)集體行動，從而獲得比單獨行動更好的結(jié)果。

制度性集體行動分析歸納了在區(qū)域治理中廣泛存在的合作失靈的困境，認為其主要發(fā)生在橫向政府間、縱向政府間以及跨職能部門之間。ICA進而提供了12種機制選擇的方案，在復(fù)雜性和自主性兩個維度上展開（參見圖1）。包括各級地方政府、中央政府以及涉及的各職能部門在內(nèi)的區(qū)域治理行動者，會根據(jù)更低的“交易成本+合作風(fēng)險”的目標(biāo)，選擇構(gòu)建更優(yōu)的ICA機制。

在大氣污染區(qū)域治理中，基于單個行政區(qū)治理遇到外部性、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等大氣污染治理的問題，需要在周邊區(qū)域之間就污染排放、治理行動等實現(xiàn)統(tǒng)一配合行動。為推進這種合作發(fā)生，地方政府之間往往選擇以橫向府際協(xié)議為主要方式，即圖1中的2或5的機制。府際協(xié)議能夠保證各個區(qū)域在最大程度保留本地區(qū)行政權(quán)力的情況下，與其他區(qū)域進行聯(lián)動。但是由于府際協(xié)議缺少規(guī)則的強制性約束，橫向地方政府之間難以應(yīng)對問題的復(fù)雜性和協(xié)議之外的風(fēng)險。問題復(fù)雜性增強、公共目標(biāo)多元以及成員規(guī)模的擴大，都會使得府際協(xié)議的有效性降低，或者為維持府際協(xié)議的有效執(zhí)行，其交易成本和合作風(fēng)險變得更高，這時地方政府之間難以靠雙方或多方之間的靈活溝通來實現(xiàn)合作。按照交易成本結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論，當(dāng)外部交易成本較高時，可以用組織內(nèi)部較低的交易成本（協(xié)調(diào)成本）來替代外部交易成本[16]。為了提高大氣領(lǐng)域的合作收益，同時降低風(fēng)險和成本，需要進一步降低地方的自主性，以提升府際協(xié)議的強制性。于是，治理機制便會以更有強制力的8和9的組織化的方式出現(xiàn)，從而增加規(guī)則約束，提高違約成本。

（二）戰(zhàn)略、政策與治理組織結(jié)構(gòu)變遷

如果說組織是協(xié)議的替代機制的話，那么就意味著以內(nèi)部交易成本逐步取代外部交易成本來提升治理有效性。關(guān)于戰(zhàn)略與政策如何影響組織內(nèi)交易成本，制度性集體行動框架提供了交易物屬性、行動者經(jīng)濟社會特征、政策網(wǎng)絡(luò)和制度規(guī)則四個因素（參見表1）。交易物屬性即區(qū)域治理的領(lǐng)域，領(lǐng)域的資產(chǎn)專用性和績效可測量難度會直接影響交易成本，但是對于大氣污染領(lǐng)域而言，領(lǐng)域已經(jīng)給定，本研究關(guān)注戰(zhàn)略和政策的研究，因而可以將其視為常量。行動者特征主要指合作行為是會發(fā)生在一組異質(zhì)性的行動者之間，還是會發(fā)生在一組同質(zhì)性的行動者之間。本研究中的大氣污染組織對這種同質(zhì)性/異質(zhì)性也無法產(chǎn)生影響，因此也被視為常量。那么對于影響組織內(nèi)交易成本的因素，本研究主要考慮的是后兩種，即政策網(wǎng)絡(luò)和制度規(guī)則，它們通過戰(zhàn)略和政策的縱向力量來解決組織內(nèi)交易成本。通過戰(zhàn)略和政策的作用，大氣協(xié)同治理組織自身也不斷調(diào)適以降低交易成本、避免風(fēng)險，如進一步提升組織牽頭單位級別、提升組織成員級別、設(shè)立組織授權(quán)代理人（辦公室）等（參見圖2）。

首先，從戰(zhàn)略來看，區(qū)域戰(zhàn)略不但可以優(yōu)化區(qū)域的合作基礎(chǔ)，還可以為大氣協(xié)同治理組織賦權(quán)，這提高了協(xié)作的可能性。一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有綜合性，可以加速穩(wěn)固成員之間的重復(fù)合作。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略往往是面向區(qū)域全體成員的，是包含經(jīng)濟、科技、文化等各領(lǐng)域在內(nèi)的綜合整體戰(zhàn)略。各領(lǐng)域之間的相互配合，加深了不同職能部門之間的合作，不斷為參與者提供收益，使主體之間形成了政策網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)將短期的地方間關(guān)系轉(zhuǎn)化為反復(fù)的博弈，在這種博弈中，互惠和可信的聲譽可以減少機會主義。同時，參與者之間不斷地交流和交換資源，建立了相互信任的基礎(chǔ)，在這個過程中產(chǎn)生了一種加強未來合作和集體行動的反饋機制，提升了大氣領(lǐng)域合作的承諾可置信程度。另一方面，戰(zhàn)略往往由中央政府牽頭，中央的權(quán)威在戰(zhàn)略的實施中得以真正的體現(xiàn)。戰(zhàn)略實施需要設(shè)立組織，如領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會（即圖1中的機制9）。作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略一部分的大氣領(lǐng)域，則會被統(tǒng)合或納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略所依托的組織權(quán)力構(gòu)架之下，共同使用戰(zhàn)略實施帶來的資源和權(quán)威。相應(yīng)地，通過提高大氣協(xié)同治理組織及其代理機構(gòu)的層級，賦予其更多的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強上級政府的指導(dǎo)或直接介入，減少內(nèi)部的交易成本和合作風(fēng)險，協(xié)作的可能性得以提高。

其次，從政策來看，大氣污染治理的國家政策可以為大氣協(xié)同治理組織提供行動的具體規(guī)則，提升合作的確定性。大氣污染本身的擴散性以及大氣治理結(jié)果和績效的可測量難度高，都為大氣污染協(xié)同治理帶來了很高的交易成本。政策不但會劃定相應(yīng)的重點防控區(qū)域，還會規(guī)定具體的規(guī)則依據(jù)，提出指標(biāo)和違約責(zé)任，這使得協(xié)同變得更有確定性，使得參與個體都能盡量捕獲正外部性和避免負外部性，降低合作的交易成本。制度同質(zhì)性，即區(qū)域內(nèi)各政府在同一個確定性制度規(guī)則下開展工作，能夠降低成員之間的談判成本和監(jiān)督成本[17]。

從組織變遷的方面來看，組織結(jié)構(gòu)變化存在兩個不同的方向——縱向化和橫向化?？v向化的結(jié)構(gòu)變遷包括組織牽頭人的行政級別提升和綜合化、組織代理機構(gòu)的常設(shè)化、信息傳遞的直線性、考核機制的加強等，會帶來整個行政層級結(jié)構(gòu)的增多和縱向管控機制的加強。比如牽頭單位由省級職能部門變?yōu)橹醒氩课?，或者變成省級黨委或政府首長，或者設(shè)立協(xié)調(diào)辦公室等。而橫向化變遷包括成員規(guī)模和成員結(jié)構(gòu)的拓展，出現(xiàn)中心性成員、共同委托資金等。比如牽頭機構(gòu)并未發(fā)生變化，但是更多的部門和區(qū)域成員加入，使得邊界得以進一步拓展。

現(xiàn)實中，大氣污染治理區(qū)域往往在不同區(qū)域或者同一區(qū)域的不同時期，其依托的戰(zhàn)略和政策不同，對大氣污染治理組織的形成與結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生不同程度的影響（參見圖3）。其中，處于右上角的戰(zhàn)略地位高的政策性區(qū)域，為組織提供縱向機制降低交易成本的可能性越大，組織越傾向于縱向結(jié)構(gòu)發(fā)展;而處于左下角的戰(zhàn)略地位低的非政策性區(qū)域，為組織提供縱向機制降低交易成本的可能性越小，組織越傾向于橫向結(jié)構(gòu)發(fā)展。而處于中間狀態(tài)的左上角和右下角的兩個區(qū)域，則會介于二者中間，組織有可能不受影響。

在目前上升為國家戰(zhàn)略的京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)三大城市群區(qū)域中，京津冀和長三角在行政層級與邊界的結(jié)構(gòu)上較為復(fù)雜，既涉及跨省域城市間合作協(xié)調(diào)問題，也涉及直轄市、省、副省級城市、地級市等不同層面的縱向協(xié)調(diào)問題，具有較強的可比性。因此，本文選取這兩個區(qū)域作為重點觀察對象，梳理大氣污染治理組織在其戰(zhàn)略升級的進程中產(chǎn)生了何種變遷。

三、區(qū)域戰(zhàn)略化升級與大氣政策區(qū)域化演進

（一）區(qū)域戰(zhàn)略化升級

改革開放以來，國家十分注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，通過改變區(qū)域治理結(jié)構(gòu)來充分調(diào)動地方政府的發(fā)展積極性。1979年國務(wù)院提出了“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護競爭、促進聯(lián)合”十六字方針，成為后來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策的重要基礎(chǔ)，奠定了注重地方政府間協(xié)作的治理傳統(tǒng)。此后1986年的《關(guān)于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》，再到1999年的《關(guān)于進一步推進經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作工作的若干意見》，以及2015年的《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步加強區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》，不斷強調(diào)了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)性，催生了長三角、珠三角、京津冀等重要增長極的出現(xiàn)。

黨的十九大以來，國務(wù)院出臺了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，提出了“統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共贏共享”新十六字方針，明確指出：“到本世紀中葉，建立與全面建成社會主義現(xiàn)代化強國相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制在完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力、實現(xiàn)全體人民共同富裕等方面更加有效，為把我國建成社會主義現(xiàn)代化強國提供有力保障。” 整體來說，國家通過戰(zhàn)略升級的方式不斷調(diào)整并優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的政策環(huán)境，實現(xiàn)全國一盤棋的制度優(yōu)勢。

從兩個區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展基本情況來看，京津冀區(qū)域由來已久，其中經(jīng)歷過首都經(jīng)濟圈、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟的概念，2014年上升為國家戰(zhàn)略，由北京、天津和河北省的11個城市組成，2018年《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》明確要求以北京、天津為中心引領(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展。長三角區(qū)域的發(fā)展歷程更豐富，涵蓋范圍更廣：1992年長江三角洲十四城市協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會確定的合作城市為14個，1997年長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會確定的合作城市為15個，2003年長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第四次會議確定的合作城市為16個，2016年國務(wù)院正式批準(zhǔn)的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》確定的合作城市為26個，2019年《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》則將安徽省全境劃入長三角一體化區(qū)域，規(guī)模拓展到41個。這兩個區(qū)域內(nèi)含有3個直轄市（包括首都），在政治經(jīng)濟上都顯示出至關(guān)重要的地位。據(jù)2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2019年京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值為84580億元，比上年增長61%，占全國GDP的854%;長江三角洲地區(qū)生產(chǎn)總值為237253億元，比上年增長64%，占全國GDP的2394%。

區(qū)域的戰(zhàn)略升級，主要體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和組織的提升。對京津冀而言，在規(guī)劃方面，2004年11月國家發(fā)改委正式啟動京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的編制工作。2011年，國家“十二五”規(guī)劃綱要提出“打造首都經(jīng)濟圈”。2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會并發(fā)表重要講話，強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，為京津冀協(xié)同發(fā)展指明了方向。2015年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實施《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出建設(shè)以首都為核心的世界級城市群，并將京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心明確為有序疏解北京非首都功能。該規(guī)劃是推動這一重大國家戰(zhàn)略實施的綱領(lǐng)性文件。2016年政府報告將“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展并稱為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的三大戰(zhàn)略。黨的十九大報告明確要求，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。在組織方面，1986年環(huán)渤海地區(qū)15個城市共同發(fā)起成立了環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會，這被認為是京津冀地區(qū)最正式的區(qū)域合作機制。2008年京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會成立。2014年，中央批準(zhǔn)成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組），由國務(wù)院副總理任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委，主要職責(zé)是組織擬訂并協(xié)調(diào)實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策，承擔(dān)雄安新區(qū)建設(shè)相關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。對長三角而言，2008年9月16日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》。在此基礎(chǔ)上，2010年5月，國家發(fā)改委編制印發(fā)了《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。2016年6月，國家發(fā)改委又編制印發(fā)了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。2018年，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，為了更好發(fā)揮上海等地區(qū)在對外開放中的重要作用，將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并將其上升為國家戰(zhàn)略。2019年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，將長三角戰(zhàn)略定位為“全國發(fā)展強勁活躍增長極、全國高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)、新時代改革開放新高地”，凸顯其對全國整體經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)、帶動和示范作用。在組織方面，早在1992年，長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會的前身“城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議”就已經(jīng)在地方政府的醞釀下自發(fā)設(shè)立。1997年，長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會正式成立，成員城市從15個逐步增加到2013年后的30個，2019年拓展到41個。在組織架構(gòu)上，長三角在以城市為單元的自發(fā)合作聯(lián)動上，形成了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層協(xié)同運作的機制，即“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會明確任務(wù)方向、聯(lián)席會議協(xié)調(diào)推進、聯(lián)席會議辦公室和重點專題組具體落實”。2019年，中央層面成立了推動長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略實施，研究審議重大規(guī)劃、重大政策、重大項目和年度工作安排，協(xié)調(diào)解決重大問題，督促落實重大事項，全面做好長三角一體化發(fā)展各項工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，對重大事項及時研究決策，負責(zé)具體工作的推進協(xié)調(diào)。

隨著戰(zhàn)略升級，國家統(tǒng)計局公布的《2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》首次將京津冀和長三角分別作為一個區(qū)域整體統(tǒng)計單位進行經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計，這也可以體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略化升級，標(biāo)志著區(qū)域戰(zhàn)略化進入新的高度和新的階段。

可以看到，區(qū)域戰(zhàn)略化升級是全方位的，京津冀與長三角的區(qū)域戰(zhàn)略是在領(lǐng)導(dǎo)人部署、規(guī)劃、組織、定位、成員等方面不斷升級下由區(qū)域?qū)由仙秊閲覍拥摹?/p>

（二）大氣政策區(qū)域化演進

所謂政策區(qū)域化是指政策規(guī)劃部門，尤其是職能部門，根據(jù)需要治理的問題，確定以區(qū)域為主體邊界的政策過程，比如確立重點防控區(qū)、試點區(qū)域等。政策的區(qū)域化，主要通過劃定行政范圍，將屬地管理與中央政策結(jié)合，降低政策的模糊性，提升治理效果。

近年來，國家通過一系列政策，構(gòu)建了大氣污染治理的區(qū)域化框架。自十八大將生態(tài)文明寫入“五位一體”總體布局以來，我國生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)成效顯著。在政策背景上，中央一直持續(xù)關(guān)注環(huán)境污染問題，關(guān)于大氣污染治理中的區(qū)域協(xié)同治理也在一系列政策中不斷得以深入體現(xiàn)。在國家層面，2010年由環(huán)保部等9部委共同制定了《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，正式提出建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，并明確界定了開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點區(qū)域是京津冀、長三角和珠三角地區(qū)。2012年9月，國務(wù)院正式批復(fù)《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，進一步細化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的管理模式，提出聯(lián)防聯(lián)控與屬地管理相結(jié)合的區(qū)域治理思路，“建立健全區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理機制，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、 統(tǒng)一協(xié)調(diào);根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染狀況，劃分重點控制區(qū)與一般控制區(qū)”。包括聯(lián)席會議制度、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機制、環(huán)境影響評價會商機制、信息共享機制、預(yù)警應(yīng)急機制在內(nèi)的五項新機制，將京津冀、長三角、珠三角等13個地區(qū)作為重點防治區(qū)域，這標(biāo)志著以縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)商為主的區(qū)域性府際協(xié)作機制成為大氣污染治理的重要制度安排。

此后，我國大氣污染治理進入攻堅階段，區(qū)域性治理格局進一步加深。2013年9月，國務(wù)院出臺《氣十條》，進一步將中央政府的部門嵌入?yún)f(xié)同治理的區(qū)域，其中“建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，由區(qū)域內(nèi)省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問題，組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施”作為一條重要措施被列出，提升了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在我國大氣污染防治工作中的地位。2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》中也明確指出，“國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作”。2018年頒布的《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》依然提出要建立完善區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制。具體來說，將京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組調(diào)整為防治領(lǐng)導(dǎo)小組;建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機制，納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo);繼續(xù)發(fā)揮長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組作用。相關(guān)協(xié)作機制負責(zé)研究審議區(qū)域大氣污染防治實施方案、年度計劃、目標(biāo)、重大措施，以及區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大項目建設(shè)等事關(guān)大氣污染防治工作的重要事項，部署區(qū)域重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對工作。

于是，以主管大氣的環(huán)保部為主體的政策部門通過區(qū)域劃定、工具設(shè)定和目標(biāo)設(shè)置等方式，將大氣污染治理的政策區(qū)域化。這一方面使得大氣污染治理的目標(biāo)更加清晰、責(zé)任更加明確，地方政府進行協(xié)同具有更強的政策依據(jù)，對于避免組織內(nèi)協(xié)調(diào)風(fēng)險具有更強的合法性，另一方面也能夠在一定程度上給予地方政府相應(yīng)的國家政策和支持。比如在《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》中提出“建立中央大氣污染防治專項資金安排與地方環(huán)境空氣質(zhì)量改善績效聯(lián)動機制，調(diào)動地方政府治理大氣污染積極性”，這相對于《氣十條》而言，對于地方層面進行大氣污染防治有更強的推動力。

（三）“戰(zhàn)略—政策”升級與演進

在大氣污染防治過程中，涉及的區(qū)域伴隨著區(qū)域戰(zhàn)略地位和政策要求而變化。簡單來說，區(qū)域的戰(zhàn)略化，就是在行政地位不變的情況下，提升戰(zhàn)略地位;而政策的區(qū)域化，就是將目標(biāo)要求在所涉及區(qū)域進行統(tǒng)一化國家管理，提升被管理權(quán)限。

大氣污染治理既是區(qū)域性問題，關(guān)系到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域戰(zhàn)略的實施，又屬于專業(yè)性領(lǐng)域，關(guān)系到生態(tài)環(huán)境的改善。但由于戰(zhàn)略和政策分別出現(xiàn)在不同時期，對某個區(qū)域而言，它們之間的疊加關(guān)系呈現(xiàn)3種不同的背景（參見圖4）。

以《氣十條》和《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》兩個關(guān)鍵行動計劃為時間節(jié)點，我們發(fā)現(xiàn)其中涉及的區(qū)域在不同時期的戰(zhàn)略地位和政策地位也在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。兩個政策涉及的重點區(qū)域包括《氣十條》的京津冀、長三角、珠三角和《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》中的京津冀及周邊地區(qū)（2+26城市）、長三角和汾渭平原。

從表2可以看到，兩個行動計劃之間的區(qū)域差異涉及的四個重點區(qū)域在兩個時期里均有變化：京津冀雖然一直在政策性區(qū)域，但在2014年上升為國家戰(zhàn)略，進而成為戰(zhàn)略-政策性區(qū)域;與京津冀類似，長三角也一直在政策區(qū)域，在2018年11月之后也變成了戰(zhàn)略-政策性區(qū)域;而珠三角在第一個行動計劃里是政策性區(qū)域，由于其率先達標(biāo)，就未進入第二個行動計劃;汾渭平原在第一個行動計劃里未出現(xiàn)，出現(xiàn)在了第二個行動計劃里的政策性區(qū)域，在2018年11月后，也是三個重點區(qū)域中唯一不是戰(zhàn)略性區(qū)域的區(qū)域，但《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》的政策文本中也提出“建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機制，納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)”。

可以看出，區(qū)域戰(zhàn)略升級后，其戰(zhàn)略地位和統(tǒng)籌能力更強;而單政策性區(qū)域的統(tǒng)籌力較弱，在《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》的計劃里其難以作為一個獨立的治理單元進行治理，需要被納入戰(zhàn)略性區(qū)域的管理范圍之中。因為戰(zhàn)略性區(qū)域在管理構(gòu)架上由領(lǐng)導(dǎo)人親自推動，由政治局常委任區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)組織的負責(zé)人，并且其日常的管理部門設(shè)在綜合協(xié)調(diào)能力更強的發(fā)改委，因此對大氣污染治理的影響能得到較為明顯的體現(xiàn)。此外，2015年的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》提出，“要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破”;2019年的《長三角一體化規(guī)劃》提到，“健全區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)動機制。強化源頭防控，加大區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)動，提升區(qū)域污染防治的科學(xué)化、精細化、一體化水平。統(tǒng)一區(qū)域重污染天氣應(yīng)急啟動標(biāo)準(zhǔn)，開展區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動”。這兩個發(fā)改委牽頭制定的重要規(guī)劃，都將區(qū)域大氣污染的治理作為重要戰(zhàn)略實施的重要內(nèi)容，也體現(xiàn)出了“戰(zhàn)略—政策”組合的治理驅(qū)動力。

四、區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織變遷

基于上述分析可以看到，大氣污染治理的進程，也伴隨著區(qū)域戰(zhàn)略化的升級過程和兩次重要政策性行動計劃，隨著區(qū)域戰(zhàn)略與大氣政策的發(fā)布與實施，大氣污染協(xié)同治理組織的結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變遷。

（一）京津冀區(qū)域

1.協(xié)作小組結(jié)構(gòu)

京津冀地區(qū)是我國大氣污染最嚴重的地區(qū)之一。為推動完善京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制和進一步強化京津冀區(qū)域協(xié)作機制的領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力，依據(jù)《氣十條》，結(jié)合落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，2013年10月京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組正式成立。該小組由政治局委員、北京市委書記任組長，環(huán)保部部長、北京市市長、天津市市長和河北省省長任副組長，辦公室設(shè)在北京市環(huán)保局，成員包括區(qū)域內(nèi)7個省級人民政府和8個國務(wù)院部門（參見圖5）。協(xié)作小組在國務(wù)院支持下召開多次會議，時任副總理張高麗多次出席。

京津冀大氣污染防治協(xié)作小組在保障京津冀區(qū)域大氣質(zhì)量特別是在實現(xiàn)“APEC 藍”和“閱兵藍”方面發(fā)揮了很大的作用，但也存在一些問題[18]。首先，它并不是一個正式的機構(gòu)，在權(quán)力層級、人員編制、權(quán)限設(shè)定、職責(zé)范圍、工作要求等方面還沒有正式的定論，處于摸索階段。其次，其主要工作定位還是放在了重大活動期間的大氣質(zhì)量保障上。與2014年成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組相比，其領(lǐng)導(dǎo)人不是政治局常委、國務(wù)院副總理，辦公室也沒有設(shè)在跨區(qū)域協(xié)調(diào)功能更強的國家部委。在協(xié)作小組中，各主體之間是平等關(guān)系，協(xié)作更加類似于一種通報機制，在信息交換、重污染天氣應(yīng)急等方面發(fā)揮了良好作用。但隨著區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進與大氣污染防治政策進入新階段，就需要從更高層面統(tǒng)籌、更大力度推進、更高程度協(xié)作。

2.領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)

2017年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上所做的政府工作報告中提出了“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”，這標(biāo)志著區(qū)域大氣污染防治進入新階段。2018年出臺的《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》直接作出部署，將京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組調(diào)整為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機制，并將其納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。組長由國務(wù)院副總理韓正擔(dān)任，副組長由生態(tài)環(huán)境部部長、北京市市長、天津市市長、河北省省長擔(dān)任，成員由國務(wù)院辦公廳、發(fā)展改革委等10部委以及山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、河南省的相關(guān)負責(zé)人組成（參見圖6）。領(lǐng)導(dǎo)小組建立了專門的工作機構(gòu)，即領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，設(shè)在生態(tài)環(huán)境部，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。

在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的支持下，各成員積極貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治的方針政策和決策部署;組織推進區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，統(tǒng)籌研究解決區(qū)域大氣環(huán)境突出問題;研究確定區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和重點任務(wù)，指導(dǎo)、督促、監(jiān)督有關(guān)部門和地方落實，組織實施考評獎懲;組織制定有利于區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善的重大政策措施，研究審議區(qū)域大氣污染防治相關(guān)規(guī)劃等文件;研究確定區(qū)域重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動相關(guān)政策措施等。

這一調(diào)整體現(xiàn)出協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)的縱向化提升，即小組負責(zé)人行政級別的提升，這使得京津冀的大氣污染政策性協(xié)同組織級別與協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略性協(xié)同組織級別對等。這與深入實施的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)，大氣污染防治直接進入戰(zhàn)略層面，可以為協(xié)同賦予更強的能力與資源。不僅如此，《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》也明確指出，在原計劃中的非政策性和非戰(zhàn)略性區(qū)域的汾渭平原建立大氣污染防治協(xié)作機制，并將其納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，這對協(xié)同組織的協(xié)調(diào)能力又提出了更大范圍的要求，需要更強的縱向權(quán)威介入。同時，雄安新區(qū)戰(zhàn)略性區(qū)域的設(shè)立對區(qū)域綠色發(fā)展及其規(guī)劃的制定也提出了更高的要求，使得調(diào)整之后的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€正式機構(gòu)，與戰(zhàn)略性協(xié)同組織更加接近與融合。其領(lǐng)導(dǎo)人由地方政府領(lǐng)導(dǎo)人升級為中央政府領(lǐng)導(dǎo)人，同時綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)由地方提升為中央部委?？v向化水平進一步提升，參與成員更多，職責(zé)分工更細，工作內(nèi)容常態(tài)化，使其成為治理京津冀跨區(qū)域大氣污染的長效機構(gòu)，而不再僅僅服務(wù)于重大活動。

（二）長三角區(qū)域

1.聯(lián)席會組織結(jié)構(gòu)

長三角區(qū)域在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理方面起步較早，在《氣十條》出臺之前，長三角各省市已經(jīng)開始探索并建立了橫向協(xié)同機制。2008年，蘇、浙、滬兩省一市環(huán)保部門在蘇州簽署的《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護工作合作協(xié)議（2008-2010年）》基礎(chǔ)上，建立了長三角地區(qū)環(huán)保合作聯(lián)席會議制度，形成了跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)作治理組織，該組織旨在發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動效益，共同提升長三角區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。其在2009年4月召開第一次聯(lián)席會后，在同年10月于浙江舉行第二次會議，是為實現(xiàn)組織目標(biāo)而存在的長期性組織。三省的協(xié)同并非由組織統(tǒng)一管理，而是由協(xié)作組織授權(quán)給其中一方成員——上海市牽頭大氣污染的區(qū)域治理。與此同時，又授權(quán)給浙江省環(huán)保廳牽頭健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動機制，以通過建立危險廢物環(huán)境管理信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)交流平臺，加強長三角地區(qū)環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法，共同打擊危險廢物非法轉(zhuǎn)移處置等環(huán)境違法行為，進一步提高區(qū)域危險廢物應(yīng)急處置能力。由江蘇省環(huán)保廳牽頭開展的“完善區(qū)域‘綠色信貸政策”，在制定《長三角地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息評級標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，組織開展企業(yè)環(huán)境行為信息評級（參見圖7）。由此，三方創(chuàng)新性地形成了一種互惠、互保的橫向分工協(xié)作組織。

這個組織并非完全由當(dāng)時長三角范圍內(nèi)的兩省一市內(nèi)部協(xié)調(diào)，在2009年的首次會議上，聯(lián)席會邀請了環(huán)保部華東督察局作為外部參與者。環(huán)保部華東督察局為生態(tài)環(huán)境部派出的正廳級行政機構(gòu)，在所轄的上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東等地區(qū)域內(nèi)承擔(dān)協(xié)調(diào)指導(dǎo)省級生態(tài)環(huán)境部門開展市、縣生態(tài)環(huán)境保護綜合督察，參與重大活動、重點時期空氣質(zhì)量保障督察以及承辦跨省區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)處置等職責(zé)。該機構(gòu)出現(xiàn)在聯(lián)席會組織中，強化了協(xié)同行動執(zhí)行的可信性。

2.協(xié)作小組結(jié)構(gòu)

《氣十條》頒布實施，要求加強長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。2014年1月，在國務(wù)院的支持下，江蘇、上海、安徽、浙江和包括環(huán)境保護部、國家發(fā)改委在內(nèi)的8部委共同成立了長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，協(xié)作小組辦公室設(shè)在上海市環(huán)保局，其工作內(nèi)容主要包括會議協(xié)商、協(xié)調(diào)推進、工作聯(lián)絡(luò)、信息發(fā)送、情況報告和通報、調(diào)研交流、研究評估、文件和檔案管理等（參見圖8）。除了明確三省一市和各成員單位分工協(xié)作外，協(xié)作小組提出將建立大氣污染源、空氣質(zhì)量監(jiān)測、氣象信息共享制度和信息化應(yīng)用的區(qū)域共享平臺，還將建立具有具體操作意義的共享聯(lián)動機制、建設(shè)長三角區(qū)域大氣污染預(yù)報預(yù)警體系，落實區(qū)域大氣和水污染防治以及環(huán)保合作重點工作。

可以看到，相對于聯(lián)席會時期的組織而言，協(xié)作小組有三個主要變化。一是參與合作的主體增多，由3個變成12個，由兩省一市變成三省一市加發(fā)改委等8個部委，進而其治理結(jié)構(gòu)和政策網(wǎng)絡(luò)也發(fā)生了演變。二是從輪值分工牽頭變成上海市牽頭，并在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下開展工作，其行政層級獲得了提升。三是設(shè)立了專門辦公室，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，具備了更強的協(xié)調(diào)能力。

（三）兩區(qū)域結(jié)構(gòu)變遷比較

從京津冀與長三角大氣污染協(xié)同治理組織的兩個階段典型結(jié)構(gòu)變遷來看，整體上都體現(xiàn)出正式化和縱向化（參見表3）。但不同的是，長三角區(qū)域的協(xié)同治理組織更傾向于結(jié)構(gòu)性和屬性的變化，包括成員的結(jié)構(gòu)從地方間橫向關(guān)系變成了央地縱向關(guān)系，進而其治理機制從“多邊協(xié)議+工作小組”的強制性較弱的結(jié)構(gòu)變?yōu)檎瘑T會制。從時間分布來看，在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與兩次行動計劃政策的共同作用下，京津冀協(xié)同治理組織更為強調(diào)縱向化的治理能力的提升，而長三角的設(shè)立則受單一政策性影響，其變化更多體現(xiàn)為增強橫向溝通協(xié)作能力方面，在第二次行動計劃和長三角一體化戰(zhàn)略之后，其組織結(jié)構(gòu)也尚未發(fā)生改變。

五、發(fā)展建議與研究展望

本文關(guān)注了大氣污染協(xié)同治理中的組織變遷問題。區(qū)域大氣污染的治理，不僅關(guān)系到環(huán)境問題本身，更是一個典型的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域與跨層級的公共治理問題，需要將區(qū)域戰(zhàn)略和政策演化一同考慮。在理論方面，本文基于制度性集體行動框架探討了區(qū)域戰(zhàn)略和政策網(wǎng)絡(luò)對大氣污染協(xié)同治理組織的影響機理。在此基礎(chǔ)上，對中國的區(qū)域戰(zhàn)略化和政策區(qū)域化的背景和現(xiàn)象進行了梳理，并對京津冀與長三角兩個區(qū)域的大氣污染協(xié)同治理組織的結(jié)構(gòu)進行了比較，可以看到，戰(zhàn)略與政策的相互組合對治理結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生顯著的影響，具體表現(xiàn)在縱向化升級、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變化和治理機制調(diào)整等方面。

對于未來類似于大氣污染治理這種跨界性、不確定性和傳播性高的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有以下建議。

第一，對整體治理體系來說，構(gòu)建戰(zhàn)略層面與領(lǐng)域?qū)用鎱^(qū)域治理的銜接機制。目前戰(zhàn)略規(guī)劃對于一個區(qū)域來說是方向性和整體性的，需要在管理體制、權(quán)限設(shè)置等方面進一步明確面向綜合發(fā)展的戰(zhàn)略實施組織與面向單一領(lǐng)域政策目標(biāo)的政策協(xié)同組織之間的關(guān)系，實現(xiàn)層級扁平化下職能有效分工，避免出現(xiàn)多頭治理和政策干涉的縱向協(xié)調(diào)失靈問題。

第二，對于區(qū)域大氣治理組織建設(shè)來說，需要進一步根據(jù)區(qū)域的“戰(zhàn)略—政策”組合的情況，進行區(qū)域差異化管理。目前在《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》中對汾渭平原的管理機制就體現(xiàn)出了這一點，由于屬于非戰(zhàn)略性的政策區(qū)域，其協(xié)同組織建立缺乏連接基礎(chǔ)與戰(zhàn)略賦能。但是這也帶來了一個新的問題，就是對京津冀而言，政策性區(qū)域與戰(zhàn)略性區(qū)域的非重疊部分只能進行單領(lǐng)域協(xié)同，難以實現(xiàn)戰(zhàn)略框架下的多領(lǐng)域協(xié)同。這就需要對戰(zhàn)略性區(qū)域與政策性區(qū)域的劃定制定更為兼顧協(xié)調(diào)的規(guī)劃，根據(jù)問題性質(zhì)和協(xié)調(diào)需要，盡可能使二者重合，以充分發(fā)揮治理組織協(xié)調(diào)力。

受研究條件限制，本文的探討還較為有限，未來還可以進一步展開。比如，使用交易領(lǐng)域?qū)傩宰兞?，針對多重領(lǐng)域之間的耦合機理開展深入的理論研究，以對下一步的組織整合做出更為科學(xué)的判斷;針對大氣污染防治國家政策性區(qū)域治理與地方政策性區(qū)域治理組織模式進行比較，探究地方協(xié)同治理組織與國家性政策組織的結(jié)構(gòu)及其演變的不同與相互作用;對于不同區(qū)域大氣污染治理不同成效下的組織結(jié)構(gòu)開展對比與實驗研究，以發(fā)掘戰(zhàn)略與政策對組織影響的更為精確的作用程度。

注釋：

①參見Lowery，D.A.“Transactions Costs Model of Metropolitan Governance：Allocation Versus Redistribution in Urban America”.Journal of Public Administration Research and Theory，2000，（1）;Tiebout，Charles M.，Vincent Ostrom，Robert Warren.“The Organization of Government in Metropolitan Areas： A Theoretical Inquiry”.The American Political Science Review，1961，（4）;Zimmerman，Joseph F.“The Metropolitan Area Problem”.Annals of the American Academy of Political and Social Science，1974，（416）.

②參見Feiock，R. C.“Rational Choice and Regional Governance”.Journal of Urban Affairs，2007，（1）;Feiock，R. C.“The Institutional Collective Action Framework”.Policy Studies Journal，2013，（3）.

③資料來源：Feiock，R. C.“The Institutional Collective Action Framework”.Policy Studies Journal，2013，（3）;鎖利銘、廖臻：“京津冀協(xié)同發(fā)展中的府際聯(lián)席會機制研究”.《行政論壇》2019年第3期。

④資料來源：Feiock，R. C.“Rational Choice and Regional Governance”.Journal of Urban Affairs，2007，（1）.

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Strategic Change in the Region， Policy Regionalization and Changes in the Structure of the Collaborative Governance Organization for Air Pollution

Suo Liming

（Nankai University， Tianjin 300071）

Abstract：

The governance of regional air pollution is not only related to environmental issues itself， but also a typical cross-regional， cross-domain and cross-level public governance issue， which requires the evolution of regional strategies and policies to be considered together. The practice of China shows that the collaborative governance organization of air pollution has emerged and evolved in the context of regional strategization and policy regionalization. Based on the relevant theories of institutional collective action frameworks， regional strategies and policy networks， influence the transaction costs and collaborative risks through policy networks and institutional backgrounds， and realize the structural impact on the collaboration governance organization of air pollution. From the influence of “strategy” and “policy”， Chinese regions are divided into four types， which show different governance capabilities and requirements. The changes in the structure of collaborative governance organization for air pollution in the Beijing-Tianjin-Hebei and Yangtze River Delta regions are affected by the combination of strategies and policies. Such effects will be manifested in vertical upgrading， network structure change， and adjustment of governance mechanisms. The vertical impact on Beijing-Tianjin-Hebei is more significant， while the Yangtze River Delta is more inclined to horizontal structural change. In the future， we should pay more attention to the interrelationship between strategic organizations and policy-based organizations in the governance system to realize the effective division of functions under the horizontal hierarchy. The governance of air pollution should also attach more importance to the classified guidance under the combination of “strategy-policy”.

Key words：

regional strategization， policy network， air pollution，collaborative governance organization