馮怡然

【內(nèi)容提要】二戰(zhàn)結(jié)束以來的歐洲一體化建設(shè)貫穿著超國家主義和政府間主義的博弈，而將超國家主義引入防務(wù)這一高政治領(lǐng)域一直是一體化進(jìn)程的禁忌。然而，2016年以來，歐盟自主防務(wù)合作中出現(xiàn)了引人注目的超國家主義成分。這與歐洲面臨的日益嚴(yán)峻的安全形勢，以及在此背景下形成的新安全觀有著重要的關(guān)系。歐洲面臨的新的重大安全挑戰(zhàn)呈現(xiàn)出非傳統(tǒng)安全威脅與傳統(tǒng)安全威脅共振、內(nèi)部安全挑戰(zhàn)與外部安全挑戰(zhàn)交織的特征。同時(shí)，歐洲與其傳統(tǒng)軍事盟友美國的利益分化增大。在這些因素的綜合作用下，歐盟成員國產(chǎn)生了加強(qiáng)自主防務(wù)合作的強(qiáng)烈意愿。歐洲防務(wù)基金的成立、“永久結(jié)構(gòu)性合作”等舉措的出臺和實(shí)施，均體現(xiàn)了超國家主義與政府間主義兩種合作方式的結(jié)合，這也成為近年來歐洲一體化的一大突破。未來，歐盟防務(wù)合作還難以擺脫決策機(jī)制、資金以及與北約的關(guān)系等因素的制約。但作為歐洲一體化兩大“發(fā)動機(jī)”的法國和德國，將會從實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主的高度繼續(xù)推動歐盟框架內(nèi)的防務(wù)合作，而歐盟委員會的“卷入”以及英國“脫歐”也將有利于歐盟防務(wù)建設(shè)的不斷發(fā)展，歐盟在歐洲安全力量結(jié)構(gòu)中的地位將愈益重要。

一 引言

廣義上的超國家主義和政府間主義既是二戰(zhàn)后歐洲一體化建設(shè)的兩種路徑選擇，也是人們解釋歐洲聯(lián)合動力來源的兩大理論流派。超國家主義和政府間主義的最大區(qū)別，在于如何看待傳統(tǒng)主權(quán)國家在歐洲一體化進(jìn)程中的地位和作用。前者主張歐洲一體化需要超越國家，根據(jù)成員國讓渡權(quán)力而成立的超國家行為體應(yīng)在一體化中發(fā)揮核心作用。不論是要求取代國家的聯(lián)邦主義，還是功能主義、新功能主義，都屬于超國家主義。功能主義認(rèn)為，繞過國家主權(quán)的唯一可行方法，是將特定的國家職能轉(zhuǎn)移給功能性的超國家的國際機(jī)構(gòu)，①Liesbet Hooghe and Gary Marks,“Grand Theories of European Integration in the Twenty-first Century,” Journal of European Public Policy,Vol.26,No.8,2019,p.1114.而一體化便是由一個(gè)功能領(lǐng)域向另一個(gè)功能領(lǐng)域不斷“外溢”來實(shí)現(xiàn)的。新功能主義者則對區(qū)域一體化的方向比其結(jié)果更感興趣。②Liesbet Hooghe and Gary Marks,“Grand Theories of European Integration in the Twenty-first Century,” Journal of European Public Policy,Vol.26,No.8,2019,p.1114.與超國家主義不同，政府間主義認(rèn)為國家是一體化的根本性因素，③Stanley Hoffmann,“Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe,” Daedalus,Vol.95,No.3,1966,pp.862-915.主權(quán)讓渡能走多遠(yuǎn)最終還是由國家政府說了算。正因?yàn)槿绱?，這派觀點(diǎn)認(rèn)為一體化的“外溢”效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)等低政治領(lǐng)域容易發(fā)生，而難以出現(xiàn)在外交、防務(wù)等高政治領(lǐng)域。④Stanley Hoffmann,“Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe,” Daedalus,Vol.95,No.3,1966,pp.882,901.《馬斯特里赫特條約》之后，在政府間主義和自由政府間主義的基礎(chǔ)上誕生了新政府間主義，后者認(rèn)為在超國家機(jī)構(gòu)的作用不再擴(kuò)展的情況下，歐洲一體化主要靠成員國政府協(xié)商和尋求共識來推進(jìn)（參見表1）。⑤Christopher J.Bickerton,Dermot Hodson and Uwe Puetter,“The New Intergovernmentalism:European Integration in the Post-Maastricht Era,” Journal of Common Market Studies,Vol.53,No.4,2015,pp.711-712.

20世紀(jì)上半葉歐洲爆發(fā)了兩次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)，歐洲國家一直面臨著如何避免戰(zhàn)爭、實(shí)現(xiàn)和平的考驗(yàn)。二戰(zhàn)結(jié)束初期，歐洲聯(lián)合運(yùn)動興起，主張通過該地區(qū)國家深度一體化實(shí)現(xiàn)歐洲戰(zhàn)后和平與經(jīng)濟(jì)重建的超國家主義思想盛行。1952年，繼歐洲煤鋼共同體誕生之后，建立歐洲防務(wù)共同體亦被提到議事日程上來，同年5月27日，法國、西德、意大利、比利時(shí)、盧森堡和荷蘭六國簽署了《歐洲防務(wù)共同體條約》。這兩個(gè)歐洲合作之舉被看作是歐洲一體化經(jīng)典的超國家主義的產(chǎn)物。①Iris Glockner and Berthold Rittberger,“The European Coal and Steel Community (ECSC) and European Defence Community (EDC) Treaties,” in Finn Laursen,ed.,Designing the European Union:From Paris to Lisbon,Palrave Macmillan,2012,pp.16-17.然而，建立歐洲防務(wù)共同體的方案于1954年遭到法國國民議會的反對而宣告失敗，②Simon Duke,The Elusive Quest for European Security:From EDC to CFSP,Basingstoke:Palgrave Macmillan,2000,pp.12-41.歐洲國家在防務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行超國家主義的努力從此陷入停滯。不僅如此，自北約1949年成立以后，以國家為中心的政府間主義也沒有在歐洲防務(wù)領(lǐng)域發(fā)展起來。在整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期，西歐國家之間的防務(wù)合作是通過參與北約框架來實(shí)現(xiàn)的，③Andrew Cottey,Security in the New Europe, Basingstoke,Hampshire:Palgrave Macmillan,2007,p.81.其實(shí)質(zhì)是美國為加入北約的西歐國家提供安全保護(hù)，而由一部分西歐國家建立的西歐聯(lián)盟則處

于事實(shí)上的休眠狀態(tài)。

蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束后，一方面歐洲對美國的安全依賴減弱，另一方面歐盟試圖提高自身實(shí)力，以更好地在國際上維護(hù)歐洲利益。因此，在北約外加強(qiáng)歐洲防務(wù)建設(shè)重新受到了重視。1993年，《歐洲聯(lián)盟條約》即《馬斯特里赫特條約》正式生效，歐盟首次提出成員國要努力實(shí)現(xiàn)“共同外交與安全政策”（CFSP），并將此確立為與歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟、共同司法與內(nèi)務(wù)相并列的歐洲一體化的三大支柱之一。在科索沃戰(zhàn)爭的刺激下，歐盟又于1999年進(jìn)一步提出要構(gòu)建自身“共同安全與防務(wù)政策”（CSDP），并組建了歐洲快速反應(yīng)部隊(duì)。但這一系列戰(zhàn)略舉措都沒有突破一個(gè)“禁忌”，即軍事防務(wù)屬于成員國的主權(quán)，歐盟框架內(nèi)的防務(wù)建設(shè)適用于政府間主義，而超國家主義的所謂“共同體方式”①“共同體方式”即由歐盟委員會提出議案，歐盟理事會采取特定多數(shù)表決，歐洲議會參與共同立法或協(xié)商的決策程序。不適合歐盟國家的防務(wù)合作。

近年來，歐洲安全形勢發(fā)生了重大變化，為有效提高自身防務(wù)能力，歐盟在防務(wù)建設(shè)方面出臺并實(shí)施了一系列強(qiáng)化合作措施。這些措施既體現(xiàn)了政府間主義或新政府間主義，又包含有超國家主義元素。然而，這一新的進(jìn)展尚未得到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的充分重視。②國內(nèi)近年來對于歐盟安全防務(wù)建設(shè)的關(guān)注主要集中在對新安全戰(zhàn)略的解讀、其與北約的關(guān)系以及永久結(jié)構(gòu)性合作體現(xiàn)的差異性一體化等方面，分析超國家特性的文章較少?？蓞⒁娻嵈簶s、范一楊：《重塑歐美安全關(guān)系？——對歐盟“永久結(jié)構(gòu)性合作”機(jī)制的解析》，載《歐洲研究》2018年第6 期，第1-24 頁；張麗春、徐棄郁：《老問題、新動力與歐洲共同防務(wù)的“機(jī)遇窗口”》，載《歐洲研究》2017年第6 期，第119-136 頁；葉江：《試析歐盟安全戰(zhàn)略的新變化——基于對歐盟2003 與2016 安全戰(zhàn)略報(bào)告的比較》，載《學(xué)術(shù)界》2017年第2 期，第225-236頁；楊海峰：《有原則的務(wù)實(shí)主義——?dú)W盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略評析》，載《歐洲研究》2016年第5 期，第23-49 頁；周曉明、趙發(fā)順：《歐盟新安全戰(zhàn)略及其影響》，載《和平與發(fā)展》2017年第4 期，第96-109 頁；陸?。骸斗绖?wù)一體化的“多速歐洲”實(shí)踐——永久結(jié)構(gòu)性合作框架評析》，載《德國研究》2018年第4 期，第35-48 頁；陳潔、袁建軍：《永久結(jié)構(gòu)性合作：歐盟差異性一體化的新進(jìn)展》，載《德國研究》2019年第3 期，第45-57 頁。國外明確論述歐盟安全防務(wù)建設(shè)中超國家特性的文章可參見Pierre Haroche,“Supranationalism Strikes back:A Neofunctionalist Account of the European Defence Fund,” Journal of European Public Policy,Vol.27,No.6,2020；Jolyon Howorth,“Decision-Making in Security and Defence Policy:Towards Supranational Intergovernmentalism?” Cooperation and Conflict,Vol.47,No.4,2012。本文分析了2016年《歐盟外交與安全政策全球戰(zhàn)略》報(bào)告問世以來其成員國在歐盟框架內(nèi)的防務(wù)合作，得出的結(jié)論是歐盟為積極應(yīng)對新的內(nèi)外安全威脅以及跨大西洋同盟關(guān)系的變化，在一直由政府間主義所“把持”的安全和防務(wù)領(lǐng)域引入了超國家特性的合作，而原本認(rèn)為相互對立的超國家主義和政府間主義，在歐盟新創(chuàng)立的歐洲防務(wù)基金以及“永久結(jié)構(gòu)性合作”等方面實(shí)現(xiàn)了相互結(jié)合和融合。歐盟新防務(wù)建設(shè)正是在這兩種合作方式共同發(fā)力的情況下取得了重要進(jìn)展。

二 歐洲面臨新的安全形勢

步入21世紀(jì)第二個(gè)十年，歐盟遭遇了債務(wù)危機(jī)、難民潮、英國“脫歐”等一系列嚴(yán)重挑戰(zhàn)，其內(nèi)部凝聚力以及國際影響力均受到很大削弱。與此同時(shí)，歐洲安全形勢發(fā)生了驟變，安全環(huán)境不斷惡化，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）非傳統(tǒng)安全威脅和傳統(tǒng)安全威脅同步共振

冷戰(zhàn)結(jié)束特別是九一一事件之后，非傳統(tǒng)安全威脅成為歐洲國家面臨的主要安全威脅。其中，恐怖主義對歐洲安全的沖擊日益增大。九一一事件后，歐洲曾發(fā)生兩次大規(guī)模的恐怖襲擊。第一次是2004年西班牙馬德里恐怖連環(huán)爆炸案，191 人死亡，1 841 人受傷。①Raj Chari,“The 2004 Spanish Election:Terrorism as a Catalyst for Change?” West European Politics,Vol.27,No.5,2004,p.954.第二次是2005年7月發(fā)生在英國倫敦地鐵和巴士的連環(huán)恐怖爆炸，造成56 人喪生，700 余人受傷。②The Stationery Office of the UK,Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005, London:The Stationery Office,May 2006,https://fas.org/irp/world/uk/7-july-report.pdf.

2014年以后，歐洲又出現(xiàn)了一個(gè)恐怖襲擊高潮。法國、比利時(shí)、英國、德國等國家均遭到了恐怖主義襲擊。2015年1月，在巴黎《查理周刊》雜志社總部發(fā)生的恐怖襲擊中，有12 人死亡。③Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2016,July 2016,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/european-union-terrorism-situation-and-trend-report-te-sat-2016.同年11月，在巴黎發(fā)生的系列暴力恐怖事件造成130 人遇難，368 人受傷。④Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2016,July 2016,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/european-union-terrorism-situation-and-trend-reportte-sat-2016.這是法國自二戰(zhàn)結(jié)束以來遭受的最嚴(yán)重的恐怖襲擊。2016年7月4日，在法國國慶期間，法國南部城市尼斯又發(fā)生了貨車恐怖沖撞慘案，導(dǎo)致86 人喪生，數(shù)百人受傷。⑤Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2017,June 2017,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/eu-terrorism-situation-and-trend-report-te-sat-2017.2016年3月，比利時(shí)發(fā)生了歷史上最大的惡性恐怖事件，首都布魯塞爾機(jī)場發(fā)生爆炸，緊接著歐盟總部附近的地鐵站也發(fā)生爆炸，共有32 人遇難、340 人受傷。①Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2017,June 2017,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/eu-terrorism-situation-and-trend-report-te-sat-2017.2017年，英國共經(jīng)歷了三次恐怖襲擊，分別為3月倫敦議會大廈恐怖事件、5月曼徹斯特球場恐怖襲擊以及6月倫敦塔橋恐怖襲擊。同年，瑞典斯德哥爾摩、西班牙巴塞羅那也遭受了恐怖襲擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015～2018年，歐盟國家死于恐怖案件的人數(shù)共達(dá)374 人。②Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2019,June 2019,https://www.europol.europa.eu/tesat-report?page=0,1.

歐洲國家近年來恐怖主義猖獗，是多方面因素相互作用的結(jié)果，包括支持和參與美國發(fā)動的反恐戰(zhàn)爭，在國際金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)影響下國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會矛盾加劇，以及彼此開放邊境但情報(bào)分享等合作并未到位等。尤其是2010年爆發(fā)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，擴(kuò)大了歐洲社會的貧富分化，加重了社會底層特別是年輕的穆斯林移民后代的貧困和失業(yè)問題，為其思想極端化提供了土壤。此外，網(wǎng)絡(luò)與社交媒體的廣泛使用既使得極端恐怖主義的傳播更為容易，也給恐怖活動提供了更多便利。

恐怖襲擊頻繁發(fā)生成為歐洲面臨的主要安全威脅，各國在恐怖襲擊后紛紛實(shí)施了緊急狀態(tài)法，并顯著加大了反恐力度。以法國為例，法國總統(tǒng)奧朗德在2015年11月巴黎恐襲之后宣布法國已處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，并呼吁聯(lián)合國盡快召開會議，通過決議打擊“伊斯蘭國”。緊接著法國作出了三項(xiàng)重大決定：將國家緊急狀態(tài)延長至3 個(gè)月，以使政府擁有更多的權(quán)力和手段打擊恐怖主義；派遣“戴高樂”號航空母艦前往地中海東部地區(qū)，加入打擊敘利亞境內(nèi)“伊斯蘭國”的軍事行動；援引《里斯本條約》，尋求其他歐盟成員國支持。根據(jù)《里斯本條約》，如果歐盟一個(gè)成員國遭到攻擊和侵略，其他成員國應(yīng)該對其提供軍事支持。③Fran?ois Hollande,“Speech by the President of the Republic before a Joint Session of Parliament (Versailles,November 16,2015),” November 2015,https://www.diplomatie.gouv.fr/en/ frenchforeign-policy/security-disarmament-and-non-proliferation/news/news-about-defence-and-security/arti cle/speech-by-the-president-of-the-republic-before-a-joint-session-of-parliament.在2015年11月17日召開的歐盟成員國國防部長會議上，法國的請求得到各國一致支持。④“Foreign Affairs Council,16-17 November 2015,” November 2015,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/fac/2015/11/16-17/.這是該互助條款自2009年《里斯本條約》生效以來首次啟用。由此可見，歐洲各國政府充分認(rèn)識到了恐怖主義的嚴(yán)重性，并積極謀劃通過加強(qiáng)在歐盟層面以及與國際社會的合作來加以應(yīng)對。

圖1 歐盟境內(nèi)2013～2018年遭受恐怖襲擊事件數(shù)量

在非傳統(tǒng)安全威脅增大的同時(shí)，由于歐俄關(guān)系的重新緊張，傳統(tǒng)安全威脅在歐洲總體安全中的重要性也持續(xù)上升。在長達(dá)四十余年的冷戰(zhàn)對峙時(shí)期，西歐國家一直將蘇聯(lián)視為敵人，把蘇聯(lián)的武裝入侵看作是其面臨的頭號安全威脅。蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲安全環(huán)境得到巨大改善，主要原因在于歐俄之間發(fā)生了積極的良性互動，相互關(guān)系發(fā)生了重大變化，西歐國家不再把俄羅斯作為外部安全威脅。有幾方面的因素推動了西方包括西歐與俄羅斯關(guān)系的改善。第一，葉利欽執(zhí)政時(shí)期，俄羅斯主動向西方靠攏，積極嘗試融入歐洲。普京于2000年上臺后，也將改善與西方的關(guān)系作為俄羅斯的外交重點(diǎn)。①王振華：《淺析俄羅斯的國際定位及俄美關(guān)系走向》，載《歐洲研究》2004年第3 期，第131-132 頁。第二，九一一恐怖襲擊事件發(fā)生后，俄羅斯與美歐加強(qiáng)反恐合作，為西方與俄羅斯關(guān)系發(fā)展注入了新動力。第三，2003年，美國小布什政府繞開聯(lián)合國安理會發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，俄羅斯和法國、德國組成 “反戰(zhàn)聯(lián)盟”。第四，歐俄經(jīng)濟(jì)相互需求增大。歐俄2005年峰會達(dá)成協(xié)議，雙方致力于構(gòu)建“統(tǒng)一的四大空間”，全面加強(qiáng)合作?！敖y(tǒng)一的四大空間”包括統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)空間、內(nèi)部安全空間、外部安全空間和人文空間。②李建民：《解讀俄歐統(tǒng)一空間“路線圖”》，載《世界知識》2005年第14 期，第32 頁。得益于俄羅斯與西方關(guān)系的深刻改變，歐盟2003年安全報(bào)告認(rèn)為，在新的安全形勢下,沒有任何一個(gè)歐盟成員國面臨大規(guī)模入侵的威脅。①Council of the European Union, European Security Strategy—A Secure Europe in a Better World,December 2003,https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/publications/european-security-strategy-secure-europe-better-world/.

然而，2013年發(fā)生的烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致歐俄關(guān)系趨于惡化。事實(shí)上，此前俄羅斯與西方國家的關(guān)系已經(jīng)因北約東擴(kuò)、2008年俄格戰(zhàn)爭而變得緊張。②2008年，圍繞北約的進(jìn)一步東擴(kuò)，美國和俄羅斯曾發(fā)生過一場激烈的斗爭。美國主張將烏克蘭和格魯吉亞接納到北約之中，而俄羅斯公開將這兩個(gè)國家視為不可逾越的紅線，最終由于法國和德國的反對，北約東擴(kuò)的步伐才停頓下來。有研究認(rèn)為，冷戰(zhàn)后北約不僅沒有解散，反而向東擴(kuò)大直逼俄羅斯家門口，是導(dǎo)致俄羅斯與西方國家關(guān)系重新緊張的主要原因。③?afak O?UZ,“NATO’s Mistakes That Paved the Way for Russia-Ukraine Crisis,” Karadeniz Ara?t?rmalar? (Journal of Black Sea Studies),Vol.45,2015,p.7.美國前國防部長佩里認(rèn)為，美國在冷戰(zhàn)結(jié)束后沒有遵守承諾執(zhí)意推動北約東擴(kuò)，犯下了嚴(yán)重錯(cuò)誤。④Ronald D.Asmus,Opening NATO's Door:How the Alliance Remade Itself for a New Era,New York:Columbia University Press,2002,p.97.美國前國務(wù)卿基辛格、德國前總理施羅德等人認(rèn)為，由于北約東擴(kuò)導(dǎo)致西方國家錯(cuò)失了與俄羅斯緩和關(guān)系的機(jī)會。⑤Henry Kissinger,“To Settle the Ukraine Crisis,Start at the End,” March 2014,https://www.washingtonpost.com/opinions/henry-kissinger-to-settle-the-ukraine-crisis-start-at-the-end/2014/03/05/4 6dad868-a496-11e3-8466-d34c451760b9_story.html; Tony Peterson,“Merkel Fury after Gerhard Schroeder Backs Putin on Ukraine,” March 2014,https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/ukraine/10697986/Merkel-fury-after-Gerhard-Schroeder-backs-Putin-on-Ukraine.html.2007年，在德國慕尼黑安全會議上，俄羅斯總統(tǒng)普京嚴(yán)厲指責(zé)西方在俄羅斯問題上采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，不尊重俄主權(quán)。這一公開講話被普遍認(rèn)為是俄西關(guān)系的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。⑥Vladimir Putin,“Speech and the Following Discussion at the Munich Conference on Security Policy,” February 2007,http://en.kremlin.ru/events/president/transcripts/24034.烏克蘭危機(jī)和俄羅斯對克里米亞的兼并則導(dǎo)致歐盟與美國共同對俄羅斯實(shí)施制裁，⑦Russell Buchan,“The Crisis in Crimea and the Principle of Non-Intervention,” International Community Law Review,Vol.19,No.2-3,2017,p.168 ; Majid Nikouei and Masoud Zamani,“The Secession of Crimea:Where Does International Law Stand?” Nordic Journal of International Law,Vol.85,No.1,2015,pp.37-64; Thomas D.Grant,“Annexation of Crimea,” The American Journal of International Law,Vol.109,No.1,2015,pp.68-95.雙方關(guān)系陷入嚴(yán)重對抗。

在歐盟國家看來，俄羅斯兼并克里米亞，是二戰(zhàn)結(jié)束以來歐洲版圖的首次非和平改變，違反了國際法，標(biāo)志著傳統(tǒng)地緣政治威脅的回歸?！岸砹_斯的行動宣告了一個(gè)算得上是共同協(xié)作的安全秩序的結(jié)束和一個(gè)對抗與不穩(wěn)定時(shí)代的開始”。①Claudia Major and Jana Puglierin,“Eine Neue Ordnung:Der Ukraine- Konflikt Stellt Die Weichen Für Europas Sicherheit,” Internationale Politik,November & December 2014,https://internationalepolitik.de/de/eine-neue-ordnung.

（二）內(nèi)外安全挑戰(zhàn)相互交織

歐盟國家面臨的安全形勢的另一大變化是，其內(nèi)部安全挑戰(zhàn)與外部特別是周邊地區(qū)安全挑戰(zhàn)日益密切相聯(lián)。首先，西亞和北非地區(qū)宗教極端恐怖組織將歐洲國家作為攻擊目標(biāo)。以往歐洲國家面臨的恐怖威脅，主要來源于各國內(nèi)部民族分裂勢力以及極左翼和極右翼恐怖組織，如愛爾蘭共和軍、埃塔等。這一情況在九一一事件后開始發(fā)生變化，近年來更加突出。2014年以來，歐洲新一輪的恐怖襲擊均與極端組織“伊斯蘭國”在西亞的異軍突起有著直接或間接的關(guān)系。美國從伊拉克撤軍、2010年出現(xiàn)的“阿拉伯之春”，特別是始自2011年、迄今仍在持續(xù)的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，助長了西亞北非地區(qū)恐怖主義的興起，具體表現(xiàn)為“伊斯蘭國”的突然強(qiáng)大。“伊斯蘭國”之所以把攻擊目標(biāo)鎖定歐洲，主要是為了報(bào)復(fù)歐洲國家與美國在伊拉克和敘利亞對其發(fā)動的軍事打擊。

其次，歐洲發(fā)生的重大暴力恐怖事件是“內(nèi)外互動”的結(jié)果。近年來，在“伊斯蘭國”活躍著大批歐洲籍的“外籍圣戰(zhàn)分子”。歐洲刑警組織（Europol）2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來從西歐國家加入“伊斯蘭國”的“圣戰(zhàn)”分子多達(dá)5 000 人。②Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2016,July 2016,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/european-union-terrorism-situation-and-trend-reportte-sat-2016.2017年“伊斯蘭國”受到重挫以來，大量外籍“圣戰(zhàn)”分子“回流”歐洲，策劃和實(shí)施了一系列的恐襲活動。2015年11月，巴黎發(fā)生的震驚全球的系列惡性恐怖案即為“伊斯蘭國”組織、回流的“圣戰(zhàn)”分子所實(shí)施。翌年發(fā)生在布魯塞爾的系列恐怖爆炸，也是由外籍圣戰(zhàn)分子在伊拉克和敘利亞經(jīng)過實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練、回到法國和比利時(shí)后具體實(shí)施的。2019年2月，聯(lián)合國在關(guān)于國際安全形勢的報(bào)告中指出，目前“伊斯蘭國”及其分支組織比較隱蔽，但仍具有發(fā)動恐怖襲擊的意圖和能力，隨著該組織中的外籍武裝分子一部分離開沖突地區(qū)，一部分回到歐洲，歐洲將面臨新一輪恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)。③UN Security Council,Eighth Report of the Secretary-General on the Threat Posed by ISIL(Da'esh) to International Peace and Security and the Range of United Nations Efforts in Support of Member States in Countering the Threat,Febuary 2019,https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2019_103.pdf.

再次，中東地區(qū)戰(zhàn)亂引發(fā)的難民潮對歐洲的安全構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一方面，大量難民涌入為恐怖分子特別是外籍“圣戰(zhàn)”分子回流歐洲提供了機(jī)會；另一方面，洶涌而至的難民大軍進(jìn)一步刺激了歐洲國家內(nèi)部民粹主義的發(fā)展。而民粹主義勢力利用難民問題煽動民眾的排外情緒，則加大了對社會不滿者的極端化傾向。①宋全成：《難民危機(jī)助推歐洲恐怖主義——?dú)W洲恐怖主義的新進(jìn)展、特征及其與難民危機(jī)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)》，載《當(dāng)代世界社會主義問題》2018年第4 期，第149-153 頁?？傊?，頻繁發(fā)生的恐怖事件和日益加劇的難民危機(jī)給歐洲敲響了警鐘，歐洲本身的安全與周邊地區(qū)形勢緊密相關(guān)。

（三）歐美跨大西洋聯(lián)盟裂痕加深

近年來，隨著歐美分歧顯著增大，歐洲國家對美國遵守北約集體防御原則的承諾產(chǎn)生懷疑。以西歐國家為主的歐洲國家于1949年與美國簽署《北大西洋公約》。建立北約，歐洲國家最看重的是《北大西洋公約》的第五條，即成員國中的一國（或者多國）在遭受到武裝攻擊時(shí)將會被視為對所有成員國的武裝攻擊，所有成員國將立即援助被攻擊國家。②North Atlantic Treaty Organization,North Atlantic Treaty,April 1949,https://www.loc.gov/law/help/us-treaties/bevans/m-ust000004-0828.pdf顯然，作為軍事同盟組織，北約的核心是集體防御和共同安全。

根據(jù)形勢的變化，歐美能夠一致推動北約調(diào)整其職能。最突出的是九一一事件發(fā)生后，北約很快史無前例地啟用了《北大西洋公約》第五條，并由此開始實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型，將反恐作為其首要任務(wù)，應(yīng)對國家沖突的傳統(tǒng)功能退居其次。北約的歐洲成員國紛紛出兵與美軍一道參與了北約在阿富汗的軍事行動。與此同時(shí)，北約也經(jīng)受住了內(nèi)部危機(jī)的考驗(yàn)。2003年，美國小布什總統(tǒng)發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，遭到法國和德國等歐洲國家的反對，引發(fā)冷戰(zhàn)結(jié)束后跨大西洋聯(lián)盟首次嚴(yán)重分裂。小布什第二任期時(shí)，歐美雙方均有意和解，跨大西洋之間的裂痕開始得到修復(fù)。奧巴馬上臺后，歐美進(jìn)一步恢復(fù)了往日的合作。從歐美安全關(guān)系的角度看，這一時(shí)期最為重要的決定有兩個(gè)：一是法國在薩科齊當(dāng)政期間，于2009年引人注目地重返北約軍事一體化組織，展示了“后伊拉克戰(zhàn)爭時(shí)期”跨大西洋聯(lián)盟的團(tuán)結(jié)；③Ben Hall,“Sarkozy Confirms Full Return to NATO,” March 2009,https://www.ft.com/content/4cdfa490-0e6a-11de-b099-0000779fd2ac.二是針對2014年俄羅斯合并克里米亞，同年11月，在英國威爾士舉行的北約領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，歐美一致同意重新將“集體防御”作為北約的首要職能。①North Atlantic Treaty Organization, Wales Summit Declaration—Issued by the Heads of States and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Wales,September 2014,https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm.總之，奧巴馬執(zhí)政八年，除了其提出“重返亞洲”戰(zhàn)略引發(fā)歐洲國家擔(dān)憂外，歐美在很多國際領(lǐng)域的合作得到了加強(qiáng)。

然而，特朗普于2017年執(zhí)政后，歐美分歧不斷增大，美歐關(guān)系日益緊張，跨大西洋聯(lián)盟的團(tuán)結(jié)遭到破壞，歐洲國家對美國是否還愿意提供安全保護(hù)產(chǎn)生了懷疑。第一，歐洲意識到其在美國戰(zhàn)略中的重要性已經(jīng)下降。冷戰(zhàn)時(shí)期以及冷戰(zhàn)后一段時(shí)間，歐美的戰(zhàn)略重心一直在歐洲，但現(xiàn)在雙方的戰(zhàn)略重點(diǎn)開始出現(xiàn)分化。歐洲的戰(zhàn)略重點(diǎn)依舊在歐洲以及包括西亞和北非在內(nèi)的大周邊地區(qū)，而美國的戰(zhàn)略重點(diǎn)已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向亞洲。這一變化始于奧巴馬時(shí)期美國“重返亞洲”戰(zhàn)略的出臺，但隨著特朗普上臺后中美戰(zhàn)略博弈日益加劇，歐洲感到歐美戰(zhàn)略重心的分化已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。第二，在應(yīng)對事關(guān)歐洲重大利益的地區(qū)和全球挑戰(zhàn)方面，歐洲堅(jiān)持多邊主義，美國卻放棄多邊主義，單方面退出伊朗核協(xié)定、《中導(dǎo)條約》《巴黎氣候協(xié)定》等一系列國際多邊協(xié)議，對歐洲的關(guān)鍵和重大安全利益和經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生了直接的損害。正因?yàn)槿绱?，近兩年來，在氣候變化、伊朗核協(xié)議等問題上，歐洲堅(jiān)持自身立場，與美國的對立情緒不斷上升，并導(dǎo)致數(shù)次七國集團(tuán)和北約等領(lǐng)導(dǎo)人峰會不歡而散或無果而終。②Lisbeth Aggestam and Adrian Hyde-Price,“Double Trouble:Trump,Transatlantic Relations and European Strategic Autonomy,” Journal of Common Market Studies,Vol.57,No.S1,2019,pp.114-127.第三，歐美政治和戰(zhàn)略互信受到損害。歐美在北約內(nèi)的合作包括政治和軍事兩大方面，彼此間的政治關(guān)系和戰(zhàn)略信任程度直接決定其軍事合作的水平。然而，很多歐洲領(lǐng)導(dǎo)人、戰(zhàn)略分析家認(rèn)為，由于特朗普政府堅(jiān)持“美國優(yōu)先”政策，北約內(nèi)部的戰(zhàn)略互信和政治關(guān)系已受到嚴(yán)重破壞。特朗普雖然在勝選上臺后不再提“北約過時(shí)論”，但他主要關(guān)心的是歐洲成員國是否將軍費(fèi)開支提高到其國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2%，同時(shí)，有意淡化北約的集體安全承諾。更令歐洲國家難以接受的是，在諸如從敘利亞撤軍等重大問題上，美國已不再與歐洲盟國進(jìn)行戰(zhàn)略協(xié)商。法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)?019年接受英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》周刊采訪時(shí)對此表達(dá)了嚴(yán)重的不滿，稱“北約已經(jīng)腦死亡”。③“A Continent in Peril,” The Economist,Vol.11,No.2,2019,p.9.2017年，德國總理默克爾與特朗普兩次會面后表示，“在過去幾天中，我深切地感受到了我們能夠完全依賴他人的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束了，歐洲人應(yīng)當(dāng)將命運(yùn)掌握在自己手中”。①Patrick McGee,George Parker,“Europe Cannot Rely on US and Faces Life without UK,Says Merkel,” May 2017,https://www.ft.com/content/51ed8b90-43b9-11e7-8519-9f94ee97d996.

三 歐盟“2.0 版安全觀”應(yīng)運(yùn)而生

面對新的嚴(yán)峻的安全形勢，歐洲各國危機(jī)意識變得空前強(qiáng)烈。在此背景下，歐盟于2016年6月正式推出了《歐盟外交與安全政策全球戰(zhàn)略》報(bào)告（以下簡稱《2016年全球戰(zhàn)略報(bào)告》）。這意味著歐盟及其成員國針對新的安全形勢提出了新的安全觀。這是繼2003年之后歐盟出臺的第二份正式安全戰(zhàn)略文件，因而該文件反映的觀點(diǎn)也可以稱為歐盟“2.0 版安全觀”。這一新安全觀的誕生，為歐洲將體現(xiàn)超國家特性的合作舉措嵌入自主防務(wù)建設(shè)進(jìn)行了制度和思想上的準(zhǔn)備。歐盟新安全觀主要包括兩大部分內(nèi)容：一是新形勢下歐洲面臨何種安全威脅；二是面對新的安全威脅歐盟應(yīng)該如何應(yīng)對。

（一）重新界定歐盟安全威脅

歐盟《2016年全球戰(zhàn)略報(bào)告》認(rèn)為，歐盟面臨的內(nèi)外安全環(huán)境更為嚴(yán)峻。冷戰(zhàn)結(jié)束特別是九一一事件后，歐盟對其安全威脅進(jìn)行過大討論。歐盟在起草2003年安全報(bào)告過程中曾指出，歐洲面臨的威脅主要是國際恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散和“失敗國家”，之后又增加了兩大威脅即地區(qū)沖突和有組織的犯罪。②Council of the European Union,European Security Strategy—A secure Europe in a Better World,December 2003,https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/publications/european-security-strategy-secure-europe-better-world/.隨著國際安全形勢的發(fā)展變化，在2008年發(fā)布的《歐洲安全戰(zhàn)略執(zhí)行報(bào)告》中，歐盟又在原有的五大威脅之外新增了網(wǎng)絡(luò)安全、能源安全和氣候變化。③Council of the European Union, Report on the Implementation of the European Security Strategy—Providing Security in a Changing World,December 2008,https://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/104630.pdf.《2016年全球戰(zhàn)略報(bào)告》開門見山地指出：“歐盟正面臨威脅。給歐洲創(chuàng)造了史無前例的和平、繁榮和民主的歐洲一體化正在受到質(zhì)疑。在歐洲的東部，歐洲安全秩序遭到破壞，同時(shí)恐怖主義和沖突正在肆虐北非、西亞地區(qū)，以及歐洲本身?！雹蹺uropean External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.該報(bào)告一方面突出強(qiáng)調(diào)了恐怖主義的危害性，另一方面引人注目地將混合威脅作為外部威脅，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)指出了網(wǎng)絡(luò)攻擊、能源問題、氣候變化和經(jīng)濟(jì)波動給歐洲帶來的挑戰(zhàn)。①2020年初以來，席卷全球的新冠肺炎病毒疫情，給包括歐洲國家在內(nèi)的世界各國人民的生命安全和健康造成了嚴(yán)重危害。目前，疫情仍在蔓延，并已由一場全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件演變?yōu)槿蛐缘慕?jīng)濟(jì)和治理危機(jī)。歐盟的安全報(bào)告沒有將病毒大流行作為安全威脅，無疑是一個(gè)嚴(yán)重的缺漏。歐盟將來自外部的混合威脅確定為其面臨的主要安全威脅之一，這在冷戰(zhàn)結(jié)束以來尚屬首次。

（二）提出加強(qiáng)自主行動能力的應(yīng)對戰(zhàn)略

為應(yīng)對日益嚴(yán)重的安全威脅，歐盟提出了提升自身保護(hù)歐洲安全能力的總體戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略在歐盟《2016年全球戰(zhàn)略報(bào)告》以及法德等國公開的立場中都表達(dá)得非常清楚。歐盟的這一安全戰(zhàn)略為其自主防務(wù)建設(shè)確立了目標(biāo)，其核心思想包括如下幾方面。

首先，為了提升維護(hù)自身以及外部安全的能力，歐盟需要“適度的雄心和戰(zhàn)略自主”，即具有采取自主行動的能力?！?016年全球戰(zhàn)略報(bào)告》認(rèn)為，雖然在集體安全方面北約仍然發(fā)揮著最重要的作用，很多歐洲國家作為北約成員國，得到北約的保護(hù)，但歐洲國家還必須為自身的安全承擔(dān)更大的責(zé)任。歐洲國家“一方面需要有力地參加北約的集體防務(wù)，另一方面如果需要或有必要時(shí)還能夠采取自主行動”。②European External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.

其次，歐盟要能夠自主采取行動，就必須加強(qiáng)成員國之間的合作。《2016年全球戰(zhàn)略報(bào)告》指出，“為了加強(qiáng)自主行動的能力，歐盟成員國需要強(qiáng)大的軍事技術(shù)和國防工業(yè)。但沒有一個(gè)成員國可以獨(dú)自做到這一點(diǎn)，相互之間進(jìn)行深度合作必不可少”。③European External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.為達(dá)此目標(biāo)，各成員國要將充足的資金投入到防務(wù)建設(shè)之中，提高資源利用效率，并將防務(wù)預(yù)算的20%用于裝備采購與科技研發(fā)。④European External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016.

再次，在如何加強(qiáng)自主防務(wù)能力特別是防務(wù)工業(yè)方面，歐盟提出了包含有超國家主義成分的防務(wù)合作的創(chuàng)新性主張?！?016年全球戰(zhàn)略報(bào)告》明確指出，由歐盟提供資金支持防務(wù)科技研發(fā)，歐盟成員國之間加強(qiáng)跨國家合作，全面發(fā)掘歐洲防務(wù)局（EDA）的潛力，是發(fā)展強(qiáng)大的歐洲防務(wù)工業(yè)必不可少的前提條件。而在該報(bào)告出臺數(shù)日后，時(shí)任法國國防部長讓·伊夫·勒德里昂和德國國防部長烏爾蘇拉·馮德萊恩，在一份題為“重振共同安全與防務(wù)政策：走向一個(gè)全面、現(xiàn)實(shí)和可靠的歐洲防務(wù)”的聯(lián)合聲明中呼吁，由歐盟最重要的超國家機(jī)構(gòu)——?dú)W盟委員會采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政激勵(lì)措施，鼓勵(lì)成員國進(jìn)行防務(wù)合作，以加強(qiáng)歐洲防務(wù)工業(yè)的競爭力和創(chuàng)新性。①Ursula von der Leyen and Jean-Yves Le Drian,“Revitalizing CSDP:Towards a Comprehensive,Realistic and Credible Defence in the EU,” September 2016,http://club.bruxelles2.eu/wp-content/uploads/2016/09/let-fra-all-defensefeuiileroute@fr160911en.pdf.法德防長的聲明得到了意大利和西班牙國防部長的積極回應(yīng)。隨后，四位防長共同致信歐盟外交和安全政策高級代表費(fèi)代麗卡·莫蓋里尼（Federica Mogherini），表示支持實(shí)施“更強(qiáng)有力、現(xiàn)實(shí)且可信的歐洲防務(wù)政策”。②Arthur Beesley,“Italy and Spain Warm to EU Defence Cooperation,” October 2016,https://www.ft.com/content/ddad201e-50c9-36fc-b694-8e9522fb9323.

此外，針對歐洲國家內(nèi)外安全挑戰(zhàn)相互交織的新安全形勢，歐盟首次提出需要支持周邊國家“復(fù)原力”（resilience）的安全理念，并強(qiáng)調(diào)推動構(gòu)建基于規(guī)則的國際秩序的重要性。歐盟提出，復(fù)原力是指“一個(gè)國家和社會通過改革，從內(nèi)部和外部危機(jī)中得以恢復(fù)的能力”；“一個(gè)有復(fù)原力的國家便是一個(gè)安全的國家，而安全是實(shí)現(xiàn)繁榮和民主的關(guān)鍵”。③European External Action Service, Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.同時(shí)，歐盟認(rèn)為，環(huán)境和資源問題、跨國犯罪和恐怖主義沒有邊界。④European External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.因此，歐盟需要全面參與全球事務(wù)，著力解決沖突和貧困的根源問題，并與其他國家（重點(diǎn)是核心伙伴、志同道合的國家）、地區(qū)組織、國際機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，一道打造基于規(guī)則的國際秩序。

四 歐盟新防務(wù)建設(shè)：超國家主義與政府間主義的融合

在新安全觀的指導(dǎo)下，自2016年以來，歐盟及其成員國將加強(qiáng)防務(wù)作為歐洲一體化的最重要任務(wù)之一。其目的十分明確，就是通過強(qiáng)化成員國合作，使歐盟具備獨(dú)立應(yīng)對安全威脅和挑戰(zhàn)的能力，實(shí)現(xiàn)歐盟戰(zhàn)略自主。

如前所述，西歐國家以超國家方式建設(shè)歐洲防務(wù)的努力在20世紀(jì)50年代失敗后，便轉(zhuǎn)入?yún)⑴c到北約框架下的國家間合作當(dāng)中。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟雖然開始加強(qiáng)自身的安全和防務(wù)能力（主要體現(xiàn)在《馬斯特里赫特條約》《里斯本條約》之中），但相關(guān)的安排特別是決策權(quán)由各成員國來掌握，歐盟的超國家機(jī)構(gòu)如歐盟委員會等無權(quán)介入。因此，長期以來，在防務(wù)領(lǐng)域政府間主義被視作理所當(dāng)然。以斯坦利·霍夫曼（Stanley Hoffmann）為代表的傳統(tǒng)政府間主義者認(rèn)為，國家不同意將外交和防務(wù)主權(quán)讓渡給超國家機(jī)構(gòu)。①Stanley Hoffmann,“Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe,” Daedalus,Vol.95,No.3,1966,pp.882,901.新政府間主義雖承認(rèn)超國家機(jī)構(gòu)在《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的歐盟第一支柱即歐共體政策范圍內(nèi)起主導(dǎo)作用，但同時(shí)認(rèn)為歐盟委員會等超國家機(jī)構(gòu)并未在歐盟其他領(lǐng)域擴(kuò)展影響和發(fā)揮作用，外交防務(wù)領(lǐng)域仍然由成員國政府牢牢把持。②Uwe Puetter,“The European Council and the Council:New Intergovernmentalism and Institutional Change,” October 2014,https://www.oxfordscholarship.com/view/10.1093/acprof:oso/9780198716242.001.0001/acprof-9780198716242.

然而，歐盟2016年以來推出的歐洲防務(wù)基金（EDF）、軍事計(jì)劃與行動能力機(jī)制（MPCC），卻完全或部分地超越了政府間主義，而另外兩大舉措——“永久結(jié)構(gòu)性合作”（PESCO）、年度防務(wù)協(xié)調(diào)評估機(jī)制（CARD）——雖然保持了政府間主義的一些特征，但與超國家主義的合作措施實(shí)現(xiàn)了緊密的結(jié)合。

（一）歐洲防務(wù)基金

歐洲防務(wù)基金正式成立于2017年6月，這是歐盟為了保持和提高其防務(wù)能力所作的最重要的決定之一。為了增強(qiáng)防務(wù)能力，歐盟決定從歐洲防務(wù)工業(yè)入手，而研發(fā)又是確立其防務(wù)工業(yè)優(yōu)勢的關(guān)鍵所在。對此，時(shí)任歐盟委員會主席讓-克勞德·容克（Jean-Claude Juncker）安全事務(wù)顧問的米歇爾·巴尼耶（Michel Barnier）曾做過異常清晰的闡述。他指出，“沒有安全就沒有繁榮，沒有防務(wù)就沒有戰(zhàn)略安全，沒有能力就沒有戰(zhàn)略防務(wù)，沒有歐洲防務(wù)工業(yè)競爭力就沒有戰(zhàn)略能力”。③Michael Barnier,“Stepping-up European Security and Defence,” European Defence Matters,No.10,2016,p.37.然而，歐盟在防務(wù)研發(fā)方面長期依賴成員國自愿投入，致使資金嚴(yán)重不足。根據(jù)歐洲防務(wù)局公布的數(shù)據(jù)，2005～2017年，歐盟在防務(wù)研發(fā)方面的支出一直呈現(xiàn)下降趨勢。這與歐盟各成員國總體國防開支下降具有直接關(guān)系。①2007～2013年，歐盟成員國的實(shí)際國防支出約下降11%。盡管這一趨勢自2015年以來得到遏制，但2017年實(shí)際國防支出水平仍低于2005～2009年的水平，與此同時(shí)防務(wù)成本卻在上升。數(shù)據(jù)參見European Defence Agency,Defence DATA 2017-2018 Key Findings and Analysis,2019,https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/brochures/eda-defence-data-2017-2018。與此同時(shí)，由于成員國之間缺乏合作，一方面導(dǎo)致資金投入分散，另一方面各國科技研發(fā)重復(fù)率高，造成了巨大的資源浪費(fèi)。②European Commission,The European Defence Fund:Stepping up the EU's Role as a Security and Defence Provider,March 2019,https://ec.europa.eu/docsroom/documents/34509.

歐洲防務(wù)基金被稱為歐洲安全合作的“游戲規(guī)則改變者”，它的成立標(biāo)志著歐洲防務(wù)合作的“范式轉(zhuǎn)換”。③Pierre Haroche,“Supranationalism Strikes back:A Neofunctionalist Account of the European Defence Fund,” Journal of European Public Policy,Vol.27,No.6,2020,p.853.其原因在于，該基金的創(chuàng)立及其運(yùn)作沒有采取政府間主義，而是具有典型的超國家主義特性。首先，政府間主義認(rèn)為，涉及防務(wù)問題的決策只能由代表成員國政府的歐盟理事會或歐洲理事會提出，但成立防務(wù)基金的倡議卻來自超國家機(jī)構(gòu)歐盟委員會。這一設(shè)想首先出現(xiàn)在由歐盟委員會主席容克所作的2016年盟情咨文當(dāng)中。④Pierre Haroche,“Supranationalism Strikes back:A Neofunctionalist Account of the European Defence Fund,” Journal of European Public Policy,Vol.27,No.6,2020,pp.859-861.同年11月30日，歐盟委員會在“歐盟防務(wù)行動計(jì)劃”（European Defence Action Plan,EDAP）中正式提出建立歐洲防務(wù)基金。該舉動顛覆了新政府間主義關(guān)于“超國家機(jī)構(gòu)不再尋求推動一體化的深化”“歐盟合作只由政府間協(xié)商和尋求共識來提出的假設(shè)”。⑤Christopher J.Bickerton,Dermot Hodson and Uwe Puetter,“The New Intergovernmentalism:European Integration in the Post-Maastricht Era,” Journal of Common Market Studies,Vol.53,No.4,2015,pp.711-713.不僅歐盟委員會發(fā)揮了以往只能由成員國發(fā)揮的作用，歐盟理事會在對此表決時(shí)也未采用一致通過的方式，而是采取了“歐共體方式”的特定多數(shù)表決。

其次，歐洲防務(wù)基金首次使用歐盟預(yù)算來支持防務(wù)領(lǐng)域的研發(fā)，打破了歐洲防務(wù)建設(shè)不能使用歐盟預(yù)算的禁忌。根據(jù)防務(wù)工業(yè)產(chǎn)品的生命周期，歐洲防務(wù)基金資助的項(xiàng)目分為兩個(gè)窗口期：研究窗口期與能力窗口期。⑥Sarah Raine,“Europe,the EU,Security and Defence,” Adelphi Series,Vol.57,Issue 468-469,2017,p.145.前者主要包含歐盟在防務(wù)技術(shù)領(lǐng)域的合作研究與創(chuàng)新，后者則涉及歐盟在防務(wù)方面的共同開發(fā)和采購。歐洲防務(wù)基金將通過歐盟預(yù)算資助所有研究項(xiàng)目的費(fèi)用以及開發(fā)項(xiàng)目費(fèi)用的20%，永久結(jié)構(gòu)性合作中符合條件的項(xiàng)目也將獲得30%的資金支持。①European Commission,The European Defence Fund:Stepping up the EU's Role as a Security and Defence Provider,March 2019,https://ec.europa.eu/docsroom/documents/34509.迄今為止，歐盟從其預(yù)算中已經(jīng)撥出5.9 億歐元的臨時(shí)性資金，資助研究與能力窗口期分別開展的具體項(xiàng)目，其中，0.9 萬歐元用于2017年啟動的防務(wù)研究準(zhǔn)備行動項(xiàng)目（PADR），5 億歐元用于2018年啟動的歐洲防務(wù)工業(yè)發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目（EDIDP）。②European Commission,The European Defence Fund:Stepping up the EU's Role as a Security and Defence Provider,March 2019,https://ec.europa.eu/docsroom/documents/34509.今后，歐盟計(jì)劃從其“多年度預(yù)算框架”（2021～2027年）中，撥出總額130 億歐元作為防務(wù)基金，其中，41 億歐元用于研究項(xiàng)目，89 億歐元支持成員國出資的開發(fā)項(xiàng)目。③由于新冠肺炎疫情的影響，2020年5月27日，歐盟委員會對新歐盟預(yù)算作出了部分修訂，在新的7年預(yù)算周期內(nèi)防務(wù)基金將共分配到80 億歐元預(yù)算。參見European Commission,“Next Long-term EU Budget 2021-2017,” June,2018,https://ec.europa.eu/commission/news/next-long-termeu-budget-2021-2017-2018-jun-13_en?！瓣P(guān)鍵防務(wù)技術(shù)以及具有加強(qiáng)歐洲防務(wù)工業(yè)技術(shù)領(lǐng)先地位潛力的開創(chuàng)性研究和顛覆性研究”，將成為歐洲防務(wù)基金支持的重點(diǎn)。④European Commission,“Launching the European Defence Fund,” June 2017,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52017DC0295.內(nèi)容涵蓋空中、陸地、海洋、網(wǎng)絡(luò)和太空等多個(gè)方面，具體包括：（1）促進(jìn)軍事行動、加強(qiáng)部隊(duì)保護(hù)與機(jī)動性的威脅偵測與反無人機(jī)系統(tǒng)；（2）加強(qiáng)情報(bào)、通信與網(wǎng)絡(luò)安全的網(wǎng)絡(luò)態(tài)勢感知與防御、空間態(tài)勢感知與早期預(yù)警能力、海上監(jiān)視能力；（3）提升開展高端軍事行動的能力，如升級新一代地面精確打擊能力、地面戰(zhàn)斗能力、空戰(zhàn)能力以及開發(fā)未來海軍系統(tǒng)；（4）推動防務(wù)技術(shù)創(chuàng)新，如人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。⑤European Commission,“European Defence Fund,” March 2019,https://ec.europa.eu/commission/news/european-defence-fund-2019-mar-19_en.

最后，歐洲防務(wù)基金的成功啟動證明了新功能主義的有效性。作為超國家主義的最新流派，新功能主義認(rèn)為一體化是通過超國家機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的溢出效應(yīng)實(shí)現(xiàn)的。皮埃爾·哈羅什（Pierre Haroche）認(rèn)為，歐洲防務(wù)基金從建立、管理到產(chǎn)生的影響，都體現(xiàn)了一體化從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向防務(wù)領(lǐng)域的溢出，未來將會帶來更深入的一體化機(jī)制。⑥Pierre Haroche,“Supranationalism Strikes back:A Neofunctionalist Account of the European Defence Fund,” Journal of European Public Policy,Vol.27,No.6,2020,p.866.

（二）軍事計(jì)劃與行動能力

與歐盟防務(wù)基金同年成立的“軍事計(jì)劃與行動能力”機(jī)制，是一個(gè)軍事戰(zhàn)略層級的常設(shè)作戰(zhàn)指揮部。建立自身指揮機(jī)構(gòu)對于歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主至關(guān)重要。此舉的目的在于填補(bǔ)歐盟指揮能力的空白，提升歐盟在境外開展軍事和民事行動的能力，被認(rèn)為是“邁向歐盟永久軍事總部的關(guān)鍵一步”。①Yf Reyker,“A Permanent Headquarters under Construction? The Military Planning and Conduct Capability as a Proximate Principal,” Journal of European Integration,Vol.41,Issue 6,2019,pp.783-784.

歐盟在境外采取的軍事行動分為兩大類，即“執(zhí)行性軍事行動”和“非執(zhí)行性軍事行動”。前者指的是歐盟直接代替邀請國家政府而采取的高度自主的軍事行動；后者指的是歐盟為支持邀請國政府而采取的包括培訓(xùn)軍隊(duì)等在內(nèi)的輔助性軍事行動。②Thierry Tardy,“MPCC:Towards an EU Military Command?” June 2017,https://www.iss.europa.eu/content/mpcc-towards-eu-military-command.長期以來，歐盟開展執(zhí)行性軍事行動主要依賴北約的指揮控制中心，而采取非執(zhí)行性軍事行動也沒有一個(gè)共同的、常設(shè)的軍事計(jì)劃與行動能力機(jī)制。此次建立“軍事計(jì)劃與行動能力”機(jī)制，聚焦于提升歐盟在非執(zhí)行軍事行動中應(yīng)對沖突或危機(jī)的能力。歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼認(rèn)為，“建立‘軍事計(jì)劃與行動能力’機(jī)制，是加強(qiáng)歐洲防務(wù)的一項(xiàng)非常重要的決定。它將使歐盟非執(zhí)行性軍事行動更加有效，提升當(dāng)?shù)貒也筷?duì)的訓(xùn)練水平，從而確保和平與安全。這不僅是為了我們的伙伴國家，也是為了歐盟自身的安全”。③Council of the European Union,“EU Defence Cooperation:Council Establishes a Military Planning and Conduct Capability (MPCC),” June 2017,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/06/08/military-mpcc-planning-conduct-capability/.

目前來看，“軍事計(jì)劃與行動能力”機(jī)制基本上體現(xiàn)的是政府間主義，因?yàn)槠潆`屬于歐盟對外行動署下設(shè)的軍事參謀部，軍事參謀部總干事兼任軍事計(jì)劃與行動能力機(jī)制的負(fù)責(zé)人，但其行使的則是歐盟戰(zhàn)略和行動指揮和控制權(quán)，這表明成員國已經(jīng)開始探索一定程度的權(quán)力讓渡。④European Parliament,“EU’s Institutional Framework regarding Defence Matters,” January 2020,https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EXPO_IDA(2020)603484.為了減少該機(jī)制的敏感性，歐盟成員國之間進(jìn)行了妥協(xié)。一方面，該機(jī)制的名稱沒有直接使用軍事指揮部，也不涉及歐盟預(yù)算；另一方面，歐盟在推進(jìn)該機(jī)制時(shí)采取了漸進(jìn)的方式，即其成立之初的工作只涵蓋“非執(zhí)行性軍事行動”，具體包括為此類軍事行動起草作戰(zhàn)方案、作戰(zhàn)計(jì)劃和交戰(zhàn)規(guī)則，并對行動部隊(duì)的組建提供幫助等。⑤Thierry Tardy,“MPCC:Towards an EU Military Command?” June 2017,https://www.iss.europa.eu/content/mpcc-towards-eu-military-command.迄今為止，歐盟通過“軍事計(jì)劃與行動能力”機(jī)制已指揮了在索馬里、馬里與中非共和國的三次非執(zhí)行性訓(xùn)練任務(wù)。2018年11月19日，歐盟理事會同意將“軍事計(jì)劃與行動能力”的職能進(jìn)一步擴(kuò)展，使其到2020年底可以計(jì)劃并實(shí)施歐盟戰(zhàn)斗群規(guī)模（最多2 500 名士兵）的執(zhí)行性軍事行動。①Council of the European Union,“Security and Defence:Council Welcomes the Substantive Progress Made during the Last Two Years,” November 2018,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/11/19/security-and-defence-council-welcomes-the-substantive-progress-mad e-during-the-last-two-years/.

（三）永久結(jié)構(gòu)性合作

與上述兩項(xiàng)措施相比，“永久結(jié)構(gòu)性合作”是歐盟近年來采取的合作領(lǐng)域廣、涉及國家多、影響可能也更為深入的防務(wù)合作舉措。所謂“永久性結(jié)構(gòu)合作”，是指歐盟創(chuàng)建一個(gè)合作機(jī)制，允許并鼓勵(lì)成員國在此機(jī)制內(nèi)投資防務(wù)合作項(xiàng)目、共同發(fā)展軍事實(shí)力，以達(dá)到既加強(qiáng)成員國武裝力量，又提高歐盟集體軍事行動能力的目的。②European External Action Service,Permanent Structured Cooperation-PESCO:Deepening Defence Cooperation Among EU Member States,November 2019,https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/34226/permanent-structured-cooperation-pesco-factsheet_en.盡管各成員國有權(quán)決定是否參與該合作機(jī)制，但幾乎所有歐盟成員國都第一時(shí)間參與了這一新的防務(wù)合作。當(dāng)2017年12月7日該合作正式啟動時(shí)，在當(dāng)時(shí)28 個(gè)成員國中，除準(zhǔn)備“脫歐”的英國、在歐盟安全與防務(wù)政策領(lǐng)域擁有“選擇性退出”權(quán)利的丹麥以及馬耳他之外，其他歐盟國家都積極踴躍加入此項(xiàng)防務(wù)合作。③2017年11月13日，第一批參加國家共有23 個(gè)，同年12月7日，隨著葡萄牙和愛爾蘭的加入，參與國增至25 個(gè)。參見Times Marta,“Marta among Three Countries Opting out of EU’s New Defence Agreement,” December 2017,https://timesofmalta.com/articles/view/malta-amongthree-countries-opting-out-of-eus-new-defence-agreement.665421。

對于歐盟防務(wù)建設(shè)來說，“永久結(jié)構(gòu)性合作”的最重要意義在于，整合各參與國現(xiàn)有軍事和防務(wù)資源，特別是避免相互間不必要的重復(fù)生產(chǎn)，以此打造歐洲自身防務(wù)技術(shù)和防務(wù)工業(yè)基地，提升歐洲防務(wù)工業(yè)的競爭力。根據(jù)歐盟委員會2017年的統(tǒng)計(jì)，歐盟的武器系統(tǒng)多達(dá)178 種，而美國只有30 種。④European Commission,Defending Europe:The Case for Greater EU Cooperation,July 2017,https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/defending-europe-factsheet_en.pdf.這表明歐盟各國中重復(fù)性軍費(fèi)開支十分龐大。⑤伊恩·邦德指出，歐盟各國防務(wù)支出雖占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比例較低，但其總量是俄羅斯的五倍。2019年，德國和波蘭的防務(wù)支出總和超過了俄羅斯。因此，“歐洲的問題不僅在于其在防務(wù)支出的數(shù)額，還在于其支出的低效”。參見Ian Bond,“Trump Sounds the Retreat:Can European Defence Advance?” June 2020,https://www.cer.eu/insights/trump-sounds-retreat-caneuropean-defence-advance。鑒此，“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架包含兩部分：約束性承諾與具體合作。首先，參與國對約束性條例作出承諾，如“定期增加防務(wù)預(yù)算”，并同意將防務(wù)開支的20% 用于投資，2%用于研究和技術(shù)開發(fā)。①Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,pp.162-163.其次，所有加入“永久結(jié)構(gòu)性合作”的歐盟國家都有義務(wù)參加至少一項(xiàng)參與國共同認(rèn)同的具有“戰(zhàn)略意義”的能力建設(shè)項(xiàng)目。該義務(wù)體現(xiàn)的是參加國“通過參加合作項(xiàng)目來幫助解決歐盟共同的能力不足的承諾”。②Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,p.162.每項(xiàng)合作項(xiàng)目都著眼于具體的防務(wù)能力，扎實(shí)穩(wěn)健地推進(jìn)。③Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,p.162.時(shí)任歐盟委員會主席容克在推特上表示，“歐盟成員國達(dá)成‘永久結(jié)構(gòu)性合作’的決定，為打造歐洲防務(wù)聯(lián)盟奠定了基礎(chǔ)，歐洲不能、也不應(yīng)該把安全和防務(wù)事務(wù)交給他人打理”。④Jean-Claude Junker,“She’s Awake,the Sleeping Beauty of the Lisbon Treaty,” December 2017,https://twitter.com/JunckerEU/status/940175532196589568.德國時(shí)任外交部長西格馬·加布里爾（Sigmar Gabriel）稱，“這是朝著獨(dú)立和加強(qiáng)歐盟安全和防務(wù)政策方向邁出的重要一步”。⑤Lorne Cook,“EU Launches Defense Cooperation Program,5 Members Refuse,” November 2017,https://www.defensenews.com/global/europe/2017/11/13/eu-launches-defense-cooperation-program-5-members-refuse/.

迄今為止，歐盟已經(jīng)公布了三份關(guān)于“永久結(jié)構(gòu)性合作”的年度實(shí)施報(bào)告。截至2019年11月12日，“永久結(jié)構(gòu)性合作”已經(jīng)公布了47 個(gè)項(xiàng)目，其中，培訓(xùn)與設(shè)施項(xiàng)目有10 個(gè)，陸軍和海軍系統(tǒng)項(xiàng)目各6 個(gè)，空軍系統(tǒng)項(xiàng)目4 個(gè)，網(wǎng)絡(luò)與指揮自動化系統(tǒng)（C4ISR）項(xiàng)目8 個(gè)，聯(lián)合與有效能力項(xiàng)目11 個(gè)。從參與項(xiàng)目的國家來看，參與國前五名分別是法國（30 項(xiàng)）、意大利（26 項(xiàng)）、西班牙（24 項(xiàng)）、德國（16 項(xiàng)）和希臘（14 項(xiàng)）。同時(shí)，法國、意大利、德國和希臘也是領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目最多的國家。⑥Council of the European Union, Permanent Structured Cooperation (PESCO)'s Projects-Overview,November 2019,https://www.consilium.europa.eu/media/41333/pesco-projects-12-nov-2019.pdf.值得指出的是，參加“永久結(jié)構(gòu)性合作”的國家在減少軍事行動跨境壁壘和軍事培訓(xùn)上的興趣最為集中。47 個(gè)項(xiàng)目中參與國最多的是軍事機(jī)動性項(xiàng)目，除愛爾蘭外，其他24 個(gè)成員國均加入了這一由荷蘭領(lǐng)導(dǎo)的合作項(xiàng)目。該項(xiàng)目的重要意義在于解決歐盟應(yīng)對安全威脅時(shí)其防務(wù)力量如何實(shí)現(xiàn)快速跨境機(jī)動的問題。通過合作，歐盟可以簡化和標(biāo)準(zhǔn)化成員國開展跨境軍事運(yùn)輸?shù)某绦?，使部?duì)、軍事設(shè)備在歐洲進(jìn)行鐵路、陸路、空域和海域跨境機(jī)動時(shí)避開冗長的行政程序，提高跨境軍事行動的效率。①Council of the European Union,Permanent Structured Cooperation (PESCO)'s Projects-Overview,November 2019,https://www.consilium.europa.eu/media/41333/pesco-projects-12-nov-2019.pdf.與軍事機(jī)動性項(xiàng)目類似的另一個(gè)項(xiàng)目，是歐盟物流中心和行動支持網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，參與國達(dá)到15 個(gè)。該項(xiàng)目主要是改善歐盟軍事行動中的后勤物流網(wǎng)絡(luò)，通過現(xiàn)有的物流設(shè)施網(wǎng)絡(luò)提前準(zhǔn)備行動所需設(shè)備，并將歐盟國家的物流中心發(fā)展成為完整的網(wǎng)絡(luò)，以加強(qiáng)軍事行動的物流運(yùn)輸能力和可持續(xù)性。②Council of the European Union,Permanent Structured Cooperation (PESCO)'s Projects-Overview,November 2019,https://www.consilium.europa.eu/media/41333/pesco-projects-12-nov-2019.pdf.

“永久結(jié)構(gòu)性合作”的設(shè)計(jì)者在政府間主義和超國家性二者之間實(shí)現(xiàn)了有效銜接，主要體現(xiàn)在以下三方面。第一，將參加合作時(shí)的非強(qiáng)制性與參加之后的約束性進(jìn)行統(tǒng)一。其進(jìn)程是：最初由有意參加防務(wù)合作的成員國，將其共同意愿通報(bào)給歐盟理事會和共同外交與安全政策高級代表，體現(xiàn)了國家的自愿性；之后，歐盟理事會對申請參與國的軍事領(lǐng)域資格進(jìn)行審查，在咨詢過共同外交與安全政策高級代表后，通過決議的方式確定參加國名單。歐盟理事會的審查主要看申請國是否達(dá)到了《里斯本條約》第十附加議定書中列出的防務(wù)能力指標(biāo)。與此同時(shí)，已經(jīng)得到確認(rèn)可以參加合作的成員國，如果不再符合第十附加議定書列出的標(biāo)準(zhǔn)，或是無法繼續(xù)兌現(xiàn)其參加時(shí)的承諾，歐盟理事會有權(quán)中止其繼續(xù)參與。③Daniel Fiott,Antonio Missiroli and Thierry Tardy,“PESCO:What’s in a Name,” November 2017,https://www.iss.europa.eu/content/permanent-structured-cooperation-what%E2%80%99s-name.“永久結(jié)構(gòu)性合作”具有法律約束性，這一點(diǎn)被認(rèn)為是該合作與歐盟此前防務(wù)合作的一大不同。以往的合作計(jì)劃經(jīng)常被成員國放棄，“永久結(jié)構(gòu)性合作”卻不允許，“因?yàn)樗呀?jīng)被寫入歐盟法律，歐盟理事會每年將根據(jù)歐盟共同外交與安全政策高級代表所提交的報(bào)告，對參加國是否履行其承諾進(jìn)行審查”。參加國也被要求每年提交本國年度的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。④Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,pp.162-163.第二，為了激勵(lì)成員國參與“永久結(jié)構(gòu)性合作”，符合條件的合作項(xiàng)目30%的開支將由歐洲防務(wù)基金承擔(dān)，由此將政府間主義和超國家主義很好地融合在一起。第三，為更好地促進(jìn)成員國軍事能力發(fā)展的一致性，2016年11月，歐盟設(shè)立了“年度防務(wù)協(xié)調(diào)評估”機(jī)制，既可以全面了解各成員國國防開支及防務(wù)計(jì)劃，又能夠?qū)Α坝谰媒Y(jié)構(gòu)性合作”項(xiàng)目開展情況進(jìn)行有效評估和監(jiān)督。⑤European Defence Agency, Coordinated Annual Review on Defence (CARD),November 2018,https://eda.europa.eu/docs/default-source/eda-factsheets/2018-11-26-factsheet_card.

圖2 歐盟2016年安全防務(wù)新機(jī)制關(guān)系圖

五 歐洲新防務(wù)建設(shè)的前景

將超國家主義與政府間主義合作融合起來，是近年來歐盟新防務(wù)建設(shè)的一大創(chuàng)新。2017年6月，在捷克首都布拉格舉行的安全與防務(wù)高級別會議上，歐盟共同外交與安全政策高級代表莫蓋里尼指出，在過去的一年間，歐盟共同外交與安全政策邁出了“前所未有的步伐”。①Federica Mogherini,“Defence and Security Conference Prague:European Vision,European responsibility,” June 2017,https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/27913/.莫蓋里尼的樂觀情緒來自于歐盟內(nèi)部出現(xiàn)了從未有過的推動防務(wù)合作的有利條件，而這些條件今后很長一段時(shí)間還會繼續(xù)存在。這意味著超國家主義和政府間主義兩種合作方式共同發(fā)力的歐盟框架下的防務(wù)合作勢頭將能夠得到保持。

（一）法德將繼續(xù)發(fā)揮“發(fā)動機(jī)”作用

近年來，歐盟防務(wù)合作之所以取得重大進(jìn)展，與歐盟一體化的“兩大發(fā)動機(jī)”法國和德國的有力引領(lǐng)和推動有直接關(guān)系。法德兩國不僅帶頭聯(lián)合研發(fā)新一代戰(zhàn)斗機(jī)、新型主戰(zhàn)坦克和火炮系統(tǒng)、歐洲無人機(jī)和海上巡邏系統(tǒng)等項(xiàng)目，①張麗春、徐棄郁：《老問題、新動力與歐洲共同防務(wù)的“機(jī)遇窗口”》，載《歐洲研究》2017年第6 期，第129 頁。而且在“永久結(jié)構(gòu)性合作”中參與和支持的項(xiàng)目最多。關(guān)于法德合作的重要意義，意大利國際事務(wù)研究所所長、歐盟《2016年全球戰(zhàn)略報(bào)告》的執(zhí)筆者納塔莉·托西（Nathalie Tocci）評論稱，“沒有法德發(fā)動機(jī)的重新啟動，2017年歐洲安全與防務(wù)方面的重大推進(jìn)是不可能實(shí)現(xiàn)的”。②Nathalie Tocci,“Towards a European Security and Defence Union:Was 2017 a Watershed?”Journal of Common Market Studies,Vol.56,Issue S1,2018,p.134.比利時(shí)皇家國際事務(wù)研究所安全問題專家斯文·比斯科普（Sven Biscop）認(rèn)為，從2017年7月13日法德領(lǐng)導(dǎo)人峰會為歐盟“永久結(jié)構(gòu)性合作”定調(diào)，到2017年12月8日歐盟理事會正式通過這一合作方案，時(shí)間不到半年，破了歐盟紀(jì)錄，主要得益于“法國和德國強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)”。③Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,pp.163-166.

法德兩國力推歐盟自主防務(wù)合作的直接考慮是，提高歐盟應(yīng)對安全威脅的能力，同時(shí)其更深層次的考慮是加強(qiáng)歐盟在防務(wù)、經(jīng)濟(jì)、科技和外交等方面的戰(zhàn)略自主性，減少對美國的依賴，將命運(yùn)掌握在歐洲國家手里。今后，隨著國際大變局的加速演進(jìn)，法德兩國的危機(jī)意識將會更加強(qiáng)烈。2017年9月26日，馬克龍總統(tǒng)在法國索邦大學(xué)發(fā)表演講時(shí)，闡述了他的“重建歐洲”計(jì)劃。馬克龍認(rèn)為，現(xiàn)在的歐洲太弱、太慢、效率太低，歐洲要抵御民族主義政黨帶來的“蒙昧”，歐盟各國必須在軍事、移民、稅務(wù)以及社會政策等各方面進(jìn)一步加強(qiáng)合作，在全球產(chǎn)業(yè)政策、價(jià)值鏈上保持優(yōu)勢，在國際舞臺上努力用一個(gè)聲音說話，并建設(shè)歐洲真正聯(lián)合的軍事力量。他提出，“在未來的10年之內(nèi)，歐洲必須有一支聯(lián)合的武裝力量、一個(gè)共同的防務(wù)預(yù)算和一個(gè)共同的行動綱領(lǐng)”。④Emmanuel Macron,“Initiative pour l’Europe-Dicours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine,unie,démocratique,” September 2017,https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/26/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique.馬克龍?zhí)钩?，真正的挑?zhàn)在于將歐洲由一個(gè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易集團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎魏蛻?zhàn)略力量。2018年11月6日，在第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束一百周年之際，馬克龍更加明確提出需要建立一支“歐洲軍隊(duì)”。①Emmanuel Macron,“EXCLUSIF- Fracture de l'Europe :‘Non,je n'exagère en rien’,affirme Emmanuel Macron,” November 2018,https://www.europe1.fr/politique/emmanuel-macron-sur-lamontee-des-nationalismes-en-europe-je-nexagere-en-rien-je-suis-lucide-3794444.作為對馬克龍?zhí)嶙h的呼應(yīng)，同年11月13日，德國總理默克爾在歐洲議會發(fā)表講話指出，“鑒于近些年的局勢發(fā)展，我們應(yīng)該為將來創(chuàng)建一支真正的歐洲軍隊(duì)而努力”，強(qiáng)烈呼吁歐盟成員國開展更加緊密的防務(wù)合作。默克爾同時(shí)援引時(shí)任歐盟委員會主席容克此前的講話稱，建立一支共同的歐洲軍隊(duì)將會向世界表明，歐洲內(nèi)部不會再有戰(zhàn)爭。她同時(shí)強(qiáng)調(diào)，這支軍隊(duì)不是為了對抗北約，而是北約的“有益補(bǔ)充”。②Angela Merkel,“Speech by Federal Chancellor Angela Merkel to the European Parliament,Strasbourg,13 November 2018,” November 2018,https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/speech-by-federal-chancellor-angela-merkel-to-the-european-parliament-strasbourg-13-november-2018-1550688.

（二）歐盟委員會保持“卷入”的意愿會更強(qiáng)

在過去三年多的時(shí)間里，作為歐盟最重要的超國家機(jī)構(gòu)，歐盟委員會通過建立歐洲防務(wù)基金等參與到歐盟安全和防務(wù)事務(wù)中，并成為歐盟防務(wù)討論和決策的關(guān)鍵角色。這既反映了超國家主義在防務(wù)領(lǐng)域的影響不斷增大，也從制度上為這種影響的持續(xù)提供了保障。由于防務(wù)為各成員國的專屬職權(quán)，過去，歐盟委員會在歐盟防務(wù)上的作用一直十分有限。直到2014年新一屆歐盟委員會走馬上任，這一局面才開始發(fā)生改變。經(jīng)過時(shí)任歐盟委員會主席容克和歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼的共同努力，“歐盟委員會現(xiàn)在完全成為一個(gè)安全和防務(wù)玩家”。③Nathalie Tocci,“Towards a European Security and Defence Union:Was 2017 a Watershed?”Journal of Common Market Studies,Vol.56,Issue S1,2018,p.133.如前所述，歐盟委員會不僅倡議建立歐洲防務(wù)基金，還積極推動歐盟有史以來首次將軍事防務(wù)納入歐盟財(cái)政預(yù)算的開支范圍之內(nèi)。2019年12月上任的新一屆歐盟委員會在參與歐盟防務(wù)方面又往前邁了一大步。委員會新主席、德國前國防部長馮德萊恩，公開將新一屆歐盟委員會定位為“地緣政治委員會”，意指將進(jìn)一步推動歐盟參與到大國地緣政治競爭當(dāng)中。同時(shí)，在機(jī)制上，歐盟委員會有史以來第一次在其內(nèi)部設(shè)立了防務(wù)工業(yè)和航天總司，并由負(fù)責(zé)歐盟單一市場的委員領(lǐng)導(dǎo)。④European Commission,“The von der Leyen Commission:for a Union that Strives for More,”September 2019,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_19_5542.

（三）英國“脫歐”也將有利于歐盟自主防務(wù)建設(shè)

單從實(shí)力的角度看，英國“脫歐”是歐盟防務(wù)力量的一大損失。作為歐盟內(nèi)僅次于德國的第二大經(jīng)濟(jì)體，英國是歐盟財(cái)政預(yù)算的最大凈出資國之一，其“脫歐”給歐盟預(yù)算留下了約750 億歐元的巨大黑洞。①歐洲理事會主席夏爾·米歇爾（Charles Michel）會后表示，“我們注意到，達(dá)成一致已經(jīng)沒有可能，我們需要更多時(shí)間。我們知道，歐盟預(yù)算是非常艱深的議題，也是場非常艱苦的談判，在英國脫歐留下600 億至750 億歐元的缺口之后尤其如此”。參見The European Council,“Multiannual Financial Framework for 2021-2017:Negotiation,” June 2020,https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-budgetary-system/multiannual-financial-framework/mff-negotiations/。在歐盟內(nèi)只有英國的軍事實(shí)力可以與法國比肩。英法既是聯(lián)合國安理會常任理事國，又是歐盟中僅有的兩個(gè)擁有核武器的國家。但由于英國多數(shù)時(shí)候在歐盟內(nèi)扮演著歐洲自主防務(wù)建設(shè)的“攔路虎”角色，因而英國“脫歐”使得歐盟擺脫了一個(gè)內(nèi)部最大的阻力。冷戰(zhàn)結(jié)束后，只有工黨執(zhí)政的十余年時(shí)間里（1997～2010年）英國對歐洲防務(wù)合作采取了積極的態(tài)度。1998年，英國首相布萊爾與法國總統(tǒng)希拉克簽署著名的《圣馬洛宣言》，②John Roper,“Keynote Article:Two Cheers for Mr Blair? The Political Realities of European Defence Co-operation”,Journal of Common Market Studies,Vol.38,2000,p.12.曾極大地推動了歐盟共同防務(wù)建設(shè)。1999年6月，歐盟各國領(lǐng)導(dǎo)人在科隆峰會上一致同意加強(qiáng)在安全與防務(wù)方面的合作。同年12月，歐盟赫爾辛基峰會宣布正式啟動歐盟共同安全與防務(wù)政策。③Robert Hunter,The European Security and Defense Policy:NATO's Companion—or Competitor? Santa Monica,CA; Arlington,VA; Pittsburgh,PA:RAND Corporation,2002,pp.56,63-67.但不論是布萊爾之前的梅杰保守黨政府，還是之后于2010年上臺的卡梅倫政府，均對歐盟防務(wù)采取了消極態(tài)度。以“永久結(jié)構(gòu)性合作”為例，該主張盡管最早寫入《里斯本條約》，④《里斯本條約》規(guī)定，“成員國軍事能力達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)并在此領(lǐng)域?qū)Ρ舜擞屑s束性承諾，可在歐盟框架內(nèi)建立永久結(jié)構(gòu)性合作”。參見The Treaty on European Union,Article 42.6,Article 46,Protocol 10,https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF。并于2009年得到各成員國批準(zhǔn)生效，但之后一直未能啟動。一方面是由于當(dāng)時(shí)正值國際金融危機(jī)以及歐債危機(jī)，歐盟陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會和政治困境；另一方面是英國的反對。英國之所以不支持歐盟發(fā)展自主防務(wù)，反對在歐盟框架下搞實(shí)質(zhì)性防務(wù)合作，主要是擔(dān)心歐洲防務(wù)一體化會削弱北約，損害與美國的同盟紐帶?？傊?，英國的阻撓是導(dǎo)致歐盟防務(wù)合作長期難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的重要原因之一。⑤Richard G.Whitman,“The UK and EU Foreign,Security and Defence Policy after Brexit:Integrated,Associated or Detached?” National Institute Economic Review,No.238,2016,p.R46.事實(shí)上，英國從2016年舉行“脫歐”公投到2020年1月31日正式離開歐盟，其所經(jīng)歷的艱難“脫歐”期也正好是歐盟新防務(wù)建設(shè)取得重大發(fā)展的時(shí)期。很重要的一個(gè)原因在于，在這三年多時(shí)間里，雖然英國還未正式“脫歐”，但其領(lǐng)導(dǎo)人已不再參加歐盟峰會，從而也就失去了對歐盟決策施加影響的機(jī)會。

（四）面臨的挑戰(zhàn)和制約

歐盟新防務(wù)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)和制約主要來自于內(nèi)外兩方面。從內(nèi)部看，第一，安全和防務(wù)領(lǐng)域的決策機(jī)制不利于歐盟推進(jìn)防務(wù)建設(shè)進(jìn)程。由于歐盟外交和安全、防務(wù)領(lǐng)域的合作由成員國政府主導(dǎo)，其決策遵循一致通過的原則，即每個(gè)成員國都有一票否決權(quán)。這也正是以往英國能夠經(jīng)常阻止歐盟行動的根本原因所在。英國“脫歐”后，雖然最大的內(nèi)部干擾因素消除了，但歐盟成員國之間安全利益的差異性猶存，很難在所有安全問題尤其是防務(wù)目標(biāo)的優(yōu)先問題上形成統(tǒng)一的立場。歐盟的不斷擴(kuò)大和成員國的急劇增多加劇了這一問題。①Andrew Cottey,Security in the New Europe,Basingstoke,Hampshire:Palgrave Macmillan,2007,p.83.比較明顯的分歧存在于北歐國家和南歐國家之間。對于北歐國家、波羅的海三國以及波蘭等國來說，最主要的安全威脅來自俄羅斯，而南歐國家的安全重點(diǎn)則在于地中海和北非地區(qū)，對恐怖主義和非法移民的擔(dān)憂甚于對俄羅斯的擔(dān)憂。比較波蘭和意大利兩個(gè)有代表性的國家近期的國家安全報(bào)告，可以清晰地看到二者之間的差異。波蘭雖然不否認(rèn)北非和西亞局勢對于歐洲安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，但同時(shí)認(rèn)為，由于俄羅斯在外交和安全政策上咄咄逼人的立場，“東歐局勢是波蘭的主要安全關(guān)切”，“考慮到俄羅斯和北約東翼成員國軍事能力的不對稱，這種情況對波蘭和該地區(qū)構(gòu)成直接威脅”。②Ministry of National Defence,Security Environment of Poland Today and in 15 Years,https://www.gov.pl/web/national-defence/security-environment-of-poland-today-and-in-15-years.意大利的安全重點(diǎn)則是其周邊地區(qū)的非洲和西亞地區(qū)。③Sistema di informazione per la sicurezza della republica,“Relazione al Parlamento 2019,”March 2020,https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/category/relazione-annuale.html.反映在對俄羅斯的態(tài)度和政策上，南歐以及一部分西歐國家雖然認(rèn)為俄羅斯兼并克里米亞違反了國際法，但不認(rèn)為俄對其構(gòu)成直接的安全威脅，因而主張?jiān)趯ζ溥M(jìn)行制裁的同時(shí)保持對話和合作，④馮紹雷：《俄歐關(guān)系的兩重性及其當(dāng)代路徑》，載《當(dāng)代世界》2018年第6 期，第42-43 頁。并就建立包括俄在內(nèi)的泛歐洲安全框架展開對話。⑤“A President on a Mission,” The Economist,Vol.11,No.2,2019,p.19.但波羅的海國家、波蘭以及一部分北歐國家堅(jiān)持對俄實(shí)施制裁，并推動北約對俄羅斯采取強(qiáng)硬立場。在安全以及外交問題上，歐盟內(nèi)部還存在著所謂“大西洋主義派”和“歐洲主義派”兩大派別，后者也被稱為“戴高樂主義派”。英國、北歐和中東歐國家大多屬于“大西洋主義派”，雖也支持歐洲國家開展防務(wù)合作，但更強(qiáng)調(diào)與北約和美國保持軍事同盟的重要性。法國、比利時(shí)等國為“歐洲主義派”，希望歐盟承擔(dān)更大的安全責(zé)任，是歐洲自主防務(wù)建設(shè)的積極倡導(dǎo)者和推動者?？傊?，在成員國安全利益存在差異性的情況下，只要?dú)W盟保持“一致通過”的決策機(jī)制，其在重大的安全與防務(wù)問題上就很難迅速采取共同行動。

第二，對于不少歐盟國家來說，維持較高的軍費(fèi)開支說易行難。在2020年初突如其來的新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊下，尤其如此。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟國家防務(wù)占公共投入的比例整體上呈現(xiàn)下降趨勢，2008年國際金融危機(jī)以及之后的歐債危機(jī)使得歐洲防務(wù)費(fèi)用進(jìn)一步減少。以英國、法國、德國和意大利為例，上述四國防務(wù)費(fèi)用占各自國內(nèi)生產(chǎn)總值比重呈現(xiàn)持續(xù)下滑趨勢。1990～1994年，英、法、德、意四國軍費(fèi)開支占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重平均分別為3.8%、3.3%、2.1%和2.4%，①NATO Public Diplomacy Division,Financial and Economic Data Relating to NATO Defence,March 2011,https://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_03/20110309_PR_CP_2011_027.pdf.而這個(gè)數(shù)字到2018年分別為2.13%、1.82%、1.24%和1.21%。②NATO Public Diplomacy Division,Defence Expenditure of NATO Countries (2013-2019),November 2019,https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2019_11/20191129_pr-2019-123-en.pdf.這說明四國冷戰(zhàn)后在不斷減少防務(wù)方面的投入。這一點(diǎn)從北約發(fā)表的報(bào)告中也看得非常清楚。根據(jù)北約2014年年度報(bào)告，1990年，14 個(gè)北約歐洲成員國的軍費(fèi)達(dá)3 140 億美元，而2014年北約26 個(gè)歐洲盟國的軍費(fèi)總額為2 500 億美元。③NATO,The Secretary General's Annual Report 2014,January 2015,https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2015_01/20150130_SG_AnnualReport_2014_en.pdf.2014年的烏克蘭危機(jī)在某種程度上阻止了歐洲軍費(fèi)開支的總體下降趨勢。當(dāng)年舉行的北約威爾士峰會要求成員國逐漸增加軍費(fèi)投入，并設(shè)定了目標(biāo)和時(shí)間表，即在今后10年內(nèi)，各國國防支出應(yīng)達(dá)到占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%。④North Atlantic Treaty Organization, Wales Summit Declaration—Issued by the Heads of States and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Wales,September 2014,https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm.2015年，歐盟防務(wù)開支停止了下滑趨勢，2016年開始出現(xiàn)上升勢頭。以占?xì)W盟防務(wù)開支約70%的西歐國家為例，2016年，它們的國防開支增長2.6%。⑤Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI),SIPRI Yearbook 2017:Armaments,Disarmament and International Security,2017,https://www.sipri.org/yearbook/2017.數(shù)據(jù)顯示，2019年，德國防務(wù)開支相比前一年上升10%，法國、意大利分別增長了1.6%、0.8%，英國則與上一年持平。①Nan Tian,Alexandra Kuimova,Diego Lopes Da Silva,Pieter D.Wezeman and Siemon T.Wezeman,“Trends in World Military Expenditure,2019,” April 2020,https://www.sipri.org/sites/default/files/2020-04/fs_2020_04_milex_0.pdf.但從近年來的情況看，即使沒有新冠肺炎疫情，歐盟國家也不會全部達(dá)標(biāo)，而疫情很可能會使更多的歐洲國家不得不大幅度削減防務(wù)開支。②國際貨幣基金組織2020年4月預(yù)測，2020年歐元區(qū)19 國經(jīng)濟(jì)萎縮將達(dá)到7.5%，這將是20世紀(jì)30年代“大蕭條”以來從未出現(xiàn)過的自由落體式的降幅。參見International Monetary Fund,“World Economic Outlook,April 2020:The Great Lockdown,” April 2020,https://www.imf.org/ en/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weo-april-2020。

從外部看，如何處理與北約及美國的關(guān)系，將是歐盟自主防務(wù)建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)。很多歐洲決策精英相信，美國“今后既沒有意愿也沒有能力繼續(xù)照管歐洲以及扮演世界警察”，③Charles V.Pe?a,“Should America Be the World’s Policeman?” February 2017,https://www.theamericanconservative.com/articles/should-america-be-the-worlds-policeman/.歐盟必須承擔(dān)起更大的安全提供者角色。而這樣做將可能導(dǎo)致的兩種后果均不利于歐盟。第一種可能性是，美國真的對歐洲防務(wù)撒手不管。雖然冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國及北約在歐洲安全中的分量大幅下降，但隨著2014年俄羅斯兼并克里米亞，傳統(tǒng)安全威脅回歸，在應(yīng)對大規(guī)模外敵入侵的傳統(tǒng)安全威脅面前，歐洲仍然離不開美國和北約。

第二種可能性是，歐盟自主防務(wù)建設(shè)將加劇其與北約及美國的競爭。冷戰(zhàn)期間，美國主導(dǎo)的北約壟斷了歐洲安全事務(wù)，而由西歐國家組成的西歐聯(lián)盟從未發(fā)揮過實(shí)際作用，因此，相互之間不存在競爭關(guān)系。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國擔(dān)心歐洲獨(dú)立性增大，因而對歐洲防務(wù)合作一直采取防范立場。針對1998年英法簽署旨在加強(qiáng)歐洲軍事合作的《圣馬洛宣言》，時(shí)任美國國務(wù)卿奧爾布賴特曾提出著名的“三不政策”，即歐洲防務(wù)合作與北約不脫鉤、不重復(fù)、不歧視。④Madeleine K.Albright,“The Right Balance Will Secure NATO’s Future,” Financial Times,December 7,1998,in Maartje Rutten,ed.,From St-Malo to Nice,European defence:Core Documents,Paris:The Institute for Security Studies of Western European Union,2011,pp.10-12.一種觀點(diǎn)認(rèn)為，奧巴馬執(zhí)政時(shí)期美國戰(zhàn)略重心東移，美國的態(tài)度發(fā)生了變化，不再反對歐洲加強(qiáng)自身的防務(wù)能力。⑤Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,p.176.但自特朗普上臺以來，歐盟與北約呈現(xiàn)出新的競爭態(tài)勢。一是資源的競爭。北約除美國、加拿大和土耳其之外，其余成員國都是歐洲國家，這些國家的國防費(fèi)用如果花在歐盟“永久結(jié)構(gòu)性合作”項(xiàng)目上，北約的合作項(xiàng)目自然就會減少。目前，在北約和歐盟均要求成員國增加軍費(fèi)的情況下，二者之間的資源競爭將加劇。二是利益競爭。2018年2月，美國駐北約大使哈奇森（Kay Bailey Hutchison）指出，歐盟的防務(wù)計(jì)劃不應(yīng)該與北約重復(fù)，也不應(yīng)該在大西洋兩岸的經(jīng)濟(jì)之間制造障礙。鑒于特朗普政府特別關(guān)注貿(mào)易問題，美國真正擔(dān)心的是歐盟的“永久結(jié)構(gòu)性合作”將對美國軍工產(chǎn)品出口歐洲產(chǎn)生消極影響。①Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,p.176.三是影響力競爭。由于在傳統(tǒng)的集體防御方面歐洲國家離不開美國和北約，所以，現(xiàn)階段歐洲防務(wù)合作的目標(biāo)肯定不是要取代北約。也正因?yàn)槿绱?，歐洲很多領(lǐng)導(dǎo)人都強(qiáng)調(diào)歐洲防務(wù)建設(shè)是對北約的補(bǔ)充。但隨著歐盟解決自身安全挑戰(zhàn)能力的提高，其戰(zhàn)略自主性必將增大，歐盟與北約的競爭將不可避免地進(jìn)一步加劇。

縱觀二戰(zhàn)結(jié)束以來七十余年的歷史，歐盟近年來在防務(wù)建設(shè)方面的合作意愿和發(fā)展態(tài)勢是以往不曾有過的。不論歐盟是否愿意，今后歐洲內(nèi)部和周邊地區(qū)的安全問題將越來越依賴歐盟自身應(yīng)對和解決。歐洲近年來的防務(wù)合作也正是為了適應(yīng)這一新的形勢。未來歐盟如何自主應(yīng)對安全挑戰(zhàn)將成為其面臨的重大考驗(yàn)。從發(fā)展趨勢來看，歐洲國家在歐盟框架內(nèi)加強(qiáng)防務(wù)不可避免。未來，歐盟在歐洲安全力量結(jié)構(gòu)中的地位將愈益重要。相比較而言，其他組織和力量在歐洲安全中的作用將呈現(xiàn)相對減弱的趨勢。盡管從軍事實(shí)力的角度看，北約仍將是歐洲安全結(jié)構(gòu)中最重要的力量，但隨著美國全球戰(zhàn)略的收縮以及戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移，北約卷入歐洲安全事務(wù)的意愿將減弱，不少歐洲國家對于美國的安全承諾產(chǎn)生懷疑。預(yù)計(jì)在未來較長時(shí)期內(nèi)，歐洲與美國在安全領(lǐng)域?qū)⒈３忠环N“剪不斷、理還亂”的關(guān)系：歐洲在集體防御上目前還離不開美國，所以希望與美國維持既有的同盟關(guān)系；與此同時(shí)，歐盟將努力提高戰(zhàn)略自主能力，做好在沒有美國的情況下獨(dú)自應(yīng)對各種安全威脅的準(zhǔn)備。

六 結(jié)語

歐洲國家在防務(wù)領(lǐng)域強(qiáng)化合作成為近年來歐盟一體化的一個(gè)亮點(diǎn)。在過去的十年里，歐盟經(jīng)歷了主權(quán)債務(wù)危機(jī)、難民危機(jī)、英國“脫歐”等一系列危機(jī)，歐洲一體化總體上陷入低潮。在此大背景下，歐盟防務(wù)合作卻逆勢而行不是偶然的。

歐盟自主防務(wù)建設(shè)不斷取得進(jìn)展受到多方面因素的影響。歐洲安全形勢的惡化無疑是最重要的因素。被譽(yù)為“歐洲一體化之父”的讓·莫內(nèi)（Jean Monnet）曾指出，歐洲一體化是靠危機(jī)推動的。①Jean Monnet,Memoirs,Garden City,New York:Doubleday,1978,p.417.近年來，歐洲國家面臨的安全挑戰(zhàn)是冷戰(zhàn)結(jié)束以來最為嚴(yán)重的，既有頻繁發(fā)生的暴力恐怖襲擊，又有俄羅斯合并克里米亞引發(fā)的傳統(tǒng)安全威脅的回歸，而戰(zhàn)火動亂不斷的西亞北非局勢也對歐洲國家的安全造成沖擊。與美國關(guān)系的疏遠(yuǎn)更加增大了歐洲的危機(jī)意識。冷戰(zhàn)期間，歐洲國家與美國建立了軍事同盟，從而受到后者的安全保護(hù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約得以保留，但隨著美國“重返亞洲”，特別是特朗普上臺后大力推行“美國優(yōu)先”政策，跨大西洋聯(lián)盟內(nèi)部的裂痕不斷加深。歐洲國家意識到，歐盟需要在自身安全事務(wù)中承擔(dān)更大的責(zé)任。

歐盟新的安全觀以及防務(wù)合作方式的創(chuàng)新，在歐盟防務(wù)建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。歐盟很多防務(wù)建設(shè)舉措的思想和理念，來源于其2016年發(fā)表的全球戰(zhàn)略報(bào)告。總體來看，將超國家主義帶入歐盟框架下的防務(wù)建設(shè)的范疇，并且創(chuàng)新性地將超國家主義與政府間主義結(jié)合起來，是歐盟近年來新的自主防務(wù)建設(shè)的重要突破，也成為當(dāng)前歐盟一體化的一大顯著特征。實(shí)踐證明，在長期認(rèn)為只能采取政府間主義的防務(wù)領(lǐng)域，超國家主義和政府間主義兩大合作方式并非水火不容，相反也可以相成，相互促進(jìn)。目前，隨著歐洲防務(wù)基金的啟動以及“永久結(jié)構(gòu)性合作”等項(xiàng)目措施的推進(jìn)和實(shí)施，歐盟防務(wù)合作已經(jīng)取得很大進(jìn)展。

展望未來，隨著歐美安全戰(zhàn)略重點(diǎn)的分化，跨大西洋同盟內(nèi)部的疏離傾向很可能進(jìn)一步加大，法德等國加強(qiáng)戰(zhàn)略自主的意愿將更加強(qiáng)烈，歐盟成員國強(qiáng)化防務(wù)合作的態(tài)勢有望繼續(xù)保持下去。