魏志江 鄭宇晴

【內(nèi)容提要】2019年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，為應(yīng)對疫情對民眾生命安全和身體健康造成的威脅，世界各國采取了不同程度的“安全化”措施抗擊疫情。其中，中國的“武漢模式”和日本的“仙臺模式”是兩種極具代表性的抗疫策略，中國的抗疫模式遵循的是“完全安全化”的路徑，而日本遵循的則是“有限安全化”的路徑。通過梳理 “安全化”模式和“安全化”困境的既有研究，對 “武漢模式”和“仙臺模式”的“安全化”進程及特征以及“完全安全化”和“有限安全化”進行比較研究和理論闡釋。在“完全安全化”模式中，施動者應(yīng)對威脅進行準確判斷、施動者與受眾共同發(fā)揮抗疫主體作用、“安全化”先于“去安全化”在場，而“有限安全化”模式則具有受眾發(fā)揮更為關(guān)鍵的主體作用、“安全化”與“去安全化”須同時在場的特征。上述兩種模式所形成的“東亞模式”對國際社會治理大規(guī)模傳染性疾病具有借鑒意義，無論選擇哪種抗疫模式，為了切實保障人的安全，都必須在抗疫過程中確保“去安全化”的在場，這樣才能有效避免“安全化”的困境，促進國際社會共同應(yīng)對疫情威脅。

一 引言

新冠肺炎作為大規(guī)模傳染性疾病，自2019年12月出現(xiàn)后不久就形成了全球性大流行的態(tài)勢，嚴重威脅世界各國人民的身體健康和各國經(jīng)濟的發(fā)展。在這次疫情治理中，各國都采取了不同程度的公共衛(wèi)生“安全化”措施，從國家安全層面統(tǒng)一部署、調(diào)配資源以抗擊疫情，其中，中國的“武漢模式”和日本的“仙臺模式”是東亞兩種極具代表性的“安全化”策略，韓國則介于兩者之間?！拔錆h模式”遵循的是典型的“安全化”路徑，通過將新冠肺炎這一公共衛(wèi)生事件“安全化”，提升至國家安全議程中的最高級別，對城市和社區(qū)采取封閉式管理，力求徹底實現(xiàn)新冠肺炎疫情的“去安全化”；與之相對，日本的抗疫模式雖然也是以實現(xiàn)“去安全化”為目標，但卻采取了“非安全化”和“有限安全化”的路徑。

本文將從學(xué)理上尤其是從非傳統(tǒng)安全的視角，運用“安全化”理論，對新冠肺炎疫情應(yīng)對的“武漢模式”和“仙臺模式”進行分析和研究，總結(jié)這兩種治理模式的特點和各自的優(yōu)勢。這不僅有利于中日兩國互相借鑒、取長補短，更好地推進公共衛(wèi)生安全治理的跨國合作和機制創(chuàng)新，而且也能夠為全球應(yīng)對新冠肺炎等大規(guī)模傳染性疾病的蔓延提供治理的“東亞模式”。

二 “安全化”理論與公共衛(wèi)生議題的“安全化”

自20世紀40年代末國際安全研究興起以來，就一直在以下幾個問題上爭論不休：安全最重要的指涉對象是什么？安全問題的驅(qū)動力是內(nèi)在的還是外在的？安全的邊界是只能限制在國防內(nèi)，還是可以拓展到國防外？安全研究的國際政治學(xué)思想基礎(chǔ)是什么？安全研究應(yīng)該選擇怎樣的認識論和方法論？①[英] 巴里·布贊：《論非傳統(tǒng)安全研究的理論架構(gòu)》，余瀟楓譯，載《世界經(jīng)濟與政治》2010年第1 期，第119 頁。在蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著非傳統(tǒng)安全威脅的日益凸顯，安全的指涉對象、威脅的來源日益多樣化，安全的責任主體和實現(xiàn)方式也需要得到拓展，這就對國際安全研究提出了新的要求。對此，20世紀90年代初，哥本哈根學(xué)派的代表人物巴里·布贊（Barry Buzan）和奧利·維夫（Ole W?ver）提出了“安全化”理論。他們認為，“安全是基于對威脅的認知與判定而產(chǎn)生的一種‘政治選擇’與‘社會建構(gòu)’，而威脅則是一種體現(xiàn)主體間性的社會認同建構(gòu)”。①[英] 巴里·布贊、[丹麥] 奧利·維夫等：《新安全論》，朱寧譯，杭州：浙江人民出版社2003年版，第43 頁。

基于這種認識，奧利·維夫和巴里·布贊進一步提出了“安全化”（securitization）的理論，他們認為，“‘安全’是超越一切政治規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)的一種途徑，實際上就是一種所有政治之上的特殊政治……‘安全化’不僅僅通過打破規(guī)則，也不僅僅依靠‘存在性威脅’的出現(xiàn)來推進，而是以‘存在性威脅’出現(xiàn)為理由，以宣布打破規(guī)則為合法來實施‘安全化’的……在安全話語中，經(jīng)過渲染，一個問題作為具有最高優(yōu)先權(quán)被提出來，這樣一來，通過將它貼上安全標簽，一個施動者就可以要求一種權(quán)利，以便通過非常措施應(yīng)對威脅”。②[英] 巴里·布贊、[丹麥] 奧利·維夫等：《新安全論》，朱寧譯，杭州：浙江人民出版社2003年版，第32-37 頁。簡單來說，所謂“安全化”，就是安全施動者將某一議題視為存在性威脅，并以此為由要求打破常規(guī)、采取非常措施來應(yīng)對的過程。與“安全化”相反的是“去安全化”（desecuritization）的概念，是指安全施動者“把問題由緊急事件模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎晤I(lǐng)域的一般性商談的過程”。③余瀟楓、謝貴平：《“選擇性”再建構(gòu)：安全化理論的新拓展》，載《世界經(jīng)濟與政治》2015年第9 期，第106 頁。對此，普里揚卡·烏帕德亞雅（Priyankar Upadhyaya）等人還指出，“去安全化”“尋求管理非傳統(tǒng)威脅的可能性，盡可能地使它們在變成國家安全問題之前得到控制”，④[新加坡] 梅利·卡拉貝若-安東尼、[新加坡] 拉爾夫·埃莫斯、[美] 阿米塔夫·阿查亞：《安全化困境：亞洲的視角》，段青譯，杭州：浙江大學(xué)出版社2010年版，第104 頁。是一種解決問題的美好愿景；奧利·維夫也曾明確指出，只有“去安全化”的完成，才是成功“安全化”的終點。⑤Ole W?ver,“The EU as a Security Actor,Reflections from a Pessimistic Constructivist on Post-Sovereign Security Orders,” in Morton Kelstrup and Michael C.Williams,eds.,International Relations Theory and the Practice of European Integration,London:Routledge,2000.

由此可見，公共衛(wèi)生議題的“安全化”，就是安全施動者（一般是國家政府或世界衛(wèi)生組織等國際組織和機構(gòu)）將暴發(fā)大規(guī)模傳染病等公共衛(wèi)生事件，視為危及國家、地區(qū)乃至全球人民生命健康的存在性威脅，并且要求打破常規(guī)、采取特殊的緊急安全措施予以防控。在這種情況下，在理論上，隨著“安全化”進程的啟動，國家政府或相關(guān)的國際組織和機構(gòu)獲得了加強自身的權(quán)力或職能、掌握和調(diào)動更多的資源來應(yīng)對公共衛(wèi)生安全威脅的權(quán)限，這一般來說有助于更有效地解決公共衛(wèi)生安全問題。

但也有學(xué)者認為，在具體實踐中，“安全化”進程的啟動，對于安全議題的解決并不總是起著積極的作用。如廖振揚（Joseph Chinyong Liow）等人在研究亞洲的“安全化”困境時指出，在哥本哈根學(xué)派的理論中，“安全化”的實現(xiàn)最終取決于受眾的接受程度，在歐洲社會政治的背景下，政治領(lǐng)域和安全領(lǐng)域之間的區(qū)分較為清晰，但在亞洲往往由強大的國家政府設(shè)置政治與安全的話語參數(shù)，“安全化”的受眾則往往成為弱參與的相關(guān)受眾或無助受眾，難以參與到?jīng)Q定政治與安全話語參數(shù)范圍的過程之中，這就使“安全化”演變?yōu)榉栃袆拥恼位?。①[新加坡] 梅利·卡拉貝若-安東尼、[新加坡] 拉爾夫·埃莫斯、[美] 阿米塔夫·阿查亞：《安全化困境：亞洲的視角》，段青譯，杭州：浙江大學(xué)出版社2010年版，第167-168 頁。國內(nèi)學(xué)者李開盛也指出，一個議題能夠被“安全化”，但不一定能夠被“去安全化”，一是因為“去安全化”的結(jié)果，往往使安全施動者有可能失去對原來資源的掌控，原來在緊急狀態(tài)下可以行使的超常權(quán)力，可能會受到較多的政治化監(jiān)督與控制，甚至有可能直接被收回，這就使“安全化”的施動者缺乏“去安全化”的動力；二是因為安全施動者與受眾在掌握政策議程、話語工具等方面存在信息和權(quán)力的不對稱，受眾往往處于弱勢地位，無法有效集中利益與聲音，難以推動“去安全化”進程。②李開盛：《“去安全化”理論的邏輯與路徑分析》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2015年第1 期，第57-61 頁。這就意味著“去安全化”的愿景往往難以實現(xiàn)，即使“去安全化”能夠為受排擠和容易發(fā)生暴力事件的社會提供萬全之策；③[新加坡] 梅利·卡拉貝若-安東尼、[新加坡] 拉爾夫·埃莫斯、[美] 阿米塔夫·阿查亞：《安全化困境：亞洲的視角》，段青譯，杭州：浙江大學(xué)出版社2010年版，第85 頁。不僅如此，廖振揚等人還認為，安全是一個復(fù)雜的概念，其意義善變而且其邊界最終由權(quán)力因素所決定，“安全化”的概念本身也模糊不定，因此有可能出現(xiàn)如琳娜·漢森（Lene Hansen）提出的“沉默的安全”（silent security）④[英] 巴里·布贊、[丹麥] 琳娜·漢森：《國際安全研究的演化》，余瀟楓譯，杭州：浙江大學(xué)出版社2011年版，第229 頁。困境。⑤[新加坡] 梅利·卡拉貝若-安東尼、[新加坡] 拉爾夫·埃莫斯、[美] 阿米塔夫·阿查亞：《安全化困境：亞洲的視角》，段青譯，杭州：浙江大學(xué)出版社2010年版，第167 頁。所謂“沉默的安全”，就是指部分群體“無法表達不安全感、無法提出安全問題或是這種表達有可能加劇正在面臨的威脅”的情況。⑥Lene Hansen,“The Little Mermaid’s Silent Security Dilemma and the Absence of Gender in the Copenhagen School,” Millennium,Vol.29,No.2,2000,p.287.

究其原因，是由于在“安全化”的大框架下還存在著不同類型的“安全化”模式，不同的模式其“安全化”進程也存在著差異，因而在具體實踐中對于安全問題的解決和安全的保障也就有不同的結(jié)果。倘若“安全化”施動者對一個公共衛(wèi)生事件的威脅程度和烈度的判斷過度，在該事件尚不足以成為安全議題時，就將其直接上升為安全問題，就會過度占用最高領(lǐng)導(dǎo)人的精力和時間，造成資源浪費，引起民眾恐懼，①余瀟楓、潘臨靈：《“非常態(tài)危機”識別與防控——基于非傳統(tǒng)安全的視角》，載《探索與爭鳴》2020年第4 期，第151 頁。這種“過度安全化”（over-securitization）反而不利于公共衛(wèi)生事件的妥善解決，而且更容易引發(fā)“沉默的安全”的問題，導(dǎo)致部分群體的安全利益不得不讓位于被“過度安全化”的議題，從而造成無謂的犧牲，“去安全化”的目標也更加無從談起；相反，由于危機預(yù)警不夠準確和及時、信息傳播渠道不通暢等原因，也有可能出現(xiàn)“安全化欠缺”的問題，②余瀟楓、潘臨靈：《“非常態(tài)危機”識別與防控——基于非傳統(tǒng)安全的視角》，載《探索與爭鳴》2020年第4 期，第153-154 頁。這就意味著公共衛(wèi)生事件對人民生命健康的威脅未能得到足夠的重視，最高領(lǐng)導(dǎo)人的精力和時間以及資源和資金的投入不足，難以有效凝聚政治共識和社會認同，從而錯失危機管控的重要窗口期，難以有效保障“安全化”受眾的利益，受眾的安全訴求也有可能由于受到政治壓力或社會壓力而無法言說。

相較而言，“在場安全化”（in-securitization）是比較理想的“安全化”模式，所謂“在場安全化”是指“安全化”和“去安全化”的主體都“在場”，所有的利益相關(guān)者都是危機在場的“在者”。在“在場安全化”的持續(xù)狀態(tài)中，倘若能夠充分發(fā)揮專家智庫的力量，及時進行政策的學(xué)習(xí)和調(diào)整，切實加深“安全化”受眾對權(quán)威指令的認同，則能夠有力推動“去安全化”的實現(xiàn)。③余瀟楓、潘臨靈：《“非常態(tài)危機”識別與防控——基于非傳統(tǒng)安全的視角》，載《探索與爭鳴》2020年第4 期，第151 頁。這樣，不僅公共衛(wèi)生事件能夠得到妥善處理，而且由于“去安全化”進程的啟動和推進，也能較大程度地避免“安全化”的困境。筆者認為，以對公共衛(wèi)生事件的威脅程度和烈度判斷準確為前提，在具體實踐中，可以進一步將“安全化”和“去安全化”的在場分為兩種類型：一種是在“安全化”進程已經(jīng)完成之后，再啟動“去安全化”的進程以終結(jié)危機。在這種情況下，最高領(lǐng)導(dǎo)人的精力和時間、資源和資金能夠充分投入到應(yīng)對公共衛(wèi)生事件之中，政治共識和社會認同得到有效的匯聚，“安全化”得以完全實現(xiàn)，但“安全化”的困境也有可能隨著“安全化”的進程而凸顯，需要采取相應(yīng)的配套措施予以應(yīng)對。另一種是在危機應(yīng)對的前期甚至一開始就將“去安全化”納入到應(yīng)對思路之中，對“安全化”進程形成了一定的約束和限制，表現(xiàn)為“有限安全化”的狀態(tài)，在這種情況下，最高領(lǐng)導(dǎo)人的精力和時間或資源和資金的投入會受到限制，就有必要充分凝聚社會共識，調(diào)動“安全化”受眾的力量以應(yīng)對公共衛(wèi)生危機。在此次新冠肺炎疫情中，中國的抗疫模式屬于前者，而日本的抗疫模式則屬于后者。筆者將在后文進行深入的分析。

總的來說，公共衛(wèi)生議題的“安全化”有助于國家政府或相關(guān)的國際組織和機構(gòu)進行統(tǒng)一部署、調(diào)動資源以應(yīng)對威脅，但也有可能因為“安全化”行為體與指涉對象界限模糊，“安全化”受眾本身在“安全化”進程中處于弱勢地位，或是“安全化”施動者和執(zhí)行者對公共衛(wèi)生危機的應(yīng)對不當或失控，而出現(xiàn)難以真正保證人民健康安全的情況。因此，在公共衛(wèi)生議題“安全化”的過程中，除了要注重確?！鞍踩笔鼙姷牡匚唬瑫惩ㄐ畔鞑ズ屠嬖V求表達的渠道以外，更關(guān)鍵的是要保證“去安全化”的“在場”，根據(jù)具體情況將“去安全化”的思路納入到政策措施當中，適時啟動“去安全化”的進程，這樣才能更好地保障人民的生命健康和社會生活，真正減輕公共衛(wèi)生議題對人的安全的威脅。

三 應(yīng)對大規(guī)模傳染性疾病的“武漢模式”

在中國，新冠肺炎疫情較早暴發(fā)于湖北武漢，因而形成了中國治理大規(guī)模傳染性疾病的“武漢模式”，這種模式就屬于“完全安全化”的模式。

（一）“武漢模式”與“完全安全化”

在對公共衛(wèi)生事件的威脅程度和烈度判斷準確的前提下，在具體實踐中，“在場安全化”的一種模式是“安全化”先于“去安全化”在場，在“安全化”完全實現(xiàn)之后再啟動“去安全化”的進程以終結(jié)危機的模式，可以稱之為“完全安全化”模式。在這種路徑下，最高領(lǐng)導(dǎo)人的時間和精力、政治共識和社會認同能夠得到迅速匯聚，資源以及資金得以集中投入到應(yīng)對公共衛(wèi)生危機之中，但由于在前期難以兼顧實現(xiàn)“去安全化”，因而在后續(xù)啟動的“去安全化”進程中需要有針對性地采取治理“安全化”困境的措施。筆者認為，中國抗擊新冠肺炎疫情的“武漢模式”就屬于“完全安全化”的模式。

要應(yīng)對未知的新冠病毒，中國的抗疫必然需要經(jīng)歷一定的摸索、試驗和糾錯，并最終打贏疫情治理戰(zhàn)役的過程，在此過程中，中國的“武漢模式”遵循“完全安全化”的路徑。中共中央對新冠肺炎疫情高度重視，全國各地省市區(qū)縣迅速響應(yīng)黨中央的號召，積極采取措施應(yīng)對疫情，全國各級財政陸續(xù)調(diào)撥和下發(fā)疫情防控補助資金，全國各地迅速組織醫(yī)療隊伍馳援武漢，軍隊也抽組醫(yī)療力量承擔醫(yī)療救治任務(wù)。從中央到地方，從醫(yī)療部門到行政部門、軍隊、社會組織，都直接參與疫情防控工作?？梢哉f，在“安全化”進程中，國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的精力和時間集中投入到了抗擊疫情中，政治共識和社會認同得到廣泛匯聚，資源和資金也大量調(diào)撥到疫情防控工作中，形成了全國一心、共同抗疫的態(tài)勢。在疫情逐步得到控制之后才陸續(xù)謹慎地開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)以及復(fù)課，并采取措施應(yīng)對由疫情引發(fā)的其他安全問題，在保證內(nèi)防反彈、外防輸入的前提下逐步推進“去安全化”的進程。

（二）“完全安全化”的框架闡釋

1.新冠肺炎疫情“安全化”的啟動

根據(jù)“安全化”理論，“安全化”進程的啟動有兩個標志：一是“安全化”施動者將某一問題視為存在性威脅；二是以此為由，要求采取非常措施予以應(yīng)對。2019年12月，武漢市陸續(xù)出現(xiàn)不明原因的肺炎病人，12月底，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布了《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，國家衛(wèi)健委也派出了專家組到武漢開展相關(guān)檢測核實工作，于2020年1月1日成立了疫情應(yīng)對處置領(lǐng)導(dǎo)小組，并從1月11日起每天更新疫情最新動態(tài)。1月19日，國家衛(wèi)健委陸續(xù)向全國各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）派出工作組指導(dǎo)疫情防控相關(guān)工作。1月20日，習(xí)近平總書記作出重要指示，要求把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延勢頭。當天，鐘南山院士確認新型冠狀病毒感染的肺炎存在人傳人的現(xiàn)象，國家衛(wèi)健委發(fā)布了2020年第1 號公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，并宣布自20日起每天匯總發(fā)布各?。ㄊ?、自治區(qū)）發(fā)布的新增病例數(shù)。至此，中共中央作為新冠肺炎疫情“安全化”的主要施動者，已經(jīng)將新冠肺炎疫情視為對人民群眾生命安全和身體健康的存在性威脅，在政治層面已經(jīng)達成了共識，并且已經(jīng)開始調(diào)動政治和醫(yī)療資源投入到抗疫行動中。

隨后，中共中央以及各級黨委和政府分別在以下三個方面采取了非常措施以應(yīng)對新冠肺炎疫情。首先，黨中央加強了領(lǐng)導(dǎo)抗擊新冠肺炎疫情的政治權(quán)限，國務(wù)院也加強了對抗疫工作的管理職能。2020年1月25日，黨中央成立了應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并要求各地成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，黨政主要負責人要親自掛帥；①李建廣、馮慧文：《堅決打贏疫情防控狙擊戰(zhàn)：中國戰(zhàn)疫時間線》，載《人民日報》，2020年2月7日。28日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》；29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)通知，要求對重點醫(yī)療應(yīng)急防控物資實施統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)撥，地方不得以任何名義截留或調(diào)用；30日，國務(wù)院辦公廳要求迅速組織生產(chǎn)應(yīng)對疫情使用的醫(yī)療防護服、N95口罩、醫(yī)用護目鏡、負壓救護車以及相關(guān)藥品，加快企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

其次，在限制人口流動方面，全國各地陸續(xù)采取以“封城”為首的非常措施限制人口流動，阻止疫情的進一步蔓延。2020年1月23日，武漢市宣布封城，交通運輸部隨后宣布全國暫停進入武漢陸路水路的客運交通，湖北其他地市也陸續(xù)采取關(guān)閉道路通道的措施，中國各地陸續(xù)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)；2月7日，深圳、廣州、成都所有小區(qū)實施封閉管理，隨后，全國各地市也陸續(xù)對住宅小區(qū)、公共場所實施嚴格的出入管制措施。

最后，在加強醫(yī)療資源供給方面，武漢迅速建設(shè)了火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院、“方艙醫(yī)院”，從1月24日上海、廣東派出第一批醫(yī)療隊馳援武漢開始，全國其他省市陸續(xù)派出醫(yī)療隊馳援武漢，軍隊從陸軍、海軍、空軍三所軍醫(yī)大學(xué)抽調(diào)人員組建馳援武漢的肺炎疫情醫(yī)療隊。2月13日，中國空軍還出動運-20大型運輸機向武漢空運軍隊支援湖北醫(yī)療隊隊員和物資，這也是中國國產(chǎn)運-20首次參與非戰(zhàn)爭軍事行動。②周音：《中國國產(chǎn)運20 大型運輸機首次參加非戰(zhàn)爭軍事行動》，中國新聞網(wǎng)，2020年2月13日，http://www.chinanews.com/gn/2020/02-13/9089794.shtml。

從上述抗擊新冠肺炎疫情的非常措施中可以看出，在“武漢模式”下，新冠肺炎疫情的“安全化”已經(jīng)全面啟動。

2.“武漢模式”的安全化進程

從時間進程中可以看出，從國家衛(wèi)健委將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施開始，就意味著黨和政府作為安全施動者，已經(jīng)將新冠肺炎疫情視為當前危及人民生命安全和身體健康的主要威脅。而從全國各地市陸續(xù)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，并在應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下陸續(xù)采取封城、封路措施，國家調(diào)動全國各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）和軍隊的醫(yī)療隊伍馳援武漢、動用軍用運輸機調(diào)撥資源，以及中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》等舉措中可以看出，在中共中央的強力領(lǐng)導(dǎo)下，全國各地、各機關(guān)、各部門也采取了非常規(guī)的緊急安全措施應(yīng)對疫情；在抗疫期間，最高領(lǐng)導(dǎo)人的精力和時間、資金和資源絕大多數(shù)都投入到了抗擊疫情之中，從黨和政府到人民群眾都形成了廣泛的共識和認同，呈現(xiàn)出全國上下一心、共同抗疫的局面，可見，新冠肺炎疫情“安全化”的進程得到全面啟動和推進。

“安全化”有五個要素，即安全的指涉對象、威脅的來源、“安全化”的行為主體、“安全化”的實施條件以及“安全化”的受眾。從這個框架分析，也可以看出“武漢模式”的“完全安全化”特點。在中國新冠肺炎疫情“安全化”的過程中，安全的指涉對象是人的生命安全和身體健康，即保障的是人的安全問題，無論是對在中國的外國公民還是在外國的中國公民，無論是對武漢、溫州等重點疫區(qū)的公民還是在其他地區(qū)的公民，都從維護其生命安全和身體健康的目的出發(fā)采取措施。威脅的來源在客觀上是新型冠狀病毒，在主觀上國家也出臺了相應(yīng)的措施以避免和防止出現(xiàn)針對患者、感染者以及湖北公民的歧視性政策，在全國各地調(diào)動醫(yī)療隊伍馳援武漢的壯舉中，也可以看出舉國上下、共同應(yīng)對新冠肺炎這一共同的安全威脅的行動和決心。在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，黨和政府作為領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，是新冠肺炎疫情“安全化”過程中最主要的施動者。但由于新冠肺炎疫情來勢兇猛，已經(jīng)嚴重威脅到人民群眾的生命安全和健康，中共中央為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，多次強調(diào)在抗疫中要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)基層人員、社會服務(wù)志愿者乃至廣大人民群眾作為“安全化”的受眾，不僅積極響應(yīng)了黨和政府打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的號召，而且還自發(fā)、主動地通過“宅”在家中、協(xié)助小區(qū)管理、志愿接送醫(yī)護人員等不同方式，承擔了共同抗疫的社會責任。這不僅表明了“安全化”行為主體的多元性，而且還體現(xiàn)出中國新冠肺炎疫情的“安全化”得到了充分的實施。此外，大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)媒體、智能服務(wù)等信息技術(shù)的進步，也為新冠肺炎疫情信息的整合和傳達，以及全國各地的嚴防嚴控和人民基本生活的保障提供了重要條件，進一步加強了“安全化”措施在各個層面、各個領(lǐng)域的貫徹落實。

由此可見，中國的抗疫模式以徹底打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)、徹底解決新冠肺炎疫情這一安全問題為目標。即使在國內(nèi)疫情形勢趨于穩(wěn)定、工作重點也轉(zhuǎn)向外防輸入和內(nèi)防反彈的三四月份，新冠肺炎疫情的治理也依然是國家安全工作中的重點，國家衛(wèi)健委依然強調(diào)發(fā)揮各級聯(lián)防聯(lián)控工作機制作用，精準實施入境人員管理和社區(qū)防控。①李笑塵：《國家衛(wèi)健委：外防輸入內(nèi)防擴散 從三方面進行疫情防控》，人民網(wǎng)，2020年3月20日，http://www.xiancn.com/content/2020-03/20/content_3567881.htm。在新冠肺炎疫情“安全化”的進程中，黨中央加強了對實現(xiàn)上述目標的政治指導(dǎo)，在黨和政府所采取的非常措施中，除了調(diào)撥經(jīng)濟資源以外，還直接動用了軍隊、公安等國家和社會安全的保障力量。同時，從受眾的反應(yīng)來看，新冠肺炎疫情的“安全化”，也得到了廣大人民群眾的充分理解和接受，并得到了徹底的貫徹執(zhí)行。無論是從“安全化”的目標、領(lǐng)導(dǎo)人的注意力及資源分配，還是從政治共識和社會認同的匯聚程度來看，在“武漢模式”下，中國新冠肺炎疫情的“安全化”進程得到全面的推進，符合中國疫情防控的實際需要和中國政治社會的特點。雖然短期內(nèi)會在一定程度上以犧牲經(jīng)濟和正常社會生活為代價，但也最大限度地保證了疫情防控的效率和效果，保障了人民的生命安全和身體健康。

3.“武漢模式”下的“去安全化”

在全國人民齊心抗疫、堅持嚴防嚴控的努力下，2020年2月18日，湖北以外地區(qū)新增病例數(shù)量連續(xù)14天下降；19日，全國13地新增病例為零；②《記疫》，載《南方都市報》，2020年3月3日，https://m.mp.oeeee.com/h5/pages/v20/nCovTimeline/。24日，廣東首先決定將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)調(diào)整為二級響應(yīng)，世衛(wèi)組織也表示中國疫情的頂峰已過；28日，中國累計治愈病例首次超過了現(xiàn)有確診病例，全國湖北以外各地新增確診病例也連續(xù)多日清零。③《記疫》，載《南方都市報》，2020年3月3日，https://m.mp.oeeee.com/h5/pages/v20/nCovTimeline/。3月18日，湖北新增確診病例、新增疑似病例、現(xiàn)有疑似病例首次實現(xiàn)三清零。④劉亮、王敬東：《湖北新增確診病例、新增疑似病例、現(xiàn)有疑似病例“三清零”》，央視網(wǎng)，2020年3月19日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661561409058652909&wfr=spider&for=pc。隨著全國疫情進一步呈現(xiàn)向好態(tài)勢，黨和政府逐漸開始將外防輸入、內(nèi)防反彈作為防控工作的重點，“去安全化”的進程也隨之開始啟動，之前在限制人口流動和加強醫(yī)療資源供給方面所采取的非常措施逐步解除，包括武漢在內(nèi)的全國多地逐步解除了封閉式管理措施，各省市馳援武漢的醫(yī)療隊也相繼返程。

到了五六月份，在國內(nèi)，新冠肺炎疫情這一前所未有的公共衛(wèi)生安全威脅已經(jīng)基本得到解決，黨和政府也繼續(xù)推進了“去安全化”的進程。在解除其他抗疫期間非常措施的同時，強調(diào)要大力保障復(fù)工復(fù)產(chǎn)、促進就業(yè)以及確保打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，推動經(jīng)濟和社會機能的恢復(fù)；在官方媒體的議程設(shè)置中，與國內(nèi)新冠肺炎疫情相關(guān)的內(nèi)容也大幅度減少，與促進經(jīng)濟、保障民生相關(guān)的內(nèi)容則大幅度增加。至此，無論是從客觀的疫情形勢，還是主觀的威脅認知的角度來看，新冠肺炎疫情已經(jīng)不是人民群眾生命安全和身體健康的存在性威脅。雖然在北京、黑龍江等地出現(xiàn)了一些局部的反彈，但由于已經(jīng)有了前期抗疫的寶貴經(jīng)驗，在“武漢模式”下，國內(nèi)整體上還是處于新冠肺炎疫情“去安全化”的階段，更多的是采取一些預(yù)防性的管控措施。在前期，中國為了有力抗擊新冠肺炎疫情采取了較為充分的“安全化”措施，也付出了經(jīng)濟生活方面的巨大代價；而在后期，隨著疫情形勢的好轉(zhuǎn)，中國也適時啟動了“去安全化”的進程，出臺相應(yīng)的措施，保障經(jīng)濟民生，從而更好地保障人民群眾、特別是在疫情中受到較大沖擊的群體的經(jīng)濟利益和基本生活。

4.“武漢模式”的“完全安全化”特征

從上述對“武漢模式”的論析中可以看出，“完全安全化”模式具有以下三個關(guān)鍵特征。首先，“安全化”施動者對某一公共衛(wèi)生事件的威脅程度和烈度的判斷必須是準確的，沒有夸大該公共衛(wèi)生事件對人民生命安全和身體健康的威脅，徹底推進“安全化”的進程是有必要的，并不是對該公共衛(wèi)生事件的“過度安全化”，這也是“安全化”施動者采取“完全安全化”模式的合法性前提。在疫情暴發(fā)初期，新冠肺炎病毒不僅傳播速度快、范圍廣，而且導(dǎo)致的重癥比例較高。2020年1月28日，武漢的重癥占確診病例的比例達到了32.4%的峰值，①許雯：《武漢重癥病例占比由32.4%降至21.6%》，中國新聞網(wǎng)，2020年2月17日，http://www.chinanews.com/gn/2020/02-17/9093865.shtml。在這些重癥病例中，又以老年人、患有基礎(chǔ)性疾病者居多，救治和看護的壓力很大，這在短時間內(nèi)對醫(yī)療系統(tǒng)，特別是醫(yī)療資源供給體系造成了較大的沖擊。在這種情況下，要切實保障人民群眾的生命安全和身體健康，就有必要迅速從國家層面采取非常措施來阻斷病毒傳播、調(diào)配醫(yī)療資源，黨和政府也就有必要迅速形成政治共識，在短期內(nèi)集中力量辦好疫情防控這一件大事。也就是說，采取“完全安全化”的舉措必須以威脅認知的準確為前提，也只有這樣，才能真正有效地形成齊心抗疫的政治共識和社會認同。

其次，在“安全化”的進程中，不僅所有的利益相關(guān)者都是危機在場的“在者”，而且“安全化”的施動者和受眾都發(fā)揮著重要的主體作用。在此次新冠肺炎疫情防控中，黨中央和國務(wù)院作為“安全化”的施動者，在疫情防控工作指導(dǎo)、醫(yī)療資源調(diào)配等方面發(fā)揮著毋庸置疑的重要作用。各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部以及各基層組織、社會團體，在人口流動管理、流行病學(xué)調(diào)查、妥善安置患者及其家屬、幫扶受疫情影響的弱勢群體等具體的抗疫工作中，也發(fā)揮著舉足輕重的作用。不僅如此，沒有直接參與到抗疫工作的人民群眾，也通過各自的方式積極響應(yīng)黨和政府對疫情防控工作的要求，除了基本的“宅”在家中、自覺佩戴口罩、配合當?shù)卣囊咔榉揽毓ぷ饕酝?，還有不少人民群眾主動通過網(wǎng)絡(luò)社區(qū)傳遞疫情防控相關(guān)的有效信息，或是運用自身特長傳播“正能量”，緩解疫情下的焦慮和恐慌，從而營造一個全民齊心、積極抗疫的良好氛圍。這不僅有助于疫情防控工作的穩(wěn)步推進，而且還反映出在“武漢模式”下，中國的疫情防控工作具有廣泛的社會基礎(chǔ)，這也是“完全安全化”的重要特征。

最后，“安全化”的在場先于“去安全化”，“去安全化”是在“安全化”進程得到徹底推進之后才啟動。如前文所述，由于疫情來勢兇猛，保證“安全化”與“去安全化”的同時在場就會對“安全化”的進程造成一定的約束和限制，不符合抗疫的現(xiàn)實需求。因此，即使在疫情暴發(fā)早期，“沉默的安全”問題就已經(jīng)浮出水面，如出現(xiàn)了因職業(yè)、地域等因素而產(chǎn)生的歧視現(xiàn)象，部分弱勢群體在疫情之下面臨雙重甚至多重的安全問題（如受疫情影響一些需要長期服藥的患者無法及時到醫(yī)院開藥，一些獨居老人無法得到及時的照顧等）。但為了整體的疫情防控需要，黨和政府作為“安全化”的施動者仍必須先集中力量做好疫情防控工作，在疫情形勢基本可控之后再啟動“去安全化”進程，采取必要的配套措施應(yīng)對這些在集中力量抗擊疫情時難以及時兼顧的安全訴求。在“完全安全化”模式下，為了真正地保障人的安全，“去安全化”依然是終極目標，但在具體實踐中，是在通過“安全化”措施解決了主要矛盾之后，作為一種善后、兜底或是減損補償工作來執(zhí)行的。簡言之，“去安全化”與“安全化”同等重要，但在執(zhí)行中有先后之分。

四 應(yīng)對大規(guī)模傳染性疾病的“仙臺模式”

在應(yīng)對新冠肺炎疫情方面，與中國的“武漢模式”不同，日本總體上采用了以“有限安全化”為基本特征的“仙臺模式”。所謂“仙臺模式”，是指位于日本宮城縣仙臺市的日本東北大學(xué)的押谷仁教授提出的抗疫方案，其觀點為政府采納，并作為日本應(yīng)對新冠疫情的基本模式。

（一）“仙臺模式”與“有限安全化”

2020年3月29日，日本公眾衛(wèi)生學(xué)會舉行聚集性感染對策研修會，押谷仁教授在提交的《COVID-19 對策概念》報告中闡述了“仙臺模式”。在報告中，押谷仁將新冠肺炎疫情與嚴重急性呼吸綜合征（SARS）疫情進行了對比，簡要分析了中國疫情發(fā)展的趨勢，肯定了中國的抗疫對策，指出需要在借鑒他國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出日本的抗疫措施。同時，在流行病學(xué)分析和數(shù)理模型解析的基礎(chǔ)上，押谷仁認為，新冠肺炎病毒在地區(qū)內(nèi)大規(guī)模流行需要兩個條件：一是發(fā)生了連續(xù)的聚集性感染；二是由大規(guī)模聚集性感染引發(fā)了多次小規(guī)模聚集性感染。對于日本來說，有可能引發(fā)大規(guī)模聚集性感染的因素主要與外來輸入的患者、接觸者有關(guān)。①押谷仁：COVID-19 への対策の概念，https://www.jsph.jp/covid/files/gainen_ 0402.pdf。

在上述疫情分析的基礎(chǔ)上，押谷仁提出，日本新冠肺炎疫情對策的目的，是在將對社會和經(jīng)濟機能的影響最小化的同時，將抑制感染擴大的效果最大化?？挂邔Σ叩淖畲竽繕?，就是抑制感染擴散的速度，盡可能減少重癥病例和死亡人數(shù)。“仙臺模式”認為，日本的抗疫對策有三根支柱：一是聚集性感染的早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對；二是患者的早診斷、對重癥患者的集中治療、確保醫(yī)療資源的提供；三是市民改變行為、減少不必要、不急需的外出。關(guān)于聚集性感染的具體對策：一是對感染者安排入院或采取類似措施，對接觸者執(zhí)行14 天的健康觀察，對醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老設(shè)施進行流行病學(xué)調(diào)查，追蹤聚集性感染的鏈條，并控制其向周圍擴散，以此盡可能抑制病毒傳播和感染擴散；二是所有地區(qū)都應(yīng)該采取必要的聚集性感染對策，盡可能避免密閉空間、密切接觸、人員密集這三個條件同時存在的情況（即“3 要素+α”環(huán)境）。對于存在感染擴散風(fēng)險的地區(qū)，則要進一步采取避免“3 要素+α”環(huán)境的實際措施，呼吁市民自主限制外出，并將醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老設(shè)施作為應(yīng)對聚集性感染的主體。而如果感染持續(xù)擴大，或者醫(yī)療體制面臨無法維系的危機，則應(yīng)該發(fā)布緊急事態(tài)宣言，采取要求市民自主限制外出、限制設(shè)施使用等更積極的措施。此外，盡快擴充保健所、地方衛(wèi)生研究所、檢疫所、聚集性感染對策班的人員，特別是要減輕保健所的負擔，在日本的所有人都必須改變行為，避免“3 要素+α”環(huán)境，減少不必要、不急需的外出。②押谷仁：COVID-19 への対策の概念，https://www.jsph.jp/covid/files/gainen_ 0402.pdf。

迄今為止，日本政府的抗疫進程就是按照“仙臺模式”而展開的。與“武漢模式”相比，“仙臺模式”無疑具有其自身的特點及形成背景。與中國疫情暴發(fā)早、速度快、來勢兇猛不同，日本的疫情形勢總體上發(fā)展較為緩慢。從2020年1月16日日本出現(xiàn)首例確診病例、2月5日首次確認?？吭跈M濱的“鉆石公主”號游輪上出現(xiàn)乘客感染新冠肺炎，至今仍處于爬坡階段。這既和病毒傳播的情況以及傳染病流行的規(guī)律有關(guān)，也與日本采取的抗疫措施密切相關(guān)。筆者認為，以4月7日發(fā)布《緊急事態(tài)宣言》為分界點，日本的抗疫措施可以分為前、后兩個階段：4月7日前，日本的抗疫模式遵循的是“非安全化”的路徑；4月7日后，日本遵循的是“有限安全化”的路徑。

（二）“有限安全化”的框架闡釋

1.“仙臺模式”的“安全化”進程

在第一階段，之所以稱日本的抗疫模式遵循的是“非安全化”的路徑，是因為日本政府雖然將新冠肺炎疫情視為存在性的威脅，但并未將其上升為國家安全問題，而是以新冠肺炎疫情在變成國家安全問題之前得到控制、避免其成為安全問題為目標。此外，日本政府也并未要求打破常規(guī)，采取非常措施來控制疫情，而是完全交由各地方自治體、各社會組織和國民個人來應(yīng)對，政府所做的主要是提供對策指導(dǎo)，而不是像中國政府那樣發(fā)揮強有力的部署和指揮作用。在這個階段，日本之所以能夠采取這種策略，一方面是因為當時日本國內(nèi)疫情尚不算嚴峻；另一方面也是為了契合日本的政治體制、公共衛(wèi)生治理體制以及社會文化基礎(chǔ)。

在第一個階段，據(jù)世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)，直到2020年3月28日，日本的單日新增確診病例才首次破百。而此時全球疫情形勢卻非常嚴峻，3月15日，全球累計確診病例超過15 萬例、單日新增確診病例突破1 萬例；3月16日，中國以外累計確診病例從7.2 萬例上升至8.6 萬余例，首次超過中國國內(nèi)累計確診總數(shù)。①World Health Organization,Coronavirus Disease (COVID-2019) Situation Reports - 55;Coronavirus Disease (COVID-2019) Situation Reports - 56,https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/siuation-reports.日本的疫情形勢是隨著新冠肺炎的全球大流行發(fā)展的，在疫情構(gòu)成全球大流行之前，日本國內(nèi)的疫情形勢總體平穩(wěn)，直到4月1日單日新增確診病例才首次超過200 例，4月4日首次超過300 例。②World Health Organization,Coronavirus Disease (COVID-2019) Situation Reports - 72;Coronavirus Disease (COVID-2019) Situation Reports - 75,https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/situation-reports.因此，在第一個階段內(nèi)，日本國內(nèi)的疫情形勢尚不算嚴峻，其實際情況允許其完全遵循“非安全化”的路徑采取抗疫措施。

除此之外，日本的政治體制、公共衛(wèi)生治理體制以及社會文化，也為其采取“非安全化”的措施提供了必要條件。首先，從政府權(quán)力縱向配置的角度來看，日本雖然屬于單一制的國家，但相比典型的中央集權(quán)型單一制，日本的實際情況更符合地方自治單一制國家的特點，即中央對地方政府的控制方式是進行監(jiān)督和指導(dǎo)，各地方自治體在立法、行政等方面具備較大的獨立性。2020年，1月30日，日本政府成立了“新型冠狀病毒感染癥對策本部”，主要職能是討論抗疫對策的制定以及相關(guān)法律法規(guī)的適用、調(diào)整和實施；其下設(shè)“新型冠狀病毒感染癥對策專家會議”，主要履行疫情分析、建言獻策的職能。在此指導(dǎo)下，各地方自治體可以根據(jù)當?shù)匾咔榈木唧w情況，采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。例如，2月28日，北海道累計確診病例達到66 例，約占日本國內(nèi)確診總數(shù)210 例的30%，對此，北海道知事發(fā)布了《緊急事態(tài)宣言》，要求民眾控制外出，大大早于4月7日日本政府發(fā)布的《緊急事態(tài)宣言》。截至4月13日，北海道的累計確診病例為272 例，占日本國內(nèi)確診總數(shù)的不到4%，單日新增至今未超過20 例，疫情形勢得到了有效控制?？梢?，日本政府權(quán)力的縱向配置結(jié)構(gòu)，有助于各地方自治體在全國疫情蔓延之前，根據(jù)地方實際情況提前采取相應(yīng)的措施，這不僅給中央政府綜合把握國內(nèi)疫情的發(fā)展趨勢，適時調(diào)整全國性的抗疫措施準備了窗口期，也為在抗擊新冠肺炎疫情的同時，保證全國經(jīng)濟的基本運行提供了條件。

其次，在日本的疫情危機治理中，除了中央和地方政府以外，企業(yè)、學(xué)校、非營利組織、市民團體、專家和志愿者等多元主體，也一直發(fā)揮著積極的作用。①胡澎：《日本“官民協(xié)作”的危機治理模式及其啟示》，載《日本學(xué)刊》2020年第2 期，第8 頁。在抗疫第一階段，以各地的保健所為首的地方公共衛(wèi)生治理部門，發(fā)揮了舉足輕重的作用。保健所是指負責地方居民健康與公共衛(wèi)生的行政機構(gòu)，其在日本公共衛(wèi)生治理體制中的定位是地方公共衛(wèi)生危機管理的據(jù)點，主要負責實施公共衛(wèi)生危機管理全流程業(yè)務(wù)，包括危機預(yù)防、應(yīng)急預(yù)案的制定、應(yīng)急措施的實施以及危機善后恢復(fù)，在業(yè)務(wù)上接受厚生勞動省的指導(dǎo)，在行政上接受地方政府衛(wèi)生行政部門的領(lǐng)導(dǎo)；其核心功能不僅在于向居民直接提供醫(yī)療和保健服務(wù)，關(guān)鍵還在于調(diào)配區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)及市町村保健中心等資源，構(gòu)建向居民提供必要服務(wù)的行動框架，進而發(fā)揮危機應(yīng)對的主體作用。②俞祖成：《日本地方公共衛(wèi)生危機應(yīng)急管理機制及啟示》，載《日本學(xué)刊》2020年第2期，第13 頁。在地方自治單一制的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)下，以保健所為首的地方公共衛(wèi)生治理部門，不僅履行了對確診患者進行流行病學(xué)調(diào)查、安排疑似患者接受聚合酶鏈式反應(yīng)（PCR）檢測、為當?shù)鼐用裉峁┽t(yī)療咨詢和建議等職能，而且能夠在全國疫情蔓延之前根據(jù)各地具體情況調(diào)配資源，控制疫情在地區(qū)間的蔓延，防止大型醫(yī)院或定點醫(yī)院暴發(fā)交叉感染，能夠在疫情形勢發(fā)展成全國性的安全問題之前，首先從地方層面在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域采取應(yīng)對措施，從而使“非安全化”的抗疫措施達成應(yīng)有的效果。

最后，日本社會強調(diào)自律以及集體主義的文化習(xí)慣，也為第一階段遵循“非安全化”路徑的抗疫模式奠定了基礎(chǔ)。與中國對道路交通、公共場所、住宅小區(qū)實施嚴格管制，以及擴大新冠肺炎檢測口徑、直接采取CT 診斷不同，在第一階段內(nèi)，日本政府主要是要求國民加強個人衛(wèi)生和避免人際密切接觸、避免前往密閉空間、避免前往人員密集場所（即避免“3 つの密”）；①日本首相官?。盒滦庭偿恁圣Εぅ毳垢腥景Yに備えて ～一人ひとりができる対策を知っておこう～，http://www.kantei.go.jp/jp/headline/kansensho/coronavirus.html。對于擔心自己已感染新冠肺炎的人，日本政府的建議是先前往最鄰近的保健所進行咨詢，再視情況安排就診；厚生勞動省還頒布了關(guān)于新冠肺炎的咨詢和就診基本標準，建議國民在咨詢和就診之前，如果出現(xiàn)了發(fā)熱等感冒癥狀，就要向?qū)W?；蚬菊埣?、控制外出，并每天測量和記錄體溫；對于感冒癥狀或發(fā)燒37.5℃以上持續(xù)四天、抑或是有強烈乏力感或呼吸困難的人建議前往保健所咨詢，而對于孕婦、老年人、有基礎(chǔ)疾病的群體、正在使用免疫抑制劑或抗癌劑的群體，由于其容易演變?yōu)橹匕Y，在上述癥狀持續(xù)了兩天左右的情況下建議前往咨詢。②日本厚生労働省：新型コロナウイルス感染癥についての相談·受診の目安，https://www.mhlw.go.jp/content/10900000/000596905.pdf。從上述管理和診治標準的差異中可以看出，日本在第一階段依然是遵循“非安全化”的路徑，希望能夠盡可能地通過社會和個人的力量控制疫情，而這就需要國民個人自覺進行健康管理，自覺根據(jù)身體情況采取控制外出、自我隔離、咨詢就診等不同程度的措施。在這個過程中，日本社會強調(diào)自律和集體主義的文化習(xí)慣就發(fā)揮了重要的作用。在這種社會文化下，日本國民會根據(jù)周圍大多數(shù)人的標準對自身進行約束和管理，會自覺遵循集體的行動準則，日本政府上述非強制性的建議和要求也相對容易得到貫徹落實，進而有助于控制新冠肺炎的社區(qū)傳播，避免疑似患者在醫(yī)院聚集造成交叉感染，也有助于延緩疫情的蔓延。

到了第二個階段，隨著新冠肺炎疫情的全球大流行，4月6日，全球新冠肺炎累計確診病例突破120 萬例，當天日本的新增確診病例也達到383 例，再次突破單日新增確診病例數(shù)的新高，全國累計確診病例達到3 654 例、累計死亡病例73 例。③World Health Organization,Coronavirus Disease (COVID-2019) Situation Reports - 77,https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/situation-reports.據(jù)日本厚生勞動省當天發(fā)布的數(shù)據(jù)，在全國47 個都道府縣中已有10 個累計確診病例超過100 例，僅剩鳥取縣和巖手縣未出現(xiàn)確診病例，東京都的累計確診病例達到1 040 例，大阪府達到409 例，千葉縣、愛知縣、神奈川縣的累計確診病例也超過了200 例，①日本厚生労働?。盒滦庭偿恁圣Εぅ毳垢腥景Yの現(xiàn)在の狀況と厚生労働省の対応について（令和2年4月6日版），https://www.mhlw.go.jp/stf/newpage_10709.html。日本國內(nèi)的疫情形勢愈發(fā)不容樂觀。日本政府也不得不采取一定的“安全化”措施，但與中國遵循“完全安全化”的路徑抗擊疫情不同，日本政府遵循的是“有限安全化”的路徑。

4月7日，日本首相安倍晉三發(fā)布了《緊急事態(tài)宣言》，并且在4月16日宣布《緊急事態(tài)宣言》的實施范圍擴大到全國。這意味著日本政府開始采取一定的非常措施應(yīng)對新冠肺炎疫情威脅，政府首腦也投入了比第一階段更多的精力和時間應(yīng)對疫情。但基于日本現(xiàn)實的抗疫需求和政治體制、公共衛(wèi)生治理體制以及社會文化基礎(chǔ)，在目標上，日本政府依然堅持以“去安全化”，即避免新冠肺炎疫情上升為安全問題為目標。受此限制，在資源調(diào)動上，日本政府至今尚未調(diào)用自衛(wèi)隊、警察等國家和社會安全的保障力量抗擊疫情；日本政府作為“安全化”的施動者，也尚未采取強制性的管理措施，而是進一步匯聚社會認同，調(diào)動民眾的自主性，希望能依靠國民的自律和自覺、借助社會性的力量來應(yīng)對疫情。

4月7日，日本召開了第27 次新型冠狀病毒感染癥對策本部會議，會議指出，“新冠肺炎的重癥病例發(fā)病率較高，會嚴重危及國民的生命健康，再加上無法確定感染途徑的病例大量增多，新增確診病例增加迅速，醫(yī)療資源也日益緊缺”。②日本首相官邸：新型コロナウイルス感染癥対策本部（第27 回），http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/actions/202004/07corona.html?；诖?，日本政府發(fā)布了《緊急事態(tài)宣言》，實施時間為4月7日到5月6日的一個月內(nèi)，實施地區(qū)包括埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣、大阪府、兵庫縣、福岡縣等七個都道府縣。在隨后的記者招待會上，安倍表示，“即使發(fā)布了《緊急事態(tài)宣言》，也不會實施像國外那樣的城市封鎖，今后將繼續(xù)在盡可能維持公共交通機構(gòu)等必要的經(jīng)濟社會服務(wù)的同時，通過避免人際密切接觸、避免前往密閉空間、避免前往人員密集場所，防止感染的擴散。此外，為了提高緊急事態(tài)措施的實效性、防止暴發(fā)性的感染擴散，不僅需要各都道府縣全面配合，要求當?shù)鼐用褡灾飨拗仆獬?，維持基本的社會機能，更需要全體國民每一個人的充分配合。最重要的是全體國民改變以往的行為，根據(jù)專家的計算，如果全體國民共同努力，將人際接觸的機會減少七成到八成，兩周后新增患者數(shù)量將會出現(xiàn)減少的趨勢，到5月6日的這一個月內(nèi)，希望全體國民能夠努力減少七成到八成的人際接觸，自主限制外出”。①日本首相官?。盒滦庭偿恁圣Εぅ毳垢腥景Y対策本部（第27 回），http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/actions/202004/07corona.html。4月16日，日本全國累計確診病例達到8 582 例，當日新增482 例。②World Health Organization，Coronavirus Disease (COVID-2019) Situation Reports - 87，https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/situation-reports。當天，安倍政府宣布將《緊急事態(tài)宣言》的實施范圍從原先的七個都道府縣擴大到全國，以遏制傳染擴大化的傾向，實施時間同樣是到5月6日之前，其他具體要求基本保持不變。

對于自主限制外出的具體要求，日本內(nèi)閣新型冠狀病毒感染癥對策推進室也作出了較為詳細的規(guī)定：去醫(yī)院、出門購買食材、醫(yī)藥品、生活必需品，必要的工作出勤，在屋外運動或散步等維持生活的必要外出，并不在自主限制的對象范圍內(nèi)，需要避免的是不必要、不急需的外出、返鄉(xiāng)和旅行以及前往密閉空間和人員密集場所、發(fā)生密切的人際接觸。此外，在日常的生活和職場中，在人多擁擠的地方、人多聚集的室內(nèi)或進行近距離對話時，需要避免大聲講話或唱歌，在密切接觸的場合要避免引起呼吸劇烈的運動。③日本內(nèi)閣官房：國民の皆様へ ～まん延を防止するために～，https://corona.go.jp/#areatransition。而根據(jù)上述推進室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至4月14日，相比4月7日（周二）《緊急事態(tài)宣言》發(fā)布當天，東京五個主要車站6～18 時的累計人流量有所下降；相比4月7日的15 時，4月8～14日同時段在涉谷、橫濱、梅田、難波等實施《緊急事態(tài)宣言》的七個都道府縣的人流密集地區(qū)的人口均有所減少，同比減少25.4%到51.6%不等；此外，相比2019年，4月12日在JR 東京站、新宿站、涉谷站、池袋站、上野站、橫濱站、大宮站、千葉站、大阪站、三之宮站、博多站以及東京地鐵全站的檢票人數(shù)也大幅下降，同比下降72%到93%不等。④日本內(nèi)閣官房：緊急事態(tài)宣言の成果～人流の減少率～，https://corona.go.jp/?？梢姡?月7日日本政府發(fā)布《緊急事態(tài)宣言》以來，日本國民采取的自動限制外出行動確實取得了較為可觀的成效，有利于緩解疫情的蔓延。

由此可見，日本中央政府雖然發(fā)布了《緊急事態(tài)宣言》，并擴大到全國，并且對國民的自主外出限制提出了相對詳細的要求，但總的來說，中央政府提出的這些抗疫舉措都不是強制性的措施。一方面，日本政府多次明確指出，為了將疫情對經(jīng)濟和社會機能的影響降到最小，即使發(fā)布了《緊急事態(tài)宣言》也不會實行城市封鎖措施，并且強調(diào)抗擊疫情最需要的是每位國民自身的行動；另一方面，在日本中央政府宣布將《緊急事態(tài)宣言》擴大到全國之前，其他地方自治體也可以根據(jù)當?shù)氐目挂咝枨笞孕邪l(fā)布《緊急事態(tài)宣言》，對公共場所和居民活動制定相應(yīng)的管理措施。以愛知縣為例，4月7日，該縣單獨發(fā)出了《緊急事態(tài)宣言》，強烈要求當?shù)孛癖娮灾飨拗撇槐匾?、不急需的外出，即使不得不外出也必須避免前往密閉空間和人員密集場所，避免人際密切接觸，實施時間同樣為發(fā)布當天到5月6日的一個月內(nèi)。此外，在宣言中，縣政府表示將努力強化醫(yī)療資源供應(yīng)體制，充實檢查體制，整備咨詢和情報提供體制，還特別指出將努力防止出現(xiàn)對新冠肺炎相關(guān)醫(yī)護人員的歧視和造謠中傷。①愛知県ホームページ：新型コロナウイルス感染癥 愛知県緊急事態(tài)宣言，https://www.pref.aichi.jp/site/covid19-aichi/。當?shù)鼐癖＝≈行倪€特別印發(fā)傳單，呼吁縣民掌握確切情報、不聽信傳聞和謠言，對醫(yī)護人員要心懷感激和敬意，避免歧視性的言行。②愛知県ホームページ：新型コロナウィルスに伴う不安や醫(yī)療従事者への偏見に振り回されないためにできること，https://www.pref.aichi.jp/site/covid19-aichi/korona-ippankeihatsu.html。愛知縣雖然不在中央政府宣布實施《緊急事態(tài)宣言》的七個都道府縣內(nèi)，但也獨自發(fā)出了《緊急事態(tài)宣言》，采取了較為嚴格的管理措施以抗擊疫情。

綜上所述，日本在4月7日發(fā)布《緊急事態(tài)宣言》以后，采取了一定的“安全化”措施，但基于其地方自治型單一制的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、以保健所為核心的公共衛(wèi)生治理體系以及強調(diào)自律和集體主義的社會文化，其抗疫模式遵循的是“有限安全化”的路徑。在押谷仁教授提出的抗疫對策三根支柱（即聚集性感染的早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對；患者的早診斷、對重癥患者的集中治療、確保醫(yī)療資源的提供；市民改變行為、減少不必要、不急需的外出）的指導(dǎo)下，在目標方面，日本政府一直堅持以“去安全化”，即避免新冠肺炎疫情上升為國家安全問題為目標，在啟動“安全化”進程的同時盡量保證了“去安全化”的在場，盡可能地減少疫情對經(jīng)濟和社會生活的影響，爭取實現(xiàn)“軟著陸”；在措施方面，日本中央政府更多的只是加強了其指導(dǎo)性權(quán)限，各地方自治體可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況采取不同程度的“安全化”措施；在資源調(diào)動方面，日本政府至今尚未調(diào)用自衛(wèi)隊、警察等國家和社會安全的保障力量以抗擊疫情；在限制人口流動方面，日本中央政府也尚未采取統(tǒng)一的強制性措施，而是進一步匯聚社會認同、發(fā)揮地方政府和民眾抗擊疫情的自主性，希望能依靠國民的自律和自覺、借助社會性的力量來應(yīng)對疫情。這種模式雖然難以迅速阻斷疫情的蔓延和擴散，但在客觀上有助于減輕“安全化”舉措對社會生活的影響，保證受眾在“安全化”過程中的自主性，避免產(chǎn)生“沉默的安全”問題。

2.“仙臺模式”下的“去安全化”

由于大規(guī)模傳染性疾病的特殊性，從保障人的安全的角度出發(fā)，能否有效控制疫情的蔓延，保障人民群眾的生命健康安全是最直接的政策評價標準。按照這個標準，中日兩國的抗疫措施都是有效的。這兩種抗疫模式都是兩國中央政府在自身國情的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自的實際抗疫需求做出的選擇。而對于日本來說，一開始就保證“安全化”與“去安全化”的同時在場有其可行性和必要性。

中國是人口大國，此次疫情較早暴發(fā)在武漢這個交通樞紐城市，再加上春節(jié)返鄉(xiāng)人口大流動的壓力，要有效防控疫情，遏制人口大流動導(dǎo)致的傳染擴散甚至是大規(guī)模暴發(fā)，就有必要采用相對更為激進的“完全安全化”方針，采取嚴格的管控措施。只有這樣，才能有效強化對人口流動的管制，更有效地調(diào)動資源，也有助于使人民群眾認識到疫情問題的嚴重性，從而自覺地積極參與抗疫活動。

與中國的抗疫需求不同，在早期，日本的抗疫任務(wù)重點在于妥善解決“鉆石公主”號游輪的問題；在后期，隨著疫情的全球大流行，日本國內(nèi)患者日益增多，日本的任務(wù)重點才正式轉(zhuǎn)為抗擊國內(nèi)疫情。在新冠肺炎疫情暴發(fā)之前，安倍政府最主要的戰(zhàn)略重心和工作重點之一是恢復(fù)和發(fā)展日本經(jīng)濟。自2013年以來，安倍政府相繼出臺了四期日本再興戰(zhàn)略、兩期未來投資戰(zhàn)略，2019年出臺了最新一期成長戰(zhàn)略，主要有實現(xiàn)“Society5.0”、全世代型社會保障以及保障人口減少下的地方生活等三個重點，①日本首相官邸：これまでの成長戦略について，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizaisaisei/kettei.html；アベノミクス 成長戦略で明るい日本に！，http://www.kantei.go.jp/jp/headline/seicho_senryaku2013.html。2020年2月7日、3月5日和4月3日還召開了三次未來投資會議。由此可見，對于安倍政府而言，在疫情形勢整體可控的情況下，保持“安全化”和“去安全化”的同時在場、同時保住“生命”和“經(jīng)濟”是最優(yōu)的選擇。在不得不犧牲“經(jīng)濟”?！吧敝?，這種舉措既可以作為實施更為激進的“安全化”措施的前期緩沖，也可以被視為一種替代方案。此外，由于日本社會文化的特性，極度強調(diào)集體主義的反面就是容易忽視對個人利益的合理關(guān)切。根據(jù)日本廣播協(xié)會（NHK）“今日焦點”節(jié)目4月1日的報道，已經(jīng)有一線醫(yī)護人員及其家屬受到謠言的影響，被視為“傳染源”而遭受歧視，出現(xiàn)了一線醫(yī)護人員的子女在保育園里被“隔離”等現(xiàn)象。在這種情況下，倘若采取激進的“安全化”措施，這些“沉默的安全”問題可能會更加嚴重，因職業(yè)、所處地域等因素而受到歧視的群體可能更難表達其安全訴求。因此，安倍政府保證“安全化”和“去安全化”的同時在場，在一定程度上約束和限制“安全化”進程，強調(diào)每一位國民自身行動的重要性和社會性力量的作用，雖然顯得有些理想化，而且可能需要花費較長時間才能徹底解決疫情，但也不失為一種符合日本國情和實際需求以及社會生態(tài)的舉措。

3.“仙臺模式”的“有限安全化”特征

從以上對“仙臺模式”的論析中可見，“有限安全化”具有以下三個關(guān)鍵特征。首先，與“完全安全化”一樣，“安全化”的施動者采取“有限安全化”的舉措必須以對公共衛(wèi)生事件的威脅程度和烈度判斷準確為前提，而不是低估該公共衛(wèi)生事件對人民群眾生命安全和身體健康的威脅，造成“安全化欠缺”的問題。與中國的新冠肺炎疫情不同，在日本，在疫情暴發(fā)初期，病毒的傳播相對緩慢，而且重癥病例的占比也較小，短時間內(nèi)對醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的沖擊相對較輕，再加上中國在第一時間公開了新冠肺炎病毒的基因序列、向世界提供了新冠肺炎病毒的相關(guān)信息，日本政府有相對充分的時間著手應(yīng)對疫情。目前，日本雖然面臨著第二波疫情暴發(fā)的風(fēng)險，但由于有了前期的抗疫經(jīng)驗，各地方自治體也可以因地制宜實施相應(yīng)的抗疫措施，因此，日本中央政府采取“有限安全化”的策略，基本上還是符合日本的抗疫需要的。

其次，與“完全安全化”模式下“安全化”的在場先于“去安全化”不同，“有限安全化”模式要求保證“安全化”與“去安全化”的同時在場。對于安倍政府來說，在疫情整體可控的情況下，同時保住“生命”和“經(jīng)濟”是最優(yōu)的選擇。在前期，安倍政府就屢次強調(diào)要盡可能降低疫情對經(jīng)濟和社會機能的影響；2020年6月底以來，雖然日本面臨著第二波疫情暴發(fā)的風(fēng)險，但從安倍政府的議程設(shè)置中可以看出，除了新冠肺炎疫情防控工作、暴雨災(zāi)害減災(zāi)救災(zāi)工作以外，安倍經(jīng)濟學(xué)、俯瞰地球儀外交、全世代型社會保障都是同樣重要的工作內(nèi)容。7月17日，安倍內(nèi)閣制定了本年度的“成長戰(zhàn)略”及其實行計劃，該實行計劃包括了創(chuàng)新工作方式、整備電子信息市場、促進新興企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展、推動交通和物流業(yè)的科技創(chuàng)新、應(yīng)對新冠肺炎疫情蔓延等方面的內(nèi)容。①日本首相官?。亥ⅴ佶违撺?成長戦略で明るい日本に！，http://www.kantei.go.jp/jp/headline/seicho_senryaku2013.html#menu01。也就是說，即使啟動了“安全化”的進程，出于維持經(jīng)濟和社會機能的目的，安倍政府一直盡可能地保證“去安全化”的在場、限制“安全化”的進程，避免采取統(tǒng)一的強制性措施，更多的是希望公眾能夠自主限制外出，向公眾傳達一種“只要每一個人都自覺減少人際交往和接觸，疫情就能逐步得到控制”的信念。必須指出的是，由于“有限安全化”要求“安全化”與“去安全化”同時在場，其對疫情蔓延的阻斷效果自然就會存在不徹底性。因此，這種模式不僅要求“安全化”施動者對疫情威脅的判斷準確，還要求施動者把握好“安全化”與“去安全化”的平衡，實際上更加考驗施動者面對疫情發(fā)展的應(yīng)變能力。

最后，相比“完全安全化”，在“有限安全化”模式下，雖然所有利益相關(guān)者都在場，但“安全化”的受眾在“安全化”的進程中發(fā)揮著更為關(guān)鍵的主體作用。由于“有限安全化”要求“安全化”與“去安全化”同時在場，“安全化”的進程就會受到限制。這意味著最高領(lǐng)導(dǎo)人的時間和精力以及一些資源和資金難以迅速集中投入到疫情防控的工作中，這就要求“安全化”的受眾發(fā)揮更加積極的主體作用。在日本的新冠肺炎疫情防控工作中，安倍政府作為“安全化”的施動者，主要發(fā)揮了指導(dǎo)性的作用，各地方自治體在因地制宜制定具體的抗疫對策方面有較大的自主性，日本國民的自律和自覺也起到了至關(guān)重要的作用。但是，在“有限安全化”模式下，一旦政府首腦對疫情威脅強度及其蔓延性的判斷失誤，作為“安全化”受眾的主體即日本國民的自律行為懈怠，則極易造成疫情的反彈和蔓延。6月底日本疫情出現(xiàn)反彈以來即是如此。因此，在“仙臺模式”下，一方面，“安全化”的施動者需要做出準確的抗疫指導(dǎo)；另一方面，“安全化”的受眾在具體的抗疫實踐中也發(fā)揮著更為關(guān)鍵的主體作用。

五 結(jié)語

隨著新冠肺炎疫情的全球大流行，世界各國都面臨著抗擊新冠肺炎疫情、保障人民生命安全和身體健康的艱巨挑戰(zhàn)。新冠肺炎屬于呼吸道傳染病，其傳染源主要是確診患者、疑似患者或無癥狀感染者，其傳播擴散與人口流動密切相關(guān)。隨著全球疫情形勢的日益嚴峻，許多國家相繼采取了不同程度的“安全化”措施抗擊疫情，其中以封城為代表的“完全安全化”舉措能夠較為迅速地通過管制人口流動來遏制傳染的蔓延，先后被不少國家采用。但在應(yīng)對新冠肺炎疫情“安全化”的過程中，在采取封城、封國之類的嚴格的人口流動管制措施的同時，還必須防止“過度安全化”，并解決由此衍生的所謂“沉默的安全”問題。但是，由于大規(guī)模傳染性疾病的突發(fā)性、蔓延性和威脅來源不明等特性，任何國家對其傳播軌跡的追蹤、擴散趨勢的預(yù)測，不一定能保證迅速和準確加以應(yīng)對，并采取“安全化”措施，因而也有可能出現(xiàn)“安全化欠缺”的情況?！坝邢薨踩蹦Ｊ侥軌蚋玫丶骖櫋鞍踩迸c“經(jīng)濟”利益，保障“安全”利益相關(guān)者都“在場”。但是，在“有限安全化”模式中，由于“安全化”的進程受到了限制，“安全化”施動者不一定能切實掌控潛在的傳染風(fēng)險，這就加大了施動者對疫情的發(fā)展趨勢出現(xiàn)誤判的可能性。如果“安全化”的受眾自律行為進一步懈怠的話，則不利于疫情的徹底控制，從而導(dǎo)致疫情治理付出更多的成本代價。

從理論上看，治理新冠肺炎疫情為典型的大規(guī)模傳染性疾病防控行動，不論是實行“完全安全化”，還是“有限安全化”，各有其利弊得失，不可一概而論，應(yīng)該互相借鑒?！巴耆踩本哂衅涮赜械膬?yōu)勢，有助于迅速地遏制疫情的擴散，但客觀上也更容易導(dǎo)致“安全化”的困境，使各國面臨在保障國民生命健康安全時，必須平衡社會公平正義和社會經(jīng)濟的正常發(fā)展；在管控本國疫情時，由于“封城”“封國”等舉措，也有可能使國際社會共同抗疫的人員、海外公民和物資等流動受到阻滯。而“有限安全化”雖然在一定程度上能夠緩解疫情應(yīng)對與保障正常社會生活以及經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，但不能夠迅速、強有力地控制疫情的蔓延和擴散。盡管如此，在實踐上，中日兩國的抗疫模式均以其特殊的國情和社會條件為基礎(chǔ)，以“武漢模式”與“仙臺模式”為基本特征所形成的“東亞模式”，對國際社會抗擊疫情、防止大規(guī)模傳染性疾病的擴散無疑具有較強的借鑒意義。