于宏源 李坤海

【內(nèi)容提要】根據(jù)地緣利益訴求（攻勢(shì)/守勢(shì)）與跨國(guó)流域水治理程度（工具性/制度性）兩個(gè)指標(biāo)，可以將“水安全外交”界定為國(guó)家以及相關(guān)行為體圍繞跨境水資源安全問(wèn)題展開的博弈行為。水安全外交包括沖突預(yù)防型、霸權(quán)引導(dǎo)型、水互動(dòng)冷漠型和治理后現(xiàn)代型四種類型。作為霸權(quán)引導(dǎo)型的美國(guó)水安全外交戰(zhàn)略，其核心是通過(guò)水的全球治理來(lái)鞏固其全球霸權(quán)地位，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過(guò)大國(guó)的地緣性介入，保障其水外交的戰(zhàn)略利益；二是通過(guò)對(duì)區(qū)域水治理體系的制度性嵌置和重構(gòu)，保持其水外交的合法性和有效性。美國(guó)通過(guò)水外交的四條路徑（聯(lián)盟和議題聯(lián)系方式、同水外交大國(guó)的協(xié)調(diào)方式、國(guó)際組織議題嵌入、網(wǎng)絡(luò)化伙伴關(guān)系）推進(jìn)水安全外交政策和安全戰(zhàn)略的制定。在其水外交進(jìn)程中，國(guó)內(nèi)外的動(dòng)因機(jī)制發(fā)揮了重要作用。美國(guó)通過(guò)水安全外交拓展自身在亞太的地緣利益訴求，推行美國(guó)價(jià)值觀的水治理原則和規(guī)范，嵌構(gòu)以美國(guó)為核心的水安全治理體系，遏制地區(qū)大國(guó)（特別是中國(guó)）的水話語(yǔ)權(quán)，以最終實(shí)現(xiàn)美國(guó)在區(qū)域水—能源—糧食紐帶安全中的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)平衡。

2020年3月22日是第二十八屆“世界水日”，聯(lián)合國(guó)確定2020年“世界水日”的主題為“水與氣候變化”（Water and climate change）。國(guó)際水安全問(wèn)題和水外交方興未艾，國(guó)際水安全治理在全球治理和國(guó)家外交進(jìn)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，水安全外交的理論和戰(zhàn)略研究成為國(guó)際問(wèn)題研究的重要新要素和組成部分。作為霸權(quán)引導(dǎo)型的美國(guó)水安全外交戰(zhàn)略，其核心是通過(guò)全球水安全治理來(lái)鞏固美國(guó)的全球霸權(quán)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是作為流域外大國(guó)的地緣性介入來(lái)保障其水安全外交的戰(zhàn)略利益；二是通過(guò)對(duì)區(qū)域水安全治理體系的制度性嵌置和重構(gòu)，保證其水安全外交的合法性和有效性。美國(guó)是水安全外交的重要參與者和領(lǐng)導(dǎo)者，基于地緣性介入與制度性嵌構(gòu)背景，研究美國(guó)水安全外交的價(jià)值、能力、戰(zhàn)略和體系及其對(duì)全球、亞太區(qū)域，特別是對(duì)中國(guó)的影響具有深遠(yuǎn)意義，值得從理論、制度和外交實(shí)踐方面進(jìn)行總結(jié)。

一 既有水安全外交理論及其局限性

跨境水安全引發(fā)的國(guó)際討論并未形成一個(gè)絕對(duì)完整和權(quán)威的固定概念，學(xué)者主要是從水安全外交功能或者行為表現(xiàn)進(jìn)行概念界定。例如，瑪格迪·赫夫尼（Magdy A.Hefny）認(rèn)為，“水外交是外交的一個(gè)分支，涉及國(guó)家間有關(guān)水資源問(wèn)題的雙邊與多邊談判，能夠調(diào)節(jié)沿岸國(guó)家利益沖突”。①M(fèi)agdy A.Hefny,“Water Diplomacy:A Tool for Enhancing Water Peace and Sustainability in the Arab Region,” Paper Presented in Preparation for the Second Arab Water Forum Theme 3:Sustainable and Fair Solutions for the Trans-boundary Rivers and Groundwater Aquifers,Cairo,November 20-23,2011,p.20.2012年，美國(guó)著名水問(wèn)題專家沙菲克·伊斯拉姆（Shafiqul Islam）和勞倫斯·E·斯坎德（Lawrence E.Susskind）在合著的《水外交：以談判方式管理復(fù)雜水網(wǎng)絡(luò)》一書中提出，水談判主要是指流域國(guó)家通過(guò)對(duì)流域治理和水利益分配（尤其是水資源分配等）的協(xié)商、討論甚至辯論，達(dá)到一定程度的一致性或妥協(xié)的過(guò)程。②Shafiqul Islam and Lawrence E.Susskind,“Water Diplomacy:A Negotiated Approach to Managing Complex Water Networks,” RFF Press Water Policy Series,June 22,2012.從水外交本質(zhì)來(lái)看，很多學(xué)者將水外交與國(guó)家或區(qū)域安全利益相結(jié)合。例如馬克·澤圖恩（Mark Zeitoun）和杰若恩·華納（Jeroen Warner）以水外交理論研究中的核心要素“水權(quán)”為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)家控制水道的比例失調(diào)或者不對(duì)稱導(dǎo)致國(guó)家話語(yǔ)權(quán)差異與水沖突產(chǎn)生，水外交是建立在水權(quán)非對(duì)稱性上的國(guó)家安全外交。①M(fèi)ark Zeitoun and Jeroen Warner,“Hydro-hegemony—A Framework for Analysis of Transboundary Water Conflicts,” Water Policy,Vol.8,No.5,2006,pp.435-460.阿努拉·科迪科霍恩（Anoulak kittikhoun）和丹尼斯·斯坦奧比利（Denise Michèle Staubli）認(rèn)為，湄公河作為歷史沖突明顯、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)反復(fù)出現(xiàn)局勢(shì)緊張的地區(qū)，需要水外交框架的不斷構(gòu)建才能實(shí)現(xiàn)和平共處的集體愿望與東南亞地緣安全。②Anoulak kittikhoun and Denise Michèle Staubli,“Water Diplomacy and Conflict Management in the Mekong:From Rivalries to Cooperation,” Journal of Hydrology,Vol.567,December 2018,pp.654-667.

從某種意義上說(shuō)，水安全沖突的產(chǎn)生是各種因素交織的結(jié)果，而水沖突的現(xiàn)實(shí)存在是水外交開展的邏輯前提。人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和不斷變化的地區(qū)價(jià)值觀等多元因素加劇了全世界爭(zhēng)奪水資源的情勢(shì)，并觸發(fā)水資源沖突。梅雷迪斯·佐丹諾（Meredith A.Giordano）等認(rèn)為，這些水安全沖突的存在也產(chǎn)生了水安全外交的需求。③Meredith A Giordano and Aaron T Wolf,“Sharing Waters:Post-Rio International Water Management,” Natural Resources Forum,Vol.27,No.2,2003,pp.163-171.水外交作為水資源治理的基本工具這一共識(shí)不斷得到加強(qiáng)，一方面可以用來(lái)解決與水資源有關(guān)的問(wèn)題本身，另一方面還可以被認(rèn)為是一種政治工具。④Ramaswamy R.Lyer,“Hydro-diplomacy for Hydro-harmony,” in Ganesh Pangare,ed.,Hydro Diplomacy:Sharing Water across Borders,New Delhi:Academic Foundation,2014,p.75.社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素作用下的水沖突，逐漸與國(guó)家政治目的相關(guān)，成為國(guó)家政治工具。例如，法國(guó)民事防務(wù)高級(jí)委員會(huì)副主席、法國(guó)蘇伊士環(huán)境集團(tuán)安全事務(wù)副總裁弗蘭克·加朗（Franck Galland）在其著作《全球水資源危機(jī)和中國(guó)的“水資源外交”》中，將水資源問(wèn)題上升到戰(zhàn)略外交層面，認(rèn)為水資源不僅僅面臨數(shù)量供應(yīng)不足，難以滿足國(guó)內(nèi)居民用水或者工業(yè)用水的基本困境，更是作為一種戰(zhàn)略商品，可能導(dǎo)致中國(guó)與俄羅斯、印度、越南和中亞國(guó)家等鄰國(guó)的外交關(guān)系日益緊張，水資源匱乏導(dǎo)致的水資源外交將成為國(guó)家政治外交議題的重要領(lǐng)域。⑤[法] 弗蘭克·加朗：《全球水資源危機(jī)和中國(guó)的“水資源外交”》，載《和平與發(fā)展》2010年第3 期，第66-68 頁(yè)?，旣悺た巳R爾·布里思博伊斯（Marie Claire Brisbois）和羅布·德洛（Rob C.de Lo?）在《水資源合作治理中的權(quán)力：系統(tǒng)綜述》 中認(rèn)為，水合作越來(lái)越成為國(guó)家權(quán)力博弈的新領(lǐng)域，并總結(jié)出三種水外交權(quán)力類型：工具權(quán)力是指依賴于與他人競(jìng)爭(zhēng)而形成資源擁有優(yōu)勢(shì)；結(jié)構(gòu)性權(quán)力是指某些群體以其霸權(quán)主導(dǎo)地位在水外交中進(jìn)一步占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位；話語(yǔ)權(quán)力主要指通過(guò)公共教育、游說(shuō)、大眾媒體對(duì)知識(shí)生產(chǎn)和技術(shù)的控制來(lái)產(chǎn)生影響力。①M(fèi)arie Claire Brisbois and Rob C.de Lo?,“Power in Collaborative Approaches to Governance for Water:A Systematic Review,” Society & Natural Resources,Vol.29,No.7,2016,pp.775-790.

此外，水外交主體多元化也成為重要特征。馬丁·克里姆斯（Martina Klimes）與戴維·米歇爾（David Michel）等人在《水外交：科學(xué)、政策與實(shí)踐的交叉點(diǎn)》一文中認(rèn)為，水外交離不開正式和非正式、包括國(guó)內(nèi)和國(guó)家間因素在內(nèi)的、多層面的、廣泛的行動(dòng)者之間建立或加強(qiáng)共享淡水資源方面的合作。②Martina Klimes,David Michel,Elizabeth Yaari and Phillia Restiani,“Water Diplomacy:The Intersect of Science,Policy and Practice,” Journal of Hydrology,Vol.575,August 2019,pp.1362-1370.安米卡·巴魯阿（Anamika Barua）認(rèn)為水安全外交有助于在容易發(fā)生沖突的各方之間建立關(guān)系（重建信任），防止沖突進(jìn)一步擴(kuò)大，并使水合作更加具有可持續(xù)性。巴魯阿還從主體方面論述了水外交的多軌道：以民族國(guó)家為中心視角的政治家和高級(jí)軍事人員的傳統(tǒng)官方外交；非官方與官方主體共同推動(dòng)的水外交；非正式主體間自由互動(dòng)；個(gè)人開展的人民外交。③Dr.Anamika Barua,“Water Diplomacy as An Approach to Regional Cooperation in South Asia:A Case from the Brahmaputra Basin,” Journal of Hydrology,Vol.567,December 2018,pp.60-70.蘇珊娜·斯奇邁爾（Susanne Schmeier）和扎克·舒伯（Zaki Shubber）從治理主體出發(fā)，更加具體地探討了區(qū)域治理機(jī)構(gòu)在水外交治理的國(guó)際地位以及賦予其在水治理中法律人格的重要性。④Susanne Schmeier and Zaki Shubber,“Anchoring Water Diplomacy - The Legal Nature of International River Basin Organizations,” Journal of Hydrology,Vol.567,December 2018,pp.114-120.

為更好地發(fā)揮水外交的治理功效，當(dāng)前主要存在以下兩種建設(shè)路徑：其一是以國(guó)際水法為代表的制度化路徑。沙菲克·伊斯拉姆和卡維·馬達(dá)尼（Kaveh Madani）在2017年出版的《水外交在行動(dòng)：管理復(fù)雜水問(wèn)題的前瞻性方法》一書中指出，水外交框架應(yīng)該遵循從“定義、設(shè)計(jì)、實(shí)施”到“嘗試、選擇、適應(yīng)”的管理路徑。⑤Shafiqul Islam and Kaveh Madani,Water Diplomacy in Action Contingent Approaches to Managing Complex Water Problems,London and New York:Anthem Press,2017,pp.3-18.莎米拉·L.默蒂（Sharmila L.Murthy）在《國(guó)際水法能否成為水外交的工具？》一文中認(rèn)為，國(guó)際水法可以創(chuàng)造一個(gè)更易于討論和穩(wěn)定的環(huán)境，從而減少?zèng)_突。⑥Sharmila L.Murthy,“Can International Water Law be a Tool for Water Diplomacy?” Journal of International Law of Peace and Armed Conflict,Vol.27,No.1,2004,pp.17-25.魯比·莫尼漢（Ruby Moynihan）與比約恩-奧利弗·馬格西格（Bjorn-Oliver Magsig）從實(shí)踐角度認(rèn)為，歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的水制度在宏觀上確立了“國(guó)際法應(yīng)該提供一條‘主權(quán)即獨(dú)立’向‘主權(quán)即相互依存’的道路轉(zhuǎn)變”的基本理念?！稓W洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)水公約》締約國(guó)包括歐洲國(guó)家以及其他國(guó)家和地區(qū)，為歐洲區(qū)域水治理以及歐洲與其他地區(qū)水治理奠定基礎(chǔ)。①Ruby Moynihan and Bjorn-Oliver Magsig,“The Rising Role of Regional Approaches in International Water Law:Lessons from the UNECE Water Regime and Himalayan Asia for Strengthening Transboundary Water Cooperation,” Review of European,Comparative & International Environmental Law,Vol.23,No.1,2014,pp.43-58.其二是以地緣視角理解水外交，發(fā)揮各具體流域合作管理。例如，瓦西姆·庫(kù)雷希（Waseem Ahmad Qureshi）分析了印度流域水治理現(xiàn)狀。他認(rèn)為，印度的水資源治理面臨雙重霸權(quán)，中國(guó)對(duì)印度享有所謂的水力霸權(quán)，但是印度對(duì)孟加拉國(guó)以及尼泊爾享有水力霸權(quán)。水力霸權(quán)具有不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)：其一是開發(fā)潛力，即一個(gè)國(guó)家的綜合開發(fā)實(shí)力；其二是河岸位置，主要指河流的上下游；其三是權(quán)力維度，即一個(gè)國(guó)家的結(jié)構(gòu)、談判進(jìn)程以及意識(shí)形態(tài)的影響。為了增強(qiáng)南亞水外交的有效性，需要中國(guó)、印度、孟加拉國(guó)等增強(qiáng)南亞水外交機(jī)制建設(shè)。②Waseem Ahmad Qureshi,“Indus Waters Treaty:An Impediment to the Indian Hydrohegemony,” Denver Journal of International Law and Policy,Vol.46,No.1,2017,pp.45-72.扎伊丁·卡拉夫（Zainiddin Karaev）在《中亞的水外交》中介紹了中亞水資源分布現(xiàn)狀，探討了哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦等中亞國(guó)家在水資源共享利用中產(chǎn)生的爭(zhēng)端及其解決方式，并認(rèn)為水外交對(duì)于中亞政局穩(wěn)定具有重要的地緣意義。③Zainiddin Karaev,“Water Diplomacy in Central Asia,” Middle East Review of International Affairs,Vol.9,No.1,2005,pp.63-69.

就國(guó)內(nèi)對(duì)水安全外交研究的成果而言，廖四輝對(duì)水外交內(nèi)涵以及功能進(jìn)行了梳理，他認(rèn)為廣義的水外交是以水為核心，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策等領(lǐng)域的對(duì)外交流與合作，包括以“水”為手段服務(wù)外交目的以及利用外交手段實(shí)現(xiàn)“水”領(lǐng)域國(guó)家利益的一種領(lǐng)域外交。水外交具有多重功能，包括預(yù)防和化解周邊沖突、增信釋疑、促進(jìn)周邊關(guān)系良性發(fā)展。④廖四輝等：《水外交的概念、內(nèi)涵與作用》，載《邊界與海洋研究》2017年第6 期，第72-78 頁(yè)。李志斐的論文《水資源外交：中國(guó)周邊安全構(gòu)建新議題》從大國(guó)關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為水資源安全問(wèn)題已經(jīng)逐漸成為影響中國(guó)周邊安全環(huán)境構(gòu)建的重要因素。⑤李志斐：《水資源外交：中國(guó)周邊安全構(gòu)建新議題》，載《學(xué)術(shù)探索》2013年第4 期，第28-33 頁(yè)。她又在《美國(guó)的全球水外交戰(zhàn)略探析》一文中進(jìn)一步指出水外交是美國(guó)外交的重要內(nèi)容之一，是美國(guó)維護(hù)和拓展地區(qū)、全球利益的重要工具性手段。①李志斐：《美國(guó)的全球水外交戰(zhàn)略探析》，載《國(guó)際政治研究》2018年第3 期，第63-88 頁(yè)。還有一些學(xué)者試圖用結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義補(bǔ)充水外交的內(nèi)涵和作用。張勵(lì)認(rèn)為，水外交包含“防守型”與“進(jìn)攻型”兩個(gè)層面：防守型重視合作，進(jìn)攻型則以制衡為手段，兩者都取決于國(guó)家對(duì)外的整體戰(zhàn)略。他明確以國(guó)家政府為主體，具體展開“防守型”水外交的定義，確立三類水外交的實(shí)施對(duì)象，包括具有地緣上有跨界河流關(guān)系的水合作項(xiàng)目、在地緣上沒(méi)有跨界河流關(guān)系的水合作項(xiàng)目和“虛擬水”貿(mào)易。②張勵(lì)：《水外交：中國(guó)與湄公河國(guó)家跨界水合作及戰(zhàn)略布局》，載《國(guó)際關(guān)系研究》2014年第4 期，第25-36 頁(yè)。對(duì)于中國(guó)水外交涉及的國(guó)際合作，主要集中于與東南亞湄公河流域國(guó)家水合作。如張勵(lì)與盧光盛認(rèn)為要充分發(fā)揮與下湄公河流域國(guó)家密切的水外交合作，以應(yīng)對(duì)區(qū)域外大國(guó)的介入。③張勵(lì)、盧光盛：《“水外交”視角下的中國(guó)和下湄公河國(guó)家跨界水資源合作》，載《東南亞研究》2015年第1 期，第42-50 頁(yè)。

綜合來(lái)講，水安全外交是指國(guó)家以及相關(guān)行為體圍繞跨境水資源安全問(wèn)題展開的博弈，大致可分為兩類：一類是為實(shí)現(xiàn)水安全本身開展的外交活動(dòng)；另一類是與水有關(guān)的外交活動(dòng)，旨在實(shí)現(xiàn)包括政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等其他目標(biāo)。在開展水外交過(guò)程中，需要確立兩大外交目標(biāo)：維權(quán)和維穩(wěn)。前者是在本國(guó)境內(nèi)水域的自由開發(fā)與使用權(quán)；后者是在開發(fā)過(guò)程中，注重維護(hù)與下游國(guó)家關(guān)系的穩(wěn)定，避免因水資源開發(fā)影響到與下游國(guó)家的總體關(guān)系。具體到對(duì)水外交進(jìn)行學(xué)理分析時(shí)，依然留有進(jìn)一步研究的空間：第一，雖然對(duì)水安全外交外部聯(lián)系性有所涉及，但是大部分研究的著眼點(diǎn)較為單一，如集中于生態(tài)與環(huán)境安全，或是某種策略的制定，并沒(méi)有建立起一套協(xié)同發(fā)展的水資源安全模型體系。第二，有學(xué)者提出防御型水外交和進(jìn)攻型水外交，但兩者并非是簡(jiǎn)單對(duì)立的關(guān)系，而是在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，結(jié)構(gòu)性現(xiàn)實(shí)主義分析框架的缺點(diǎn)在于對(duì)系統(tǒng)進(jìn)程的認(rèn)識(shí)不足。第三，在大國(guó)關(guān)系對(duì)水安全外交格局塑造的研究中雖然認(rèn)識(shí)到了大國(guó)的重要性，但是對(duì)于主要大國(guó)水安全外交擴(kuò)張路徑及其自身影響性因素的分析需要進(jìn)一步深入。第四，中國(guó)水安全外交主要集中于東南亞湄公河領(lǐng)域，而與中亞、南亞的水合作同樣值得關(guān)注。

二 水安全外交戰(zhàn)略研究新框架：地緣利益訴求與流域水治理需求的互動(dòng)

傳統(tǒng)水安全外交的核心是權(quán)力問(wèn)題，包括對(duì)水資源的利用權(quán)以及因地域、氣候、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)能力、政治影響所形成的“水權(quán)力”分配。①?gòu)垊?lì)：《水外交：中國(guó)與湄公河國(guó)家跨界水合作及戰(zhàn)略布局》，載《國(guó)際關(guān)系研究》2014年第4 期，第25-36 頁(yè)。然而，防御型水外交和進(jìn)攻型水外交并不能反映水安全外交戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)，因?yàn)橐詸?quán)力主導(dǎo)的水安全外交容易造成重復(fù)囚徒困境的結(jié)果。為防止“公共地悲劇”的發(fā)生，流域國(guó)之間在地緣利益與治理需求方面要始終進(jìn)行協(xié)調(diào)。最理想的狀態(tài)是，首先，流域國(guó)能夠建立互信，創(chuàng)造共享利益與合作機(jī)會(huì)；其次，通過(guò)制定清晰的戰(zhàn)略，使參與者了解交往規(guī)則，從而使另一方的戰(zhàn)略可以有選擇地進(jìn)行調(diào)整。

表1 水安全外交的類型劃分

在實(shí)際情況中，地緣利益訴求的高低與跨國(guó)流域水治理建構(gòu)程度之間存在既定聯(lián)系，因此可以據(jù)此將水外交分為四種類型（參見(jiàn)表1）：

沖突預(yù)防型。在水議題與政治、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、能源和安全議題交織的地區(qū)，水外交主要以預(yù)防與流域國(guó)產(chǎn)生水沖突為主。這種類型在西亞北非缺水地區(qū)、中國(guó)與周邊地區(qū)等尤為典型，由于存在大量復(fù)雜跨界水問(wèn)題，需要通過(guò)外交避免升級(jí)為安全沖突。

水互動(dòng)冷漠型。一些流域內(nèi)國(guó)家的水利益訴求較低或發(fā)展理念滯后，水沖突和水合作的頻率較低。但這可能會(huì)被未來(lái)的資源壓力所抵消。

霸權(quán)引導(dǎo)型，其典型案例是美國(guó)。美國(guó)國(guó)內(nèi)并未被諸多水問(wèn)題困擾，但其主要盟友面臨水緊張的威脅。通過(guò)全球參與、穩(wěn)定盟友和控制主要戰(zhàn)略地區(qū)來(lái)實(shí)行水外交，美國(guó)借此強(qiáng)化其在盟友和相關(guān)地區(qū)中的影響力。

治理后現(xiàn)代型。例如，新加坡與馬來(lái)西亞1962年簽署的長(zhǎng)達(dá)99年的《柔佛河協(xié)議》，以“四個(gè)水龍頭”②“四個(gè)水龍頭”是指新加坡除與馬來(lái)西亞簽署的購(gòu)水協(xié)議以外，還以雨水收集、生產(chǎn)新生水和海水淡化技術(shù)保障國(guó)內(nèi)的水資源。為保障；保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)（ICPR）是荷蘭、德國(guó)等國(guó)保護(hù)跨境河流利益的重要機(jī)制，荷蘭建有水外交聯(lián)盟（Water Diplomacy Consortium），將自身定位為水安全外交領(lǐng)域的關(guān)鍵角色。①2012年，荷蘭聯(lián)合國(guó)教科文組織國(guó)際水利環(huán)境學(xué)院（UNESCO-IHE Institute for Water Education）、荷蘭國(guó)際關(guān)系研究所（The Netherlands Institute of International Relations,Clingendael）、水治理中心（the Water Governance Centre）和海牙全球正義研究所（The Hague Institute for Global Justice）共同建立水外交聯(lián)盟（WDC）。擁有豐富水資源的瑞典通過(guò)每年舉辦“世界水周”活動(dòng)，致力于推動(dòng)全世界范圍的水體系和可持續(xù)發(fā)展。②瑞典斯德哥爾摩國(guó)際水資源研究所（Stockholm International Water Institute）設(shè)有諸多旗艦項(xiàng)目，其中水合作國(guó)際中心（International Centre for Water Cooperation）隸屬于聯(lián)合國(guó)教科文組織，是世界上第一個(gè)專注與和平、沖突和區(qū)域發(fā)展有關(guān)的跨界水管理中心。這些國(guó)家在高效利用水資源和回收凈化等方面享有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，已然把水安全外交視為其外交領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，并以此提升在全球的影響力。

美國(guó)作為霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交的典型，水安全外交戰(zhàn)略是其全球霸權(quán)戰(zhàn)略的重要組成部分。美國(guó)水外交的核心是通過(guò)水安全的全球治理，鞏固其全球霸權(quán)地位。③Marcus DuBois King,“Water,U.S.Foreign Policy and American Leadership,” Elliott School of International Affairs,The George Washington University,October 15,2013,https://elliott.gwu.edu/sites/g/files/zaxdzs2141/f/downloads/faculty/king-water-policy-leadership.pdf.美國(guó)霸權(quán)引導(dǎo)式的水安全外交戰(zhàn)略既繼承了其傳統(tǒng)外交手段，又有所創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是作為流域外大國(guó)的地緣性介入來(lái)保障其水安全外交的戰(zhàn)略利益；二是通過(guò)對(duì)區(qū)域水治理體系的制度性嵌置和重構(gòu)來(lái)保持其水安全外交的合法性和有效性。

大國(guó)崛起的各個(gè)階段均以地緣戰(zhàn)略作為其理論指導(dǎo)，美國(guó)崛起過(guò)程中經(jīng)歷了大陸擴(kuò)張、海外擴(kuò)張、世界秩序構(gòu)建、全球霸權(quán)建立等不同地緣政治發(fā)展階段。④宋濤、陸大道、梁宜：《大國(guó)崛起的地緣政治戰(zhàn)略演化——以美國(guó)為例》，載《地理研究》2017年第2 期，第215-225 頁(yè)。在發(fā)展的不同階段，尋求伙伴或創(chuàng)造議題，從而實(shí)現(xiàn)地緣性介入始終是其戰(zhàn)略的重要突破口。在這一過(guò)程中，維護(hù)美國(guó)霸權(quán)的知識(shí)性權(quán)力則是其地緣性存續(xù)的重要支撐。作為全球資源治理體系的主導(dǎo)國(guó)，美國(guó)霸權(quán)地位的維持不僅依賴于經(jīng)濟(jì)、軍事等物質(zhì)性資源，而支持霸權(quán)擴(kuò)張、提供公共產(chǎn)品以及引領(lǐng)全球議題三種資源知識(shí)性權(quán)力同樣是其資源霸權(quán)國(guó)地位的重要支撐機(jī)制。⑤于宏源：《霸權(quán)國(guó)的支撐機(jī)制：一種資源知識(shí)視角的分析》，載《歐洲研究》2018年第1 期，第41-56 頁(yè)。這種資源知識(shí)性權(quán)力的支撐機(jī)制最終會(huì)轉(zhuǎn)化成制度性安排。美國(guó)的全球水安全外交戰(zhàn)略即是通過(guò)創(chuàng)造議題、尋求伙伴進(jìn)行地緣性介入，然后再將議題及相關(guān)知識(shí)制度化的過(guò)程。在奧巴馬政府時(shí)期，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓表示，“水是我們這個(gè)時(shí)代最偉大的外交和發(fā)展機(jī)遇之一”。①Seminar by Dr Aaron Salzberg,Special Coordinator for Water Resources,U.S.Department of State,“Water,Politics,and the ‘Art of Hydro-diplomacy’:How the US Government Came to Care about Water across the World,” OMS Lecture Theatre,Oxford Martin School,Oxford,October 25,2016,https://www.water.ox.ac.uk/water-politics-and-the-art-of-hydro-diplomacy-how-the-u-s-governmentcame-to-care-about-water-across-the-world.時(shí)任美國(guó)負(fù)責(zé)民主和全球事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿瑪麗亞·奧特羅（Maria Otero）赴埃及、約旦、以色列和約旦河西岸訪問(wèn)，她強(qiáng)調(diào)各國(guó)應(yīng)努力加強(qiáng)水外交，并在地方、國(guó)家和區(qū)域?qū)用孀鞒鲐暙I(xiàn)。②U.S.Department of State,“Under Secretary Maria Otero to Discuss Water and Other Global Issues during Visit to Egypt,Jordan,and Israel,” April 15,2010,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2010/04/140292.htm.美國(guó)水安全外交政策的主要目標(biāo)是增強(qiáng)水安全，確保水資源的可利用性。近幾年，美國(guó)在其外交政策中更加強(qiáng)調(diào)解決全球缺水問(wèn)題的重要性，這既是鼓勵(lì)有效利用水資源，也是避免戰(zhàn)略地區(qū)的水資源沖突。在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)尤其注重科學(xué)在外交領(lǐng)域的地位，水治理問(wèn)題被納入外交政策的重要議程，也被提升為一項(xiàng)獨(dú)立的優(yōu)先事務(wù)。

在霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交框架內(nèi)，美國(guó)不斷介入西亞北非等地區(qū)的水資源爭(zhēng)端，通過(guò)四種手段干涉水資源短缺問(wèn)題，從而造成政治影響。

第一，采取議題聯(lián)系的方式應(yīng)對(duì)新興國(guó)家對(duì)美國(guó)構(gòu)成的挑戰(zhàn)。這種手段服務(wù)于兩個(gè)目的：一是采取同時(shí)談判多個(gè)問(wèn)題的策略，以期增加達(dá)成協(xié)議的可能性。例如，美國(guó)將水安全外交與建立氣候變化治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力聯(lián)系起來(lái)，把水安全合作項(xiàng)目作為氣候適應(yīng)戰(zhàn)略的關(guān)鍵要素；③李志斐：《美國(guó)的全球水外交戰(zhàn)略探析》，載《國(guó)際政治研究》2018年第3 期，第66 頁(yè)。二是激勵(lì)各方持續(xù)合作，致力于達(dá)成協(xié)議。如美國(guó)希望加強(qiáng)與印度的合作，共同要求中國(guó)和周邊國(guó)家增加地理水文的數(shù)據(jù)共享。

第二，利用水安全外交盟友和伙伴間的協(xié)調(diào)來(lái)創(chuàng)造議題同盟。美國(guó)積極加強(qiáng)同新加坡、瑞典的水安全外交協(xié)調(diào)，通過(guò)這兩個(gè)水安全外交大國(guó)來(lái)介入相關(guān)地區(qū)，新加坡在東南亞地區(qū)多次推廣具有美國(guó)色彩的水市場(chǎng)機(jī)制。此外，美國(guó)也將日本作為其在全球范圍尤其是在東南亞的水安全外交盟友。美國(guó)和日本在東南亞的供水合作不僅將促進(jìn)東南亞有效的水資源管理和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施，而且將進(jìn)一步加強(qiáng)印度—太平洋地區(qū)的地區(qū)穩(wěn)定和沖突預(yù)防。美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）和日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）合作，為菲律賓水循環(huán)基金（PWRF）實(shí)施了一個(gè)水融資項(xiàng)目。④Anoulak Kittikhouna and Denise Michèle Staubli,“Water Diplomacy and Conflict Management in the Mekong:From Rivalries to Cooperation,” Journal of Hydrology,Vol.567,December 2018,pp.654-667.此外，根據(jù)美日政府關(guān)于加強(qiáng)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略的政府倡議，兩國(guó)將在東南亞共享水資源融資機(jī)制方面進(jìn)行合作。在東南亞次區(qū)域?qū)用?，美?guó)也呼吁日本在美國(guó)主導(dǎo)的湄公河下游倡議（LMI）中加強(qiáng)合作。①Kei Namba,“US-Japan Water Diplomacy in Southeast Asia,” Asia Pacific Bulletin,March 27,2019,p.2.

第三，利用國(guó)際組織和非政府組織施加影響力。亞洲開發(fā)銀行是包括湄公河流域水電開發(fā)在內(nèi)的一系列次區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的重要貸款和援助方。而亞洲開發(fā)銀行最大的兩個(gè)資金來(lái)源國(guó)分別是日本和美國(guó)，兩國(guó)在亞洲開發(fā)銀行具有一票否決權(quán)，其意愿可以在亞洲開發(fā)銀行投建的大湄公河次區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目（Greater Mekong Subregion）中得到部分反映。如2011年緬甸國(guó)內(nèi)反對(duì)密松水電站項(xiàng)目時(shí)期，湄公河流域較活躍的幾個(gè)環(huán)境保護(hù)組織都得到了美國(guó)政府和美國(guó)反水壩組織的資助。②林梓：《“一帶一路”的群眾路線：反思緬甸密松水電站困局》，環(huán)球視野，2016年6月11日，http://www.globalview.cn/html/global/info_8495.html。

第四，利用網(wǎng)絡(luò)化的伙伴關(guān)系推進(jìn)水安全外交。美國(guó)利用其技術(shù)和制度上的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)構(gòu)建廣泛的水安全外交伙伴關(guān)系，由各領(lǐng)域?qū)＜医M成網(wǎng)絡(luò)化的研究和實(shí)踐模式，為水安全外交提供更多專業(yè)化指導(dǎo)和建議。例如，2012年，美國(guó)宣布建立新的伙伴合作關(guān)系，應(yīng)用與水問(wèn)題有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)以應(yīng)對(duì)全球的水資源挑戰(zhàn)。該伙伴關(guān)系將匯集世界各地三十多個(gè)在水資源問(wèn)題上具有不同經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的機(jī)構(gòu)、院所和維權(quán)組織，為威脅國(guó)家和地區(qū)安全的水問(wèn)題提出突破性解決辦法。③Kei Namba,“US-Japan Water Diplomacy in Southeast Asia,” Asia Pacific Bulletin,March 27,2019,p.2.網(wǎng)絡(luò)化的伙伴關(guān)系帶來(lái)的直接優(yōu)勢(shì)是水安全外交的研究和實(shí)踐更加開放化、專業(yè)化和科學(xué)化，水安全外交的主體和議題也將因此而處于一個(gè)不斷變動(dòng)的過(guò)程之中，其中非政府組織在水外交領(lǐng)域快速增長(zhǎng)的影響力值得關(guān)注。④世界水壩委員會(huì)編：《水壩與發(fā)展：決策的新框架》，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2005年版，第184、186 頁(yè)。

三 美國(guó)霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交戰(zhàn)略制定的影響性因素

傳統(tǒng)的全球水治理以主權(quán)國(guó)家為主體，但在基本制度下通過(guò)主權(quán)國(guó)家的適度協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)有限治理的方式正在松動(dòng)，次國(guó)家、非政府組織和多邊治理機(jī)制靈活性框架的優(yōu)勢(shì)得以凸顯，治理領(lǐng)域中的新興國(guó)家行為體、霸權(quán)引導(dǎo)式國(guó)家和第三方非國(guó)家行為體的互動(dòng)變得更加重要。國(guó)家、次國(guó)家政府、非政府組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、利益集團(tuán)共同構(gòu)成了美國(guó)水外交政策制定過(guò)程中的主要行為體。不過(guò)，各行為體的側(cè)重有所不同，美國(guó)政府部門、非政府組織和學(xué)術(shù)團(tuán)體等研究國(guó)際水外交的目的，是試圖成為有可能產(chǎn)生沖突的國(guó)際水資源流域的中立仲裁者，通過(guò)提供最佳的科學(xué)工具，協(xié)助相關(guān)國(guó)家達(dá)成互利、雙贏的解決方式。而實(shí)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)，由于受到利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)，致力于不惜任何代價(jià)進(jìn)行資源開采，以實(shí)現(xiàn)團(tuán)體和自身的擴(kuò)張。

在此大背景下，美國(guó)水外交政策制定受到多重復(fù)雜因素影響。

第一，國(guó)際權(quán)力體系變遷和地區(qū)水權(quán)力格局是美國(guó)水安全外交政策制定的重要國(guó)際背景，國(guó)家地緣利益的考量和全球戰(zhàn)略布局是美國(guó)外交政策制定的主導(dǎo)因素，美國(guó)水安全外交也被視為國(guó)際體系管理的表現(xiàn)。美國(guó)擔(dān)心“水—資源—糧食紐帶安全”所可能引發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)，如在東南亞、中亞和非洲地區(qū)，美國(guó)需要通過(guò)援助手段解決紐帶安全問(wèn)題。①根據(jù)筆者2018年1月對(duì)美國(guó)國(guó)家科學(xué)與環(huán)境委員會(huì)前主席彼得·桑德利（Peter Saundry）訪談。

第二，美國(guó)總統(tǒng)和政治精英的戰(zhàn)略偏好是引導(dǎo)政策制定的關(guān)鍵。外交決策者的觀念折射出美國(guó)的政治傳統(tǒng)觀念，領(lǐng)導(dǎo)人的政治觀念受國(guó)內(nèi)政治氣候的影響，同時(shí)也在一定程度上代表了國(guó)家利益。美國(guó)政府內(nèi)部的多元寡頭設(shè)置優(yōu)勢(shì)明顯。我們?cè)诜治雒绹?guó)水安全外交時(shí)，應(yīng)看到這種優(yōu)勢(shì)具有雙重介入特征，其表現(xiàn)形式是當(dāng)一個(gè)部門做得不好時(shí)，另一個(gè)部門試圖進(jìn)行補(bǔ)救。比如，美國(guó)國(guó)務(wù)院的《全球頁(yè)巖氣倡議》（Global Shale Gas Initiative），它主要的獲益方是有相關(guān)科技知識(shí)優(yōu)勢(shì)的美國(guó)公司，但其對(duì)整個(gè)世界的影響卻是災(zāi)難性的，主要在對(duì)水資源的消耗、污染以及全球變暖的加劇（主要由于溢出甲烷的排放）等方面。②龔婷：《“能源獨(dú)立”：美國(guó)“頁(yè)巖氣革命”的現(xiàn)狀與前景》，中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究所，2013年12月11日，http://www.ciis.org.cn/chinese/2013-12/11/content_6529465.htm。對(duì)于從加拿大到美國(guó)南達(dá)科他州下屬的黑山區(qū)域彭寧頓縣基斯通的油砂管道項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院不斷進(jìn)行努力使它得以批準(zhǔn)，但美國(guó)環(huán)保署多次發(fā)表聲明表示反對(duì)。這是美國(guó)政府在科學(xué)和利益的選擇上內(nèi)部分化的一個(gè)明顯例證。謝爾登·S.沃林（Sheldon Wollin）對(duì)美國(guó)的這一“治理民主”或“顛倒集權(quán)主義”做法進(jìn)行了批判，指出美國(guó)實(shí)際意圖在于主導(dǎo)治理的話語(yǔ)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)外的霸權(quán)政治。③[美] 謝爾登·S.沃林：《政治與構(gòu)想：西方政治思想的延續(xù)和創(chuàng)新》，辛亨復(fù)譯，上海：上海人民出版社2009年版，第76 頁(yè)。

第三，從美國(guó)次國(guó)家層面和利益集團(tuán)層面來(lái)看，來(lái)自美國(guó)城市和州的水資源專家通過(guò)水資源專家計(jì)劃（WeP）提供建議，他們是重要的利益相關(guān)者。該計(jì)劃是美國(guó)水資源伙伴關(guān)系和國(guó)務(wù)院之間的合作計(jì)劃。在次國(guó)家層面，密爾沃基水資源委員會(huì)通過(guò)其以水為中心的城市倡議，將當(dāng)?shù)卣?、公司和研究全球水資源問(wèn)題的機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來(lái)，以加強(qiáng)全球水資源領(lǐng)導(dǎo)地位并促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)出口；美國(guó)國(guó)內(nèi)的利益團(tuán)體，特別是商業(yè)利益團(tuán)體的游說(shuō)和影響是決策制定的主要博弈對(duì)象。隨著水資源相關(guān)的利益多元化發(fā)展，民間團(tuán)體的力量也不斷擴(kuò)大，從而對(duì)政府決策產(chǎn)生不可忽視的影響。特別是美國(guó)國(guó)內(nèi)的科學(xué)團(tuán)體對(duì)氣候安全以及水—能源—糧食的紐帶安全研究成果是決策的重要智力支持。美國(guó)利用智庫(kù)等技術(shù)層面的優(yōu)勢(shì)，加大水安全外交實(shí)施力度。上述利益集團(tuán)的影響因素可以從美國(guó)的政府報(bào)告中得以佐證。2017年的《美國(guó)政府全球水戰(zhàn)略》報(bào)告明確指出，美國(guó)水安全外交以四項(xiàng)相關(guān)聯(lián)的戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)：首先，增加可持續(xù)獲得安全飲用水和衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)會(huì)，以及采用關(guān)鍵衛(wèi)生行為。其次，加強(qiáng)管理和保護(hù)淡水資源；再次，促進(jìn)共享水域的合作。最后，加強(qiáng)水部門治理、融資和機(jī)構(gòu)建設(shè)。①US Department of the State,“Global Water Strategy To Create a More Water-Secure World,”May 2017,https://www.state.gov/global-water-strategy-to-create-a-more-water-secure-world.目前，全球水和廢水市場(chǎng)每年超過(guò)7 000 億美元規(guī)模，并且還在持續(xù)增長(zhǎng)，而美國(guó)私營(yíng)部門具有技術(shù)和成熟的經(jīng)驗(yàn)，可以通過(guò)致力于解決全球水資源問(wèn)題，增加美國(guó)的出口和就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和氣候變化給水資源帶來(lái)了嚴(yán)重壓力，很多國(guó)家都存在水資源短缺、管理不善等問(wèn)題，水資源直接威脅到了能源和糧食安全，利用水資源外交可以加強(qiáng)美國(guó)現(xiàn)有的盟友關(guān)系。此外，水資源與美國(guó)發(fā)展援助目標(biāo)息息相關(guān)，水資源議題與健康、經(jīng)濟(jì)、糧食、性別平等和減少?zèng)_突等方面相聯(lián)結(jié)，對(duì)可持續(xù)性發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

四 美國(guó)霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交戰(zhàn)略重塑亞太水治理格局

任何外交戰(zhàn)略都要服務(wù)于國(guó)家利益，因此，在美國(guó)霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交戰(zhàn)略的影響下，美國(guó)不斷干預(yù)亞太地區(qū)水治理，特別是西太平洋地區(qū)和印度洋地區(qū)，以謀求地緣利益和構(gòu)建基于美國(guó)價(jià)值規(guī)范的水治理體系。

（一）美國(guó)通過(guò)水安全外交拓展亞太地緣利益訴求及戰(zhàn)略存在

亞太地區(qū)是美國(guó)重要的商品和服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)，也是重要的投資目的地和原材料市場(chǎng)，美國(guó)在該地區(qū)擁有著極大的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益，對(duì)美國(guó)的國(guó)際安全和商業(yè)具有重要戰(zhàn)略意義。①Richard Sokolsky,Angel Rabasa and C.Richard Neu,The Role of Southeast Asia in U.S.Strategy toward China,Santa Monica,California:Rand,2001,p.5.對(duì)于美國(guó)而言，其最大的國(guó)際政治邏輯便是防范一個(gè)地區(qū)大國(guó)成長(zhǎng)為足以挑戰(zhàn)其世界領(lǐng)導(dǎo)者地位的體系強(qiáng)國(guó)。②宋德星：《國(guó)家意志與大國(guó)東亞地緣戰(zhàn)略大角逐》，載《外交評(píng)論》2014年第6 期，第7 頁(yè)。亞太地區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，尤其是中國(guó)的快速崛起而誘發(fā)的“結(jié)構(gòu)性緊張”（structural tension）③Michael Evans,“Power and Paradox:Asian Geopolitics and Sino-American Relations in the 21st Century,” Orbis,Vol.55,No.1,2011,pp.85-113.態(tài)勢(shì)，加深了美國(guó)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與防范意識(shí)，中國(guó)自然成為其首要的防范和遏制對(duì)象。美國(guó)2017年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告聲稱，“中國(guó)正試圖取代美國(guó)”，④National Security Strategy of the United States of America,December 2017,p.25.特朗普政府采取一系列戰(zhàn)略措施遏制中國(guó)的崛起和發(fā)揮大國(guó)影響力，因此，亞太地區(qū)成為中美之間主要的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)。水安全外交雖然處于低政治領(lǐng)域，并不是中美之間的首要競(jìng)爭(zhēng)議題，但可以作為美國(guó)的重要區(qū)域戰(zhàn)略工具和利于其進(jìn)行地區(qū)干預(yù)的議題。在亞太地區(qū)，美國(guó)的“亞太再平衡”和“印太戰(zhàn)略”都內(nèi)嵌有水安全外交戰(zhàn)略，而湄公河和中亞則是美國(guó)施展水安全外交戰(zhàn)略的主要次區(qū)域。與此同時(shí)，亞太地區(qū)有著復(fù)雜的跨界水文環(huán)境和低效的治理體系，嚴(yán)重依賴域外國(guó)家提供相應(yīng)的治理公共產(chǎn)品。亞太地區(qū)雖然擁有豐富的水資源，但同時(shí)也是全球水安全問(wèn)題最為嚴(yán)峻的地區(qū)之一。世界60%的人口和近一半的最貧窮人口居住在該地區(qū)，為實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)，該地區(qū)仍需保持較高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這將嚴(yán)重依賴于有限的水資源。據(jù)估計(jì)到2050年，將有34 億人生活在亞洲缺水地區(qū)。⑤Asian Development Bank,Asian Water Development Outlook 2016:Strengthening Water Security in Asia and the Pacific,2016,p.xiii.亞太地區(qū)同時(shí)又是易受氣候變化影響的脆弱地區(qū)，氣候變化的加劇和水災(zāi)害威脅著許多主要城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和沿海人口，水與糧食、能源等安全問(wèn)題間存在著復(fù)雜的紐帶聯(lián)系。此外，亞太地區(qū)還是跨界水資源爭(zhēng)端比較集中的地區(qū)。地區(qū)內(nèi)有瀾滄江—湄公河、印度河、恒河—布拉馬普特拉河—梅格納河、黑龍江—阿穆爾河、阿姆河、錫爾河多條跨界河流。前四條河流也被美國(guó)界定為至關(guān)重要的國(guó)際流域。⑥Intelligence Community Assessment,Global Water Security,February 2012,p.v,https://www.dni.gov/files/documents/Special%20Report_ICA%20Global%20Water%20Security.pdf.這些國(guó)際流域都存在不同程度的爭(zhēng)端，嚴(yán)重威脅地區(qū)的安全與穩(wěn)定。亞太地區(qū)在嚴(yán)峻的水安全背景下，卻只有低效的治理體系：雖然存在著多項(xiàng)治理、合作機(jī)制，但機(jī)制間任務(wù)重疊、競(jìng)爭(zhēng)明顯而合力不足，①程子龍、于宏源：《湄公河環(huán)境安全紐帶治理與中國(guó)的參與》，載《國(guó)際關(guān)系研究》2018年第6 期，第72 頁(yè)。治理存在嚴(yán)重赤字，這便為域外國(guó)家和行為體提供了廣闊的參與空間。這也是美國(guó)雖然離南亞等亞洲地區(qū)距離較遠(yuǎn)，但卻是亞太水治理的重要行為體的原因所在。

1.“亞太再平衡”“印太戰(zhàn)略”與印太地區(qū)內(nèi)河流治理

湄公河流域是美國(guó)開展亞太水安全外交和平衡中國(guó)的首要區(qū)域。奧巴馬執(zhí)政后，基于對(duì)亞太地區(qū)在全球政治經(jīng)濟(jì)格局中的重要地位及其對(duì)美國(guó)國(guó)家利益的重要性認(rèn)知，逐步加強(qiáng)對(duì)亞太的關(guān)注和投入，推動(dòng)實(shí)施美國(guó)向亞太“再平衡”的戰(zhàn)略?！皝喬倨胶狻睉?zhàn)略以制衡中國(guó)力量和影響力的上升、鞏固美國(guó)在本地區(qū)的利益和地位為目標(biāo)，加大與中國(guó)的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的力度，重塑地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)格局。②吳心伯：《奧巴馬政府與亞太地區(qū)秩序》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第8 期，第54-67 頁(yè)。美國(guó)將湄公河流域內(nèi)國(guó)家納入其外交的重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)象，與這些國(guó)家保持密切的關(guān)系往來(lái)，被視作是減緩中國(guó)實(shí)力南下的重要屏障。通過(guò)參與湄公河國(guó)家的合作倡議與開發(fā)計(jì)劃，美國(guó)正式重新介入該區(qū)域，并在介入過(guò)程中不斷加強(qiáng)與自稱對(duì)抗上游環(huán)境“公敵”的下游國(guó)家的合作伙伴關(guān)系。對(duì)于湄公河地區(qū)一些非政府組織和媒體發(fā)出的“中國(guó)水壩威脅”論調(diào)，美國(guó)媒體和智庫(kù)“及時(shí)回應(yīng)”，并不斷指出中國(guó)在瀾滄江段修建小灣、漫灣、大朝山、糯扎渡和景洪等水壩對(duì)東南亞國(guó)家產(chǎn)生“消極影響”的證據(jù)，認(rèn)為中國(guó)的水壩會(huì)使湄公河段的河水流量發(fā)生變化、水質(zhì)惡化、生物多樣性降低，會(huì)“影響地區(qū)生態(tài)和糧食安全”，“下游國(guó)家將來(lái)只能依賴于中國(guó)大壩釋放出來(lái)的水”，湄公河很快就變成一條“中國(guó)河”，所以“美國(guó)應(yīng)重視中國(guó)在湄公河流域的舉動(dòng)并作出反應(yīng)”。③李志斐：《國(guó)際水資源開發(fā)與中國(guó)周邊安全環(huán)境構(gòu)建》，載《教學(xué)與研究》2012年第2期，第44-50 頁(yè)。

特朗普?qǐng)?zhí)政后終結(jié)了“亞太再平衡”戰(zhàn)略，并以“印太戰(zhàn)略”取而代之?！坝√珣?zhàn)略”是“亞太再平衡”戰(zhàn)略的繼承與發(fā)展，其核心戰(zhàn)略目標(biāo)同樣是遏制亞太地區(qū)內(nèi)大國(guó)的崛起，特別是中國(guó)的崛起，贏得與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，維持美國(guó)霸權(quán)治下的東亞自由主義秩序。④The Department of Defense of the United States of America, Indo-Pacific Strategy Report,June 1,2019.雖然“印太戰(zhàn)略”中沒(méi)有明確規(guī)劃美國(guó)在亞太地區(qū)的水安全外交，但是水問(wèn)題極有可能再度被嵌入與自然災(zāi)害相關(guān)的治理議題中，“印太戰(zhàn)略”將氣候變化、洪水等與水有關(guān)的自然災(zāi)害確定為需要應(yīng)對(duì)的跨國(guó)威脅。①The Department of Defense of the United States of America,Indo-Pacific Strategy Report,June 1,2019,p.13.當(dāng)前，水的安全化趨勢(shì)進(jìn)一步加大：一方面，水作為獨(dú)立安全議題的重要性再度提升；另一方面，水與其他安全議題（如水資源與糧食、能源之間關(guān)系等議題）相結(jié)合，形成更為突出的安全紐帶關(guān)系。

盟友和伙伴關(guān)系已成為美國(guó)干預(yù)其他亞太國(guó)家的戰(zhàn)略基石，②The Department of Defense of the United States of America,Indo-Pacific Strategy Report,June 1,2019,p.21.美國(guó)將繼續(xù)通過(guò)盟友或伙伴關(guān)系尋求水安全外交戰(zhàn)略的突破口。為鞏固與盟友或伙伴之間的戰(zhàn)略關(guān)系，美國(guó)很可能會(huì)在水資源爭(zhēng)端中向其盟友和合作伙伴提供外交政策或相應(yīng)的智力支持。在美國(guó)的東亞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，湄公河流域國(guó)家仍將是美國(guó)東亞水安全外交的重要目標(biāo)對(duì)象。美國(guó)曾為強(qiáng)化在東南亞和亞太的戰(zhàn)略存在，將改善與緬甸的關(guān)系作為其調(diào)整東南亞安全戰(zhàn)略的突破口，并視緬甸為平衡中國(guó)的重要伙伴，開始恢復(fù)與緬甸的雙邊關(guān)系，并為其提供援助。美國(guó)借中緬兩國(guó)就密松水庫(kù)修建存在爭(zhēng)議之際，制造不利于中國(guó)的輿論，并支持當(dāng)?shù)胤磳?duì)中國(guó)的民間團(tuán)體。美國(guó)詹姆斯頓基金會(huì)（Jamestown Foundation）認(rèn)為，“中國(guó)在緬甸修建水電站，但是90%發(fā)電運(yùn)輸?shù)街袊?guó)，污染留在當(dāng)?shù)?，中?guó)在緬甸的形象極其惡劣，沒(méi)有經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)厝说耐舛⒌闹袊?guó)緬甸水電站，對(duì)當(dāng)?shù)厝嗽斐闪藝?yán)重的不良影響”。③Sudha Ramachandran,“The Standoff Over the Myitsone Dam Project in Myanmar:Advantage China,” China Brief,Vol.19,No.8,April 24,2019.據(jù)維基解密披露的美國(guó)外交文件稱，美國(guó)駐緬甸大使館資助了一些反對(duì)密松水電站的活動(dòng)團(tuán)體。④《密松水電站擱置四年，揭秘究竟誰(shuí)在反對(duì)這個(gè)項(xiàng)目》，澎湃國(guó)際，2015年11月8日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1394261。在“印太戰(zhàn)略”的框架下，美國(guó)將加強(qiáng)與日本、韓國(guó)、澳大利亞、菲律賓和泰國(guó)的聯(lián)盟，采取措施強(qiáng)化與新加坡、臺(tái)灣地區(qū)、新西蘭和蒙古國(guó)的伙伴關(guān)系。在南亞，美國(guó)正在構(gòu)建美印防務(wù)伙伴關(guān)系，尋求與斯里蘭卡、馬爾代夫、孟加拉國(guó)和尼泊爾建立新的伙伴關(guān)系。在東南亞，美國(guó)繼續(xù)加強(qiáng)與越南、印度尼西亞和馬來(lái)西亞等東南亞伙伴的安全關(guān)系，并繼續(xù)與文萊、老撾和柬埔寨保持接觸。⑤The Department of Defense of the United States of America, Indo-Pacific Strategy Report,June 1,2019,p.21.由此可以判斷，一方面，美國(guó)仍將保持泰國(guó)、越南、老撾、柬埔寨這些美國(guó)傳統(tǒng)的東南亞水安全外交對(duì)象國(guó)的地位；另一方面，印度、孟加拉國(guó)、尼泊爾、斯里蘭卡和馬爾代夫等國(guó)將成為美國(guó)的新興水安全外交國(guó)對(duì)象，而南亞的跨界水域?qū)⒊蔀槊绹?guó)的新興水安全外交次區(qū)域。今后，中國(guó)對(duì)喜馬拉雅—青藏高原地區(qū)這一亞洲水塔的南向部分水源管理將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中國(guó)與印度、尼泊爾和孟加拉國(guó)在潛在的跨界水爭(zhēng)端中將增加更多的美國(guó)權(quán)重。

2.中亞地區(qū)新秩序與中亞地區(qū)跨界水治理

中亞地區(qū)是美國(guó)亞太水安全外交的另一重要次區(qū)域。中亞各國(guó)獨(dú)立以來(lái)，美國(guó)、日本和歐盟等西方國(guó)家及其主導(dǎo)的國(guó)際組織和多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)（如聯(lián)合國(guó)、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等）紛紛進(jìn)駐中亞，參與該地區(qū)跨界水資源治理和生態(tài)環(huán)保合作。出于不同的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略考量，美國(guó)、日本和歐盟等各有所圖，而中亞國(guó)家又秉持多點(diǎn)獲利的心態(tài)，導(dǎo)致該地區(qū)的跨界水資源問(wèn)題變得愈加復(fù)雜。美國(guó)介入中亞跨界水問(wèn)題具有鮮明的地緣戰(zhàn)略和政治滲透意圖。特朗普上臺(tái)后，美國(guó)的中亞政策并未發(fā)生顯著變化。美國(guó)希望在確保自身既得利益的基礎(chǔ)上，繼續(xù)設(shè)法削弱中亞與俄羅斯的傳統(tǒng)聯(lián)系，經(jīng)由解決阿富汗問(wèn)題整合中亞與南亞，建立起由美國(guó)主導(dǎo)的地區(qū)新秩序。近年來(lái)，美國(guó)在中亞地區(qū)進(jìn)行了一系列水安全外交布局，并將阿富汗與塔吉克斯坦所在的阿姆河流域作為中亞水外交的重點(diǎn)。

近年來(lái)，阿富汗用水的增長(zhǎng)已逐步成為引發(fā)阿姆河沿岸國(guó)家水沖突的潛在風(fēng)險(xiǎn)。不論是蘇聯(lián)時(shí)期還是獨(dú)立后的中亞國(guó)家，均未充分考慮阿姆河上游阿富汗的用水需求。隨著國(guó)內(nèi)形勢(shì)趨于穩(wěn)定，尤其是北部灌溉區(qū)重新恢復(fù)，阿富汗對(duì)阿姆河水資源的需求量預(yù)計(jì)將在現(xiàn)有用水30.7 億立方米的基礎(chǔ)上增加40 億立方米，這將進(jìn)一步增加阿姆河流域水資源的緊張狀況。①David W.Rycroft and Kai Wegerich,“The Three Blind Spots of Afghanistan:Water Flow,Irrigation Development and the Impact of Climate Change,” China and Eurasia Forum Quarterly,Vol.7,No.4,2009,pp.115-133.與此同時(shí)，美國(guó)將阿姆河流域水資源問(wèn)題和“帕米爾高原亞洲安全”（High Asia Security）議題緊密相連，認(rèn)為帕米爾高原環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加，會(huì)導(dǎo)致巴基斯坦、阿富汗和中亞國(guó)家之間的資源沖突。因此，阿姆河流域水資源問(wèn)題事關(guān)美國(guó)在阿富汗的利益，有效的跨界水資源治理有利于形成美國(guó)主導(dǎo)的區(qū)域規(guī)則。

美國(guó)在阿姆河流域開展水外交的目標(biāo)包括：

第一，協(xié)調(diào)“水—能源—糧食”的紐帶關(guān)聯(lián)。鑒于跨界水資源爭(zhēng)端影響中亞地區(qū)能源和糧食安全，三者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)至關(guān)重要。阿姆河流域下游的烏茲別克斯坦嚴(yán)重依賴高耗水的棉花產(chǎn)業(yè)，而上游國(guó)家塔吉克斯坦則通過(guò)攔河修建電站來(lái)發(fā)展水電。目前，上下游各國(guó)水資源、能源、糧食和環(huán)境政策已經(jīng)被高度政治化，國(guó)與國(guó)之間時(shí)而產(chǎn)生沖突。

第二，嘗試提高阿姆河流域的水文信息透明度，建立信息發(fā)布機(jī)制。目前，阿姆河流域各國(guó)缺乏政治互信，不愿意分享水文數(shù)據(jù)，各國(guó)都在控制甚至隱瞞水流和水質(zhì)信息，導(dǎo)致了阿姆河流域國(guó)家在水資源管理和環(huán)保合作之間的零和博弈。

第三，設(shè)法影響阿姆河流域國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治建設(shè)。在美國(guó)眼中，中亞地區(qū)只有吉爾吉斯斯坦是一個(gè)制度健全、民主政治發(fā)展順利的國(guó)家，而其他國(guó)家都是威權(quán)國(guó)家，政治高度集中，政府效率和治理能力低下。美國(guó)認(rèn)為，中亞國(guó)家許多權(quán)貴利益集團(tuán)希望控制本國(guó)擁有的水資源并以此牟利。比如，美國(guó)認(rèn)為烏茲別克斯坦國(guó)內(nèi)幾個(gè)家族控制了水源和棉花種植。同時(shí)，中亞地區(qū)水資源、能源、糧食等缺乏市場(chǎng)化建設(shè)，存在很多政府補(bǔ)貼，各國(guó)在跨界水資源治理方面能力較差。

第四，盡力協(xié)調(diào)各國(guó)際組織和多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)參與阿姆河流域的跨界水資源治理和環(huán)保合作。目前，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、歐洲安全與合作組織、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際組織和多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，以及部分跨國(guó)公司均已進(jìn)駐中亞開展活動(dòng)，美國(guó)欲在水資源治理模式和協(xié)調(diào)資金等方面借助各方力量，推動(dòng)阿姆河流域的商業(yè)開發(fā)。

（二）美國(guó)通過(guò)水安全外交構(gòu)建基于美國(guó)價(jià)值規(guī)范的水治理體系

美國(guó)在各個(gè)治理領(lǐng)域的制度性嵌入最終是為了應(yīng)對(duì)美國(guó)霸權(quán)衰落的問(wèn)題，其根本目的仍然是維護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益。而制度嵌構(gòu)的根本目的是使各項(xiàng)治理活動(dòng)的運(yùn)作過(guò)程遵循符合美國(guó)價(jià)值觀和利益的原則與規(guī)范，并使之制度化。美國(guó)制度性嵌入過(guò)程主要體現(xiàn)在議題引領(lǐng)、平臺(tái)搭建（或共享）、原則（或規(guī)范）嵌入三個(gè)階段。在探討美國(guó)水治理制度嵌置的過(guò)程前，應(yīng)先明確美國(guó)水安全外交的價(jià)值規(guī)范是什么。

美國(guó)水安全外交是以市場(chǎng)原則、自由原則和共同管理為重心構(gòu)建水治理體系。此外，美國(guó)還借助水外交推行可持續(xù)、民主、透明和治理等原則。

市場(chǎng)原則。“水市場(chǎng)”采用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)稀缺水資源在相互競(jìng)爭(zhēng)的用水戶之間實(shí)現(xiàn)有效分配，其中水價(jià)、水市場(chǎng)、稅收和用水許可證都可以用來(lái)改善水分配，提高水利用效率。如在智利，水政策直接鼓勵(lì)水資源市場(chǎng)化，水公司通常從農(nóng)戶那里購(gòu)買一部分水權(quán)，這些農(nóng)戶通過(guò)提高用水效率將多余的水出讓給其他的水用戶，并從中獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入。使用可交易許可證既可以減少污染控制成本和開發(fā)新水源的投入成本，又可以通過(guò)減少對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼來(lái)提高水資源使用效率，進(jìn)而促進(jìn)一些灌溉區(qū)集約使用農(nóng)業(yè)用水。美國(guó)較早地通過(guò)市場(chǎng)交易方式解決了其與加拿大對(duì)哥倫比亞河進(jìn)行利益分配的問(wèn)題，雙方于1944年委托美加國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，并于1961年達(dá)成協(xié)議，提出公平分配水權(quán)的方案，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。①The United States and Canada,Treaty between Canada and the United States of America Relating to Cooperative Development of the Water Resources of the Columbia River Basin,January 1961.雙方設(shè)立了一個(gè)由下游國(guó)家向上游國(guó)家出售水能收益而換取水量的復(fù)雜體系，這成為合理解決水利益分配的良好范例。

自由流動(dòng)原則。美國(guó)認(rèn)為，國(guó)際河流治理必須以上下游之間的公平分配機(jī)制“自由流動(dòng)”為基礎(chǔ)，根據(jù)各國(guó)際河流的具體水文特點(diǎn)、流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和各流域國(guó)的用水實(shí)際需求，確定各流域國(guó)所占有的不同水權(quán)份額或分配國(guó)際河流水權(quán)，是實(shí)現(xiàn)公平水權(quán)原則的必要手段。

共同管理原則。根據(jù)這一原則，整個(gè)國(guó)際河流流域被要求視作統(tǒng)一的地理和經(jīng)濟(jì)單位，流域國(guó)家或沿岸國(guó)家則成為一個(gè)利益關(guān)系共同體，被賦予共享國(guó)際河流水資源的權(quán)利；強(qiáng)調(diào)相互合作，采用“共同管理”（common management）方式，成立國(guó)際機(jī)構(gòu)，制定和實(shí)施流域綜合管理和發(fā)展政策，使整個(gè)流域?qū)崿F(xiàn)最佳而全面的發(fā)展。美國(guó)最早于1884年和墨西哥共同建立了“國(guó)際邊界及水域委員會(huì)”，該委員會(huì)共同管理美國(guó)和墨西哥跨境河流的水量和水質(zhì)。共同管理原則也成為各地區(qū)組織水資源管理的通用規(guī)則。2000年9月，歐盟在頒布的《水框架指令》（Water Framework Directive）中要求所有歐盟國(guó)家以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行水資源綜合管理，同一國(guó)際河流流域的成員國(guó)應(yīng)相互協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的國(guó)際河流流域管理計(jì)劃。②European Parliament and Council,“Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council Establishing a Framework for the Community Action in the Field of Water Policy,”O(jiān)ctober 2000.湄公河流域的柬埔寨、老撾、泰國(guó)和越南四國(guó)于1995年簽署《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，規(guī)定所有沿岸國(guó)家共同制定流域發(fā)展規(guī)劃，并利用該規(guī)劃制定計(jì)劃和開展項(xiàng)目。③Mekong River Commission,Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin,April 1995.

美國(guó)在亞太地區(qū)水治理過(guò)程中的制度嵌置過(guò)程體現(xiàn)在議題引領(lǐng)、平臺(tái)搭建（或共享）、原則（或規(guī)范）嵌入三個(gè)階段。首先，美國(guó)在水治理中的問(wèn)題意識(shí)和治理手段都具有一定的前瞻性和創(chuàng)新性。一方面，美國(guó)發(fā)展水平更為先進(jìn)，對(duì)諸多全球性問(wèn)題更為敏感，并在諸多領(lǐng)域有著引領(lǐng)性的實(shí)踐；另一方面，在環(huán)境、發(fā)展等全球治理的新領(lǐng)域，美國(guó)受制于其相對(duì)削弱的物質(zhì)能力和尚未確立的制度霸權(quán)，以議題引領(lǐng)和創(chuàng)設(shè)來(lái)?yè)屨嫉赖赂叩?，確保未來(lái)的規(guī)范和機(jī)制對(duì)其最為有利。①潘亞玲：《論美國(guó)制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)的護(hù)持戰(zhàn)略》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第6 期，第153 頁(yè)。具有代表性的是美國(guó)對(duì)于“水—能源—糧食安全紐帶”概念的提出。“安全紐帶”（Security Nexus）這一概念最先由美國(guó)進(jìn)步中心（American Progressive Center）于2010年提出，后來(lái)成為奧巴馬政府決策的重要參考。②American Progressive Center,“The Food-Energy-Water Nexus:An Integrated Approach to Understanding China’s Resource Challenges,” July 2010.隨之，美國(guó)積極地將此概念付諸實(shí)踐，在參與中亞水安全治理的制度嵌置過(guò)程中，專門組建了關(guān)于“水—能源—糧食”紐帶安全的中亞智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)，在此基礎(chǔ)上推出中亞跨界水資源治理頂層方案，包含信息、教育培訓(xùn)、水金融等方面內(nèi)容，希望以此解決跨界水資源治理面臨的困境。

其次，美國(guó)通過(guò)創(chuàng)建合作平臺(tái)，或借助現(xiàn)有合作平臺(tái)落實(shí)其引領(lǐng)的議題或理念。美國(guó)在亞太地區(qū)創(chuàng)建的關(guān)于水外交的合作平臺(tái)主要包括：

一是美國(guó)于2009年倡議的與湄公河下游泰國(guó)、越南、柬埔寨和老撾四國(guó)合作的“湄公河下游倡議”（Lower Mekong Initiative），之后又邀請(qǐng)緬甸加入。該合作平臺(tái)的組織結(jié)構(gòu)和機(jī)制幾乎由美國(guó)設(shè)計(jì)和主導(dǎo)，以便在合作對(duì)話過(guò)程中能夠主導(dǎo)議題。例如“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，F(xiàn)LM）部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制，該機(jī)制成員除下游五國(guó)外，還有澳大利亞、日本、韓國(guó)和新西蘭的外交部部長(zhǎng)，以及亞洲開發(fā)銀行、歐盟和世界銀行的高級(jí)代表。該機(jī)制顯然使“湄公河下游倡議”被嵌置在美國(guó)的同盟中，具有明顯平衡中國(guó)對(duì)湄公河地區(qū)迅速擴(kuò)大的援助和影響力的意圖。③Ernest Z.Bower,“U.S.Moves to Strengthen ASEAN by Boosting the Lower Mekong Initiative,” CSIS,July 24,2012,https://www.csis.org/analysis/us-moves-strengthen-asean-boostinglower-mekong-initiative.美國(guó)還引入了“預(yù)測(cè)湄公河”（Forecast Mekong）模型工具，以顯示氣候變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景對(duì)湄公河以及依賴湄公河維持生計(jì)的人們的影響。④Hidetaka Yoshimatsu,“The United States,China,and Geopolitics in the Mekong Region,”Asian Affairs:An American Review,Vol.42,No.4,2015,p.183.

二是美國(guó)于 2012年提出《亞太戰(zhàn)略合作倡議》（Asia-Pacific Strategic Engagement Initiative）、2019年提出“湄公河保障措施”（USAID Mekong Safeguards），再加上“湄公河下游倡議”，這三項(xiàng)倡議都是較為綜合性的發(fā)展援助規(guī)劃，而水環(huán)境問(wèn)題僅是其中一項(xiàng)支柱，與其他能源、性別、糧食等議題相關(guān)聯(lián)，這也體現(xiàn)出美國(guó)創(chuàng)設(shè)的合作平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)議題間相互聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)。

三是中亞五國(guó)外長(zhǎng)+美國(guó)國(guó)務(wù)卿合作機(jī)制（C5+1）。2016年11月，美國(guó)副國(guó)務(wù)卿托馬斯·香農(nóng)（Thomas Shannon）在記者招待會(huì)上表示，他在C5+1 平臺(tái)上與中亞各國(guó)外交部部長(zhǎng)討論了水管理問(wèn)題，并介紹了美國(guó)與加拿大、墨西哥在跨界水資源管理中獲得的經(jīng)驗(yàn)。①趙玉明：《中亞地區(qū)水資源問(wèn)題：美國(guó)的認(rèn)知、介入與評(píng)價(jià)》，載《俄羅斯東歐中亞研究》2017年第3 期，第88 頁(yè)。

美國(guó)在以上亞太地區(qū)水外交合作平臺(tái)中注意做到以下幾點(diǎn)。

第一，美國(guó)在創(chuàng)建新的合作平臺(tái)時(shí)，積極借助既有的合作機(jī)制和框架。東盟作為東南亞地區(qū)的綜合性一體化組織，是美國(guó)在亞太地區(qū)的重要戰(zhàn)略伙伴。在東盟—美國(guó)戰(zhàn)略伙伴框架下，雙方主要探討可持續(xù)水資源管理方面的合作。②ASEAN,Plan of Action to Implement the ASEAN-U.S.Strategic Partnership (2016-2020),November 2015,p.8.美國(guó)還借助東盟，幫助印度尼西亞、菲律賓和緬甸的560 多萬(wàn)人獲得清潔飲用水以及災(zāi)害救助等。亞洲開發(fā)銀行是美國(guó)另一個(gè)倚重的平臺(tái)。截至2018年12月31日，美國(guó)已向其出資230.4 億美元，并向特別基金捐款和承諾48.5 億美元，③Asian Development Bank,“Asian Development Bank Member Fact Sheet:the United States,”2019,p.1.以推動(dòng)亞太地區(qū)的發(fā)展援助項(xiàng)目。美國(guó)于2018年加入亞洲開發(fā)銀行的“太平洋區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施”（Pacific Region Infrastructure Facility，PRIF）項(xiàng)目，該項(xiàng)目的一項(xiàng)主要內(nèi)容便是關(guān)于水基礎(chǔ)設(shè)施的建造。此外，美國(guó)密西西比河河流管理委員會(huì)與湄公河管理委員會(huì)建立姊妹伙伴關(guān)系的合作框架，在此框架下，雙方加強(qiáng)技術(shù)研究和人員培訓(xùn)等水資源的管理合作，美國(guó)以此進(jìn)一步影響湄公河國(guó)家的河流治理。④李志斐：《美國(guó)的全球水外交戰(zhàn)略探析》，載《國(guó)際政治研究》2018年第3 期，第82 頁(yè)。

第二，美國(guó)在新創(chuàng)設(shè)或是共享的合作平臺(tái)進(jìn)行原則（或規(guī)范）嵌置。原則（或規(guī)范）嵌置過(guò)程通常有隱性和顯性的兩類做法。隱性的方式通常利用有利于美國(guó)在合作結(jié)構(gòu)中的話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在美國(guó)主導(dǎo)的合作平臺(tái)架構(gòu)中，美國(guó)無(wú)論是憑借自身的實(shí)力權(quán)重，還是其優(yōu)越的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，都自然擁有較大的話語(yǔ)權(quán)，這為美國(guó)提供了先天的話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)。借此，美國(guó)可以推動(dòng)合作伙伴接受其原則和理念。

例如，美國(guó)在對(duì)湄公河地區(qū)的發(fā)展政策中積極納入了可持續(xù)、治理和透明度等普遍理念。2014年8月，在“湄公河下游之友”第四次會(huì)議發(fā)表的一份700 字的簡(jiǎn)短聲明中，7 次使用了“可持續(xù)發(fā)展”一詞。美國(guó)也會(huì)采取顯性方式進(jìn)行嵌置，即直接將其原則或規(guī)范與援助項(xiàng)目掛鉤，再通過(guò)已經(jīng)創(chuàng)建的合作平臺(tái)將其制度化。改善民主政治環(huán)境便是美國(guó)在亞太地區(qū)推行發(fā)展援助的主要附加條件，美國(guó)政府時(shí)常將民主和治理納入其發(fā)展援助政策的關(guān)鍵目標(biāo)。①Vep P.Nanda,“The ‘Good Governance’ Concept Revisited,” The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science,Vol.603,No.1,2006,p.279.美國(guó)國(guó)際開發(fā)署發(fā)起的《2015～2019年中亞戰(zhàn)略》便積極推動(dòng)以共同管理原則作為水資源管理與合作的指導(dǎo)原則。②U.S.Embassy in Tajikistan,“USAID Launches 2015-2019 Strategy for Central Asia,”February 13,2015,https://tj.usembassy.gov/usaid-launches-2015-2019-strategy-central-asia.

第三，美國(guó)積極推動(dòng)中亞水—能源—糧食安全紐帶治理中應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)原則，推行更加完善的水能互換機(jī)制。美國(guó)重點(diǎn)支持在中亞地區(qū)施行“水資源綜合管理”（IWRM）模式，這是一種以多元化、去中心化為特征，市場(chǎng)原則為基礎(chǔ)的“自下而上”的治理模式。倡導(dǎo)和實(shí)施“水資源綜合管理”的先決條件，是所在國(guó)當(dāng)?shù)匾呀?jīng)培育起符合項(xiàng)目運(yùn)行需求的民主治理和新自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，否則就要對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行結(jié)構(gòu)改造。在此過(guò)程中，美國(guó)的盟友、伙伴以及非政府組織、跨國(guó)企業(yè)也是原則（或規(guī)范嵌置）過(guò)程的重要推手。例如，美國(guó)聯(lián)合世界銀行、歐盟、瑞士和英國(guó)在中亞地區(qū)共同發(fā)起“中亞能源和水發(fā)展項(xiàng)目”（Central Asia Energy-Water Development Program），推動(dòng)“水資源綜合管理”模式構(gòu)建，并將水資源安全和能源安全結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)國(guó)家和地區(qū)層面水資源和能源的整合。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局和國(guó)家航空航天局提供阿姆河流域的水文監(jiān)控信息，摩托羅拉公司、卡特彼勒工程公司等美國(guó)跨國(guó)企業(yè)在阿姆河流域開展區(qū)域信息和礦產(chǎn)資源的開發(fā)建設(shè)。③East West Institute,Nexus Dialogue on Water Infrastructure Solutions - Central Asia,Workshop Report,Istanbul,Turkey,July 15-17,2014.

五 美國(guó)的水安全外交戰(zhàn)略展望及中國(guó)的應(yīng)對(duì)

在國(guó)際權(quán)力體系變遷、國(guó)家地緣利益考量、美國(guó)總統(tǒng)和政治精英的戰(zhàn)略偏好等多重因素作用下，美國(guó)為鞏固“水外交大國(guó)”的霸權(quán)地位，實(shí)施霸權(quán)引導(dǎo)式水外交安全戰(zhàn)略，對(duì)國(guó)際安全造成干擾。通過(guò)聯(lián)盟和議題聯(lián)系的方式應(yīng)對(duì)新興國(guó)家的挑戰(zhàn)、利用國(guó)際組織和非政府組織等網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系推進(jìn)水外交，不斷介入到水資源爭(zhēng)端政治層面，并產(chǎn)生了多重效益：其一，美國(guó)自身層面，美國(guó)的私營(yíng)部門憑借在全球各個(gè)地區(qū)推廣其先進(jìn)水儲(chǔ)存技術(shù)和成熟管理經(jīng)驗(yàn)，增加美國(guó)的出口和就業(yè)機(jī)會(huì)；其二，鞏固、保障其盟友和伙伴關(guān)系層面，美國(guó)不僅與盟友在資源、技術(shù)上合力來(lái)鞏固關(guān)系，而且當(dāng)盟友或伙伴直接面臨水或由水引發(fā)的能源和糧食安全等問(wèn)題時(shí)，美國(guó)可以通過(guò)治理援助加強(qiáng)其與盟友和伙伴的關(guān)系；其三，全球和區(qū)域治理層面，由于水資源議題本身與健康、經(jīng)濟(jì)、糧食、性別平等和減少?zèng)_突等方面相聯(lián)結(jié)，水資源與美國(guó)發(fā)展援助目標(biāo)息息相關(guān)，美國(guó)既可以將水議題與其他議題打包，實(shí)現(xiàn)議題間的聯(lián)動(dòng)，又可以通過(guò)幫助援助國(guó)和地區(qū)引領(lǐng)水治理來(lái)構(gòu)建嵌入符合自身利益的規(guī)范制度架構(gòu)。

美國(guó)通過(guò)霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交戰(zhàn)略介入和重塑亞太水治理格局最直接的結(jié)果是遏制地區(qū)大國(guó)特別是中國(guó)的水話語(yǔ)權(quán)，并將其在區(qū)域水治理體系中邊緣化。首先，美國(guó)憑借其議題塑造能力，引領(lǐng)水安全外交的發(fā)展方向，并搶占道義高地，妨礙中國(guó)國(guó)際形象塑造。美國(guó)充分運(yùn)用國(guó)家與非國(guó)家多元因素，發(fā)揮輿情塑造多渠道作用，例如，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署的南?！ち值虏瘢∟ancy Lindborg）重點(diǎn)批評(píng)中國(guó)水電站存在安全問(wèn)題。由于氣候變化，水電站會(huì)加劇東南亞和非洲地區(qū)的糧食和環(huán)境問(wèn)題。他認(rèn)為東南亞和非洲國(guó)家農(nóng)業(yè)問(wèn)題更為嚴(yán)重，水電站會(huì)導(dǎo)致干旱變得很嚴(yán)重，湄公河電站會(huì)毀了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和水資源，破壞當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)。①Rob C.de Lo? and James J.Patterson,“Rethinking Water Governance:Moving beyond Water-Centric Perspectives in a Connected and Changing World,” Natural Resources Journal,Vol.57,No.1,2017,pp.75-100.美國(guó)學(xué)者提出研究湄公河政治經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)和政府博弈是美國(guó)政府的重要課題，通過(guò)布魯金斯學(xué)會(huì)等承擔(dān)這些研究任務(wù)，有針對(duì)性地遏制中國(guó)在湄公河等地區(qū)的水外交話語(yǔ)權(quán)。②O.Cogels,“Hydro-diplomacy:Putting Cooperative Investment at the Heart of Transboundary Water Negotiations,” in Ganesh Pangare,ed.,Hydro diplomacy:Sharing Water across Borders,New Delhi:Academic Foundation,2014,pp.67-74.

其次，美國(guó)創(chuàng)建具有同盟性質(zhì)或排他性的合作平臺(tái)，以平衡中國(guó)的影響力。全球治理與區(qū)域治理作為國(guó)際社會(huì)并存的軌道，各有利弊。美國(guó)利用其既有的經(jīng)濟(jì)及政治等影響優(yōu)勢(shì)，與中國(guó)周邊地區(qū)開展雙邊水合作或區(qū)域水合作，能夠有效控制區(qū)域軌道，使得中國(guó)周邊地區(qū)水外交大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。

面對(duì)美國(guó)水外交對(duì)中國(guó)周邊安全的新干預(yù)，首先，中國(guó)需要在主要國(guó)家之間建立權(quán)力穩(wěn)定和制度性的安全合作機(jī)制，并不斷擴(kuò)展合作的流域范圍。把“水外交”作為全面推進(jìn)同湄公河國(guó)家“親、誠(chéng)、惠、容”外交戰(zhàn)略的切入點(diǎn)，通過(guò)建設(shè)跨界水合作利益共同體來(lái)應(yīng)對(duì)加入湄公河委員會(huì)之爭(zhēng)，以“水資源綜合管理”作為應(yīng)對(duì)域外大國(guó)介入的重要防御手段。①?gòu)垊?lì)：《水外交：中國(guó)與湄公河國(guó)家跨界水合作及戰(zhàn)略布局》，載《國(guó)際關(guān)系研究》2014年第4 期，第25-36 頁(yè)。但同時(shí)，中國(guó)不能過(guò)分聚焦于單獨(dú)安全領(lǐng)域的問(wèn)題，而應(yīng)從紐帶安全角度積極應(yīng)對(duì)水外交問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)水安全、糧食、能源等多元安全共同發(fā)展。

其次，應(yīng)“加強(qiáng)水外交理論創(chuàng)新，注重國(guó)際水法的制度構(gòu)建與實(shí)踐研究。而在瀾湄水資源合作中，應(yīng)雙邊與多邊并舉，力爭(zhēng)主導(dǎo)規(guī)則制定與機(jī)制創(chuàng)新，以水合作制度化路徑推動(dòng)中國(guó)周邊水外交發(fā)展”。②郭延軍：《“一帶一路”建設(shè)中的中國(guó)周邊水外交》，載《亞太安全與海洋研究》2015年第2 期，第81-93 頁(yè)。只有通過(guò)有利于環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，積極、有效并富有遠(yuǎn)見(jiàn)和創(chuàng)造性地解決水資源問(wèn)題，亞洲才可以重返亞洲文化中心的地位，避免美國(guó)對(duì)中國(guó)水話語(yǔ)權(quán)的廣泛遏制。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，中國(guó)需要積極參與塑造全球新秩序，影響水治理的發(fā)展方向。

再次，應(yīng)對(duì)美國(guó)針對(duì)中國(guó)的水話語(yǔ)權(quán)遏制，中國(guó)需要利用本土化經(jīng)驗(yàn)以及與周邊國(guó)家的關(guān)系，在堅(jiān)持“沖突預(yù)防型”水安全外交方式不改變的同時(shí)，構(gòu)建參與式水安全外交框架，將國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織、企業(yè)等多利益攸關(guān)方納入大外交范圍，增強(qiáng)中國(guó)水安全外交的主體優(yōu)勢(shì)。參與水治理規(guī)范框架的制定，有利于企業(yè)等在水管理和基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行相應(yīng)投資，采取更切實(shí)的創(chuàng)新政策和激勵(lì)措施，以加強(qiáng)并更好地整合國(guó)家和區(qū)域兩級(jí)的水管理。

最后，擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制的使用以提高用水效率，并通過(guò)適應(yīng)性轉(zhuǎn)型應(yīng)對(duì)水污染，以中國(guó)經(jīng)驗(yàn)為全球其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體在消除貧困和維持和平、安全以及可持續(xù)發(fā)展方面提供借鑒。水的安全利用與可持續(xù)利用關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定，為促進(jìn)水資源的高效利用，除了政府引導(dǎo)外，還要增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制以促進(jìn)生產(chǎn)用水效率的提高，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新下的水安全高效增長(zhǎng)體系構(gòu)建。