張 凱

【內(nèi)容提要】作為區(qū)域大國，南非在非洲安全秩序構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用。1994年民主轉(zhuǎn)型后，南非國家身份定位由西方的“白人飛地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺侵迖摇?，“以非洲為中心”成為南非外交政策的?zhàn)略優(yōu)先。南非非國大政府秉持新的國家身份認(rèn)知，不再將非洲國家視為國家安全的威脅，而是命運(yùn)與共的合作伙伴。南非通過參與解決非洲國家沖突、加強(qiáng)非洲集體安全機(jī)制建設(shè)、支持非洲沖突后重建與發(fā)展進(jìn)程、推動聯(lián)合國與非盟加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與合作、參與多邊維和行動等方式參與非洲和平與安全建設(shè)，扮演了區(qū)域安全公共產(chǎn)品供給者的角色。南非雖然在非洲和平與安全建設(shè)的某些領(lǐng)域發(fā)揮了獨(dú)特的引領(lǐng)作用，但經(jīng)濟(jì)增長乏力和國力相對下降，使其越來越無法有效應(yīng)對日趨復(fù)雜的非洲安全形勢。域外大國和國家集團(tuán)加大對非洲安全事務(wù)的干預(yù)力度、其他非洲區(qū)域大國的競爭，也對南非在非洲和平與安全建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)作用形成了制約。在新冠肺炎疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)增長陷入衰退和社會矛盾加劇的背景下，南非政府將把更多精力和資源用于解決國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展問題，直接介入非洲沖突解決的意愿和能力會有所下降。南非在參與非洲安全事務(wù)過程中將更加惜用自身國內(nèi)經(jīng)濟(jì)軍事資源，進(jìn)一步提升對外交手段、非洲集體安全機(jī)制的依靠。

一 引言

區(qū)域大國在其所在地區(qū)的安全秩序構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，隨著美蘇兩個超級大國對抗的結(jié)束，地區(qū)主義發(fā)展不斷提速，區(qū)域大國的角色也開始引起越來越多的關(guān)注和重視。然而，不同區(qū)域大國因其所面臨的地緣環(huán)境、國家間關(guān)系、歷史傳統(tǒng)、文化背景等不同，在構(gòu)建地區(qū)安全秩序過程中采取的方式亦并不一致。在不同歷史時期，即便同一區(qū)域大國在區(qū)域安全秩序構(gòu)建中所發(fā)揮的作用也會存在差異，甚至扮演截然相反的角色。在美國全球領(lǐng)導(dǎo)力持續(xù)下降的背景下，加強(qiáng)對區(qū)域大國在地區(qū)安全秩序構(gòu)建中作用的系統(tǒng)研究，對深入理解區(qū)域?qū)用姘踩卫淼倪\(yùn)作邏輯、提高區(qū)域安全治理水平具有重要意義。

無論從經(jīng)濟(jì)、軍事等硬實(shí)力維度，還是從制度、文化等軟實(shí)力維度衡量，南非在非洲大陸特別是南部非洲地區(qū)的地位都首屈一指?！暗貐^(qū)霸權(quán)”“地區(qū)主導(dǎo)國”“地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者”等也逐漸成為學(xué)界用來分析南非在非洲地區(qū)地位的慣用詞。20世紀(jì)90年代初，南非經(jīng)多黨政治協(xié)商，最終廢除種族隔離制度并實(shí)現(xiàn)和平民主轉(zhuǎn)型。政治轉(zhuǎn)型為南非與非洲地區(qū)乃至世界的互動開辟了空間，南非不僅恢復(fù)了在聯(lián)合國等諸多國際組織中的成員身份，而且在地區(qū)層面積極推動非洲統(tǒng)一組織（簡稱“非統(tǒng)”）向非洲聯(lián)盟（簡稱“非盟”）轉(zhuǎn)型，并當(dāng)選為非盟首任主席國；在全球?qū)用媾c印度、巴西聯(lián)合組建印度—巴西—南非對話論壇（IBSA），加入金磚國家（BRICS）合作機(jī)制，成為二十國集團(tuán)中的唯一非洲國家。參與組建和加入大國俱樂部，是南非作為非洲區(qū)域大國身份的一種體現(xiàn)。與此同時，南非充分利用在大國協(xié)調(diào)機(jī)制中的成員身份，為維護(hù)非洲利益發(fā)聲和代言，并借此提高自身作為非洲區(qū)域大國身份的合法性。非洲和平與安全建設(shè)是南非發(fā)揮區(qū)域大國作用的重要領(lǐng)域。

目前，國際學(xué)界①目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界缺少對南非在非洲和平與安全建設(shè)過程中作用的研究和探討，已有的涉及南非的研究成果主要集中在南非政黨政治、民主轉(zhuǎn)型、國家治理以及總體外交等方面。對南非在非洲安全秩序構(gòu)建中角色的研究主要集中在三個方面：一是分析南非在布隆迪、剛果（金）和南蘇丹等非洲國家的沖突解決中所發(fā)揮的作用；①這方面比較具有代表性的研究成果有：Chido Mutangadura and Priyal Singh,“South Africa’s Support to Peace and Security in Burundi,” Institute for Security Studies,Southern African Report 29,September 2019,pp.1-24,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/sar29.pdf; Fritz Nganje,“The Rhetoric and Practice of the International Responsibility to Prevent Mass Atrocities:Reflections on South Africa’s Peace-building Role in South Sudan (2005-2013),” African Security Review,Vol.26,No.3,2017,pp.271-287; Joseph Makanda and Maheshvari Naidu,“The South Africa’s Peace-building Interventions in the Democratic Republic of Congo:Insights from the Congolese Refugees in Johannesburg,Cape Town and Durban,” Journal of African Foreign Affairs,Vol.6,No.1,2019,pp.65-84; Cheryl Hendricks,“South Africa’s Approach to Conflict Management in Burundi and the DRC:Promoting Human Security?” Strategic Review for Southern Africa,Vol.37,No.1,2015,pp.9-30。二是總結(jié)南非在沖突解決、多邊維和、沖突后重建與發(fā)展、人道主義援助等和平建設(shè)的不同階段所采取的措施，并對這些舉措的效果作出評估；②這方面研究成果較多，在此僅列舉幾例：Peter Kagwanja,“Power and Peace:South Africa and the Refurbishing of Africa’s Multilateral Capacity for Peacemaking,” Journal of Contemporary African Studies,Vol.24,No.2,2006,pp.159-184; Richard Gueli,“South Africa:A Future Research Agenda for Post-conflict Reconstruction,” African Security Review,Vol.17,No.1,2008,pp.83-96;Anthoni van Nieuwkerk,“South Africa and Peacekeeping in Africa,” African Security,Vol.5,Issue.1,2012,pp.44-62; Amanda Lucey and Sibongile Gida,“Enhancing South Africa’s Post-conflict Development Role in the African Union,” ISS Paper 256,May,2014,pp.1-16,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/Paper256.pdf; Naomi Kok,“South Africa’s Peace-building and PCRD Activities—The Role of IBSA and BRICS,” ISS Paper 267,September,2014,pp.1-16,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/Paper267.pdf; Naomi Kok,“Post-conflict Development:What South Africa Can Achieve through SADC,” ISS paper 279,January,2015,pp.1-20,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/Paper279.pdf; Savo Heleta,“Securitising Humanitarian Assistance and Post-conflict Reconstruction in Africa:A Critical Review of South Africa’s New Defense Policy,”African Security Review,Vol.25,No.1,2016,pp.4-20; Martha Mutisi,“Recalibrating South Africa’s Role in Post-conflict Reconstruction Processes in Africa,” Stimson Center,November,2016,pp.1-16,https://www.jstor.org/stable/resrep10810。三是分析南非如何通過聯(lián)合國安理會、非盟和平與安全理事會、南部非洲發(fā)展共同體等國際和地區(qū)多邊平臺提供的機(jī)遇，在非洲和平與安全建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮作用。不少南非的智庫機(jī)構(gòu)（如南非國際事務(wù)研究所、南非安全研究所、南非沖突解決中心等）和學(xué)者對南非在擔(dān)任聯(lián)合國安理會非常任理事國期間，推動聯(lián)合國與地區(qū)組織特別是非盟加強(qiáng)合作，共同應(yīng)對地區(qū)安全挑戰(zhàn)方面所發(fā)揮的作用進(jìn)行了系統(tǒng)深入的研究。③Amanda Lucey,Gustavo de Carvalho and Sibongile Gida,“South Africa and the United Nations Strengthening Opportunities for Effective Peace-building,” ISS Paper 268,September,2014,pp.1-12,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/Paper268.pdf; Mark Paterson and Chris Saunders,“South Africa,Africa,and The United Nations Security Council,” CCR Policy Brief 10,December,2011,pp.1-9,https://www.jstor.org/stable/resrep05120; Paul-Henri Bischoff,“Reform in Defence of Sovereignty:South Africa in the UN Security Council,2007-2008,” Africa Spectrum,Vol.44,No.2,2009,pp.95-110.

總體上看，上述研究為理解南非在非洲和平與安全建設(shè)的某些方面（如解決一國沖突、參與多邊安全機(jī)制建設(shè)等）所發(fā)揮的作用奠定了重要基礎(chǔ)。但是，這些研究聚焦于某個領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，因而缺乏對非洲安全秩序構(gòu)建中“南非方式”的整體把握和南非作用的總體評估。鑒此，本文嘗試從身份轉(zhuǎn)型的視角出發(fā)，分析和研究1994年種族隔離制度結(jié)束以來，南非國家身份的重塑和國家利益的再界定；探討南非在非洲安全事務(wù)中扮演的角色，特別是在熱點(diǎn)問題的解決、多邊機(jī)制構(gòu)建等方面所采取的總體戰(zhàn)略和具體方式。南非倡導(dǎo)和推動的“非洲問題非洲解決” 體現(xiàn)了“非洲治下的和平”路徑。但是，南非在非洲安全治理進(jìn)程中發(fā)揮區(qū)域大國作用時也面臨一定的困境和局限。

二 身份轉(zhuǎn)型與南非外交中的“非洲中心”原則

1994年民主轉(zhuǎn)型后，南非政黨政治結(jié)構(gòu)由代表少數(shù)白人族群利益的國民黨主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑欠N族主義為原則的非洲人國民大會（簡稱“非國大”）主導(dǎo)，南非國家身份認(rèn)知遂由非洲大陸的“白人飛地”轉(zhuǎn)型為“非洲國家”。秉持新的國家身份認(rèn)知，南非非國大政府將“以非洲為中心”確立為外交政策的基本原則。

（一）南非國家身份轉(zhuǎn)型

新現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為，無政府結(jié)構(gòu)決定國家通過自助或者結(jié)盟的方式追求生存和安全，而不論國家的性質(zhì)如何。在新現(xiàn)實(shí)主義理論視角下，國家作為單元層次的變量被“黑箱化”，即國家不管性質(zhì)和類型如何，在無政府結(jié)構(gòu)原則下都會被“社會化”，從而采取相似的國際行為。雖然新現(xiàn)實(shí)主義作為一種簡約的理論研究路徑，有助于理解國際政治中反復(fù)出現(xiàn)的國家行為模式，但對不同國家或者同一國家在不同條件下的不同行為模式，卻沒有給予充分的說明和解釋。對后一問題的解答，新現(xiàn)實(shí)主義以自身是“國際政治理論”而不是“外交政策理論”為借口，予以回避。立足體系層次的國際政治理論，由于視國家為不可分割的單一行為體而無法對國家的對外行為作出令人信服的解釋，在某種程度上出現(xiàn)了集體性“解釋失靈”。①陳小鼎、劉豐：《結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義外交政策理論的構(gòu)建與拓展——兼論對理解中國外交政策的啟示》，載《當(dāng)代亞太》2012年第5 期，第57 頁。鑒此，新古典現(xiàn)實(shí)主義將國家引入分析框架，認(rèn)為單元層次的變量制約或促進(jìn)了所有類型國家（既包括大國，也包括小國）應(yīng)對體系結(jié)構(gòu)的能力。②Steven E.Lobell,Norrin M.Ripsman and Jeffrey W.Taliaferro,Neoclassical Realism,the State,and Foreign Policy,Cambridge:Cambridge University Press,2009,p.4.一國外交政策的范圍和目標(biāo)首先受到該國相對物質(zhì)力量的驅(qū)動。但權(quán)力能力對外交政策的影響是間接和復(fù)雜的，因?yàn)轶w系壓力必須通過單元層次的中介變量，如決策者的認(rèn)知和國家結(jié)構(gòu)，進(jìn)行傳導(dǎo)。①Gideon Rose,“Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy,” World Politics,Vol.51,No.1,1998,pp.144-177.

從實(shí)力對比的角度衡量，南非在非洲大陸特別是南部非洲地區(qū)占據(jù)顯著優(yōu)勢地位。然而，單從其在非洲地區(qū)體系中的實(shí)力地位的角度，無法對民主轉(zhuǎn)型前后南非截然不同的非洲政策作出有效解釋。種族隔離制度結(jié)束后，南非外交政策發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，特別是其對非政策由之前的敵視和對抗，轉(zhuǎn)向了友好與合作。這種轉(zhuǎn)型的根本原因是，南非種族隔離政權(quán)的終結(jié)，秉持非種族主義理念的非國大政府取代了代表少數(shù)白人權(quán)益的種族隔離政權(quán)。國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型使得南非對自身國家身份作出了完全不同的理解和界定，影響國家對外政策與外交。

1994年民主轉(zhuǎn)型之前，南非國民黨政府對內(nèi)實(shí)施歧視黑人、有色人等族群的種族隔離制度。種族隔離政權(quán)通常將南非視為受到敵對勢力威脅但與西方存在密切聯(lián)系的“白人飛地”。②Chris Saunders,“South Africa and Africa,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.652,Issue 1,2014,p.222.在冷戰(zhàn)兩極對抗的背景下，雖然南非在地緣上屬于非洲的一部分，但是種族隔離政權(quán)在國家身份的歸屬上，并沒有將南非視為非洲國家的一分子，而是與西方國家站在一起，充當(dāng)西方國家在非洲大陸應(yīng)對共產(chǎn)主義影響的“橋頭堡”，并希望借此減少西方國家對南非種族隔離制度的批評和指責(zé)。在區(qū)域?qū)用?，南非種族隔離政權(quán)出于維護(hù)白人利益的需要，將非洲獨(dú)立國家、民族解放運(yùn)動等視為威脅，對其采取單邊主義的強(qiáng)權(quán)政策甚至武力干預(yù)。種族隔離時期，南非與非洲國家構(gòu)建了一種相互對抗的敵對關(guān)系，而南非種族隔離政權(quán)也成為南部非洲地區(qū)和平與安全的重大威脅。這一時期，南非針對鄰國所采取的擾亂策略，導(dǎo)致200 萬人喪生，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)624.5 億美元。③Nelson Mandela,“South Africa’s Future Foreign Policy,” Foreign Affairs,Vol.72,No.5,1993,p.90.

1990年2月，時任南非總統(tǒng)德克勒克發(fā)表議會演說，宣布解禁非國大、南非共產(chǎn)黨（SACP）等政黨組織，釋放黑人領(lǐng)袖曼德拉，正式啟動政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程。經(jīng)歷四年多的協(xié)商談判，南非于1994年4月迎來該國歷史上首次非種族民主大選，非國大贏得63%的支持率，成為執(zhí)政黨。在此后歷次選舉中，非國大都贏得了國民議會多數(shù)席位，成為南非政黨格局中的主導(dǎo)黨。①自1994年民主轉(zhuǎn)型以來，南非共經(jīng)歷了1999、2004、2009、2014 和2019年五次大選，即便2019年得票率首次低于60%時，非國大依然獲得了57.5%的得票率。鑒此，有學(xué)者認(rèn)為，后種族隔離時代的南非形成了非國大占主導(dǎo)、其他政黨無法對其構(gòu)成挑戰(zhàn)的政黨結(jié)構(gòu)。參見Kimberly Lanegran,“South Africa's 1999 Election:Consolidating a Dominant Party System,” Africa Today,Vol.48,No.2,2001,pp.81-102; Roger Southall,“The Centralization and Fragmentation of South Africa’s Dominant Party System,” African Affairs,Vol.97,No.389,1998,pp.443-469; Roger Southall,“The ‘Dominant Party Debate’ in South Africa,” Africa Spectrum,Vol.40,No.1,2005,pp.61-82。探討后種族隔離時代南非的外交戰(zhàn)略和對外行為，需要研究執(zhí)政黨非國大對南非國家身份的認(rèn)定。早在20世紀(jì)60年代，因南非種族隔離政權(quán)殘酷鎮(zhèn)壓，非國大高層領(lǐng)導(dǎo)被迫流亡海外，其間加強(qiáng)了與大量非洲獨(dú)立國家的政府以及安哥拉、莫桑比克、津巴布韋、納米比亞等國民族解放運(yùn)動的密切聯(lián)系。與此同時，非國大得到了非洲統(tǒng)一組織解放委員會的關(guān)鍵支持，該機(jī)構(gòu)向非國大開展的武裝斗爭提供資助。②Chris Saunders,“South Africa and Africa,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.652,Issue 1,2014,p.224.這種歷史性聯(lián)系深刻影響了非國大執(zhí)政后對南非國家身份和國家利益的認(rèn)定。

1991年政治轉(zhuǎn)型啟動不久，非國大黨內(nèi)便開始了關(guān)于執(zhí)政后南非實(shí)施何種外交政策的討論，非國大外交政策工作組負(fù)責(zé)文件起草，并于1993年10月發(fā)布《民主新南非的外交政策：討論文件》。作為非國大在執(zhí)政前夕發(fā)布的首份外交政策文件，其所傳遞的核心信息是，促進(jìn)民主和人權(quán)并以非洲為首要。③Matthew Graham,“Foreign Policy in Transition:The ANC’s Search for a Foreign Policy Direction during South Africa’s Transition,1990-1994,” The Round Table,Vol.101,No.5,2012,p.416.同年，時任非國大主席曼德拉在美國《外交事務(wù)》上刊文指出，“南非無法擺脫其非洲命運(yùn)”，“南部非洲地區(qū)在南非外交政策中占據(jù)特別優(yōu)先地位。我們是南部非洲地區(qū)不可分割的一部分，我們的命運(yùn)與該地區(qū)緊密相連，而這不僅僅是一個地理概念”。④Nelson Mandela,“South Africa’s Future Foreign Policy,” Foreign Affairs,Vol.72,No.5,1993,pp.89-90.顯然，政治轉(zhuǎn)型深刻影響了南非的國家身份界定，非國大政府無論是基于情感紐帶，還是出于文化認(rèn)同，都將南非視為非洲國家的一分子，“非洲國家”也成為后種族隔離時代南非的首要國家身份。

（二）南非外交中的“非洲中心”原則

自1994年權(quán)力轉(zhuǎn)移到多數(shù)黑人手中后，南非便將自身視為一個非洲國家，明確表示要將發(fā)展與其他非洲國家的關(guān)系置于其外交政策的中心，并聲稱要作為非洲大陸的領(lǐng)導(dǎo)國開展行動，代表非洲發(fā)聲。①Chris Saunders,“South Africa and Africa,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.652,Issue 1,2014,p.223.“非洲中心”原則在非國大的黨內(nèi)文件以及歷屆南非政府的外交政策文件中都得到了明確體現(xiàn)。1996年，南非政府發(fā)布外交政策討論文件，指出非洲是南非未來外交政策的優(yōu)先地區(qū)，促進(jìn)南部非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為重要。南部非洲地區(qū)各國經(jīng)濟(jì)相互聯(lián)系，如果不與鄰國一道開展合作，南非便不會有繁榮的未來。②“Foreign Policy for South Africa:Discussion Document,” June 1996,http://www.gov.za/documents/foreign-policy-south-africa-discussion-document-0.2011年5月，南非政府發(fā)布的外交政策白皮書指出，南非與外部世界互動遵循兩條核心原則，即泛非主義和南南團(tuán)結(jié)。南非將自身視為非洲大陸的一部分，認(rèn)為其國家利益與非洲的穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)和繁榮不可分割地聯(lián)系在一起。同樣，1955年的萬隆會議塑造了南非對南南合作的理解，反對殖民主義成為南非國家利益的自然延伸。③“Building a Better World:The Diplomacy of Ubuntu,White Paper on South Africa’s Foreign Policy,” May 13,2011,https://www.gov.za/sites/default/files/gcis_document/201409/foreignpolicy0.pdf.基于泛非主義原則，南非追求建設(shè)一個更加美好的非洲，認(rèn)為地區(qū)和大陸一體化是非洲經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政治統(tǒng)一的基石，也是南非實(shí)現(xiàn)自身繁榮和安全的必要條件。2017年，非國大第五十四次全國會議發(fā)布的政治報告從黨際交往的角度明確指出，非洲和非洲的發(fā)展依然是非國大國際政策的核心目標(biāo)，其中，非洲復(fù)興依然是關(guān)鍵政策目標(biāo)。④ANC,“Report of the 54th National Conference,” December 2017,http://joeslovo.anc.org.za/sites/default/files/docs/ANC%2054th_National_Conference_Report%20and%20Resolutions.pdf.

在具體實(shí)踐層面，南非外交中的“非洲中心”原則主要體現(xiàn)在三個方面：一是加強(qiáng)與非洲國家的雙邊關(guān)系，特別是注重與非洲區(qū)域大國的政策協(xié)調(diào)，以促進(jìn)非洲團(tuán)結(jié)和地區(qū)一體化進(jìn)程；二是推動南部非洲發(fā)展共同體、非盟等次區(qū)域和大陸層次的制度建設(shè)，構(gòu)建以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)體系，利用非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃（NEPAD）和非洲互查機(jī)制（APRM）促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展，著力實(shí)現(xiàn)“非洲復(fù)興”；三是在聯(lián)合國系統(tǒng)、二十國集團(tuán)、金磚國家合作機(jī)制、印度—巴西—南非對話論壇等多邊機(jī)制中推動“非洲議程”，維護(hù)非洲國家在全球多邊外交中的利益訴求。例如，作為金磚國家合作機(jī)制的成員國，南非在主辦金磚峰會時專門邀請相關(guān)非洲國家元首和地區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)人與會，為金磚成員與非洲國家開展對話創(chuàng)造條件，以吸引新興經(jīng)濟(jì)體擴(kuò)大對非投資，提高非洲的工業(yè)化水平和可持續(xù)發(fā)展?？傮w看，自民主轉(zhuǎn)型以來，圍繞實(shí)現(xiàn)“非洲復(fù)興”和提高非洲在國際上的話語權(quán)，南非進(jìn)行了不懈的努力。

總之，國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型深刻重塑了南非的國家身份認(rèn)知，進(jìn)而影響其對國家利益的界定。種族隔離時期，南非將自身視為西方基督教文明體系的一部分和白人在非洲大陸的一塊“飛地”，同時將非洲的新獨(dú)立國家和民族解放運(yùn)動視為國家安全的威脅，因此，對周邊鄰國采取了單邊主義的強(qiáng)權(quán)政策。這一時期，維護(hù)白人的長期執(zhí)政地位便是南非的國家利益。種族隔離制度結(jié)束后，南非國家身份認(rèn)知發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，南非不再視周邊鄰國為國家安全的威脅，而是唇齒相依的命運(yùn)共同體。新上臺執(zhí)政的非國大承諾將非洲置于國家外交政策的中心地位，并充分運(yùn)用南非的實(shí)力優(yōu)勢為非洲經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與和平安全建設(shè)作出貢獻(xiàn)。后種族隔離時代，南非的國家利益不再是維護(hù)少數(shù)白人的優(yōu)勢地位，而是在非種族主義原則下實(shí)現(xiàn)與非洲國家的共同發(fā)展。合作超越競爭、協(xié)調(diào)超越對抗，成為南非處理與非洲國家關(guān)系的主要策略。從“在非洲的國家”（a state in Africa）向“非洲國家”（a state of Africa）的身份轉(zhuǎn)變，成為理解南非外交政策轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。①J.Andrew Grant and Spencer Hamilton,“Norm Dynamics and International Org anizations:South Africa in the African Union and International Criminal Court,” in David R.Black and David J.Hornsby,eds., South African Foreign Policy:Identities,Intentions and Directions,London and New York:Routledge,2017,p.18.國家身份轉(zhuǎn)變使得南非由種族隔離時期的親西方外交轉(zhuǎn)向了后種族隔離時代以非洲為中心的多元外交。

國家身份認(rèn)定往往是多元的，而不是單一的。在種族隔離時期，民主、人權(quán)等是南非民眾為之斗爭的價值理念，成為南非新獲取的國家身份屬性，也是其拓展軟實(shí)力的重要來源。“非洲國家”并不是新南非與外部世界互動時的唯一身份歸屬，當(dāng)民主、人權(quán)等價值理念與“非洲國家”身份歸屬產(chǎn)生矛盾時，南非往往會秉持非洲優(yōu)先的原則，通過對話方式解決非洲國家存在的問題?！胺侵迖摇鄙矸輾w屬和“非洲中心”原則是理解后種族隔離時代南非對外戰(zhàn)略的邏輯起點(diǎn)。

三 非洲和平與安全建設(shè)中的“南非方式”

和平與安全是非洲大陸長期以來所面臨的核心難點(diǎn)問題。20世紀(jì)90年代中期，以和平方式實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型的南非，所面對的并不是一個和平穩(wěn)定的非洲大陸，安哥拉、扎伊爾②扎伊爾原為比利時殖民地，當(dāng)時稱比屬剛果。1960年2月獨(dú)立，稱剛果共和國，1964年8月，改國名為剛果民主共和國，1971年改稱扎伊爾共和國。1997年5月，恢復(fù)國名為剛果民主共和國至今，簡稱剛果（金）。等非洲國家依然深陷沖突，內(nèi)戰(zhàn)也成為冷戰(zhàn)結(jié)束之初非洲占主導(dǎo)的沖突形式。①Jakkie Cilliers and Julia Schünemann,“The Future of Intrastate Conflict in Africa:More Violence or Greater Peace?” ISS paper 246,May 2013,p.2,https://www.issafrica.org/uploads/Paper246.pdf.1997～2012年，非洲共發(fā)生了65 000 起沖突事件，其中，40%是政府與反對派、民兵組織間的斗爭。②Department of Defence,SA,“South African Defence Review 2015,” http://www.dod.mil.za/documents/defencereview/Defence%20Review%202015.pdf.近年來，雖然一些非洲國家的國內(nèi)安全形勢有所好轉(zhuǎn)，但是恐怖主義、極端暴力事件、跨國有組織犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅所帶來的挑戰(zhàn)明顯上升。2020年2月，非盟發(fā)布的非洲和平與安全形勢報告認(rèn)為，恐怖主義現(xiàn)已成為非洲的首要威脅。③“Report on the Peace and Security Council on Its Activities and the State of Peace and Security in Africa,for the Period from February 2019 to February 2020,” Assembly of the Union,Thirty-Third Ordinary Session,February 9-10,2020,https://au.int/sites/default/files/documents/38309-doc-8_report_on_psc_on_its_activities_and_the_state_of_peace_security_in_africa_.pdf.除薩赫勒、乍得湖盆地和非洲之角外，恐怖主義已擴(kuò)散到包括南部非洲在內(nèi)的非洲其他地區(qū)。

在安全方面，南非與非洲存在密切的相互依賴關(guān)系，非洲的不安全狀態(tài)直接影響南非國內(nèi)的安全與穩(wěn)定。自1994年以來，南非境內(nèi)的外籍黑人越來越多，其中絕大多數(shù)是尋求庇護(hù)者和非法移民，④梁益堅(jiān)、劉國強(qiáng)：《褪色的彩虹：南非排外行為解析》，載《西亞非洲》2019年第5 期，第73 頁。他們主要來自非洲深陷政治動蕩、沖突、戰(zhàn)爭以及受自然災(zāi)害影響的國家。⑤Joseph Makanda and Maheshvari Naidu,“The South Africa’s Peace-building Interventions in the Democratic Republic of Congo:Insights from the Congolese Refugees in Johannesburg,Cape Town and Durban,” Journal of African Foreign Affairs,Vol.6,No.1,2019,pp.65-84.近年來，圍繞這些非法移民和難民問題，南非曾發(fā)生多起較大規(guī)模的暴力排外事件，既影響了其國內(nèi)安全局勢穩(wěn)定，也使其與相關(guān)非洲國家關(guān)系受到?jīng)_擊。在南非決策精英看來，南非與非洲的命運(yùn)緊密相連。南非《國防部戰(zhàn)略規(guī)劃2020～2025》指出，南非國家安全有賴于非洲大陸特別是南部非洲地區(qū)的穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)和繁榮。南非的經(jīng)濟(jì)增長和成功，有賴于非洲大陸的和平、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主深化。因此，非洲處于南非外交政策和防務(wù)外交努力的中心。⑥“Department of Defence Strategic Plan for 2020-2025,” March 12,2020,http://www.dod.mil.za/documents/annualreports/Defence%20Strat%20plan%202020_2025%20WEB%20FILE.pdf.基于命運(yùn)相連的非洲國家身份認(rèn)知，南非將參與非洲和平與安全建設(shè)置于對外戰(zhàn)略的突出地位?！赌戏菄H關(guān)系與合作部戰(zhàn)略規(guī)劃（2015～2020年）》指出，南非要在非洲沖突預(yù)防、維護(hù)和平、和平建設(shè)與沖突后重建中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。①M(fèi)inistry of International Relations and Cooperation,SA,“Revised Strategic Plan 2015-2020,”http://www.dirco.gov.za/department/strategic_plan_2015_2020_revised2/strategic_plan2015_2020_rev ised2.pdf.以合作求安全、推動構(gòu)建非洲集體安全機(jī)制，成為后種族隔離時代南非參與非洲和平與安全建設(shè)的主要策略。南非憑借在非洲的相對優(yōu)勢地位和國際影響，積極充當(dāng)非洲地區(qū)安全公共產(chǎn)品提供者的角色。

（一）以政治協(xié)商為手段參與解決非洲國家沖突

通過政治對話和協(xié)商廢除種族隔離制度、實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型，是南非化解自身國內(nèi)政治沖突、避免陷入內(nèi)戰(zhàn)的成功經(jīng)驗(yàn)，同時也是南非獲取道德影響力和軟實(shí)力的重要來源。非國大上臺執(zhí)政后，憑借南非民主轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，以政治斡旋和調(diào)解為手段，積極參與非洲國家沖突的解決。政治斡旋和調(diào)解是通過和平方式解決沖突的具體形式。南非決策精英深受自身和平的民主轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)影響，并且深信南非的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，可以為非洲地區(qū)受國內(nèi)沖突和政治動蕩困擾的國家實(shí)現(xiàn)政治轉(zhuǎn)型和恢復(fù)國內(nèi)秩序提供樣板。后種族隔離時代南非歷屆政府的外交政策都以預(yù)防性外交為導(dǎo)向，尤其強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商方式解決爭端。②Christopher Landsberg,The Quiet Diplomacy of Liberation:International Politics and South Africa’s Transition,Johannesburg:Jacana Media Ltd.,2004,p.162.曼德拉、姆貝基、祖馬、拉馬福薩等歷任南非總統(tǒng)都曾參與過諸多非洲國家沖突的斡旋和調(diào)解工作。根據(jù)南非經(jīng)驗(yàn)，政治斡旋和調(diào)解一般包括三個階段：一是說服各黨派、政治勢力乃至社會組織等開展包容性的政治對話與協(xié)商；二是在廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)上，達(dá)成政治共識，組建權(quán)力分享的民族團(tuán)結(jié)政府；三是由民族團(tuán)結(jié)政府過渡到正式的民主制度，制定新憲法、確定選舉日期并舉行大選。

無論是剛果（金）、南蘇丹等國的內(nèi)部沖突，還是津巴布韋、萊索托等國的政治危機(jī)，南非都主張運(yùn)用政治協(xié)商的解決方式，反對通過經(jīng)濟(jì)制裁、軍事干預(yù)等強(qiáng)制方式實(shí)現(xiàn)這些國家的政治變遷。例如，在剛果（金）內(nèi)戰(zhàn)中，南非通過提供后勤支援、談判地點(diǎn)和協(xié)商經(jīng)費(fèi)等方式，說服卡比拉政府與反對派于2002年在南非太陽城開啟剛果人對話進(jìn)程，并最終于2003年4月推動沖突方簽署《比勒陀利亞協(xié)定》。根據(jù)該協(xié)定，剛果（金）組建了由卡比拉領(lǐng)導(dǎo)的民族團(tuán)結(jié)政府，其中，四位副總統(tǒng)分別由來自反對派和前政府的代表擔(dān)任，過渡政府的安排體現(xiàn)了不同政治派別進(jìn)行權(quán)力分享的原則。同時，該協(xié)定還創(chuàng)建了國民議會，負(fù)責(zé)起草新憲法，并規(guī)定于2005年底舉行大選。《比勒陀利亞協(xié)定》的簽署及相關(guān)制度安排，為這一中非大國實(shí)現(xiàn)和平以及整個大湖地區(qū)的穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。南非在結(jié)束剛果（金）內(nèi)戰(zhàn)和沖突，推動其實(shí)現(xiàn)政治轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中發(fā)揮了關(guān)鍵性的引領(lǐng)作用。

拉馬福薩執(zhí)政后，南非繼續(xù)投入大量外交資源，積極參與南蘇丹沖突的解決。南非副總統(tǒng)馬布扎被東非政府間發(fā)展組織（IGAD）任命為南蘇丹特使，以就政治解決南蘇丹沖突尋找方案。2019年12月，馬布扎訪問南蘇丹、烏干達(dá)、蘇丹等國，就推動南蘇丹各方落實(shí)2018年9月簽署的《解決南蘇丹沖突協(xié)議》，創(chuàng)造條件并爭取地區(qū)國家的保證和支持。2020年2月，南蘇丹過渡聯(lián)合政府成立，前最大反對派領(lǐng)導(dǎo)人里克·馬沙爾宣誓就任過渡聯(lián)合政府第一副總統(tǒng)。南蘇丹和平進(jìn)程實(shí)現(xiàn)重大突破，南非在其中發(fā)揮了重要作用。馬布扎對南蘇丹過渡政府的成立表示支持，強(qiáng)調(diào)“南非自身的歷史使我們高度重視通過和平方式解決沖突，并運(yùn)用對話尋求持久解決方案”。①“Message of Support by Deputy President David Mabuza at the Formation of the Revitalized Transitional Government of National Unity in the Republic of South Sudan,Juba,” February 22,2020,http://www.thepresidency.gov.za/press-statements/message-support-deputy-president-david-mabuza-for mation-revitalized-transitional.在南非決策精英看來，只有通過協(xié)商方式，照顧沖突各方利益，通過達(dá)成權(quán)力分享與妥協(xié)才能保證持久和平與安全，而訴諸武力只會導(dǎo)致安全形勢的進(jìn)一步惡化。對南非而言，通過政治協(xié)商解決沖突既是一種價值偏好和政策選擇，也是其對外輸出民主轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，并借此增強(qiáng)自身軟實(shí)力的重要方式。

（二）加強(qiáng)非洲集體安全機(jī)制建設(shè)

在“非洲中心”原則和泛非主義意識形態(tài)影響下，南非一直將非洲地區(qū)集體安全機(jī)制作為解決非洲安全問題的重要抓手，并為此投入大量政治、經(jīng)濟(jì)和外交資源。民主轉(zhuǎn)型之初，南非政府強(qiáng)調(diào)要在非洲所有領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)作用，同時在不引發(fā)其他非洲伙伴政治敵對的情況下作出建設(shè)性貢獻(xiàn)。②“Foreign Policy for South Africa:Discussion Document,” June 1996,http://www.gov.za/documents/foreign-policy-south-africa-discussion-document-0.鑒于歷史上種族隔離政權(quán)所扮演的不良角色，新南非政府一直試圖運(yùn)用比較優(yōu)勢發(fā)揮地區(qū)大國作用，同時又竭力避免被非洲國家視為“地區(qū)霸權(quán)”，損害其國家形象。加強(qiáng)非洲集體安全機(jī)制建設(shè)，依靠非洲國家集體力量和共同規(guī)范解決非洲安全問題，是南非尋求發(fā)揮地區(qū)大國作用的同時盡量減少非洲伙伴疑慮的重要途徑。在南非決策精英看來，非洲問題必須通過非洲方式加以解決，而加強(qiáng)非洲集體安全機(jī)制建設(shè)可以提高非洲獨(dú)立解決安全問題的能力，擺脫長期以來非洲國家對域外大國特別是西方國家的依附，實(shí)現(xiàn)真正的“非洲復(fù)興”。“非洲問題非洲解決”是非洲集體安全機(jī)制建設(shè)的核心原則。南非總統(tǒng)拉馬福薩在擔(dān)任2020年非盟輪值主席時發(fā)表的聲明中指出，“非洲問題非洲解決”的原則必須成為南非解決非洲大陸所有沖突以及南非在非盟和聯(lián)合國開展行動的核心主題。①“Acceptance Statement by South African President H.E.Cyril Ramaphosa on Assuming the Chair of the African Union for 2020,” 33rd Session of the African Union Assembly,Addis Ababa,Ethiopia,February 9,2020,http://www.dirco.gov.za/docs/speeches/2020/cram0209.htm.在非洲多層安全治理架構(gòu)中，南非的作用主要體現(xiàn)在非盟和南部非洲發(fā)展共同體這兩大多邊組織的集體安全機(jī)制建設(shè)上。

在非洲大陸層面，南非加強(qiáng)與尼日利亞、埃及和阿爾及利亞等其他非洲地區(qū)大國戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，推動非洲統(tǒng)一組織向非洲聯(lián)盟轉(zhuǎn)型。2002年，非盟成立。南非擔(dān)任非盟主席國并在南非德班召開非盟首次峰會。與非統(tǒng)相比，非盟的集體安全治理規(guī)范實(shí)現(xiàn)了重大創(chuàng)新和突破。根據(jù)《非盟憲章》，當(dāng)非洲國家出現(xiàn)戰(zhàn)爭犯罪、種族滅絕和反人類等后果嚴(yán)重的行為時，非盟有權(quán)進(jìn)行干預(yù)。這一規(guī)定賦予非盟干預(yù)成員國內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，為非盟依托集體行動解決成員國安全問題提供了合法性。此外，2002年的非盟德班峰會還要求非盟主席國南非總統(tǒng)姆貝基召集專家會議，起草關(guān)于非洲共同安全和防務(wù)政策的文本。2003年8月，非盟國家元首和政府首腦會議采納非洲共同安全和防務(wù)政策框架。②Omar A.Touray,“The Common African Defence and Security Policy,” African Affairs,Vol.104,No.417,2005,pp.641-642.根據(jù)2003年底生效的《關(guān)于建立非盟和平與安全理事會的議定書》，非盟將沖突預(yù)防、早期預(yù)警和預(yù)防性外交、和平支持行動和干預(yù)、和平建設(shè)與沖突后重建、人道主義和災(zāi)難管理等納入和平與安全議程，并為此建立了由和平與安全理事會、大陸早期預(yù)警系統(tǒng)、智者小組、非洲常備軍與和平基金組成的非洲和平與安全架構(gòu)（African Peace and Security Architecture，APSA）。③關(guān)于非洲和平與安全架構(gòu)的運(yùn)行情況和未來規(guī)劃可參見：African Peace and Security Architecture Roadmap 2016-2020,African Union Commission,Peace and Security Department,December 2015,pp.1-132,https://au.int/sites/default/files/documents/37721-doc-2015-en-apsa-roadmapfinal.pdf。在非洲和平與安全架構(gòu)支撐下，非盟參與了布隆迪、蘇丹達(dá)爾富爾、索馬里、科摩羅、馬里和中非共和國等多個非洲國家和地區(qū)的維和行動。由于非洲常備軍建設(shè)行動遲緩，2013年5月，非盟在南非主導(dǎo)下建立了一支更具靈活性和戰(zhàn)斗力的“非洲快速反應(yīng)部隊(duì)”（African Capacity for Immediate Response to Crisis,ACIRC），并將其作為非洲常備軍擁有完全作戰(zhàn)能力之前的過渡性軍事力量。④AU,African Capacity for Immediate Response to Crisis:Second Extraordinary Summit,Addis Ababa:African Union,November 9,2016,p.1；王濤：《集體安全機(jī)制視野下的非洲常備軍建設(shè)》，載《西亞非洲》2020年第2 期，第122 頁。總體上看，在非洲集體安全機(jī)制建設(shè)及執(zhí)行過程中，南非發(fā)揮了不可或缺的關(guān)鍵作用。南非不僅聯(lián)合其他非洲區(qū)域大國賦予非盟有條件干預(yù)的權(quán)力，而且積極推動以“非洲民主、選舉和治理憲章”為基礎(chǔ)的非洲治理架構(gòu)建設(shè)，旨在通過提高非洲國家的治理能力，促進(jìn)非洲和平與安全建設(shè)?；诖?，有學(xué)者認(rèn)為，非洲和平與安全架構(gòu)打上了明顯的“南非印記”。①Peter Kagwanja,“Power and Peace:South Africa and the Refurbishing of Africa’s Multilateral Capacity for Peacemaking,” Journal of Contemporary African Studies,Vol.24,No.2,2006,p.173.

在南部非洲地區(qū)層面，民主轉(zhuǎn)型后的南非加入次區(qū)域組織南部非洲發(fā)展共同體，積極推動南部非洲地區(qū)一體化。在區(qū)域安全合作方面，南非與津巴布韋一度存在分歧和競爭。時任津巴布韋總統(tǒng)穆加貝試圖通過提高南部非洲發(fā)展共同體政治、防務(wù)與安全機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主導(dǎo)南部非洲地區(qū)的安全合作。但在南非的堅(jiān)持和推動下，政治、防務(wù)與安全機(jī)構(gòu)最終被納入了南部非洲發(fā)展共同體的制度框架，并向共同體首腦峰會負(fù)責(zé)，從而避免了雙重領(lǐng)導(dǎo)的危機(jī)。此外，2001年，南部非洲發(fā)展共同體通過《政治、防務(wù)與安全合作議定書》，并于2003年通過《相互防御條約》，明確規(guī)定“對成員國的武力攻擊應(yīng)被視為地區(qū)和平與安全的威脅，應(yīng)立即采取集體行動應(yīng)對這一攻擊”。②“SADC Mutual Defence Pact,” 2003,https://www.sadc.int/files/2913/5333/8281/SADC_Mutual_Defence_Pact2003.pdf.這些條約為南部非洲地區(qū)國家進(jìn)行安全政策協(xié)調(diào)，在和平與安全領(lǐng)域開展集體行動奠定了法律基礎(chǔ)。南部非洲發(fā)展共同體也由此成為南非推動南部非洲地區(qū)安全合作、塑造區(qū)域安全秩序的關(guān)鍵機(jī)制。

（三）支持非洲沖突后重建與發(fā)展

沖突后重建與發(fā)展，是保證遭受戰(zhàn)爭或沖突破壞的國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。民主轉(zhuǎn)型之初，南非在非洲和平與安全建設(shè)領(lǐng)域，主要通過政治斡旋、政治協(xié)商等預(yù)防性外交方式，解決非洲國家所面臨的內(nèi)部沖突問題。隨著內(nèi)部沖突的逐步化解，如何保證預(yù)防性外交的成果，以使沖突后國家的公共機(jī)構(gòu)順利運(yùn)轉(zhuǎn)、公共服務(wù)得到有效供應(yīng)等成為擺在南非面前的突出問題。在此背景下，沖突后重建與發(fā)展，日益成為南非參與非洲安全事務(wù)的重要領(lǐng)域。2005年，時任南非外長迪拉米尼·祖馬在外交部的預(yù)算演講中指出，沒有沖突后重建和發(fā)展，國家就會重新陷入不穩(wěn)定和沖突狀態(tài)。2006年，時任南非副外長帕哈德在訪問歐洲時也指出，南非將更加強(qiáng)調(diào)沖突后重建的重要性。因?yàn)榉侵薮箨懻谶M(jìn)入新的階段，在這一階段沖突后重建將占據(jù)中心位置。③Richard Gueli,“South Africa:A Future Research Agenda for Post-Conflict Reconstruction,”African Security Review,Vol.17,No.1,2008,p.86.2019年，南非國際關(guān)系與合作部部長潘多爾在聯(lián)合國安理會關(guān)于非洲和平與安全的情況介紹會上表示，國家自主權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對成功實(shí)現(xiàn)和平建設(shè)努力至關(guān)重要，最重要的是要防止沖突后重建國家重新陷入沖突。①“Statement by Dr Naledi Pandor,Minister of International Relations and Cooperation of the Republic of South Africa,during the Security Council Briefing on Peace and Security in Africa:Partnership to Strengthen Regional Peace and Security,” September 26,2019,http://www.dirco.gov.za/docs/speeches/2019/pand0926.htm.顯然，通過沖突后重建確?？沙掷m(xù)和平，在非洲和平安全建設(shè)領(lǐng)域中的重要性日益凸顯。

21世紀(jì)初以來，南非在非洲沖突后重建與發(fā)展進(jìn)程中扮演著日益重要的角色。特別是在中非共和國、剛果（金）、布隆迪、馬達(dá)加斯加、索馬里、南蘇丹和津巴布韋等非洲國家的和平建設(shè)與沖突后重建進(jìn)程中，南非逐步成為關(guān)鍵的國際行為體。②Martha Mutisi,“Recalibrating South Africa’s Role in Post-Conflict Reconstruction Processes in Africa,” Stimson Center,November,2016,p.1,https://www.jstor.org/stable/resrep10810.從資金來源上看，南非于2001年專門設(shè)立了非洲復(fù)興與國際合作基金，借助貸款、贈款和技術(shù)支持等方式，參與非洲國家的沖突后重建與發(fā)展進(jìn)程。目前，南非尚未建立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)官方發(fā)展援助，在非洲復(fù)興與國際合作基金之外，其他涉外政府機(jī)構(gòu)甚至跨國公司也會參與到非洲國家的沖突后重建與發(fā)展進(jìn)程中。從合作方式上看，南非重視與國內(nèi)社會組織、域外大國等建立伙伴關(guān)系，在沖突后重建與發(fā)展領(lǐng)域聯(lián)合提供公共產(chǎn)品。例如，在索馬里沖突后重建與發(fā)展進(jìn)程中，南非政府通過非洲復(fù)興與國際合作基金，向非洲爭端建設(shè)性解決中心（ACCORD）提供資助，該社會組織以非官方身份推動索馬里聯(lián)邦政府與公民社會組織以及發(fā)展伙伴等開展對話，促進(jìn)索馬里的和平進(jìn)程。此外，南非還與北方工業(yè)化國家、新興發(fā)展中國家合作，在這些國家的資助下，由南非的高等教育機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)學(xué)院等向非洲沖突后重建國家提供人力資源培訓(xùn)。從合作領(lǐng)域上看，南非強(qiáng)調(diào)沖突后重建國家的能力建設(shè)，特別是提高公共機(jī)構(gòu)的管理能力。為保證沖突后國家能夠走上民主發(fā)展的道路，南非尤其重視提高沖突后國家獨(dú)立選舉機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。而南非獨(dú)立選舉委員會（IEC）則在尋求解決非洲大陸諸多選舉管理機(jī)構(gòu)技術(shù)能力缺失方面扮演著領(lǐng)導(dǎo)性的角色。這種類型的援助聚焦于提高這些選舉機(jī)構(gòu)的能力和效率，培養(yǎng)公眾對這些機(jī)構(gòu)組織可靠選舉能力的信心。③Chido Mutangadura and Priyal Singh,“South Africa’s Support to Peace and Security in Burundi,” Institute for Security Studies,South African Report 29,September 2019,p.4,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/sar29.pdf.近年來，南非通過多種渠道為布隆迪、剛果（金）、南蘇丹等沖突后重建國家培養(yǎng)了大量人員，涉及軍事、外交、警察等諸多部門。例如，截至2014年，南非在非盟沖突后重建與發(fā)展倡議框架下（AU PCRD Initiative），為南蘇丹培訓(xùn)了共計(jì)1 600 名政府官員。①South Africa Yearbook 2014/15,https://www.gcis.gov.za/sites/default/files/docs/resourcecentre/International_relations2015.pdf.在非洲沖突后重建國家的人員培訓(xùn)方面，南非的非政府組織也發(fā)揮了重要作用。2019年11月，南非非洲爭端建設(shè)性解決中心與東非政府間發(fā)展組織調(diào)解支持中心（MSU）合作，為南蘇丹調(diào)解委員會（South Sudan Mediation Committee）開展了為期三天的培訓(xùn)，以使其更好地推動南蘇丹各派勢力的對話進(jìn)程。②Marisha Ramdeen,“ACCORD Conducts a Mediation Training for the South Sudan Mediation Committee for the Sudanese Peace Talks,” https://www.accord.org.za/news/accord-conducts-a-mediationtraining-for-the-south-sudan-mediation-committee-for-the-sudanese-peace-talks/.

（四）推動聯(lián)合國與非盟加強(qiáng)合作

充分利用擔(dān)任聯(lián)合國安理會非常任理事國的機(jī)會，推動聯(lián)合國與非盟在解決非洲和平與安全問題上加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與合作，是南非借助多邊機(jī)制維護(hù)非洲利益訴求的重要體現(xiàn)，同時也是南非參與非洲安全治理的重要方式。自1994年種族隔離制度結(jié)束至今，南非已三次當(dāng)選聯(lián)合國安理會非常任理事國（2007～2008年；2011～2012年；2019～2020年）。擔(dān)任聯(lián)合國安理會非常任理事國期間，南非與其他來自非洲大陸的非常任理事國（非洲大陸在聯(lián)合國安理會擁有三個名額）進(jìn)行密切協(xié)調(diào)與合作，積極推動解決非洲和平與安全問題。但是，非洲國家在議題設(shè)置、規(guī)范制定等方面處于邊緣地位，很難獲得話語權(quán)，更不要說在非洲和平與安全事務(wù)上擁有決定權(quán)了。2006年，時任南非駐聯(lián)合國大使達(dá)米薩尼·庫馬羅（Damisani Kumalo）認(rèn)為，“聯(lián)合國安理會常任理事國并沒有非洲國家，由于缺乏代表性，因此只能由域外大國來決定是否、何時以及如何對非洲事務(wù)進(jìn)行干預(yù)”。③Anthoni van Nieuwkerk,“A Critique of South Africa’s Role on the UN Security Council,”South African Journal of International Affairs,Vol.14,Issue 1,2007,pp.61-77.鑒此，南非參與聯(lián)合國安理會外交的一個重要目標(biāo)就是，加強(qiáng)非洲國家在解決非洲安全問題上的話語權(quán)，特別是通過加強(qiáng)聯(lián)合國與非盟的協(xié)調(diào)與合作，將“非洲方法”植入到?jīng)_突解決進(jìn)程中。

南非前總統(tǒng)姆貝基曾指出，獲得必要的、可預(yù)期的資源依然是非洲解決自身沖突所面臨的最大限制。④“Statement by President Thabo Mbeki,President of the Republic of South Africa,on the Occasion of the United Nations Security Council High-Level Debate on Peace and Security,” United Nations,New York,April 16,2008,http://www.dirco.gov.za/docs/speeches/2008/mbek0417.html.因此，推動聯(lián)合國安理會關(guān)注非洲的和平與安全問題，使聯(lián)合國的資源更多流向非洲和平與安全建設(shè)領(lǐng)域，成為南非聯(lián)合國外交的重要追求。2007～2008年，南非在首次擔(dān)任聯(lián)合國安理會非常任理事國期間，將加強(qiáng)聯(lián)合國與地區(qū)組織特別是非盟的關(guān)系作為外交優(yōu)先，推動聯(lián)合國安理會通過1089 號決議，支持聯(lián)合國秘書長關(guān)于在三個月內(nèi)建立非盟—聯(lián)合國專家小組的提議，以深入討論如何支持非盟的維和行動，特別是啟動資金、后勤支援等方面的問題。此后，聯(lián)合國與非盟的合作進(jìn)程得到繼續(xù)深化。2010年，聯(lián)合國秘書長與非盟委員會主席發(fā)起成立了和平與安全聯(lián)合工作組，該工作組每年會見兩次，共同討論非洲的和平與安全問題。同時，聯(lián)合國在非盟總部設(shè)立了辦公室，而非盟也在聯(lián)合國紐約總部設(shè)立了代表團(tuán)。2011～2012年，南非二度擔(dān)任聯(lián)合國安理會非常任理事國，組織召開以“在維護(hù)國際和平與安全過程中加強(qiáng)聯(lián)合國與地區(qū)組織特別是非盟關(guān)系”為主題的高級別會議，推動聯(lián)合國安理會通過2033 號決議，旨在進(jìn)一步提高聯(lián)合國與非盟在共同關(guān)切的問題上的互動、協(xié)商與協(xié)調(diào)，以在處理非洲沖突的過程中形成連貫的立場和戰(zhàn)略。①“Speech by Deputy Minister of International Relations and Cooperation,Mr Ebrahim I Ebrahim,on the Occasion of a Public Lecture on the Theme ‘South Africa and the United Nations Security Council:Promoting the African Agenda’,” University of Limpopo,Turfloop,March 12,2012,http://www.dirco.gov.za/docs/speeches/2012/ebra0312.html.2020年，南非同時擔(dān)任聯(lián)合國安理會非常任理事國和非盟輪值主席國，這為其將安理會涉非和平與安全議題與非盟2020年“消弭非洲槍聲”（Silencing the Guns）倡議進(jìn)行對接提供了機(jī)遇?？傊?，在南非積極推動下，聯(lián)合國與非盟在非洲和平與安全建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)一步明確了責(zé)任分工，特別是聯(lián)合國安理會與非盟和平與安全理事會之間的政策協(xié)調(diào)與戰(zhàn)略合作得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，這無疑有助于非洲的沖突解決與和平建設(shè)。

（五）積極參與多邊維和行動

南非的軍事力量在南部非洲地區(qū)占據(jù)主導(dǎo)地位，其國防預(yù)算占南部非洲地區(qū)軍費(fèi)開支的80%左右。②James Mayall,“South Africa’s Role in International Peacekeeping,” in J.E.Spence,ed.,After Mandela:the 1999 South African Elections,London:Royal Institute of International Affairs,1999,p.83.如何使這支曾給非洲安全帶來嚴(yán)重破壞的軍事力量，在非洲和平安全建設(shè)中發(fā)揮積極建設(shè)性作用，以改善南非的國際形象，成為種族隔離制度結(jié)束之初非國大政府亟需解決的問題。同時，非洲國家也普遍期待，南非能夠運(yùn)用其軍事力量參與解決非洲所面臨的安全問題。南非國內(nèi)民眾對南非國防軍參與非洲的維和任務(wù)也多持積極態(tài)度。南非防務(wù)政策研究所1995年進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，幾乎2/3 的受訪者希望南非建立維和力量以幫助其他國家維護(hù)和平。①Greg Mills,“South Africa and Peacekeeping,” in SAIIA,ed.,South African Yearbook of International Affairs,1995/1996,Johannesburg:South African Institute of International Affairs,1996,p.221.在此背景下，南非啟動了國防軍參與維和任務(wù)的國內(nèi)立法程序。1998年10月，南非內(nèi)閣批準(zhǔn)了《南非參與國際維和行動白皮書》，從而為南非軍事力量參與國際維和行動確立了指導(dǎo)方針和法律基礎(chǔ)。

《南非參與國際維和行動白皮書》通過后，南非于1999年開始向非洲沖突地區(qū)派遣維和部隊(duì)，參與非洲和平與安全建設(shè)活動。自2000年以來，南非參與的比較重要的維和行動，主要集中在布隆迪、剛果（金）、蘇丹、南蘇丹、中非共和國、利比里亞以及東非之角等國家和地區(qū)。其中，在布隆迪和剛果（金）的維和行動中，南非一度發(fā)揮了某種程度的領(lǐng)導(dǎo)作用。在南非積極斡旋和推動下，布隆迪各派政治勢力于2000年8月簽署《阿魯沙和平與和解協(xié)定》。為確保協(xié)定得到有效執(zhí)行，根據(jù)聯(lián)合國安理會1375 號決議，南非組建了由754 名軍事人員組成的“南非保護(hù)支援特遣隊(duì)”（SAPSD），其主要任務(wù)是向布隆迪的關(guān)鍵政治人物提供保護(hù)，以組建過渡政府。為進(jìn)一步穩(wěn)定布隆迪的安全局勢，非盟于2003年4月組建“非盟布隆迪特派團(tuán)”（AMI），主要由南非、埃塞俄比亞和莫桑比克的維和人員組成。一年期滿后，“非盟布隆迪特派團(tuán)”被規(guī)模更大的“聯(lián)合國布隆迪行動”（ONUB）所取代。2006年底，“聯(lián)合國布隆迪行動”期滿結(jié)束后，南非維和部隊(duì)繼續(xù)留駐布隆迪，直到2009年布隆迪政府與胡圖族反叛組織民族解放力量（FNL）實(shí)現(xiàn)和解，才最終結(jié)束長達(dá)八年的維和任務(wù)。非盟和聯(lián)合國在布隆迪組建的多邊維和部隊(duì)，其司令均由南非人擔(dān)任，這體現(xiàn)了南非在布隆迪和平進(jìn)程中所發(fā)揮的獨(dú)特作用。

除布隆迪外，南非在剛果（金）、蘇丹也曾部署過較大規(guī)模的維和人員。目前，南非主要通過聯(lián)合國組織剛果（金）穩(wěn)定特派團(tuán)（MONUSCO）參與剛果（金）東部地區(qū)的維和行動，南非憑借1 000 多名維和人員成為該多邊維和部隊(duì)的最大貢獻(xiàn)國之一。但總體上看，南非在非洲其他國家和地區(qū)的多邊維和行動中參與水平有限，而且與埃及、尼日利亞、盧旺達(dá)、烏干達(dá)等其他非洲國家相比，南非貢獻(xiàn)的維和人員數(shù)量要少。特別是隨著布隆迪維和任務(wù)的結(jié)束，南非參與非洲維和行動的部隊(duì)數(shù)量也有所下降。2008年時，南非參與非洲維和行動的人員有3 054 人；到2017年1月31日，在非洲現(xiàn)有的9 個聯(lián)合國維和行動中，南非參與了其中的剛果（金）、蘇丹達(dá)爾富爾和南蘇丹三國的維和行動，總計(jì)大約有1 400 名維和人員。①Barend Louwrens Prinsloo,“South Africa’s Efforts to Project Influence and Power in Africa(2000 to 2017),” Strategic Review for Southern Africa,Vol.41,No.1,2019,p.38.

四 南非參與非洲和平與安全建設(shè)面臨的困境

1994年民主轉(zhuǎn)型后，南非秉持非洲國家身份認(rèn)知，憑借相對其他非洲國家的實(shí)力優(yōu)勢地位，在非洲和平與安全建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。非洲和平與安全建設(shè)過程中的“南非方式”，具有明顯的泛非主義和多邊主義特征，“對話合作”與“非洲自主”是內(nèi)嵌其中的核心價值理念。在南非積極推動下，以非洲和平與安全架構(gòu)為核心的非洲集體安全機(jī)制建設(shè)不斷完善和強(qiáng)化，聯(lián)合國與非盟在非洲和平與安全建設(shè)領(lǐng)域的合作具備了制度上的保障。南非扮演了非洲區(qū)域安全公共產(chǎn)品供給者的角色，南非也希望借此鞏固和提高其在國際體系中的地位和影響。然而，由于受自身實(shí)力有限、域外大國干預(yù)等因素影響，南非參與非洲和平與安全建設(shè)也面臨愈發(fā)嚴(yán)峻的困境。

（一）南非國家實(shí)力無法有效應(yīng)對日趨復(fù)雜的非洲安全形勢

一個國家若要提供廣泛的安全公共產(chǎn)品，需具備比較強(qiáng)大的國家實(shí)力和充足的資源以及將實(shí)力和資源轉(zhuǎn)化為影響的外交能力。南非以非洲區(qū)域大國的實(shí)力優(yōu)勢和民主轉(zhuǎn)型獲得的道德影響力，在非洲區(qū)域安全公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。然而，近年來，非洲安全形勢的復(fù)雜化與南非實(shí)力的下滑趨勢，嚴(yán)重制約了其安全公共產(chǎn)品的供給能力。從區(qū)域安全的角度看，有研究表明，2010年以來，非洲爆發(fā)的沖突事件明顯增多。②Jakkie Cilliers and Steve Hedden,“Africa’s Current and Future Stability,” ISS Paper 274,November 2014,pp.2-5,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/Paper274V2.pdf.目前，非洲的沖突正變得日益碎片化，參與沖突的行為體數(shù)量，特別是非國家的武裝派系的數(shù)量在不斷上升。③Jakkie Cilliers and Julia Schünemann,“The Future of Intrastate Conflict in Africa:More Violence or Greater Peace?” ISS paper 246,May 2013,p.3,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/Paper246.pdf.在傳統(tǒng)安全問題依然突出的同時，恐怖主義、跨國有組織犯罪、氣候變化和傳染性疾病擴(kuò)散等非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯且交織疊加，致使非洲的安全局勢日趨復(fù)雜。然而，自2008年國際金融危機(jī)以來，南非經(jīng)濟(jì)增長一直處于較低水平，2013～2018年，年均經(jīng)濟(jì)增速為1.5%，而2019年經(jīng)濟(jì)增速僅為0.2%。①Tshegofatso Mathe,“South Africa’s Economy Plunges into a Recession,” Mail & Guardian,March 3,2020,https://mg.co.za/article/2020-03-03-south-africas-economy-plunges-into-a-recession/.2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情令南非經(jīng)濟(jì)雪上加霜，南非央行對南非經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期調(diào)整為：2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）將出現(xiàn)6.1%的負(fù)增長，2021年GDP 將恢復(fù)增長，增長率為2.2%，2022年的增長率將為2.7%。②South African Reserve Bank,“QPM Forecast Summary Table April 2020 MPC Press Report,”April 2020,p.2,https://www.resbank.co.za/Lists/News%20and%20Publications/Attachments/9863/Forecast%20-%20April%202020%20MPC.PDF.

經(jīng)濟(jì)實(shí)力下滑導(dǎo)致南非無法動員有效的資源投入到非洲沖突解決、維持和平、沖突后重建與發(fā)展等活動中。例如，由于經(jīng)濟(jì)增長乏力，南非國防預(yù)算近年來持續(xù)削減，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已由2004年的1.54%下降到了2019年的0.95%。③Department of Defence,“Annual Performance Plan 2019,” February 2019,http://www.dod.mil.za/documents/app/2019/Final%20DOD%20APP%20for%20tabling.pdf.這種形勢嚴(yán)重限制了南非國防部隊(duì)滿足維和需求的能力。④Theo Neethling,“The Defense Force and Peacekeeping:Linking Policy and Capacity,” in Elizabeth Sidiropoulos,ed., Apartheid Past,Renaissance Future-South Africa’s Foreign Policy:1994-2004,Johannesburg:The South African Institute of International Affairs,2004,p.144.南非國防部在2015年防務(wù)評估中也明確指出，南非國防力量呈現(xiàn)出明顯的衰退趨勢，表現(xiàn)為各兵種能力不平衡、諸多軍事操作系統(tǒng)陳舊過時或缺失、缺乏兌現(xiàn)當(dāng)前防務(wù)承諾的能力、缺乏強(qiáng)大的動員能力。即便對此作出迅速應(yīng)對，也至少需要五到十年時間才能遏制住衰退性走勢。⑤Department of Defence,SA,“South African Defence Review 2015,” March 2014,http://www.dod.mil.za/documents/defencereview/Defence%20Review%202015.pdf.經(jīng)濟(jì)實(shí)力的顯著下降，導(dǎo)致南非將更多資源用于解決國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展問題，從而對其兌現(xiàn)地區(qū)和國際承諾形成明顯制約。有學(xué)者認(rèn)為，與20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初南非在推動非洲大陸和平安全建設(shè)中所發(fā)揮的核心作用相比，21世紀(jì)第二個十年該國所面臨的不容忽視的國內(nèi)議程，致使其外交政策缺乏堅(jiān)定性且效果不彰。⑥Priyal Singh and Gustavo de Carvalho,“Looking back,Looking forward:South Africa in the UN Security Council,” Institute for Security Studies,Africa Report 22,March 2020,p.4,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/ar-22.pdf.在新冠肺炎疫情沖擊下，南非雖然承諾要繼續(xù)為非洲和平與安全建設(shè)作出貢獻(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力等的持續(xù)弱化令其在面對日趨復(fù)雜的非洲安全局勢時，越來越顯得力不從心。

（二）南非參與非洲和平與安全建設(shè)的方式缺乏廣泛認(rèn)同

長期以來，南非尋求在非洲大陸事務(wù)包括和平安全建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)作用。為此，南非在非洲沖突解決、維持和平、沖突后重建與發(fā)展、集體安全機(jī)制構(gòu)建等方面進(jìn)行了大量的政治、經(jīng)濟(jì)和外交投入。然而，非洲和平安全建設(shè)中的“南非方式”或者說“南非經(jīng)驗(yàn)”，并未得到廣泛認(rèn)同，甚至受到一些國家的質(zhì)疑和批評。以沖突解決領(lǐng)域?yàn)槔?，南非借鑒自身民主轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，主張通過政治協(xié)商方式推動沖突國家向民主制度的轉(zhuǎn)型。有學(xué)者指出，南非明顯在復(fù)制20世紀(jì)90年代初自身的和平談判經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)信久拖不決的沖突可以通過斡旋加以解決，所需要的是“包容的進(jìn)程”“長久的解決辦法”“建立信任”以及沖突各方對和平進(jìn)程的參與。①Cheryl Hendricks,“South Africa’s Approach to Conflict Management in Burundi and the DRC:Promoting Human Security?” Strategic Review for Southern Africa,Vol.37,No.1,2015,p.14.

然而，南非經(jīng)驗(yàn)雖具有一定的借鑒意義，但卻不具有普遍的適用性，南非經(jīng)驗(yàn)在運(yùn)用到一些國家的沖突解決過程中遇到阻力。例如，20世紀(jì)90年代，南非曾試圖調(diào)解時任扎伊爾總統(tǒng)蒙博托（Mobutu Sese Seko）與他的競爭對手卡比拉之間的矛盾，說服二者簽署和平協(xié)議，但卻以失敗告終。1997年，卡比拉最終在內(nèi)戰(zhàn)中勝出，推翻蒙博托政權(quán)，建立剛果民主共和國，即剛果（金）。在安哥拉內(nèi)戰(zhàn)中，南非曾尋求說服多斯桑托斯領(lǐng)導(dǎo)的安哥拉人民解放運(yùn)動（MPLA）與薩文比（Jonas Savimb）領(lǐng)導(dǎo)的反對派爭取安哥拉徹底獨(dú)立全國聯(lián)盟（UNITA）實(shí)現(xiàn)和解，但卻遭到多斯桑托斯的反對，最終因2002年薩文比被政府軍殺死、交戰(zhàn)雙方簽署和平協(xié)議，內(nèi)戰(zhàn)才宣告結(jié)束。在安哥拉內(nèi)戰(zhàn)中，由于南非嘗試以政治斡旋解決沖突，導(dǎo)致其與安哥拉的關(guān)系齟齬不斷，直至南非總統(tǒng)祖馬執(zhí)政后，雙邊關(guān)系才得到顯著改善。在對南非沖突解決方式的研究中，有學(xué)者總結(jié)指出，協(xié)商可以成為解決沖突的有效方式，但協(xié)商若要取得成功需要具備一定的條件。首先評估是否具備協(xié)商的條件，然后才能作出是否可通過協(xié)商創(chuàng)造和平的決定。如果制造和平的干預(yù)在沒有充分研判的情況下進(jìn)行，很可能會導(dǎo)致失敗。持續(xù)的失敗反過來會有損南非作為有效協(xié)調(diào)者的聲望，進(jìn)而削弱其在條件具備時創(chuàng)造和平的能力。②Christopher Williams,“Peacemaking from the Inside out:How South Africa’s Negotiated Transition Influenced the Mandela Administration’s Regional Conflict Resolution Strategies,” South African Journal of International Affairs,Vol.22,No.3,2015,p.374.

（三）南非發(fā)揮引領(lǐng)作用的訴求面臨域內(nèi)外力量的制約

自1994年結(jié)束種族隔離制度，特別是1999年姆貝基繼任南非總統(tǒng)以來，南非由過去徹底否定非洲的政治規(guī)范，轉(zhuǎn)變?yōu)榕f(xié)調(diào)并構(gòu)建后種族隔離時代和后冷戰(zhàn)時代新的非洲秩序的關(guān)鍵行為體。①Chris Landsberg,“Afro-Continentalism:Pan-Africanism in Post-Settlement South Africa’s Foreign Policy,” Journal of Asian and African Studies,Vol.47,No.4,2012,p.437.在后種族隔離時代，南非外交政策的首要目標(biāo)是追求其作為非洲大陸領(lǐng)導(dǎo)國的全球認(rèn)同。②Chris Alden and Maxi Schoeman,“South Africa in the Company of Giants:the Search for Leadership in a Transforming Global Order,” International Affairs, Vol.89,No.1,2013,p.111.南非在非洲和平與安全建設(shè)領(lǐng)域作出貢獻(xiàn)，不僅可以提升軟實(shí)力和在非洲的影響力，而且可以推動國際社會對其作為非洲區(qū)域大國的認(rèn)可。然而，近年來，由于非洲地區(qū)國家實(shí)力對比的變化、域外大國和國家集團(tuán)對非洲安全事務(wù)的持續(xù)干預(yù)，南非在非洲和平與安全建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)作用、推動非洲獨(dú)立自主解決自身安全問題的嘗試受到越來越多的制約。

首先，在非洲區(qū)域?qū)用妫侵藓推脚c安全建設(shè)進(jìn)程中的“南非方式”受到尼日利亞等其他非洲區(qū)域大國競爭帶來的挑戰(zhàn)。雖然在泛非主義意識形態(tài)影響下，非洲國家強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)和發(fā)出“同一個聲音”，但在解決具體的沖突問題、落實(shí)行動方案時，它們往往意見并不一致，有時甚至存在矛盾和沖突。南非曾憑借顯著的實(shí)力優(yōu)勢和地區(qū)影響，與其他非洲區(qū)域大國合作，推動解決了一系列非洲安全問題，構(gòu)建起日益完善的非洲集體安全機(jī)制。然而，地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力對比的變化正在對南非發(fā)揮區(qū)域引領(lǐng)作用形成制約。2014年，尼日利亞國內(nèi)生產(chǎn)總值超過南非，成為非洲第一大經(jīng)濟(jì)體。對南非和尼日利亞而言，非洲事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是提升自身國際地位、獲取國際資源的一個重要途徑。南非與尼日利亞的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競爭在科特迪瓦危機(jī)、利比亞危機(jī)等問題的處理方式上都有明顯體現(xiàn)。③周玉淵：《南非與尼日利亞關(guān)系：從合作到競爭》，載《西亞非洲》2005年第1 期，第107-128 頁。尼日利亞等其他非洲區(qū)域大國的競爭會削弱南非的引領(lǐng)作用。事實(shí)上，在西非、北非、東非等遠(yuǎn)離南非的非洲次區(qū)域和平與安全建設(shè)中，南非的作用并不突出。隨著非洲其他區(qū)域大國的不斷發(fā)展，它們在本地區(qū)事務(wù)中將發(fā)揮越來越重要的作用，南非在這些地區(qū)和平與安全建設(shè)領(lǐng)域的影響力也會受到越來越多的掣肘。

其次，域外大國和國家集團(tuán)加大對非洲安全事務(wù)的介入力度，導(dǎo)致南非所倡導(dǎo)的“非洲問題非洲解決”的原則無法得到有效落實(shí)。在恐怖主義擴(kuò)散、難民危機(jī)、新興大國崛起等事態(tài)影響下，美國、法國等西方大國和歐盟、北約等國家集團(tuán)加大了在非洲的軍事存在和對非洲安全事務(wù)的干預(yù)力度。據(jù)南非媒體披露，目前，美國在北部非洲地區(qū)的27 個前哨基地部署了6 000 名左右的軍事人員，而美軍非洲司令部計(jì)劃在2021～2025年投入3.3 億美元，繼續(xù)擴(kuò)大和加強(qiáng)其在非洲的軍事基地建設(shè)。①Nick Turse,“Exclusive:The US military’s Plans to Cement its Network of African Bases,”Mail & Gardian,May 1,2020,https://mg.co.za/article/2020-05-01-exclusive-the-us-militarys-plans-tocement-its-network-of-african-bases/.號稱“非洲憲兵”的法國在非洲安全事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。法國總統(tǒng)馬克龍將反恐和安全作為其非洲政策的首要關(guān)切，通過增兵、籌資等方式加強(qiáng)與薩赫勒五國集團(tuán)（毛里塔尼亞、馬里、布基納法索、乍得和尼日爾，G5）在反恐領(lǐng)域的合作。歐盟與非盟設(shè)有機(jī)制化互動的框架，雙方在和平與安全領(lǐng)域存在密切合作，歐盟除向非盟領(lǐng)導(dǎo)的維和行動提供資金支持外，還向馬里、尼日爾、中非共和國、利比亞、索馬里等非洲國家派遣了軍事和民事人員，參與這些國家的沖突解決與和平建設(shè)。2017年7月，歐盟與法國、德國發(fā)起成立了薩赫勒聯(lián)盟（Sahel Alliance），以加強(qiáng)利益攸關(guān)方在薩赫勒地區(qū)安全治理中的協(xié)調(diào)與合作。西方大國和國家集團(tuán)對非洲安全事務(wù)的干預(yù)，進(jìn)一步加深了非洲在解決自身安全問題上的外部依賴。南非積極推動建立和完善非洲集體安全機(jī)制，其背后的行動邏輯是要提高非洲獨(dú)立自主解決自身安全問題的能力。但是非盟在和平與安全建設(shè)領(lǐng)域的資金來源依然主要依靠域外國家或國際組織，而北約繞開非盟對利比亞進(jìn)行軍事干預(yù)則暴露出“非洲問題非洲解決”所面臨的困境。域外大國以自身利益訴求為導(dǎo)向，干預(yù)非洲安全事務(wù)，非洲國家對域外大國和國家集團(tuán)的依賴使“非洲問題非洲解決”的原則受到嚴(yán)重干擾。②Aarie Glas,“African Union Security Culture in Practice:African Problems and African Solutions,” International Affairs,Vol.94,No.5,2018,p.1135.

五 結(jié)語

1994年南非民主轉(zhuǎn)型后，非國大政府賦予南非新的“非洲國家”身份歸屬，并在泛非主義和南南團(tuán)結(jié)理念下將非洲置于南非外交政策的中心?；凇胺侵迖摇钡纳矸菡J(rèn)知，南非不再將非洲鄰國視為國家安全的威脅，而是將維護(hù)非洲大陸安全特別是南部非洲地區(qū)的安全，作為自身國家利益的組成部分。通過政治斡旋參與解決非洲沖突、推動構(gòu)建非洲集體安全機(jī)制、促進(jìn)聯(lián)合國與非盟深化在非洲安全事務(wù)中的合作、動員經(jīng)濟(jì)和軍事資源參與非洲維和與沖突后重建進(jìn)程等行動，南非扮演了非洲區(qū)域安全公共產(chǎn)品供給者的角色。對南非而言，加強(qiáng)在非洲事務(wù)中的影響力和話語權(quán)，是其擴(kuò)大全球影響和獲取國際社會對其非洲區(qū)域大國地位認(rèn)可的重要基礎(chǔ)。雖然南非在一些非洲國家的沖突解決、非洲集體安全機(jī)制構(gòu)建等方面發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用，但是在除南部非洲地區(qū)以外的其他非洲次區(qū)域和平與安全建設(shè)領(lǐng)域，南非的作用和影響十分有限。

2008年國際金融危機(jī)以來，南非經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對下降，其在非洲和平安全建設(shè)領(lǐng)域的投入也因此受到影響。隨著非洲安全形勢日趨復(fù)雜、域外大國加大對非洲安全事務(wù)干預(yù)力度、其他非洲區(qū)域大國不斷興起且競爭加劇，南非在非洲安全事務(wù)中發(fā)揮作用和影響的行動將面臨更多制約。在貿(mào)易保護(hù)主義不斷抬頭、多邊主義持續(xù)受挫和新冠肺炎疫情全球大流行態(tài)勢下，南非國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定面臨嚴(yán)重壓力，這一情勢會導(dǎo)致南非政府將更多精力和資源用于解決國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展問題，直接介入非洲沖突解決的意愿和能力會有所下降。在動員經(jīng)濟(jì)、軍事資源受到越來越多限制的情況下，外交手段將在南非參與解決非洲安全問題的過程中扮演更加重要的角色。

非洲集體安全機(jī)制在提高非洲區(qū)域安全治理能力、構(gòu)建非洲區(qū)域安全秩序上發(fā)揮著重要作用?！胺侵迒栴}非洲解決”是非洲集體安全機(jī)制的核心原則，但是由于非盟面臨資金匱乏、能力不足等多方面挑戰(zhàn)，諸多非洲安全問題的解決要依賴域外大國和國家集團(tuán)的參與。非盟委員會、非盟和平與安全理事會等機(jī)構(gòu)雖然出臺了一系列涉及非洲安全治理的政策文件、行動規(guī)劃等，但是非洲和平與安全架構(gòu)依然面臨嚴(yán)重的“執(zhí)行赤字”問題。對南非而言，充分運(yùn)用自身作為非洲區(qū)域大國的優(yōu)勢地位和國際影響，加強(qiáng)與非洲國家特別是其他非洲區(qū)域大國的協(xié)調(diào)與合作，進(jìn)一步提高非洲集體安全機(jī)制的資源動員和治理能力，對降低非洲國家對域外大國特別是西方大國的安全依賴，促進(jìn)“非洲問題非洲解決”原則在非洲和平安全建設(shè)領(lǐng)域的真正落實(shí)具有重大意義。