（曲靖師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，云南 曲靖，655011）

一、問題的提出

基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理水平的高低直接影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記調(diào)研蘭州時(shí)也強(qiáng)調(diào)，基層工作很重要，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖①習(xí)近平蘭州調(diào)研為何強(qiáng)調(diào)“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/pinglun/GB/n/2013/0205/c241220-20438574.html，2013-02-05。。對(duì)于廣土眾民的中國(guó)而言，國(guó)家維系規(guī)模之累與有效治理之間的均衡②周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯[J].開放時(shí)代，2011（10）：67-85。，不僅是一個(gè)歷史難題，更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，而基層治理一直以來更是難題中的難題。隨著事權(quán)、責(zé)任的不斷下移，基層政府的壓力越來越大，壓力型體制的層層傳導(dǎo)，導(dǎo)致基層政府窮于應(yīng)付、疲于奔命，基層政府如何進(jìn)行有效治理，這是當(dāng)前急需思考的問題。習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)：“過去常說‘上面千條線、下面一根針’，現(xiàn)在基層干部說‘上面千把錘、下面一根釘’，‘上面千把刀、下面一顆頭’。這種狀況必須改變！”③習(xí)近平.努力造就一支忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍[J].求是，2019（2）4-10。

當(dāng)前，基層政府最重要的工作之一就是精準(zhǔn)扶貧工作，而精準(zhǔn)扶貧中的數(shù)字扶貧、材料扶貧等之風(fēng)盛行，這無疑給基層治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)④余鋒.自治與他治：鄉(xiāng)村扶貧場(chǎng)域的三重聚焦——基于云南永紅鄉(xiāng)的扶貧實(shí)踐[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（5）：14-19。。特別是隨著項(xiàng)目制成為一種新的國(guó)家治理體制⑤渠敬東.項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012（5）：113-130。和國(guó)家資源分配方式⑥周雪光.項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角[J].開放時(shí)代，2015（2）：82-102。，形成國(guó)家部門“發(fā)包”、地方政府“打包”和村莊“抓包”的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制⑦折曉葉，陳嬰嬰.項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011（4）：126-148。，使得基層治理中的條塊關(guān)系更加紛繁復(fù)雜。條塊關(guān)系是我國(guó)行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，而且條塊關(guān)系一直是我國(guó)行政管理中的一個(gè)難題。所謂“條條”（縱向）就是指各級(jí)政府的職能部門，“塊塊”（橫向）就是指各個(gè)層級(jí)不同的政府，它由不同的職能部門組合而成①馬力宏.論政府管理中的條塊關(guān)系[J].政治學(xué)研究，1998（4）：71-77。。從現(xiàn)實(shí)中來看，“條條”的力量在增強(qiáng)，部門利益得到進(jìn)一步的凸顯，但是“塊塊”也有“反控制”的本領(lǐng)，因?yàn)椤皦K塊”比“條條”更熟悉基層業(yè)務(wù)，同時(shí)“條條”的工作需要“塊塊”的極力配合才得以完成②李祖佩.項(xiàng)目制的基層解構(gòu)及其研究拓展——基于某縣涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)證分析[J].開放時(shí)代，2015（2）：123-142。。所以條塊之間存在對(duì)抗、協(xié)作與共謀的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系③李元珍.對(duì)抗、協(xié)作與共謀：條塊關(guān)系的復(fù)雜互動(dòng)[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2015（6）：201-210。?？偠灾皸l塊”之間的博弈是我國(guó)當(dāng)前基層治理中所面臨的一個(gè)突出問題。本文所研究的條塊關(guān)系，主要是指縣級(jí)職能部門（條條）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（塊塊）的關(guān)系。

基于此，本文著力探討的問題是：M縣在統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金下條塊關(guān)系發(fā)生了哪些新的變化？“條”的邏輯是什么，“塊”又是如何行動(dòng)的？以及條塊之間是如何展開博弈的？本文通過M④遵照學(xué)術(shù)慣例，本文對(duì)地名、村名和人名都做了技術(shù)處理?？h統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金來分析基層治理中的條塊關(guān)系及其行動(dòng)邏輯。本文的第一手資料來源于2019年1-3月在M縣的田野調(diào)查，M縣為國(guó)家級(jí)貧困縣，也是農(nóng)業(yè)縣，幾乎無工業(yè)，總?cè)丝诮?3萬，下轄6鎮(zhèn)2鄉(xiāng)，居住著23個(gè)民族，有34個(gè)深度貧困村。2017年，一般公共財(cái)政預(yù)算收入3.72億元，一般公共財(cái)政預(yù)算支出20.82億元，財(cái)政嚴(yán)重入不敷出。

二、統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金下M縣條塊關(guān)系的新變化

中國(guó)“政府間關(guān)系模式是以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)的”⑤林尚立.國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系[M].杭州：浙江人民出版社，1998：313。。改革開放以來，中國(guó)已進(jìn)行了八次政府機(jī)構(gòu)改革，其中改革的一個(gè)重點(diǎn)就是不斷理順條塊關(guān)系，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但是歷次的改革都或多或少地陷入“一放就亂，一收就死”的惡性循環(huán)中。當(dāng)集權(quán)過多時(shí)，“條條”管得太多統(tǒng)得過死，“塊塊”被不斷地肢解，影響著地方政府的積極性和主動(dòng)性；當(dāng)進(jìn)行分權(quán)時(shí)，“塊塊”又各自為政，中央權(quán)威下降，宏觀調(diào)控不力。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)愈發(fā)突出，貧富差距不斷擴(kuò)大，國(guó)家為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及確保經(jīng)濟(jì)能夠向縱深和可持續(xù)發(fā)展，近年來，尤其重視農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，2006年取消了存續(xù)千年而不衰的“皇糧國(guó)稅”；2013年習(xí)近平提出了精準(zhǔn)扶貧的偉大構(gòu)想，并將于2020年消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口，全面建成小康社會(huì)；2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》，國(guó)辦發(fā)[2016]22號(hào)），《意見》要求“賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的自主權(quán)……形成‘多個(gè)渠道引水，一個(gè)龍頭放水’……資金項(xiàng)目審批權(quán)完全下放到貧困縣……縣抓落實(shí)，權(quán)責(zé)匹配……項(xiàng)目成熟一個(gè)資金到位一個(gè)……確保不出現(xiàn)資金滯留問題?！薄兑庖姟焚x予貧困縣自主使用財(cái)政涉農(nóng)資金以及項(xiàng)目審批的權(quán)限，極大地增強(qiáng)了貧困縣的積極性和主動(dòng)性，但是縣鄉(xiāng)兩級(jí)的“條條”和“塊塊”又出現(xiàn)了一些新的變化，主要表現(xiàn)為“條條”（縱向）橫向之間難以協(xié)作和“塊塊”（橫向）縱向之間難以溝通等問題。

（一）“條條”橫向之間難以協(xié)作

財(cái)政涉農(nóng)資金作為國(guó)家專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，其目的就是要使分散的、效率低的、滯留的資金能夠整合使用，形成“多個(gè)渠道引水，一個(gè)龍頭放水”的扶貧資金使用新格局，以此提高資金的使用效率，解決財(cái)政分權(quán)造成的“塊塊主義”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”等問題⑥渠敬東.項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012（5）：113-130。。在以往的項(xiàng)目制運(yùn)作過程中，縣級(jí)政府只能作為“打包”方而不能作為“發(fā)包”方，但國(guó)家賦予了貧困縣自主使用財(cái)政涉農(nóng)資金的權(quán)利后，縣級(jí)政府卻成為了“發(fā)包”方。這是因?yàn)椤鞍l(fā)包”反映的是部門“條條”自上而下的控制邏輯，“打包”反映的是地方“塊塊”自下而上的反控制邏輯⑦折曉葉，陳嬰嬰.項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011（4）：126-148。。在具體的實(shí)踐情境中，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金卻遇到了新的問題。

M縣為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，首先成立了統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，專職副書記任常務(wù)副組長(zhǎng)，分管財(cái)政、扶貧工作的副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，而其他各局、社、室等負(fù)責(zé)人為其領(lǐng)導(dǎo)小組成員。簡(jiǎn)言之，工作領(lǐng)導(dǎo)小組基本上把各職能部門納入其中，這反映了縣委縣政府對(duì)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的高度重視，但也給統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金帶來了困難。各“條條”部門依據(jù)中央、省、市、縣等文件以及M縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金實(shí)施方案，各自據(jù)理力爭(zhēng)，為自己所在的部門爭(zhēng)取更多的財(cái)政涉農(nóng)資金。從表1可以看出，扶貧辦、財(cái)政局、生態(tài)環(huán)境局等部門整合了更多的財(cái)政涉農(nóng)資金，而且從財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金來看，資金又進(jìn)一步地進(jìn)行了整合，而這樣的整合，有的是工作需要，有的是領(lǐng)導(dǎo)愛好，還有的純屬是個(gè)人私交。M縣2018年的統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金中，發(fā)改局、生態(tài)環(huán)境局等部門意見就比較大，這正如發(fā)改局一位負(fù)責(zé)人所說：“我們發(fā)改局在這次的財(cái)政涉農(nóng)資金整合中是基本被忽視的，就比如農(nóng)田水利等項(xiàng)目，我們發(fā)改局也是可以做的嘛，人人都可以分一杯羹。我這不是抬扛，按要求是要整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，但問題是很多資金也是雞零狗碎的，所以這樣一比較，我們發(fā)改局意見就比較大。我也不是說別人的壞話，比如民宗局獲得了中央和省上的700萬元資金，政研室得到了400多萬元的資金，不了解的人肯定說，發(fā)改局的領(lǐng)導(dǎo)是慫包軟蛋，資金爭(zhēng)取不到位。”有資金的注入，就有利益的糾纏和博弈。資金如何分配、資金使用效率如何看待，自有其一套內(nèi)在的邏輯。從表1不難看出，資金整合的重點(diǎn)仍然是扶貧、農(nóng)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目，因?yàn)檫@些項(xiàng)目容易出政績(jī)，領(lǐng)導(dǎo)具有很強(qiáng)的個(gè)人偏好性。

表1 M縣2018年部分統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金表①本表只選取部分項(xiàng)目.中央資金20項(xiàng)，參見國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（國(guó)辦發(fā)[2016]22號(hào)）；省級(jí)資金21項(xiàng)，參見云南省《貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)方案》（云廳字[2016]20號(hào)）；縣級(jí)資金3項(xiàng)：財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，《M縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金管理辦法（試行）》（M政辦發(fā)[2017]105號(hào)）.本表根據(jù)“M縣2018年統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金匯總表”整理而成。

（二）“塊塊”縱向之間難以溝通

“條塊結(jié)合、以塊為主、分級(jí)管理”是我國(guó)長(zhǎng)期以來政府職能部門實(shí)行的行政管理體制。但是在具體的實(shí)踐中，由于我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金大多采取“條線”運(yùn)作機(jī)制，“塊”的功能和作用被弱化，所以出現(xiàn)了“塊”上“看得見的管不著”“管得著的看不見”等一系列問題。針對(duì)這一問題，有學(xué)者呼吁再造屬地管理和重塑基層治理生態(tài)，祛除權(quán)宜之計(jì)的治理方式，為規(guī)則之治創(chuàng)造有利條件②呂德文.屬地管理與基層治理現(xiàn)代化——基于北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的經(jīng)驗(yàn)分析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（3）：5-12。。

按照“目標(biāo)、任務(wù)、資金、權(quán)責(zé)”四到縣的原則，財(cái)政涉農(nóng)資金在縣級(jí)層面通過統(tǒng)籌整合后，已經(jīng)統(tǒng)籌整合到各“條條”部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。作為“塊塊”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既要面臨村委會(huì)積極申報(bào)項(xiàng)目的難題，又要處理好與垂直部門的關(guān)系。首先，從村委會(huì)來看，每個(gè)村都希望能夠得到更多資金的支持，所以申報(bào)項(xiàng)目五花八門，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核材料增加了難度也浪費(fèi)了大量的人力物力，而且一旦有村委會(huì)的申報(bào)材料在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)被否決，那么村委會(huì)就會(huì)據(jù)理力爭(zhēng)，要么重新充實(shí)材料，要么更改項(xiàng)目繼續(xù)上報(bào)。D鎮(zhèn)黨政辦工作人員說：“整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，但是各個(gè)村只從本村立場(chǎng)出發(fā)，該報(bào)的不該報(bào)的一股腦兒都報(bào)上來。我們不可能都報(bào)上去吧，所以就要進(jìn)行審核，這個(gè)真是熬人啊。不過這個(gè)不算，最熬人的是要跟他們進(jìn)行多次的溝通?！逼浯危l(xiāng)鎮(zhèn)還要處理好與屬地垂直部門的關(guān)系，比如住建、生態(tài)環(huán)境等部門，從縣級(jí)層面看，住建、生態(tài)環(huán)境等部門在財(cái)政涉農(nóng)資金整合過程中有很大的話語權(quán)，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極尋求他們的支持，另一方面，又要積極支持配合垂直部門的工作，這進(jìn)一步增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府縱向溝通的難度。

三、“條”的邏輯：權(quán)力開道、利益搭橋

統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金是針對(duì)精準(zhǔn)扶貧中存在的資金分散、效率低下而進(jìn)行的一項(xiàng)扶貧資金領(lǐng)域的改革。它的基本的治理邏輯是通過縣級(jí)政府自主統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，提高資金使用效率和提升基層政府治理能力。

（一）“條”上職能部門權(quán)力配置的差異化

我國(guó)行政機(jī)構(gòu)“條”上部門的權(quán)力配置，一般有三種情況。一是隨著層級(jí)的下降，部門權(quán)力逐級(jí)遞增，比如扶貧辦，國(guó)務(wù)院扶貧辦是國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，省級(jí)扶貧辦為省級(jí)人民政府直屬機(jī)構(gòu)，縣級(jí)扶貧辦為縣級(jí)人民政府組成部門①《中共M縣委M縣人民政府關(guān)于M縣人民政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》（M黨政發(fā)[2011]3號(hào)）明確規(guī)定：設(shè)立M縣人民政府扶貧開發(fā)辦公室，為縣人民政府工作部門，正科級(jí)。。二是隨著層級(jí)的下降，部門權(quán)力逐級(jí)遞減，比如發(fā)改委部門到了縣級(jí)層面權(quán)力被弱化。三是隨著層級(jí)的下降，部門權(quán)力基本沒有變化，比如財(cái)政部門，從中央到地方，“財(cái)神爺”依然擁有比較大的權(quán)力。當(dāng)然，這不是本文所要關(guān)注的問題，文章主要關(guān)注的是縣級(jí)層面“條”上部門間權(quán)力配置的差異化問題。

中央和省級(jí)政府賦予縣級(jí)政府自主使用財(cái)政涉農(nóng)資金的權(quán)力。從這個(gè)層面上看，縣級(jí)政府成為“發(fā)包”方，各“條條”職能部門成為“打包”方，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村成為“抓包”方。首先，縣級(jí)政府根據(jù)上級(jí)部門文件精神并結(jié)合地方實(shí)際，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)與中央、省級(jí)相對(duì)應(yīng)的匹配文件；其次，各“條條”部門參加討論會(huì)，討論財(cái)政涉農(nóng)資金分配問題；最后，各“條條”部門根據(jù)方案進(jìn)行“打包”?！皸l條”部門“打包”主要遵從三個(gè)邏輯。

控制邏輯。財(cái)政涉農(nóng)資金關(guān)系到全縣各部門各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益，縣級(jí)政府既要顯示公平又要有側(cè)重點(diǎn)。從公平方面看，各個(gè)部門雨露均沾，這雖違背了統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的初衷，但是這樣做的好處是減少阻力和矛盾，發(fā)動(dòng)各部門的積極性和主動(dòng)性，比如政研室、供銷社、文體廣電、民宗等獲得相應(yīng)的項(xiàng)目和資金；另一方面，縣級(jí)政府必須有其側(cè)重點(diǎn)，把財(cái)政涉農(nóng)資金更多地分配到扶貧、水利、農(nóng)業(yè)綜合改革等方面，這不僅是政治任務(wù)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

競(jìng)爭(zhēng)邏輯。財(cái)政涉農(nóng)資金關(guān)鍵在于惠民，但是惠民的項(xiàng)目并不能撒胡椒面，而是要促使其競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)能夠體現(xiàn)出“條條”部門的權(quán)威，競(jìng)爭(zhēng)也促使其優(yōu)勝劣汰，使那些想干事干實(shí)事的部門和干部浮出水面。政研室負(fù)責(zé)人如是說：“我們政研室獲得的項(xiàng)目是‘貧困村生活垃圾無害化處置設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目’，獲得了470多萬元資金。有人說，這個(gè)項(xiàng)目跟我們政研室沒有多大關(guān)系，之所以獲得這么多資金，主要是跟領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好。其實(shí)他們根本不了解，這是我們政研室積極爭(zhēng)取來的，我們也想為扶貧工作出一份力”。

效益邏輯。《意見》明確規(guī)定：“優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，進(jìn)一步提高資金使用效益?！薄皸l條”部門必須接受上級(jí)部門的檢查和考核，那么財(cái)政涉農(nóng)資金使用的效益就是一個(gè)重要的方面。為使財(cái)政涉農(nóng)資金有效益，“條條”部門采取“三看”措施。一看人，主要看部門負(fù)責(zé)人的能力，負(fù)責(zé)人執(zhí)行、溝通、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，又勇于干事敢擔(dān)責(zé)任，財(cái)政涉農(nóng)資金就能夠發(fā)揮最大化的效用。二看山水，根據(jù)“抓包”方所處的地理位置、資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，決定財(cái)政涉農(nóng)資金投入的方向以及投入的多少。三看發(fā)展?jié)摿Γ霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人偏好抓“兩極”，一極是“錦上添花”，財(cái)政涉農(nóng)資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施好、負(fù)責(zé)人能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展好的村莊，這些地方容易出政績(jī)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察時(shí)也有面子；另外一極是“雪中送炭”，財(cái)政涉農(nóng)資金也會(huì)照顧到個(gè)別基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、農(nóng)民生活困苦的地方，這樣領(lǐng)導(dǎo)能夠獲得一定的名望。通過以上三個(gè)邏輯，各“條條”部門的權(quán)力配置出現(xiàn)偏差，財(cái)政、扶貧、水利、住建等部門大權(quán)在握。

（二）“條”上職能部門利益的爭(zhēng)奪

政府機(jī)構(gòu)是按照科層制設(shè)計(jì)的，財(cái)政涉農(nóng)資金一般遵循項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯，即表現(xiàn)出“科層為體、項(xiàng)目為用”①史普原.科層為體、項(xiàng)目為用：一個(gè)中央項(xiàng)目運(yùn)作的組織探討[J].社會(huì)，2015（5）：25-59。的特征。馬克斯·韋伯強(qiáng)調(diào)：科層制就是根據(jù)組織目標(biāo)的需要把職責(zé)分配到每一個(gè)崗位上②馬克斯·韋伯.支配社會(huì)學(xué)[M].簡(jiǎn)惠美譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004：151。，布勞和梅耶進(jìn)一步說：“專業(yè)化、權(quán)力等級(jí)、規(guī)章制度和非人格化這四個(gè)因素是科層制組織的基本特征?！雹郾说谩げ紕?，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制[M].馬戎等譯.北京：學(xué)林出版社，2001：67。作為組織中的個(gè)人或群體，應(yīng)該是嚴(yán)格遵守規(guī)章制度，公正無私不偏不倚的“包公”面相，然而事實(shí)并非如此，基層政府間出現(xiàn)了“共謀現(xiàn)象”，產(chǎn)生了目標(biāo)替代④周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究，2008（6）：1-21。。制度再規(guī)范，規(guī)章再嚴(yán)格，它依然靠人去執(zhí)行?！澳繕?biāo)、任務(wù)、資金、權(quán)責(zé)”四到縣后，“貧困縣固然提高了資金的使用效率，項(xiàng)目卻更容易發(fā)生變通和異化”⑤殷浩棟等.精準(zhǔn)扶貧與基層治理理性——對(duì)于A省D縣扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的解構(gòu)[J].社會(huì)學(xué)研究，2017（6）：70-93。，M縣在執(zhí)行統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的過程中，項(xiàng)目確實(shí)出現(xiàn)了“變通”的現(xiàn)象，究其原因，幕后推手是追求部門利益和個(gè)人利益這雙無形的手。

部門利益。財(cái)政涉農(nóng)資金的條線運(yùn)作機(jī)制過程也就是各“條條”部門展示權(quán)力、地位和爭(zhēng)取利益的過程。在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，“將公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益政策化甚至法律化”⑥孫立平.博弈——斷裂社會(huì)的利益沖突與和諧[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006：40。?！皸l條”部門權(quán)力大小、地位高低主要看獲取資源的能力，獲取的資源越多，說明部門的能力越強(qiáng)，權(quán)力越大。如上文提到的民宗局和供銷社，在2018年獲取財(cái)政涉農(nóng)資金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他年份，也高于周邊的縣市。另外，M縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在扶貧辦，這種設(shè)立也比較獨(dú)特。筆者調(diào)研的其他縣市以及從網(wǎng)上查閱的資料顯示，辦公室一般設(shè)在財(cái)政局。后來得知，M縣縣委書記非?？粗胤鲐氜k主任的工作態(tài)度、工作能力等，而且追隨縣委書記多年。在一次會(huì)議上，縣委書記強(qiáng)調(diào)了扶貧工作的重要性，特別是扶貧辦要發(fā)揮好帶頭作用，建議把辦公室設(shè)在扶貧辦，更加有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

個(gè)人利益?；鶎痈刹康臅x升空間相對(duì)來說比較狹窄。而要突破晉升的瓶頸，那么各“條條”部門打造亮點(diǎn)以吸引上級(jí)的注意就顯得至關(guān)重要，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目恰恰又是容易打造亮點(diǎn)的項(xiàng)目，容易向外界展示治理目的地發(fā)生的新變化。一旦項(xiàng)目獲得上級(jí)的認(rèn)可，“條條”部門的領(lǐng)導(dǎo)就有可能進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)考察的視野，進(jìn)而才有可能得到提拔。從私人關(guān)系來看，在熟人社會(huì)里，打招呼甚至“批條子”的事也屢見不鮮，盡管形勢(shì)嚴(yán)峻，上級(jí)檢查力度大，但是仍然有活動(dòng)的空間。扶貧辦工作人員說：“人情社會(huì)，誰沒有點(diǎn)私人關(guān)系，今天他用你，明天你用他，互利互惠的交往中，名有了，利得了，何樂而不為呢！”

四、“塊”的行動(dòng)：上下銜接、左右逢源

本文“塊”上的視角主要是分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)的政府，因?yàn)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村的行政管理機(jī)關(guān)，沒有過細(xì)的職能劃分，更多地發(fā)揮‘塊塊’的整體功能”。⑦馬力宏.論政府管理中的條塊關(guān)系[J].政治學(xué)研究，1998（4）：71-77。依據(jù)憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)的基層政權(quán)⑧林尚立.構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2018-04-18。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在歷史上也經(jīng)歷了一系列的變化，從過去設(shè)立然后逐步取消或合并整合的“七站八所”，到現(xiàn)在設(shè)立的各個(gè)“中心”，一方面是在理順管理體制、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，另外一方面也是在不斷地調(diào)整條塊關(guān)系。因?yàn)椤捌哒景怂笔菄?guó)家為了滲透農(nóng)村地區(qū)，屬于“服務(wù)下鄉(xiāng)”，采取的是縱向的“條條”管理⑨吳毅.“服務(wù)下鄉(xiāng)”：國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)性滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向[J].東南學(xué)術(shù)，2009（1）：64-70。。從目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有垂直管理機(jī)構(gòu)、共管機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直管機(jī)構(gòu)。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)椤皯腋⌒汀闭?quán)⑩周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究，2006（3）：1-38。，作為“塊塊”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何應(yīng)對(duì)強(qiáng)勢(shì)的“條條”部門的侵蝕呢？

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“繞術(shù)”

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，國(guó)家一方面重視治理能力的加強(qiáng)，另一方面強(qiáng)調(diào)了基層制度建設(shè)的規(guī)范性，有學(xué)者稱其為基層治理中的“制度硬化”，也就是通過“結(jié)果硬化”和“過程硬化”兩個(gè)方面體現(xiàn)出來?！敖Y(jié)果硬化”有其明確的邊界，但是“過程硬化”卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)留出了彈性空間①施蕓卿.一把尺子如何“量到底”：基層治理中的制度硬化——以一個(gè)城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目為例[J].社會(huì)，2019（2）：31-57。。計(jì)劃生育時(shí)代，在常規(guī)治理情境下，“條條”求著“塊塊”做，在運(yùn)動(dòng)式治理情境下，“塊塊”帶著“條條”做②劉驥，熊彩.解釋政策變通：運(yùn)動(dòng)式治理中的條塊關(guān)系[J].公共行政評(píng)論，2015（6）88-112。；項(xiàng)目化時(shí)代背景下，特別是在統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的背景下，“塊塊”繞著“條條”做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“繞術(shù)”主要體現(xiàn)在“過程硬化”與“結(jié)果硬化”兩個(gè)方面。

表2 M縣2018年統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目分配表

過程硬化。M縣作為純農(nóng)業(yè)縣，蔬菜產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民擅長(zhǎng)的行業(yè)，但是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目申報(bào)過程中卻采取避重就輕、化風(fēng)險(xiǎn)于無的策略，熱衷于申報(bào)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目，而對(duì)于農(nóng)民急需的項(xiàng)目卻鮮有問津。M縣2018年統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金分批次進(jìn)行，全年共4批，如表2所示，基礎(chǔ)設(shè)施的投入占總投入的68.78%。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為何偏愛基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而不是其他項(xiàng)目呢？一方面是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)容易獲得上級(jí)的認(rèn)可，也能夠很好地向外界展示本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成就；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較小，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，2018年M縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目只占9.2%。產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目是促進(jìn)農(nóng)戶內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力最好的方式之一，但是在現(xiàn)實(shí)中卻被束之高閣了。因?yàn)檎⒉幌氤袚?dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而重視基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，卻可以很好地轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)③參見殷浩棟等.精準(zhǔn)扶貧與基層治理理性——對(duì)于A省D縣扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的解構(gòu)[J].社會(huì)學(xué)研究，2017（6）：70-93；馮猛.項(xiàng)目化時(shí)代農(nóng)村地方產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制——以特拉河鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)為例[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（2）：28-37。。正如畜牧局一位工作人員所說：“我們的‘養(yǎng)殖戶+貧困戶’畜牧產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目承擔(dān)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)太大了，比如養(yǎng)豬，豬肉價(jià)格是高還是低，我們也說不清楚，但是如果養(yǎng)殖戶賠錢了，他們要鬧著來找我們，我們真的是很頭疼的。”另一方面是補(bǔ)償規(guī)則簡(jiǎn)化，這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村公路硬化的過程中。按政策要求，通自然村的公路寬度不少于4米，厚度為20公分，特別是寬度的要求成為一個(gè)棘手的問題，因?yàn)閷挾炔粔蚓鸵馕吨枰鞯囟M(jìn)行的補(bǔ)償，但是資金有限。最后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一采取的策略就是盡量用最低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而如果遇到“釘子戶”漫天要價(jià)，那么就將原路面進(jìn)行硬化，而在達(dá)不到要求的不遠(yuǎn)處，卻硬化出了讓車道，以示做出回應(yīng)和相應(yīng)的補(bǔ)償。過程硬化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不的采取的一種“繞術(shù)”，如果嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策，工作將不能有效推行和實(shí)施。

結(jié)果硬化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施過程中因地制宜地采取了政策變通的手段，但是如果僅止于此，并不能向上級(jí)交差，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次施行“繞術(shù)”使其回到正軌，符合政策規(guī)范。一是表格的規(guī)范性，填表讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)既愛又恨，愛的是有了表格，說明工作到位，工作規(guī)范，又能應(yīng)付上級(jí)檢查；恨的是填表成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一項(xiàng)沉重負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有大半時(shí)間用在了填表的事業(yè)上，填表工作人員被謔稱為“表哥”“表姐”。二是資金使用，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金使用方面嚴(yán)格執(zhí)行了上級(jí)政策，不敢越雷池一步。“我們對(duì)資金的使用沒有任何的權(quán)力，基本上沒有任何的變通空間，完全按上級(jí)部門進(jìn)行操作?！蹦赤l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)如是說。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過越過邊界的過程硬化順利地完成了項(xiàng)目任務(wù)，然后通過規(guī)則不逾矩的結(jié)果硬化回到正常軌道，順利地通過上級(jí)檢查。

（二）結(jié)對(duì)子

結(jié)對(duì)子特指“塊”與“塊”之間的關(guān)系，具體而言就是M縣下轄的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系。黃曉春、周黎安考察了發(fā)達(dá)地區(qū)城市基層治理的“結(jié)對(duì)競(jìng)賽”機(jī)制，認(rèn)為相互競(jìng)爭(zhēng)的“塊塊”強(qiáng)調(diào)差異化的創(chuàng)新策略和“塊塊”努力爭(zhēng)取上級(jí)“條條”的傾斜性支持，從而導(dǎo)致創(chuàng)新過渡和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)難以擴(kuò)散到競(jìng)爭(zhēng)性地區(qū)等問題①黃曉春，周黎安.“結(jié)對(duì)”競(jìng)賽：城市基層治理創(chuàng)新的一種新機(jī)制[J].社會(huì)，2019（5）：1-38。。作為相對(duì)落后的西部地區(qū)M縣而言，結(jié)對(duì)子的目的不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新，而是為了應(yīng)對(duì)上級(jí)政府、條條部門施加的壓力，也是為了自身的利益而采取的策略。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的一級(jí)政府，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都面臨著晉升天花板，而要能夠得到晉升，個(gè)人的政績(jī)至關(guān)重要，其中最重要的乃是主政之地的GDP增長(zhǎng)速度，有學(xué)者形象地稱為地方政府官員的晉升錦標(biāo)賽②周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007（7）：36-50。。隨著脫貧攻堅(jiān)的日益臨近，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的如期脫貧才是最大的政績(jī)，但是作為落后地區(qū)的M縣而言，基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)滯后、人才缺乏、資金匱乏等一系列問題的存在，阻礙了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極創(chuàng)新的動(dòng)力。經(jīng)過權(quán)衡利弊的算計(jì)，他們采取共謀的方式應(yīng)對(duì)上級(jí)部門。共謀本是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，主要用于委托—代理關(guān)系的研究，周雪光等學(xué)者用來表示上下級(jí)政府間的一種互動(dòng)關(guān)系③參見周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究，2008（6）：1-21；李元珍.對(duì)抗、協(xié)作與共謀：條塊關(guān)系的復(fù)雜運(yùn)動(dòng)[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2015（6）：201-210。，但是根據(jù)筆者調(diào)查，共謀也存在于“塊塊”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間結(jié)成對(duì)子以應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的檢查。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在硬化公路的過程中都出奇地保持了一致。按規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村委會(huì)的公路路面不得少于4.5米，厚度30公分，每公里55萬元；各村委會(huì)到自然村的路面不得少于4米，厚度20公分，每公里45萬元。實(shí)際的操作過程中，村委會(huì)到各自然村的路面并不完全達(dá)到相關(guān)規(guī)定，而是采取“有多少面就做多少個(gè)粑粑”的措施，也就是說按以前的路面硬化，哪怕不足4米。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為何出奇地保持一致呢？一是資金有限，征地需要進(jìn)行補(bǔ)償；二是即使進(jìn)行補(bǔ)償，個(gè)別“釘子戶”從中阻擾，坐地起價(jià)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)定數(shù)額，艱苦的談判還耽誤工期；三是法不責(zé)眾，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣做，上級(jí)部門考慮到資金問題以及農(nóng)村實(shí)際，也采取默認(rèn)的態(tài)度。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室主任說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)能夠去縣里工作，是每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)拼命工作的動(dòng)力源，哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都想出政績(jī)，都想與眾不同，但實(shí)在是難上加難，因?yàn)榭h里各大局就那么幾個(gè)名額，每個(gè)人都為此爭(zhēng)破了腦袋。就拿修路來說，條件擺在那兒，你能怎么樣，你還能有什么與眾不同，最后只好大家都妥協(xié)，有多少面就做多少個(gè)粑粑。不求有功但求無‘過’?！?/p>

五、小結(jié)

本研究立足于基層治理中的條塊關(guān)系，分析當(dāng)前縣鄉(xiāng)兩級(jí)中的條塊互動(dòng)、博弈過程，從而厘清了基層政府中條塊關(guān)系存在的一些問題。

國(guó)家賦予縣級(jí)政府統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金后，縣級(jí)政府及其“條”上職能部門的權(quán)力進(jìn)一步增強(qiáng)，而作為“塊”上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力進(jìn)一步弱化。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)其所治區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，一方面在項(xiàng)目實(shí)施過程中變通政策執(zhí)行，而結(jié)果上卻符合上級(jí)的要求；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間結(jié)成同盟，以此減輕上級(jí)政府部門施加的壓力，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)間競(jìng)爭(zhēng)力的減弱。

隨著后扶貧時(shí)代的來臨，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金無疑給精準(zhǔn)扶貧加薪添油、畢其功于一役實(shí)現(xiàn)2020年的精準(zhǔn)脫貧。但是在具體的實(shí)踐情境中，由于條塊關(guān)系固有張力的存在，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金并未能很好地發(fā)揮它應(yīng)有的功效。在后扶貧時(shí)代，重新理順條塊關(guān)系的治理制度和運(yùn)行機(jī)制，能夠切實(shí)優(yōu)化基層治理，并促使基層治理沿著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑前行。