頊迎芳，王義保

（1.長治學院 思政部，山西 長治，046011；2.中國礦業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 徐州，221116）

引 言

信訪工作本質(zhì)上體現(xiàn)的是社會良性互動的內(nèi)在需求，需要在“訴求表達”和“政府回應”之間、在“公民權利”和“政府權力”之間、在“公眾期望”和“政府責任”之間形成積極的回路關系，一旦形成堵塞，容易造成二者關系緊張、甚至導致矛盾和沖突，使政府公信力陷入“塔西佗陷阱”，公民融入社會做貢獻的積極性也會受挫。近年來出現(xiàn)的各類非正常上訪事件就是例證。很顯然，現(xiàn)行的信訪組織模式不僅沒有起到化解社會矛盾、協(xié)調(diào)政府和公民關系的作用，反而在一定意義上累積、激化了矛盾，降低了民眾對政府的信任。如何以一種合理、合法的組織形式，面向民眾開展信訪工作，使信訪成為有效社會治理的方式，是當前信訪體制、機制改革的重心。為此筆者建議在包容精神（包容性）的關照下，由代表最廣大人民根本利益的人大（代表性）來承接信訪工作的職能，并把社會工作者（專業(yè)性）納入信訪機構的工作體系中，即在人大領導下，通過引入第三方社會組織力量，由取得社會工作資格的社會工作者執(zhí)業(yè)從事信訪工作。

一、一個征地案例的描述

（一）案例起因及過程

起因：根據(jù)W村村民X的陳述：2012年因有企業(yè)入駐，需要占用農(nóng)民耕地，包括遷移墳地。每畝按11000元作為補償款。同年，鄰村也有類似情況，但征地補償價格為18000元，是W村的1.6倍。村民不服，認為村干部對征地補償款有截留或補償不足的問題，與村干部斡旋未果。對于個別強勢的村民，村干部登門拜訪做了工作，采用私下協(xié)議的方式安撫，這些村民不再追究此事。對剩下的村民，村干部統(tǒng)一回復補償標準不能變更，也未向村民出示相關文件和材料，采取了置之不理的態(tài)度。村民先后前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市一級維權，都未果。村民們認為這樣下去不可能有結果，且認為村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市之間都已打過招呼，因此決定越過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府，直接前往北京，決定集體進京上訪（對部分口頭話語言作了書面調(diào)整）。

在這個案例中，村干部的策略是“抓住關鍵少數(shù)”，把鬧事村民中難以擺平的強勢的幾人做了私下安置，而對其他村民不予理睬；村民的想法是，村干部存在補償款截留問題，且與基層政府之間已達成默契，依靠基層政府解決不了問題，試圖求助于中央政府。

過程：W村的村民L描述了進京后的情境：村民乘坐火車集體進京后，因不了解信訪程序，意圖直接前往中南海。消息在村民前往首都的路途中也傳到了駐京辦事處相關人員那里，所以很少出遠門的村民們在下火車后還處于暈頭轉向中就被工作人員帶到了駐京辦事處，隨后駐京辦事處人員逐級通報，要求所涉基層政府當晚前往北京接人。所有上訪人員連夜被帶回H縣，并被統(tǒng)一關閉隔離，由H縣通知村委接人。在此期間，H縣的相關工作人員未對事件起因和村民訴求作進一步了解。村民訴求沒有受到任何人的關注。第二天上午，W村村委若干人前往縣城接人，能夠離開隔離室的條件是：必須簽字畫押，保證不再因此事進京（期間受到的不恰當待遇因與本研究無關，不作陳述）。受傳統(tǒng)的“民怕官”的思想影響，受到了驚嚇的村民只想盡快回家，此事就此不了了之。

在這個案例中，自上而下的處理過程是以“維穩(wěn)”為目的，把村民進京上訪視為單純的“違法上訪”或“非正常上訪”的案件，采取“攔截——通報——遣送——簽字承諾不再上訪”的方式予以解決。從始到終未關注過村民的訴求和利益正當性。因涉事的村民憨厚者居多，此事雖未得到解決，受到驚嚇的村名并未采取進一步行動，并未出現(xiàn)由非正常上訪導致的較為嚴重的群體性事件，確實達到了“維穩(wěn)”目的，但卻違背了“維權”初心。

（二）對案例的認知與分析

1.政治信任缺失是導致村民上訪的重要原因。不論村干部截留征地補償款的問題是實情，還是僅是村民猜測，都不是問題的關鍵所在，關鍵原因在于，征地補償程序不透明，且村民受到了差別待遇，強勢村民獲得私下協(xié)議補償，而其他村民的訴求未得到回應，加劇了村民對村干部行為的不認可。首先，村委會并沒有把此次征地的法規(guī)、政策和文件予以公布，征地是否合規(guī)村民并不確定，征地用途是用于辦企業(yè)，是否存在違規(guī)征地、非法用地、以租代征現(xiàn)象，村民都有疑惑，村民的知情權被剝奪了；其次，關于征地補償標準與其他村之間的差異，也是村民不予認可的，在地理位置接近、資源環(huán)境相似的情況下，相差7000元，對安置標準的不認同削弱了國家征地補償政策的效果；根據(jù)國土資源部《土地征用公告辦法》14條之規(guī)定：“未依法進行征用土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)?！雹傩祢E.利益博弈與制度異化：征地現(xiàn)狀之實證研究[J].前沿，2009（9）：84-88。但多數(shù)村民并不知道有這樣的規(guī)定，因此，也不能利用法律武器來維權。

2.法律常識欠缺導致村民正當訴求演化為非法上訪。根據(jù)2005年頒布的《中華人民共和國信訪條例》第三章第二十條（一）規(guī)定：不得在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通②中華人民共和國信訪條例[EB/OL].https：//www.gzjjjc.gov.cn/gzsjw/xffg/201611/b346f3be3f744be2a43e40947208a140.shtml，2016-11-29。。因村民對此規(guī)定并不知曉，預前往中南海表達訴求，其“上訪”的行為屬于非正常上訪。非正常上訪是指信訪人員沒有到指定場所或者沒有采用逐級信訪的程序提出訴求，或者其行為不符合法律規(guī)定，存在蓄意動機和過激行為，如以集體非訪、越級非訪、鬧訪、纏訪等形式影響黨政機關辦公程序，擾亂社會治安秩序，影響地區(qū)和社會發(fā)展環(huán)境，甚至妨害到社會公共安全和國家整體安全的行為。對非訪行為，各級政府都采用“依法打擊”方式予以解決。村民L表示：他們是因為信任中央才去北京的，從來沒有意識到是觸犯了條例，變成了違法上訪。因此基層干部在處理工作事務過程中缺乏對群眾的引導，缺乏普法意識，缺乏包容凝聚群眾的責任和心態(tài)。一方面，村民維權的法律常識欠缺，導致其正當訴求演化為非法上訪；另一方面，體現(xiàn)了村民對政府公信力的差序信任格局。

3.過分注重“維穩(wěn)”降低了政府公信力和群眾滿意度。對政府信任的評價指標主要有三個衡量標準，分別是公眾滿意度、政府公信力、政治信任感①王強.民主行政視野下的政府信任及其構建研究[D].長春：吉林大學，2007。。在上述案例的處理過程中，“維穩(wěn)”指標成為“壓倒一切”的杠桿，村民的正當訴求并未獲得表達渠道，村民的人身權利在此過程中也受到的不恰當?shù)拇?，村民的權利并未得到維護。自上而下的處理方式反而加劇了村民的剝奪感和受傷害心理。村民對政府的差序信任格局并未得到改善，反而進一步加劇了村民對政府的不信任，“他們上下早就串通好了，我們再努力也沒用”村民X說道。

二、維穩(wěn)和維權的悖論下當前信訪工作的困境

（一）信訪機構面臨的上訪困境與應對困境

1.上訪困境。有學者揭示了非正常上訪七個方面的重要特征：一是上訪周期較長，次數(shù)較頻繁；二是事由比較集中，集體訪政策性訴求問題較多，個體訪無理訴求比例大；三是個體訪有明顯的向群體化轉變的趨勢，而群體性事件和集體的組織化程度較之以前越來越高，甚至出現(xiàn)職業(yè)化趨勢；四是“告洋狀”成為一個時期的突出現(xiàn)象；五是上訪行為的合法性與上訪行為的違法性相交織；六是官民矛盾突出，“鬧大”情緒升級，信訪人的對抗性行為增強，違法暴力行為頻頻出現(xiàn)；七是有上訪者存在敲詐斂財行為②孔祥勇主編.服務為本的國家治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：242。。

2.應對困境。信訪機構在應對信訪、非正常上訪工作中也面臨諸多困境，存在許多問題。一是各地為了減少進京非訪人數(shù)（人次）不得不采取各種形式阻止非訪人進京、或者接回后采取措施盡力解決問題，有時不得不突破法律底線滿足非訪人的無理、非法訴求，“花錢買平安”。二是大量地方接訪人員長期駐京，有些地方達到20多人，并在敏感時間節(jié)點人數(shù)大幅增加，全國“兩會”期間各地接訪人數(shù)超過兩會代表委員人數(shù)，“駐京辦”在北京租房或購房作為辦公和接訪人員工作場所。三是接人財政成本巨大。據(jù)估算，接訪一人次的進京非訪人員的費用在15000元左右③孔祥勇主編.服務為本的國家治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：245。。

（二）信訪案件處理中的維穩(wěn)與維權的悖論

社會治理中對“穩(wěn)定”的重視程度一直都堅持“穩(wěn)定壓倒一切”的指導原則，“維穩(wěn)”成為一種政治責任，壓倒了法律責任和社會責任。逐漸蘇醒的民眾權利意識卻不甘于向剛性的管制機制妥協(xié)，相對落后的權利表達和訴求實現(xiàn)機制不夠通暢，又強化了民眾想要突破的心理，當民眾正當訴求因不恰當?shù)木S穩(wěn)高壓態(tài)勢被抑制而未能表達和實現(xiàn)時，會降低民眾對政府的信任，也會激發(fā)權利主張人會為權利而斗爭的行為，從而出現(xiàn)了信訪機構面臨的“維穩(wěn)和維權的悖論”；或者當信訪機構為息事寧人滿足了部分提出無理要求的民眾開出的條件時，也失去了信訪機構維穩(wěn)和維權的意義，這也是“維穩(wěn)和維權的悖論”體現(xiàn)。

“維穩(wěn)”與“維權”本質(zhì)上應該是統(tǒng)一的，但二者又有對立沖突的一面。張立（2011）認為維權是維穩(wěn)的前提和基礎，提高人民福祉才是維護社會穩(wěn)定的根本目的④張立.公民維權與政府維穩(wěn)的關系[J].遼寧行政學院學報，2011（6）：33-35。；于建嶸（2012）認為只有當民眾的基本權利得到了確認與保護，維穩(wěn)才是穩(wěn)固的，否則只能是暫時和脆弱的⑤于建嶸.維權就是維穩(wěn)[J].人民論壇，2012（1）：23。；朱振輝（2015）強調(diào)了權利和秩序的統(tǒng)一性，也強調(diào)了權利的核心地位，他認為權利必須是秩序的實體和內(nèi)容，而良好的秩序是公眾實現(xiàn)個人權利的重要的外在環(huán)境⑥朱振輝.社會治理創(chuàng)新中的維權與維穩(wěn)研究[J].中共云南省委黨校學報，2015（1）：119。；李強彬（2017）認為維權是基于正義、規(guī)則、自由的價值取向的，而維穩(wěn)是基于秩序、穩(wěn)定、安全的價值取向的，一個要求被承認和維護，另一個要求則意味著要否定。在實際運行過程中，維穩(wěn)和維權之間確實體現(xiàn)著相悖、甚至排斥的一面，也體現(xiàn)著互為錯位的一面。李強彬（2017）用“維穩(wěn)維權化”和“維權維穩(wěn)化”來描述目前二者都偏離了各自的正常狀態(tài)，甚至本末倒置⑦李強彬，吝娜.維權與維穩(wěn)：何以錯位如何歸位[J].理論探討，2017（1）：159-163。。權利主張人打著“為權利而斗爭”的旗號，想要通過抗爭性行為（如群體性事件）引起上級政府的主義，希望通過自上而下的權威和壓力對基層政府和部門起到震懾作用，從而達到維權目的，這無疑對社會秩序造成了影響，一些打砸行為、圍堵政府辦公大樓或者堵塞交通等的行為，已經(jīng)嚴重危害到了社會秩序和人身財產(chǎn)安全；而基層政府部門相關人員則打著“穩(wěn)定壓倒一切”的旗號，采用剛性維穩(wěn)、強力維穩(wěn)或妥協(xié)維穩(wěn)的方式和手段，采取攔截、圍堵、控制人身自由、花錢買平安，甚至聯(lián)合黑惡勢力等方式，希望把非正常上訪事件消滅在萌芽之中。

但是，在解釋和解決悖論之前，基層政府是否意識到問題的根源在哪里？為什么民眾會選擇非正常上訪？現(xiàn)行的信訪機制是否存在缺陷和不足？什么樣的信訪治理模式是可以調(diào)和“維穩(wěn)”與“維權”，使之達到和諧統(tǒng)一的？這個問題，是文章研究的目的所在。

（三）現(xiàn)行信訪治理模式的局限性

現(xiàn)行信訪治理模式存在包容性、代表性、專業(yè)性不足的問題。

1.“剛性維穩(wěn)”導致維權的有限性和包容性欠缺。就群眾而言，采取非正常上訪方式，其主要原因：一是非正常上訪人員對《信訪條例》的規(guī)定不了解，對信訪機構的職能和程序不清楚；二是權利主張人的權利訴求沒有得到滿足或者滿足的程度沒有達到預期。其中也有不少權利主張人有貪圖利益、“無理取鬧”（基層干部的普遍評價）的動機和行為，但不能一概而論，對所有群眾的訴求予以否定，使上訪人員成為過街老鼠，政府官員人人喊打。這與政府為人民服務，從群眾中來到群眾中去的初心是背離的?，F(xiàn)行信訪考核上凸顯了“零越級上訪”等規(guī)定，給基層政府帶來了巨大壓力，基層政府官員為確?？己丝冃У呐琶?，防止一票否決制的影響，會通過嚴防死守、盯人、攔訪、截訪、陪訪、辦“學習班”等五花八門的方式變相阻止群眾越級或進京上訪，但越是圍追堵截，群眾越認為基層干部有逾矩或理虧的問題，會進一步激發(fā)其越級或進京上訪的心理。謝茨耐德的沖突理論揭示了集體非訪的背后根源，原因在于集結人群偏于相對弱勢群體，他們需要通過“借力”“借勢”等方式，使問題社會化，從而打破原有的力量格局進行利益博弈。很顯然，各級政府在“依法打擊”的同時沒有做到“依法維權”，二者應并駕齊驅(qū)。

2.“自我裁奪”導致信訪機構及基層干部的代表性不足。信訪制度的本意是代表人民行使維權、監(jiān)督、政治參與的職能，基層干部是代表人民行使權力的干部。但在制度實際運行中出現(xiàn)了偏差和分離現(xiàn)象。信訪機構隸屬于地方政府，信訪案件經(jīng)過層層批轉最終又回到了“運動員——裁判員”合二為一的治理模式中，其結果和效果是不能讓群眾誠服的。信訪組織體系設計的缺陷使之職權小、效率低，存在信訪程序“終結不終”或者信訪工作責任落實不到位的現(xiàn)象，信訪機構及各級政府在處理問題時，體現(xiàn)出的對上負責、不對下負責的傾向性降低和消解了群眾的信任。信訪問題的最終裁奪以領導批復、指示為依據(jù)，人治色彩又使得統(tǒng)治權威高于法律權威，尤其是在農(nóng)村，長期以來“信訪不信法”的思想依然存在，權力高于法律，說明群眾對政府寄予很高的期望。

3.“層層批轉”導致信訪機構的職能履行錯位與專業(yè)性不足。根據(jù)《信訪條例》第6條第2款的規(guī)定，信訪機構是信訪事項受理、交辦、轉送、協(xié)調(diào)處理和督促檢查的機構，而不是直接解決信訪問題的機構。因此，從本質(zhì)上說，信訪制度不是替代國家其他糾紛解決制度而直接解決問題的制度，問題的解決還是要依靠國家相關正式法律制度和程序。但近年來，信訪制度逐步脫離了法律功能定位，漸漸演化為代替政府及其職能部門直接解決信訪問題的制度，信訪機構也逐步代替其他政府職能部門成為直接解決信訪問題的機構。信訪制度和信訪機構職能錯位，使政府職能部門解決信訪問題的相關責任轉移到信訪部門，信訪工作部門壓力日益加大，工作難點增多，很多問題難以得到相關部門全力支持。

三、信訪治理改革的新向度及二元治理模式

“維權”應該是信訪制度的根本目標和根本的價值取向，而“維穩(wěn)”是強調(diào)以正當?shù)?、程序化的方式“維權”。因此，如何以一種模式把“維權”建立在秩序、規(guī)則、程序的有序管理基礎之上，在法律仍不健全、法治權威仍未確立的今天，變革治理模式是一個穩(wěn)健的途徑。

（一）信訪治理改革的新向度：三性融合

查爾斯·泰勒的“承認政治”理論認為：“平等的承認是唯一適合于健康的民主社會的模式”①查爾斯·泰勒.承認的政治[M].董之林，陳燕谷譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998：292。。承認政治的核心是包容政治，包容不同人群素質(zhì)的差異，尤其是對弱勢群體的包容，在其法律素養(yǎng)和道德素質(zhì)不能達到預期目標時，更多地采用引導、疏通的方式，而不是打壓、抑制的方式。但是現(xiàn)行政府考核模式?jīng)Q定了“維穩(wěn)”指標對“維權”指標的壓倒性優(yōu)勢。在“穩(wěn)定壓倒一切”的指征下，即便更換考核權重和考核方式，靠政府自己考核自己無法從根本解決問題，甚至可能對穩(wěn)定形成溢出效應。因此，筆者認為，信訪功能要繼續(xù)發(fā)揮且要有效發(fā)揮，必須變革現(xiàn)行信訪治理模式。其新的向度要體現(xiàn)對群眾訴求的包容，能夠更好地代表群眾，維護群眾利益，站在群眾的立場解決問題、化解矛盾。因此，代表性是信訪治理模式的新向度。

到底什么樣的機構更能代表群眾維權？吳英姿建議通過改變信訪機構的隸屬關系，從地方政府設置中剝離出來，可以避免“運動員-裁判員”合一的角色錯位問題。同時建議對司法機構和各職能部門的信訪職能進行整合，司法機構和各職能部門不再承擔信訪職能，整合為人民代表大會常務委員會的內(nèi)設機構之一，發(fā)揮人大匯聚民意、反映民意、代表民意的制度功能。同時建議改革信訪工作機制，由“受理—轉處”改為“分流－對話”①吳英姿.信訪制度理發(fā)的困境與對策.孔祥勇主編.服務為本的國家治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：257。；童星、張海波建議創(chuàng)新信訪制度模式，提高信訪工作化解社會矛盾的效率，建議推行主要領導“接訪”和人大代表“下訪”相結合的制度②孔祥勇主編.服務為本的國家治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：262。，同時建議引入第三方力量，提高信訪公信力③孔祥勇主編.服務為本的國家治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：263。。段明認為需要在制度框架內(nèi)建立對話機制和糾紛解決機制④段明.維權與維穩(wěn)執(zhí)政的問題轉型——國家治理體系變革對兩者的調(diào)和與統(tǒng)一[J].學術探索，2014（9）：35。。吳英姿和童星、段明等人都沒有站在“剛性維穩(wěn)”立場上，而是從更具代表性，更具包容性的角度為信訪治理模式提供了“人大”和“第三方”的視角，值得借鑒。

人大的最大優(yōu)勢在于其代表性的合法性和合理性，第三方的最大優(yōu)勢在于其公平和公正的可能性，但可能性≠現(xiàn)實性，因此，筆者建議加入專業(yè)性成為可能性轉化為現(xiàn)實性的必要條件，而承載專業(yè)性的主體就是社會工作者。

（二）“人大－－社會工作者中心”二元信訪治理模式

多中心治理理論強調(diào)多元主體共同治理。文章從學理上嘗試改變現(xiàn)行“自治”形式的信訪治理模式，探索“人大——社會工作者中心”二元信訪治理模式。二元治理模式的提出立足點和出發(fā)點是以人民利益為核心，以維護和保障公民權利、提高政府公信力和合法性為目標。王常柱認為中國社會公權力的行使，理應堅持“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的價值取向，一方面有助于消除公權力在維穩(wěn)與維權之間的尷尬、化解群體性事件的難題，另一方面當“邏輯的力量”用盡而須動用“力量的邏輯”強力維穩(wěn)時，中國式維穩(wěn)才會得到社會的廣泛認同和支持⑤王常柱，夏曉麗.公權力尷尬：維穩(wěn)與維權之間的價值迷失——基于群體性事件中公權力價值取向的研究視角[J].北京行政學院學報，2014（2）：28。。因此，“力量的邏輯”是迫不得已的決斷，不是先入為主的震懾。信訪職能的承擔者應該首先是以人民利益為根本價值取向的，現(xiàn)行信訪職能的隸屬關系存在著“趨向民意”還是“自我維護”的矛盾，這與維穩(wěn)和維權的矛盾是一致的，必須破解。筆者認為信訪治理的新向度，即代表性、包容性、專業(yè)性“三性融合”，通過重塑信訪機構的治理模式，包容不同素質(zhì)、對政策理解有差異的弱勢群體的訴求，凝聚不同社會階層的信任和力量。為此筆者建議在包容精神（包容性）的關照下，由代表最廣大人民根本利益的人民代表大會（代表性）來承接信訪工作的職能，并把社會工作者力量（專業(yè)性）納入信訪機構的工作體系中，即在人大領導下，通過引入第三方社會組織力量，由取得社會工作資格的社會工作者執(zhí)業(yè)從事信訪工作，即文章提出的“人大——社會工作中心”二元信訪治理模式（如圖1所示）。

1.人大承接信訪職能的優(yōu)越性。人大承接信訪職能最大的優(yōu)勢及其合理性在于其充分的代表性和包容性。人民代表大會作為國家的權力機關，其權威性在代表人民利益方面、其監(jiān)督職能在維護人民利益方面，有著獨特而天然的優(yōu)勢，在代表性方面具有直接性；而各級人民政府及其機關是權力機關的執(zhí)行機關，具有間接的代表性。信訪制度是保障人民群眾表達意見、反映情況、解決問題，以更好地保證政府公信力和合法性的制度，必須具有充足代表性的機構承擔信訪職能，才更有利于民意的表達和問題的解決。

人大承接信訪職能能夠有效調(diào)和維穩(wěn)和維權的矛盾。人民大表大會作為國家權力機構，其性質(zhì)決定了人大是維護國家穩(wěn)定的重要保障，代表國家的維穩(wěn)使命。同時，人民代表大會的權力來源于人民，服務于人民，代表人民的維權使命。因此，人大的雙重性質(zhì)決定了其在維穩(wěn)和維權問題上的根本一致性。歸根結底，人大是以維護作為國家主人的人民利益為根本的出發(fā)點和落腳點的。

人大承接信訪職能能夠更好地行使其監(jiān)督權和立法權。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是改革的總目標。治理體系的完善要求法制化和制度化，針對信訪中存在的問題，作為立法機關的人大能夠?qū)ΠY下藥，從制度體系和法律體系著眼予以規(guī)范和完善。從實踐上看，我國行政機關和司法機關都要對人大負責，人大通過對政府以及對司法機關的監(jiān)督更好地履行其作為權力機關的職能，更好地履行作為人民代表的職責。信訪職能劃歸人大，能夠深化監(jiān)督，同時推進全能型政府向有限、有效、善治政府的轉變。

圖1 人大——社會工作者中心二元信訪治理模式

2.人大引入社會力量——社會工作者處理信訪問題的優(yōu)越性。引入社會工作者力量能夠提升信訪干部的專業(yè)性。信訪制度是指“由各級國家機關設置專門的信訪工作機構并配備專職信訪干部，按照分級負責，歸口辦理的原則，處理人民群眾的來信、來訪、來電活動的一項基本制度”①吳英姿.信訪制度理發(fā)的困境與對策.孔祥勇主編.服務為本的國家治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：251-258。。由此可見，信訪干部的首要要求是專業(yè)性。社會工作者因其專業(yè)素養(yǎng)、知識結構與信訪職能的匹配性，能夠有效提升信訪治理效能和效率，以高效、專業(yè)的水準完成信訪任務。

引入社會工作者力量能夠提升信訪案件處理的公平性和公正性。引入第三方社會力量能夠以中立態(tài)度彌補案件處理的偏倚漏洞。同時引入社會力量參與信訪，有利于保持人大職能運行的穩(wěn)定性，不會因增加職能而增加機構負擔。

引入社會工作者力量能夠提升群眾對信訪工作的支持和信任。社會組織的非官方、非營利和專業(yè)性強的特點，有助于消除信訪人對信訪工作的不信任，更有助于提高信訪事項處理的質(zhì)量與效果。從這個意義上看，社會組織作為社會中的一種重要力量，可以發(fā)揮聯(lián)系政府與公民的橋梁和紐帶作用，能促進實現(xiàn)民眾與政府的溝通對話②百度文庫.信訪制度[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/c5cee56125c52cc58bd6bebe.html，2012-12-10。。

結 語

“人大——社會工作者中心”的二元信訪治理模式體現(xiàn)了信訪工作機制的創(chuàng)新。相對而言，人大承接信訪職能較之其他機構能夠更好的體現(xiàn)信訪制度的民主性、政治性、維權性、補救性和監(jiān)督性，人大職能與信訪機構職能之間具有互通性和目標的一致性，能夠有效化解維穩(wěn)與維權悖論。引入社會工作者專業(yè)性力量有利于擴大信訪民主的力量，增強維權實效，暢通對話和訴求表達機制，也進一步強化了社會監(jiān)督作用，是專業(yè)化治理國家事務的有益嘗試，有利于突破現(xiàn)行信訪工作自我管理、自我約束的單一模式，實現(xiàn)多元主體共同治理。