文│陳力（新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)草原站）

張楚婕（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站）

為增加農(nóng)牧民收入、保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境、加快草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，2011年國家啟動(dòng)實(shí)施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。2016年國家啟動(dòng)了為期五年的新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，進(jìn)一步完善了政策設(shè)計(jì)，提高了補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)。本文主要對新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)實(shí)施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策有關(guān)情況進(jìn)行概述，分析政策實(shí)施效果及存在的問題，并提出建議。

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策作為一項(xiàng)重大強(qiáng)牧惠牧富牧政策，不僅使草原生態(tài)環(huán)境得到了保護(hù)和修復(fù)，而且為轉(zhuǎn)變草原牧區(qū)生產(chǎn)生活方式、帶動(dòng)草原畜牧業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定和提高農(nóng)牧民收入提供了強(qiáng)有力的支撐，在生態(tài)文明建設(shè)中起到了不可替代的作用。

一、政策實(shí)施基本情況

自2016年起，喀什地區(qū)按照國家和自治區(qū)要求實(shí)施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，要求落實(shí)草原禁牧和草畜平衡管護(hù)措施，向履行草原禁牧和草畜平衡義務(wù)的草原承包戶發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金。這對于提高農(nóng)牧民收入，恢復(fù)草原生態(tài)，促進(jìn)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

1.實(shí)施范圍。2016—2020年，喀什地區(qū)新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策涉及11個(gè)縣，142個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，1123個(gè)行政村。

2.任務(wù)及補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放。

2016—2020年，喀什地區(qū)新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策總面積4245萬畝，每年補(bǔ)助資金12817.5萬元。其中，實(shí)施禁牧面積630萬畝，補(bǔ)助資金3780萬元，實(shí)施草畜平衡管理草原面積3615萬畝，獎(jiǎng)勵(lì)資金9037.5萬元，年戶均補(bǔ)獎(jiǎng)資金2239元。其中，地處帕米爾高原和昆侖山草原牧區(qū)的塔什庫爾干縣和葉城縣、莎車縣的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，是實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹攸c(diǎn)區(qū)域，補(bǔ)獎(jiǎng)面積2695萬畝，占總?cè)蝿?wù)的63.49%；補(bǔ)獎(jiǎng)資金8333萬元，占總資金的65.02%；受益農(nóng)牧戶18117戶，占總戶數(shù)的31.58%；年戶均補(bǔ)獎(jiǎng)資金4599元，是全地區(qū)年戶均補(bǔ)獎(jiǎng)資金的2倍。

二、采取的主要措施

1.結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施方案。為落實(shí)好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，地區(qū)行署及各縣人民政府每年按照國家和自治區(qū)政策要求，結(jié)合本地實(shí)際，制定、印發(fā)年度實(shí)施方案，明確任務(wù)目標(biāo)、責(zé)任主體、實(shí)施步驟、工作方案、工作要求及保障措施，為政策落實(shí)、落地、落細(xì)奠定了基礎(chǔ)。

2.完善草原確權(quán)承包。草原確權(quán)承包工作是落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩幕A(chǔ)。為進(jìn)一步完善草原確權(quán)承包工作，喀什地區(qū)通過全面梳理摸排草原確權(quán)承包存在的面積不夠清楚、邊界不夠清楚、承包關(guān)系不夠清楚等方面的問題，按照政策要求分類解決，破除了落實(shí)政策的癥結(jié)，為實(shí)施好新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩於藞?jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.開展草原補(bǔ)獎(jiǎng)信息登記。為將補(bǔ)獎(jiǎng)任務(wù)、責(zé)任、資金落實(shí)到戶，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展草原補(bǔ)獎(jiǎng)信息登記工作，將草原禁牧區(qū)域和草畜平衡區(qū)域落實(shí)到具體地塊，核定補(bǔ)獎(jiǎng)農(nóng)牧戶名單及每戶禁牧與草畜平衡面積，核定發(fā)放補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)金額，將草原補(bǔ)獎(jiǎng)信息錄入草原補(bǔ)獎(jiǎng)信息管理系統(tǒng)，并對錄入系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核。

4.實(shí)施禁牧和草畜平衡管護(hù)。

塔什庫爾干縣、葉城縣、莎車縣三個(gè)有禁牧任務(wù)的縣人民政府通過發(fā)布“禁牧令”，將分布在境內(nèi)的溫性荒漠類草地、高寒荒漠類草地、高寒草原類草地劃入禁牧區(qū)域，這些區(qū)域草原生態(tài)環(huán)境脆弱，實(shí)施禁牧后從放牧利用改做生態(tài)用地，通過設(shè)立管護(hù)站，配備管護(hù)人員，落實(shí)禁牧管護(hù)。對禁牧區(qū)以外的草原實(shí)現(xiàn)草畜平衡管理，在重要轉(zhuǎn)場路口設(shè)立管護(hù)站，對轉(zhuǎn)場的牲畜進(jìn)行清點(diǎn)，對超出承包草場適宜載畜量的牲畜堅(jiān)決禁止上山。轉(zhuǎn)場結(jié)束后，對草畜平衡區(qū)放牧的牲畜頭數(shù)進(jìn)行清點(diǎn)，對超載過牧的行為，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

5.落實(shí)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金發(fā)放。通過嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放要求、條件和發(fā)放程序，經(jīng)村級(jí)公示、相關(guān)部門審核無異議后，對履行禁牧和草畜平衡義務(wù)的農(nóng)牧民，按照承包面積和補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，通過財(cái)政“一卡通”將補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金直接發(fā)放到戶。

6.加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)。通過多種形式的媒體和進(jìn)村入戶宣講培訓(xùn)等多種形式，廣泛宣傳草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，讓廣大基層干部、農(nóng)牧民充分知曉補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邇?nèi)容，做到家喻戶曉、人人皆知。使廣大農(nóng)牧民從思想上認(rèn)識(shí)、態(tài)度上接受、行動(dòng)上配合草原禁牧和草畜平衡工作的開展，變被動(dòng)實(shí)行草原禁牧和草畜平衡為主動(dòng)自覺行為。積極引導(dǎo)農(nóng)牧民將補(bǔ)獎(jiǎng)資金重點(diǎn)用于住房、棚圈、購置農(nóng)牧機(jī)械、購置草料及生產(chǎn)支出等方面，發(fā)揮好草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金在生產(chǎn)中的作用。防止出現(xiàn)完全依靠補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金生活，不思進(jìn)取，不勞而獲的現(xiàn)象。

三、取得的成效

1.實(shí)現(xiàn)草原植被恢復(fù)。通過推行草原禁牧和草畜平衡制度，減輕了草場承載壓力，植被生產(chǎn)力得到了恢復(fù)，草原生態(tài)環(huán)境較實(shí)施前明顯改善，有效遏制了草原退化趨勢。根據(jù)2006至2019年監(jiān)測數(shù)據(jù)，新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施4年來，喀什地區(qū)年均鮮草產(chǎn)量765.9萬噸，較第一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施期間（2011—2015年）年均鮮草產(chǎn)量648.83萬噸增長18.04%，較實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策前（2006—2010年）年均鮮草產(chǎn)量542.42萬噸增長41.2%。

2.增加農(nóng)牧民收入。2016—2020年，喀什地區(qū)累計(jì)發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金64087.5萬元，年均惠及農(nóng)牧民5.74萬戶，24.95萬人，年戶均補(bǔ)獎(jiǎng)資金2239元，通過發(fā)放補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金，直接增加農(nóng)牧民政策性收入。尤其是生活在草原牧區(qū)的牧民收入提高較多，2016—2020年，塔什庫爾干縣和葉城縣、莎車縣的草原牧區(qū)年戶均補(bǔ)獎(jiǎng)資金4599元，顯著改善了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。

3.促進(jìn)草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。通過積極引導(dǎo)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，鼓勵(lì)集約化養(yǎng)殖，提高了畜牧業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?，促進(jìn)了傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變。

四、存在的主要問題

1.管護(hù)工作水平較低。當(dāng)前禁牧和草畜平衡管護(hù)依然缺乏針對性措施。草原面積大，草原監(jiān)督管理隊(duì)伍薄弱，野外開展有效管護(hù)難度大，禁牧草原禁而不嚴(yán)，草畜平衡管護(hù)方式主要依靠管護(hù)員清點(diǎn)放牧牲畜來實(shí)現(xiàn)。農(nóng)牧民保護(hù)草原生態(tài)的意識(shí)不強(qiáng)，“重利用、輕保護(hù)”思想嚴(yán)重，部分農(nóng)牧民由于受利益驅(qū)使，偷牧和超載放牧的行為時(shí)有發(fā)生。管護(hù)不到位的問題比較突出，影響了生態(tài)恢復(fù)的進(jìn)程。

2.缺乏經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢。由于舍飼圈養(yǎng)成本比草場放牧成本高很多，草原牧區(qū)牧民由傳統(tǒng)放牧養(yǎng)畜轉(zhuǎn)變?yōu)槔醚a(bǔ)獎(jiǎng)資金購買草料養(yǎng)畜，沒有經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢，農(nóng)牧民履行禁牧和草畜平衡的意愿較低?？κ驳貐^(qū)平均一個(gè)羊單位需草地面積為20畝，按照草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)2.5元/畝測算，即使按照禁牧標(biāo)準(zhǔn)測算6元/畝測算，農(nóng)牧民少放牧一只羊僅能獲得50元或者120元的補(bǔ)獎(jiǎng)資金，而在草原上養(yǎng)大一只羊出售后所獲得的經(jīng)濟(jì)價(jià)值至少在500元以上。

五、建議

1.加快推進(jìn)草原管理能力系統(tǒng)化建設(shè)。在深化體制機(jī)制改革中，進(jìn)一步完善草原管理體制，全面建立草原禁牧休牧和草畜平衡管理體系和制度，通過實(shí)現(xiàn)聯(lián)合林業(yè)和自然資源執(zhí)法提升草原監(jiān)督管理能力，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)結(jié)合無人機(jī)等先進(jìn)設(shè)備，提高草原管理科學(xué)化、現(xiàn)代化水平，充分發(fā)揮草原管護(hù)員隊(duì)伍和農(nóng)牧民群眾的監(jiān)督作用，嚴(yán)格制止或打擊偷牧盜牧、破壞草原植被、損壞禁牧設(shè)施等行為。

2.進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化政策。通過總結(jié)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施十年來取得的成效，分析存在的問題。建議下一期政策繼續(xù)堅(jiān)持從草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)的工作實(shí)際出發(fā)，充分考慮草原管理工作和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活實(shí)際，繼續(xù)深化草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型方面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過支持人工飼草料生產(chǎn)和流通來替代天然草原放牧利用方式，保障草原牧區(qū)飼草料供給，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)修復(fù)和草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型，保障畜產(chǎn)品有效供給能力。同時(shí)促進(jìn)農(nóng)區(qū)“糧-經(jīng)-草”種植模式發(fā)展，拓展糧改飼項(xiàng)目飼草產(chǎn)出銷路，推進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展。建立生態(tài)恢復(fù)成效與補(bǔ)獎(jiǎng)力度緊密掛鉤的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)牧民自覺保護(hù)草原的積極性和主動(dòng)性。