胡振通　孔德帥　靳樂山

摘要 草原生態(tài)保護補助獎勵機制的第一輪周期（2011-2015）即將結(jié)束，系統(tǒng)地評述“草畜平衡獎勵”對于后續(xù)完善草原生態(tài)保護補助獎勵機制具有重要的借鑒意義。本文結(jié)合內(nèi)蒙甘肅兩?。▍^(qū)）的實地調(diào)研，對草畜平衡獎勵進行了系統(tǒng)的論述，研究結(jié)果顯示：草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)所存在的問題不只是一個單純的標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，也有標(biāo)準(zhǔn)差別化的問題。草畜平衡的實現(xiàn)包含了兩種活動類型，一種是原本超載的地區(qū)和牧戶通過減畜來實現(xiàn)草畜平衡；另一種是原本不超載的地區(qū)和牧戶繼續(xù)維持草畜平衡，避免出現(xiàn)超載的情形，兩種活動類型需要區(qū)別對待，前者的補償是必須的，在一定的政策設(shè)計下，后者的補償不一定是必須的。無差別化的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了錯誤瞄準(zhǔn)的問題，難以達到遏制超載的目的，草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)需要差別化，核心在于瞄準(zhǔn)草原超載的主體，將超載程度納入考慮因素。超載程度越高，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)；草場承包面積越大，需要適當(dāng)調(diào)低草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)；草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)（與草地生產(chǎn)力成反比）不能單獨納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素，與草場承包面積相結(jié)合才能綜合反映牧戶的草地資源稟賦；每羊單位的畜牧業(yè)純收入越高，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。將超載程度納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素，并不是鼓勵超載這種現(xiàn)象，而是為了超載主體能夠?qū)崿F(xiàn)有效減畜所做出的合理補償。

關(guān)鍵詞 草原生態(tài)補償；草原生態(tài)保護補助獎勵機制；草畜平衡獎勵；差別化

中圖分類號 F062.1 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）11-0152-08

2011年6月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，明確草原牧區(qū)實行“生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展方針，要求建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。從2011年開始，中央財政每年拿出136億元（后增加到150億元）在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川、寧夏、云南等省份全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。中國草原生態(tài)補償有兩個項目，一是從2003年開始實施的“退牧還草”工程，二是從2011年開始實施的“草原生態(tài)保護補助獎勵”機制，2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制這項重大政策出臺之后，退牧還草工程做出了調(diào)整，使其與草原生態(tài)保護補助獎勵機制相適應(yīng)。本文研究中的草原生態(tài)補償就是指草原生態(tài)保護補助獎勵機制。

草原生態(tài)保護補助獎勵機制的政策內(nèi)容主要包括禁牧補助、草畜平衡獎勵和牧民生產(chǎn)性補貼三個方面，本文將重點關(guān)注草畜平衡獎勵。2015年4月25日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確指出“要嚴(yán)格落實禁牧休牧制度和草畜平衡制度，加大退牧還草力度，繼續(xù)實行草原生態(tài)保護補助獎勵政策”。草原生態(tài)保護補助獎勵機制的第一輪周期（2011-2015）即將結(jié)束，系統(tǒng)地評述“草畜平衡獎勵”對于后續(xù)完善草原生態(tài)保護補助獎勵機制具有重要的借鑒意義。

關(guān)于草畜平衡獎勵的研究文獻還很少。隨著2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制的實施，一些學(xué)者和政府部門通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)偏低，政策實施前后，牧戶的人均收入降低3 000余元[1]，一些地區(qū)草畜平衡獎勵資金遠少于養(yǎng)畜收入，牧民并沒有按照政策要求做到實際的減畜，超載過牧現(xiàn)象依然存在，繼續(xù)減畜將導(dǎo)致牧民收入大大減少[2-3]。韋惠蘭等通過研究指出，現(xiàn)行的草原生態(tài)補償政策未充分尊重牧民的核心利益，對其承擔(dān)的損失和成本并未予以充分考慮，以致產(chǎn)生了激勵不相容的問題[4]。靳樂山等通過研究發(fā)現(xiàn)“現(xiàn)有的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)未將超載程度納入考慮因素，這會造成減畜和補償?shù)牟粚Φ汝P(guān)系，進而降低草原生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)效果”，并且進一步指出“要定位草原超載的主體，合理闡述草畜平衡獎勵的概念和科學(xué)制定草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，將超載程度的差異納入考慮因素”[5]。關(guān)于草原超載的主體，一些學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，中小牧戶是草原超載的主體，草場面積越小的牧戶越有可能超載，而且超載的程度越高[6-8]。關(guān)于草原生態(tài)補償?shù)牟町愋?，王學(xué)恭等以草原生態(tài)保護補助獎勵機制為例，從禁牧補償額度、草畜均衡補償額度、生態(tài)補償?shù)木庑缘确矫娣治隽瞬莸厣鷳B(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的空間尺度差異，研究指出當(dāng)前草地生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)空間差異明顯，但并沒有反映出不同空間尺度草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的分異[9]。

現(xiàn)有研究很少對草畜平衡獎勵進行專門的論述，少量文獻對草原生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的實施現(xiàn)狀從差別化的視角進行了描述分析，但沒有深入分析差別化的依據(jù)。草畜平衡獎勵的實施現(xiàn)狀如何，需不需要差別化，差別化的依據(jù)是什么，本文將結(jié)合內(nèi)蒙甘肅兩?。▍^(qū)）的實地調(diào)研經(jīng)驗對這些問題進行系統(tǒng)的論述。

1 草畜平衡獎勵的實施現(xiàn)狀

1.1 面積和金額

根據(jù)八個主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)）的《草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》的介紹，各個?。▍^(qū)）相應(yīng)的草原生態(tài)補償?shù)拿娣e和金額如表1所示。在八個主要牧區(qū)?。▍^(qū)）中，草原補獎總面積37.82億畝，其中禁牧11.97億畝，草畜平衡25.85億畝，草畜平衡面積占到了68.34%，僅包括禁牧補助和草畜平衡獎勵的草原補獎金額為110.61億元/年，占到了草原補獎總金額的81.3%，其中禁牧補助71.85億元/年，草畜平衡獎勵38.77億元/年，草畜平衡獎勵金額占到了35.05%。實地調(diào)研包括兩次，一次是2013年8月15日至8月23日調(diào)研組對甘肅省天祝縣5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)11個村子共205戶牧戶的實地調(diào)研，另一次是2014年7月3日至8月6日調(diào)研組對內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗三個旗縣的八個蘇木鎮(zhèn)的34個純牧業(yè)嘎查的490戶牧戶的實地調(diào)研。內(nèi)蒙古自治區(qū)的草畜平衡面積為5.77億畝，草畜平衡獎勵金額為8.66億元/年，甘肅省的草畜平衡面積為1.41億畝，草畜平衡獎勵金額為2.12億元/年。

1.2 標(biāo)準(zhǔn)的差別化

草畜平衡獎勵的國家標(biāo)準(zhǔn)為1.5元/畝，各省（區(qū)）可參照國家標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理地確定適合本?。▍^(qū)）實際情況的具體標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各個?。▍^(qū)）的《草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》，在八大主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)）中，寧夏全區(qū)禁牧，除內(nèi)蒙、甘肅兩省（區(qū)）之外，其余五個?。▍^(qū)）均未實行差別化的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，采取了與國家標(biāo)準(zhǔn)一致的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。下面分別介紹甘肅和內(nèi)蒙兩?。▍^(qū)）草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化和依據(jù)。

1.2.1 甘肅省的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)

甘肅省的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)劃分了三個區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)，分別是青藏高原區(qū)2.18元/畝、西部荒漠區(qū)1元/畝、黃土高原區(qū)1.5元/畝。根據(jù)《甘肅省關(guān)于合理調(diào)整草原補獎?wù)呓裂a助和草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的匯報》（2011年內(nèi)部文件），甘肅省差別化的草原生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮了三大區(qū)域天然草原的面積分布、生態(tài)價值、生態(tài)貢獻、生產(chǎn)能力、載畜能力、收入構(gòu)成、政策效應(yīng)和和諧穩(wěn)定等因素。

青藏高原區(qū)的特點如下：①生態(tài)功能極為重要，生態(tài)貢獻大，是長江、黃河的重要水源涵養(yǎng)和補給區(qū)；②天然草原主要類型為高寒灌叢草甸，草原生產(chǎn)能力和載畜能力高；③戶均占有的草場承包面積小，平均每戶646畝；④農(nóng)牧民對草原畜牧業(yè)依賴度高；⑤牲畜超載嚴(yán)重，減畜任務(wù)重。實行草畜平衡后，對農(nóng)牧民收入和生產(chǎn)生活造成很大影響，于是適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，為2.18元/畝。

西部荒漠區(qū)的特點如下：①生態(tài)作用突出，地處疏勒河、黑河、石羊河流域的下游，是阻擋風(fēng)沙、保護河西綠洲的重要生態(tài)屏障；②天然草原主要類型為溫性荒漠草原和溫性草原化荒漠，草原生產(chǎn)能力和載畜能力低；③戶均占有的草場承包面積大，平均每戶1.5-2.2萬畝；④農(nóng)牧民對草原畜牧業(yè)的依賴度高；⑤牲畜超載數(shù)量小，減畜任務(wù)較小。實行草畜平衡后，對農(nóng)牧民的收入和生產(chǎn)生活影響不大，但該區(qū)域戶均占有的草場承包面積大，于是適當(dāng)調(diào)低草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，為1元/畝。

黃土高原區(qū)特點：①生態(tài)作用顯著，天然草原分布零散，禁牧工作開展較早，禁牧封育工作徹底，在水土保持方面發(fā)揮著重要作用；②天然草原主要類型為溫性草原，草原生產(chǎn)能力和載畜能力適中；③戶均占有草場承包面積較小；④農(nóng)牧民對草原畜牧業(yè)依賴度很低；⑤草畜平衡面積小，減畜任務(wù)小，且具備豐富的飼草資源和農(nóng)作物秸稈資源，具備舍飼化養(yǎng)殖的條件。實行草畜平衡后，對農(nóng)牧民的收入和生產(chǎn)生活影響很小，該區(qū)域戶均占有草場承包面積較小，于是草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)不做調(diào)整，為1.5元/畝。

從上述論述中可以看出，甘肅省差別化的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，首要的考慮因素是超載程度和減畜任務(wù)，其次的考慮因素是農(nóng)牧民的草地資源稟賦（草地類型和戶均草場承包面積）和畜牧業(yè)依賴度。超載程度越高，減畜任務(wù)越重，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。戶均草場承包面積越大，需要適當(dāng)調(diào)低草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。畜牧業(yè)依賴度越高，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。

1.2.2 內(nèi)蒙古自治區(qū)的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》，內(nèi)蒙古自治區(qū)在制定省內(nèi)差別化草原生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)時，提出了“標(biāo)準(zhǔn)畝”的概念，自治區(qū)按照標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)分配各盟市的草原生態(tài)補償資金?！皹?biāo)準(zhǔn)畝”是根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)天然草原的平均載畜能力，測算出平均飼養(yǎng)1羊單位所需要的草地面積為1個標(biāo)準(zhǔn)畝，其系數(shù)為1，大于這個載畜能力的草原，其標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)就大于1，反之則小于1。利用標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)，將草原實際面積換算為標(biāo)準(zhǔn)畝面積，再按照禁牧補助6元/標(biāo)準(zhǔn)畝，草畜平衡獎勵1.5元/標(biāo)準(zhǔn)畝給予補助獎勵，或者利用標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)，將禁牧補助6元/標(biāo)準(zhǔn)畝、草畜平衡獎勵1.5元/標(biāo)準(zhǔn)畝換算成該地區(qū)的禁牧補助標(biāo)準(zhǔn)和草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，在按照草原實際面積進行補助獎勵。例如，陳巴爾虎旗標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)為1.59，那么陳巴爾虎旗的禁牧補助為9.54元/畝，草畜平衡獎勵為2.385元/畝。四子王旗的標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)為0.85，那么四子王旗禁牧補助為5.1元/畝，草畜平衡獎勵為1.275元/畝。

從“標(biāo)準(zhǔn)畝”和“標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)”的概念界定中可以看出，內(nèi)蒙古自治區(qū)差別化的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，考慮的核心因素是草地生產(chǎn)力，草地生產(chǎn)力越高，草場的載畜能力越高，標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)越大，所在地區(qū)的牧戶享受的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)也越高。

2 草畜平衡獎勵的內(nèi)涵辨析

2.1 超載過牧的特點

研究顯示，草原超載過牧在地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部都存在顯著的差異性。

不同地區(qū)之間超載程度存在顯著的差異。對各個旗縣的《草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》分析、機構(gòu)訪談和實地調(diào)研。發(fā)現(xiàn)：內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的陳巴爾虎旗，天然草原主要類型為溫性草甸草原，草地生產(chǎn)力和載畜能力較高， 2010年陳巴爾虎旗整體不超載，143戶樣本調(diào)研牧戶，戶均草場承包面積為6 028畝，戶均草場經(jīng)營面積為6 631畝（實施禁牧前），2010年戶均養(yǎng)殖規(guī)模為410羊單位，平均載畜率為16.2畝/羊單位，高于該地區(qū)平均草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)12.5畝/羊單位。內(nèi)蒙古自治區(qū)中部的四子王旗，天然草原主要類型為溫性草原化荒漠和溫性荒漠化草原，草地生產(chǎn)力和載畜能力中等偏下， 2010年四子王旗平均超載程度約為30%，104戶草畜平衡區(qū)樣本調(diào)研牧戶，戶均草場承包面積為5 059畝，戶均草場經(jīng)營面積為7 146畝，2010年戶均養(yǎng)殖規(guī)模為312羊單位，平均載畜率為22.9畝/羊單位，低于該地區(qū)平均草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)30畝/羊單位。甘肅省天?？h，天然草原主要類型包括溫性草原、山地草甸、灌叢草甸、疏林草甸、高寒草甸五類，草地生產(chǎn)力和載畜能力高，戶均草場承包面積為476畝，該地區(qū)舍飼化養(yǎng)殖程度較高，具體的草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)難以確定，根據(jù)《天祝縣草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》介紹，2010年天?？h平均超載率為50%。草地類型和戶均草場承包面積，綜合體現(xiàn)了所在地區(qū)牧戶的草地資源稟賦，是決定所在地區(qū)牧戶的平均超載程度的重要因素，草地資源稟賦越好，所在地區(qū)牧戶的平均超載程度越低，甚至不超載。

同一地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間超載程度存在顯著的差異。對于草原超載的牧戶異質(zhì)性，一些學(xué)者通過系統(tǒng)的實證研究發(fā)現(xiàn)，中小牧戶是草原超載的主體，草場面積越小的牧戶越有可能超載，而且超載的程度越高[6-8]。中小牧戶，草場面積較小，為了保障生計而養(yǎng)殖不低于一定數(shù)量的牲畜，超載過度存在一定的必然性，這正是中小牧戶是草原超載主體的根本原因所在。在家庭承包經(jīng)營模式下，草原畜牧業(yè)屬于勞動力密集型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大牧戶，草場面積較大，但受限于家庭勞動力的限制而養(yǎng)殖不超過一定數(shù)量的牲畜，不超載也存在一定的必然性。在同一地區(qū)，草地類型相似，牧戶的草場承包面積即體現(xiàn)了該牧戶草地資源稟賦，是決定地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間超載程度差異的重要因素，草地資源稟賦越好，牧戶承載程度越低。

綜上所述，無論是不同地區(qū)之間，還是同一地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間，包含草地類型和戶均草場承包面積的草地資源稟賦是決定超載程度的重要因素，草地資源稟賦越好，超載程度越低。

2.2 草畜平衡獎勵的內(nèi)涵辨析

基于超載過牧的特點，進一步地辨析草畜平衡獎勵的內(nèi)涵，草畜平衡獎勵對應(yīng)的活動類型是什么，草畜平衡的實現(xiàn)路徑是什么，草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)是否需要差別化。

2.2.1 活動類型

生態(tài)補償需要針對特定的活動類型來進行補償。在生態(tài)補償實踐中，活動類型通常包括兩種，一種是基于既定的事實，促進土地利用方式的轉(zhuǎn)變而增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給，例如，退耕還林；另一種是基于破壞的風(fēng)險，避免土地利用方式的轉(zhuǎn)變而減少生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給，例如，保護森林[10]。前一種活動類型，生態(tài)補償是必須的，并且生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)要大于機會成本。后一種活動類型，是否進行生態(tài)補償，需要參照實際發(fā)生的可能性，同樣生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)要大于機會成本。在草原生態(tài)補償中，草畜平衡的實現(xiàn)其實同時包含了這兩種活動類型，一種是基于既定的事實，原本超載的地區(qū)和牧戶通過減畜來實現(xiàn)草畜平衡；另一種是基于破壞的風(fēng)險，原本不超載的地區(qū)和牧戶繼續(xù)維持草畜平衡，避免出現(xiàn)超載的情形。對于這兩種活動類型，草原生態(tài)補償需要區(qū)別對待。原本超載的地區(qū)和牧戶通過減畜來實現(xiàn)草畜平衡，草原生態(tài)補償是必須的，草原生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)要大于減畜的機會成本。原本不超載的地區(qū)和牧戶繼續(xù)維持草畜平衡，在多大程度上會出現(xiàn)超載的情形，筆者認為其可能性不大，因為超載存在客觀規(guī)律，中小牧戶迫于生計而超載過牧存在一定的必然性，大牧戶受限于畜牧業(yè)勞動力而不超載也存在一定的必然性。因而對不超載的地區(qū)和牧戶繼續(xù)維持草畜平衡的行為，在一定的政策設(shè)計下，草原生態(tài)補償不一定是必須的。草畜平衡的兩種活動類型，草原生態(tài)補償需要區(qū)別對待，但事實上我們只有一個無差別化的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，混淆了這兩種活動類型，會產(chǎn)生錯誤瞄準(zhǔn)的問題，進而會影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.2.2 實現(xiàn)路徑

草畜平衡獎勵的政策目標(biāo)是遏制超載，對牧民減少牲畜的行為進行補償和獎勵，以激勵牧民減畜，實現(xiàn)草原可持續(xù)發(fā)展。草畜平衡的實現(xiàn)，需要分兩個步驟進行，一是定位草原超載的主體，即哪些地區(qū)超載嚴(yán)重，哪些牧戶超載嚴(yán)重，二是通過一些經(jīng)濟激勵措施促進草原超載主體的有效減畜。

2.2.3 是否需要差別化

無差別化的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)會影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)，難以實現(xiàn)草原超載主體的有效減畜。如表2所示，將地區(qū)/牧戶分為三種類型，分別是不超載、輕度超載和嚴(yán)重超載，政策實施前后，不超載地區(qū)/牧戶的減畜成本為0，輕度超載的地區(qū)/牧戶的減畜成本較小，重度超載的地區(qū)/牧戶的減畜成本較大，面對同樣的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)1.5元/畝，不超載地區(qū)/牧戶收入增加，對政策的預(yù)期態(tài)度為支持，輕度超載的地區(qū)/牧戶收入增加、降低或不變，對政策的預(yù)期態(tài)度為中立，嚴(yán)重超載的地區(qū)/牧戶收入降低，對政策的預(yù)期態(tài)度為不支持。事實上，嚴(yán)重超載的地區(qū)/牧戶是草原超載的主體，但是他們在政策實施前后收入變化為負，減畜的實現(xiàn)存在阻礙。

草畜平衡獎勵的目的是遏制超載，無差別化的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，混淆了兩種活動類型，產(chǎn)生了錯誤瞄準(zhǔn)的問題，難以達到遏制超載的目的。草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)需要差別化，核心在于瞄準(zhǔn)草原超載的主體，將超載程度納入考慮因素。

3 草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化和依據(jù)

草畜平衡的實現(xiàn)是牧民從超載到不超載的轉(zhuǎn)變，是一個減畜的過程，與牧戶的超載程度顯著相關(guān)。草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)需要差別化，核心在于瞄準(zhǔn)草原超載的主體，將超載程度納入考慮因素。從草原生態(tài)補償?shù)淖栽感猿霭l(fā)，草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該大于牧戶減畜的機會成本，才能促使牧戶自覺自愿地通過減畜來達到草畜平衡的要求。草畜平衡的機會成本就是牧民減畜帶來的收入損失。

以下分析即適用于不同地區(qū)之間，也適用于同一地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間，以同一地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間為例。假設(shè)該地區(qū)的草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為n畝/羊單位，某牧戶的草場承包面積為m，超載率為x，合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)為s，每羊單位的畜牧業(yè)純收入為t，那么基于減畜的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的測算公式為：

理論上應(yīng)該是草場經(jīng)營面積，草場經(jīng)營面積包括草場承包面積和草場流轉(zhuǎn)面積，為簡化分析，本文的研究中暫不考慮草場流轉(zhuǎn)的情形。

由于包含草地類型和戶均草場承包面積的草地資源稟賦是決定超載程度的重要因素，草地資源稟賦越好，超載程度越低，那么：

由公式（1）和公式（2）可以看出，影響合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的因素有四個，分別是超載程度（x）、草場承包面積（m）、草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)（n）、每羊單位的畜牧業(yè)純收入（t），下面分別從這四個因素分析闡述草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化。

3.1 超載程度

超載程度是指超載的牲畜占合理載畜量的比值，它在不同地區(qū)之間和同一地區(qū)不同牧戶之間存在顯著的差異。從公式（1）可以看出，合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)與超載程度成正相關(guān)，超載程度越高，需要減畜的比例越高，減畜帶來的收入損失越大，合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)就越高，否則牧戶在政策實施前后將表現(xiàn)為收入損失。因此將超載程度納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素的含義是“超載程度越高，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)”。

將超載程度納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素需要考慮兩個層面，一是地區(qū)之間超載程度的差異，二是地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間超載程度的差異。通常第一個層面更容易實現(xiàn)，第二個層面則需要更進一步地進行一些差別化的制度設(shè)計。結(jié)合現(xiàn)有的實際情況來看，全國除內(nèi)蒙、甘肅兩省區(qū)之外，均未在省內(nèi)實行差別化的草畜平衡獎勵，甘肅省在劃分不同區(qū)域的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)時充分考慮了地區(qū)之間超載程度的差異，內(nèi)蒙古自治區(qū)在劃分不同盟市的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)時沒有考慮地區(qū)之間超載程度的差異，而在地區(qū)內(nèi)部，沒有一個省區(qū)就地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間超載程度的差異進行差別化設(shè)計。因此，在進一步的政策調(diào)整中，草畜平衡獎勵的差別化的合理路徑是，首先考慮地區(qū)之間超載程度的差異，在地區(qū)之間就超載程度的差異制定差別化的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)，然后再考慮地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間超載程度的差異，在地區(qū)內(nèi)部進行草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)差別化的制度創(chuàng)新。在具體運用中，超載程度的認定，尤其是在地區(qū)之間，公平起見，需要選定一個基期，例如草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施之前即2010年。

3.2 草場承包面積

僅從公式（1）中，并不能看出草場承包面積與合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，但是從公式（2）中可以看出，草場承包面積將通過影響牧戶的超載程度進而影響合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。草場承包面積越大，牧戶的超載程度越低，需要減畜的比例越低，減畜帶來的收入損失越小，合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)就越低。因此將草場承包面積納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素的含義是“草場承包面積越大，需要適當(dāng)調(diào)低草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)”。

從草場承包關(guān)系上可以得出同樣的結(jié)論，草場的所有權(quán)歸國家或集體所有，牧戶享有的是承包經(jīng)營權(quán)，因為初始分配政策的差異和隨著牧戶家庭的人口變動，集體內(nèi)部不同牧戶之間草場承包面積存在顯著的差異性。分配草場存在時間限制，在特定的一段時期內(nèi)原則上不會再重新分配草場，但集體內(nèi)部成員享有公平的承包經(jīng)營權(quán)，從公平的角度出發(fā)，草場承包面積越大的牧戶，需要適當(dāng)調(diào)低草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合現(xiàn)有的實際情況來看，全國僅有甘肅省在劃分不同區(qū)域的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)時，考慮了地區(qū)之間草場承包面積的差異。因此，在進一步的政策調(diào)整中，要充分關(guān)注到地區(qū)之間草場承包面積的差異和地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間草場承包面積的差異，因為這兩種差異是造成地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間超載程度差異的重要原因。

3.3 草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《草畜平衡管理辦法》（2005年）的規(guī)定，草畜平衡是指為了保持草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，在一定時間內(nèi)，草原使用者或者承包經(jīng)營者通過草原和其他途徑獲取的可利用飼草飼料總量與其飼養(yǎng)的牲畜所需的飼草飼料總量保持動態(tài)平衡。草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)是指多少畝草地養(yǎng)一羊單位而不導(dǎo)致草原退化，實際上反映的是草地生產(chǎn)力，草地生產(chǎn)力越高，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)越低。

從公式（1）中可以看出，合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)與草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)成負相關(guān)關(guān)系，即草地生產(chǎn)力越高，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)越低，合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)就越高。這樣的分析結(jié)果似乎正好印證了內(nèi)蒙古自治區(qū)“將草地生產(chǎn)力作為草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)差別化的主要考慮因素”的合理性。但通過進一步地分析顯示，不能單獨將草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)（與草地生產(chǎn)力成反比）納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素。從公式（2）可以看出，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)與超載程度之間沒有必然的聯(lián)系，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)與草場承包面積相結(jié)合才能綜合反映牧戶的草地資源稟賦，進而影響牧戶的超載程度。對比內(nèi)蒙古自治區(qū)陳巴爾虎旗和甘肅省天?？h，陳巴爾虎旗和天?？h的草地生產(chǎn)力都比較高，但是陳巴爾虎旗2010年整體不超載，天祝縣2010年平均超載程度為50%，其根本原因在于陳巴爾虎旗戶均草場承包面積為6 028畝，顯著高于天祝縣的戶均草場承包面積476畝。因此并不能單獨將草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)（與草地生產(chǎn)力成反比）納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素。

3.4 每羊單位的畜牧業(yè)純收入

每羊單位的畜牧業(yè)純收入，等于牧戶的畜牧業(yè)純收入除以牧戶的牲畜養(yǎng)殖規(guī)模，而牧戶的畜牧業(yè)純收入等于畜牧業(yè)總收入減去畜牧業(yè)經(jīng)營性支出。從公式（1）可以看出，合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)與每羊單位的畜牧業(yè)純收入成正相關(guān)，每羊單位的畜牧業(yè)純收入越高，合意的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)就越高。因此將每羊單位的畜牧業(yè)純收入納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素的含義是“每羊單位的畜牧業(yè)純收入越高，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)”。

每羊單位的畜牧業(yè)純收入的差異主要體現(xiàn)在地區(qū)之間，因為地區(qū)之間在地理位置、氣候條件、牲畜養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、畜產(chǎn)品價格等方面會有較大差異，而在同一地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間這些因素都差異較小。通過實地調(diào)研顯示，每羊單位的畜牧業(yè)純收入在不同地區(qū)之間存在差異，如表3所示，2013年阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗的每羊單位的畜牧業(yè)純收入分別為348元、215元、136元。造成每羊單位的畜牧業(yè)純收入的地區(qū)差異的原因，不是本文的論述重點，限于篇幅。進行簡要分析。從牲畜結(jié)構(gòu)上看，阿拉善左旗草畜平衡區(qū)主要的牲畜品種為白絨山羊，四子王旗草畜平衡區(qū)主要的牲畜品種為蒙古綿羊，陳巴爾虎旗草畜平衡區(qū)主要的牲畜品種為綿羊、肉牛、奶牛等。一般情況下，養(yǎng)羊的收益要比養(yǎng)牛的收益高，養(yǎng)殖山羊的羊絨收入會是一個主要的畜牧業(yè)收入，養(yǎng)殖綿羊的羊毛收入不會是一個主要的畜牧業(yè)收入。2013年羊絨價格較好，阿拉善左旗平均每戶的羊絨收入為50 977元，占到了畜牧業(yè)總收入的35.3%，占到了畜牧業(yè)純收入的50.8%，這是阿拉善左旗每羊單位的畜牧業(yè)純收入顯著高于其他兩個旗縣的主要原因。從地理位置和氣候條件上看，阿拉善左旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西南部，四子王旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，陳巴爾虎旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東北部，陳巴爾虎旗的氣候條件更為寒冷，每年的積雪期為210天，暖棚數(shù)量不夠，陳巴爾虎旗每年牲畜因為寒冷凍死餓死的情況較為普遍，少則幾十只羊，多則上百只羊，這是陳巴爾虎旗每羊單位的畜牧業(yè)純收入低的一個原因之一。從經(jīng)營性支出上看，四子王旗和陳巴爾虎旗經(jīng)營性支出顯著高于阿拉善左旗，四子王旗和陳巴爾虎旗都存在比較普遍的雇工放牧的行為，從而平均每戶羊倌費用較高，四子王旗草料費支出顯著高于其他兩個旗縣，陳巴爾虎旗因為需要打草而產(chǎn)生的短期雇工和機械燃油費顯著高于其他兩個旗縣，這是陳巴爾虎旗和四子王旗每羊單位的畜牧業(yè)純收入顯著低于阿拉善左旗的一個原因之一。

由于價格指數(shù)的增長和畜產(chǎn)品價格的變化會影響每羊單位的畜牧業(yè)純收入，因而草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)在一定時期之后需要做出梯度增長和動態(tài)調(diào)整。

3.5 小結(jié)

綜合前面的分析，草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化與各個差別化考慮因素的關(guān)系如表4所示，具體關(guān)系是：①超載程度越高，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)；②草場承包面積越大，需要適當(dāng)調(diào)低草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)；③草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)（與草地生產(chǎn)力成反比）不能單獨納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素，與草場承包面積相結(jié)合才能綜合反映牧戶的草地資源稟賦；④每羊單位的畜牧業(yè)純收入越高，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。在地區(qū)之間草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化主要考慮承載程度、草場承包面積和每羊單位的畜牧業(yè)純收入，在地區(qū)內(nèi)部不同牧戶之間草畜平衡獎勵的差別化主要考慮超載程度和草場承包面積。

4 結(jié)論、討論和政策含義

從本文的研究中可以得出以下結(jié)論：草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)所存在的問題不只是一個單純的標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，也有標(biāo)準(zhǔn)差別化的問題。草畜平衡的實現(xiàn)包含了兩種活動類型，一種是原本超載的地區(qū)和牧戶通過減畜來實現(xiàn)草畜平衡；另一種是原本不超載的地區(qū)和牧戶繼續(xù)維持草畜平衡，避免出現(xiàn)超載的情形，兩種活動類型需要區(qū)別對待，前者的補償是必須的，后者的補償不一定是必須的。無差別化的草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了錯誤瞄準(zhǔn)的問題，難以達到遏制超載的目的，草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)需要差別化，核心在于瞄準(zhǔn)草原超載的主體，將超載程度納入考慮因素。超載程度越高，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)；草場承包面積越大，需要適當(dāng)調(diào)低草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)；草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)（與草地生產(chǎn)力成反比）不能單獨納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素，與草場承包面積相結(jié)合才能綜合反映牧戶的草地資源稟賦；每羊單位的畜牧業(yè)純收入越高，需要適當(dāng)提高草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。

將超載程度納入草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的差別化考慮因素，并不是鼓勵超載這種現(xiàn)象，而是為了超載主體能夠?qū)崿F(xiàn)有效減畜所做出的合理補償。一些基層政府官員反映，“當(dāng)前的草畜平衡獎勵，不應(yīng)該叫做草畜平衡獎勵，而是應(yīng)該叫做草畜平衡處罰”，其含義就是指超載嚴(yán)重的地區(qū)和牧戶在政策實施前后表現(xiàn)為收入損失，這并不是真正意義上的草原生態(tài)補償。

本文研究結(jié)論具有以下政策含義：第一，為了達到遏制超載的目的，在草原生態(tài)保護補助獎勵機制的第二輪（2016-2020），草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)需要差別化，核心在于瞄準(zhǔn)草原超載的主體，將超載程度納入考慮因素。第二，草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)差別化需要綜合考慮超載程度、草場承包面積、草地生產(chǎn)力和每羊單位的畜牧業(yè)純收入等因素。

（編輯：于 杰）

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Abstract The first phase of ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program （2011-2015）is coming to an end， and to systematically review and study ‘reward for balanced grazing has an important significance to perfect the ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program. Based on the field research in Inner Mongolia Autonomous Region and Gansu Province， this paper conducts systematical study on ‘reward for balanced grazing. Research indicates that： the existing issue of rate of ‘reward for balanced grazing is not only about that the rate is low， but also about that the rates should be differentiated. To achieve balanced grazing， it contains two types of activity， one type is to reduce livestock by those areas or herdsmen with overgrazing， and another type is to maintain balanced grazing to avoid overgrazing by those areas or herdsmen without overgrazing at present. Two types of activity need to be treated differently. For the first type， the compensation is a must， and for the second type， the compensation is not necessarily a must if the policy is designed properly. It is difficult to achieve the goal of containing the overgrazing by no differentiation of rate of ‘reward for balanced grazing， which has the problem of wrong targeting， and rates of ‘reward for balanced grazing need to be differentiated， the key of which is to aim at the main body of grassland overgrazing and take overgrazing degree into consideration. It needs to appropriately increase the rate of ‘reward for balanced grazing when the overgrazing is high and decrease the rate when the grassland contracting area is big. Livestock capacity standard of balanced grazing， which is inversely proportional to the grassland productivity， cant be taken into consideration as a differentiation factor of rate of ‘reward for balanced grazing separately without combination with grassland contracting area， which can comprehensively reflect the herders grassland resources endowment along with the capacity standard. It needs to appropriately increase the rate of ‘reward for balanced grazing when net husbandry income of a sheep unit is high. Taking overgrazing degree into consideration as one of the differentiated factors of rate of ‘reward for balanced grazing， is not to encourage the phenomenon of overgrazing， but to pay reasonable compensation to achieve effectively livestock reduction by the main body of grassland overgrazing.

Key words grassland ecocompensation； Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program； reward for balanced grazing； differentiation