鐘 爽， 朱 侃

一、問題的提出

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，新型風(fēng)險不斷增加的同時突發(fā)事件的復(fù)合性也不斷加強，我國應(yīng)急管理工作面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，建立與完善中國特色社會主義應(yīng)急管理體系也因此成為政府工作議程的重要組成部分。實際上，自新中國成立以來，中國政府一直在面臨和處置各類突發(fā)事件，并在這個過程中不斷完善我國應(yīng)急管理體系、提高我國應(yīng)急管理能力，從而為我國持續(xù)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。作為公共安全和經(jīng)濟發(fā)展的“壓艙石”，應(yīng)急管理體系的發(fā)展與完善是一個循序漸進的過程，圍繞不斷提升我國應(yīng)急管理能力這個不變的主題，不同的歷史時期應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的目標、理念、協(xié)調(diào)機構(gòu)、主體以及法制等要素都在不斷變化。探究應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計發(fā)展與完善過程中“變”的軌跡路線，挖掘“變”與“不變”背后的內(nèi)在機制與深層邏輯，對厘清我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的發(fā)展歷程、把握我國應(yīng)急管理體系的發(fā)展規(guī)律，從而推動當前我國應(yīng)急管理體系發(fā)展和提高我國應(yīng)急管理能力具有重要指導(dǎo)意義。

黨的十九大報告提出的“十四個堅持”中，有兩個堅持涉及公共安全與應(yīng)急管理問題，再次彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)人對健全與完善我國應(yīng)急管理體系工作的高度重視。實際上，黨的十八大以來，習(xí)近平同志就開始從全局和戰(zhàn)略的高度重新審視了應(yīng)急管理工作的重要性，并對相關(guān)工作做出了方向性、根本性和戰(zhàn)略性的指導(dǎo)與部署。2013年11月，十八屆三中全會提出“健全公共安全體系”，并成立國家安全委員會；2015年5月，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局就健全公共安全體系進行第二十三次集體學(xué)習(xí)時提出確保公共安全事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局；2017年10月，黨的十九大報告提出樹立安全理念，弘揚生命至上、安全第一的思想來健全公共安全體系；2018年3月，國家應(yīng)急管理部成立；2019年底以來，在新冠肺炎疫情嚴峻的形勢下，習(xí)近平同志多次提出要健全公共衛(wèi)生應(yīng)急在內(nèi)的應(yīng)急管理體系，提高依法防控和依法治理的應(yīng)急管理能力。可見，通過探究我國應(yīng)急體系發(fā)展變化的規(guī)律來為提高我國政府應(yīng)急管理能力提供借鑒，不僅是一個重要的學(xué)術(shù)問題，更是一個重大的實踐熱點。

對此，本文借助政策文獻計量的研究方法從中央政府工作報告和相關(guān)重要政策文本中提取和凝練了應(yīng)急管理體系的變遷歷程，并進一步探究了其深嵌的內(nèi)置機制和深層邏輯，以此嘗試回答下列研究問題：(1)不同時期中央在應(yīng)急體系建設(shè)的注意力分布上存在怎樣的特點？(2)我國應(yīng)急管理體系在頂層設(shè)計方面是怎樣變遷的？存在怎樣的變遷規(guī)律？(3)是否存在一個穩(wěn)定的解釋框架，能全面揭示我國應(yīng)急管理體系的演化規(guī)律？

二、頂層設(shè)計理念與研究設(shè)計

(一)頂層設(shè)計理念

頂層設(shè)計最初是一個工程學(xué)概念，強調(diào)工程設(shè)計中的“整體概念”，其含義是基于系統(tǒng)思維來統(tǒng)籌工程設(shè)計，強調(diào)從全局出發(fā)去規(guī)劃各領(lǐng)域、各層次和各要素的關(guān)系，在最高層面上尋求解決問題的路徑。在這一概念被引入國家制度、政策的設(shè)計后，逐漸被納入社會科學(xué)研究范疇并發(fā)展成較為完備的思想體系。當前頂層設(shè)計理念已成為了理解中國制度和解釋中國政策現(xiàn)象及其具體運轉(zhuǎn)模式的重要依據(jù)，也是探究各領(lǐng)域中國特色問題的重要切入口。應(yīng)急管理體系是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)，為了更好地從宏觀層面識別和掌握該系統(tǒng)，本文研究將在厘定頂層設(shè)計理念關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上，以不同時期應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計為切入點，來探究我國應(yīng)急管理體系的變遷。

頂層設(shè)計可以定義為“主體結(jié)構(gòu)和主要模式”，其涵蓋的主要因素包括“基本的價值導(dǎo)向、要達到的主要目的，以及先后順序”。由此可見，頂層設(shè)計理念注重頂層設(shè)計者自上而下的制度、政策設(shè)計，在制度、政策設(shè)計過程中對提綱挈領(lǐng)宏觀主旨的把握，實現(xiàn)從價值、目標等方面規(guī)劃好未來制度或政策發(fā)展的藍圖，從而引導(dǎo)制度或政策朝預(yù)期的方向發(fā)展，它是“整體概念”向具體化過渡的過程。隨著研究的深入，學(xué)界逐漸從頂層設(shè)計理念的主要特征出發(fā)來認識和把握頂層設(shè)計理念，并進一步將頂層設(shè)計理念的主要結(jié)構(gòu)分解為決定層、關(guān)聯(lián)層和操作層，以此實現(xiàn)從不同層面解構(gòu)頂層設(shè)計理念。其中決定層突出自上而下的設(shè)計方法，由頂層目標和核心理念要素構(gòu)成，決定了整個系統(tǒng)設(shè)計的走向；關(guān)聯(lián)層強調(diào)系統(tǒng)各要素之間圍繞頂層目標和核心要素形成的匹配和關(guān)聯(lián)，是實現(xiàn)整個系統(tǒng)由部分走向整體的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；而操作層則側(cè)重確保設(shè)計結(jié)果能在現(xiàn)實中運轉(zhuǎn)并具備實踐可行性，是確保整個系統(tǒng)可實施的重要制度安排。

本文在參考相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合頂層設(shè)計理念不同層面特征，將制度、政策頂層設(shè)計理念的要素進一步歸納為頂層目標、核心理念、協(xié)調(diào)組織、相關(guān)法律、實施主體和執(zhí)行模式，具體如圖1所示。其中決定層面包括頂層目標與核心理念，頂層目標明確了系統(tǒng)設(shè)計的目的和系統(tǒng)實施后期望取得的預(yù)期效果，如果系統(tǒng)是一個逐層逐級展開的目標體系，那么頂層目標在這個目標體系中統(tǒng)領(lǐng)全局；核心理念則是頂層設(shè)計者設(shè)計系統(tǒng)時關(guān)鍵的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則，影響和制約著系統(tǒng)功能的邊界。決定層面的要素決定了系統(tǒng)的整體走向，后續(xù)系統(tǒng)的設(shè)計和運轉(zhuǎn)均圍繞決定層面的要素展開。關(guān)聯(lián)層面涉及協(xié)調(diào)組織和相關(guān)法律，協(xié)調(diào)組織指的是根據(jù)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌系統(tǒng)各部分、各要素的支配機構(gòu)，并圍繞決定層的頂層目標和核心理念的實現(xiàn)來部署工作任務(wù)、實現(xiàn)資源分配以及組織其他協(xié)調(diào)活動；相關(guān)法律、法規(guī)是支配系統(tǒng)各部分和各要素的行動指南，同時成文法的方式規(guī)范了系統(tǒng)各要素和各部的權(quán)力與職責(zé)范圍，是實現(xiàn)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的制度保證；關(guān)聯(lián)層面的要素是實現(xiàn)系統(tǒng)各部分和各要素有機銜接，實現(xiàn)各要素、各部分走向整體并發(fā)揮整體功能大于部分功能之和的過程。操作層面由實施主體和執(zhí)行模式要素構(gòu)成，其中實施主體指的是系統(tǒng)頂層目標實現(xiàn)和功能發(fā)揮的主要執(zhí)行者，實施主體實際上關(guān)注的是“由誰來做”的責(zé)任歸屬問題；而執(zhí)行模式反映的是實施主體“如何去做”的問題，即用何種方式、手段來實現(xiàn)頂層目標；操作層的要素是推動頂層設(shè)計由最初規(guī)劃到最終落地并實現(xiàn)的前提，確保了系統(tǒng)的可執(zhí)行性。

圖1 頂層設(shè)計理念的要素結(jié)構(gòu)及功能

在頂層設(shè)計理念各層面要素的相互關(guān)系中，缺乏決定層要素的頂層設(shè)計，其關(guān)聯(lián)層和操作層要素將失去方向指引；關(guān)聯(lián)層要素的缺失將導(dǎo)致決定層與操作層要素銜接的脫節(jié)，決定層目標與操作層執(zhí)行將出現(xiàn)執(zhí)行偏差，導(dǎo)致整個頂層設(shè)計最終失控；而沒有操作層要素參與的頂層設(shè)計，決定層和關(guān)聯(lián)層要素將失去落地的載體，使得頂層設(shè)計會淪為空中樓閣。頂層設(shè)計理念的結(jié)構(gòu)要求決定層、關(guān)聯(lián)層和操作層的各要素間只有在彼此分工、互相協(xié)作的基礎(chǔ)上，才能最終推動系統(tǒng)的不斷發(fā)展，實現(xiàn)系統(tǒng)的既定目標。

(二)研究設(shè)計

在研究設(shè)計上，為了更好地挖掘不同時期中央政府對應(yīng)急管理體系建設(shè)工作關(guān)注的重點，本文首先從建國以來歷年中央政府報告中探究了中央政府對應(yīng)急管理注意力的配置，凝練了不同時期中央政府對各應(yīng)急管理領(lǐng)域關(guān)注的核心內(nèi)容；然后在不同時期關(guān)注核心內(nèi)容的指引下找到了影響不同時期應(yīng)急管理領(lǐng)域頂層設(shè)計的關(guān)鍵政策文本，并進一步探討了我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的歷程；最后，再結(jié)合相關(guān)政策情境探究了我國應(yīng)急管理體系的變遷機制，提煉了其變遷過程的解釋框架。

在研究方法上，本文研究主要采用政策文獻計量的方法展開。政策文獻計量在傳統(tǒng)文獻計量的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，采用量化分析的形式來探究政策文本的內(nèi)部結(jié)構(gòu)屬性，從而揭示政策主體、目標、影響及政策體系演進結(jié)構(gòu)的研究方法。當前政策文獻計量法被廣泛地應(yīng)用于各領(lǐng)域的政策研究中，成為政策科學(xué)研究的一個新方向。在本文研究的過程中，筆者將采用該研究方法并進一步借助編程工具Python、質(zhì)性分析工具Nvivo以及社會網(wǎng)絡(luò)分析工具Ucinet來提煉相關(guān)研究內(nèi)容。

在數(shù)據(jù)來源上，本文研究數(shù)據(jù)來源主要來自建國以來歷年中央政府工作報告和中央層面應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)的重要規(guī)劃、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定和條例等政策文本。相關(guān)數(shù)據(jù)獲取渠道主要包括北大法寶網(wǎng)、中共中央組織部、國家發(fā)展與改革委員會、國務(wù)院、應(yīng)急管理部、民政部、安全部、工業(yè)和信息化部、水利部、交通運輸部和衛(wèi)生健康委員會等網(wǎng)站。本文研究最終選擇將51個中央政府工作報告(改革開放前某些特殊年份存在缺失)以及436個應(yīng)急管理相關(guān)的政策文本作為本文研究的數(shù)據(jù)來源。

三、中央政府應(yīng)急管理體系注意力指向及其變化

中央政府工作報告是中央政府回顧和總結(jié)上一年工作并規(guī)劃、部署新一年工作的政府公文，作為政府對公眾的一種公開承諾，其內(nèi)容具有法定效力；作為各部門、各級政府工作的指揮棒，兩萬字左右工作報告涉及的內(nèi)容是中央政府高度關(guān)注并著力解決的重要問題，也是我們探究中央政府對各項工作注意力分配情況的重要藍本。對此，本文研究將中央政府工作報告中應(yīng)急管理體系建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容作為研究中央政府應(yīng)急管理體系注意力指向的依據(jù)，并以此為窗口來探究應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計。在具體操作上，首先，借助質(zhì)性分析工具Nvivo從歷年中央政府工作報告中提取了應(yīng)急管理相關(guān)的內(nèi)容，并按年份依次整理成后續(xù)分析所需的相關(guān)內(nèi)容文檔；其次，在參考三位專家意見匯編應(yīng)急管理相關(guān)的詞庫后，借助編程工具Python軟件編定特定的程序?qū)v年相關(guān)內(nèi)容文檔進行內(nèi)容提取，同時為避免軟件提取的機械性而遺漏重要信息，筆者結(jié)合相關(guān)背景知識并根據(jù)具體語境對其進行逐一的人工提取，綜合兩次提取的結(jié)果形成了歷年最終的內(nèi)容詞；再次，觀察歷年應(yīng)急管理內(nèi)容詞的分布規(guī)律，在參考三位專家意見的基礎(chǔ)上，將建國以來我國應(yīng)急管理分為救災(zāi)時期(1949—1977)、綜合減災(zāi)時期(1978—2002)、應(yīng)急管理時期(2003—2013)和公共安全時期(2014年至今)，并依次提取了各時期的高頻詞及高頻詞矩陣；最后，將高頻詞矩陣導(dǎo)入社會網(wǎng)絡(luò)分析工具Ucinet中，結(jié)合我國應(yīng)急管理體系改革的宏觀背景繪制了各時期的注意力指向圖譜，如圖2所示。下文將結(jié)合不同時期的研究情境來闡述注意力指向的圖譜。

圖2 建國以來不同時期中央政府應(yīng)急管理體系注意力指向圖譜

觀察圖2會發(fā)現(xiàn)，不同時期中央政府對應(yīng)急管理體系關(guān)注的領(lǐng)域及其側(cè)重點均存在較大分野。在改革開放前的救災(zāi)時期，中央政府對應(yīng)急管理的關(guān)注較少。這一時期應(yīng)急管理體系建設(shè)的內(nèi)容更多地集中在農(nóng)業(yè)救災(zāi)上，且應(yīng)急工作的重心更多地傾注在災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)對上，以水旱災(zāi)害為中心的自然災(zāi)害應(yīng)急也直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的需要，具有較強的生產(chǎn)導(dǎo)向。發(fā)動以滅蠅、滅鼠，防止鼠疫和霍亂為中心的愛國衛(wèi)生運動是中央政府在公共衛(wèi)生方面所做的主要努力。而這一時期新疆、西藏等地區(qū)多次發(fā)生的暴力事件直接威脅到當?shù)胤€(wěn)定，中央也因此制定了相關(guān)政策措施來應(yīng)對此類挑戰(zhàn)。

改革開放后的綜合減災(zāi)時期，中央政府對應(yīng)急管理工作的關(guān)注力度開始加強，應(yīng)急管理體系覆蓋的范圍也進一步擴大，應(yīng)急管理工作的重心逐漸開始由災(zāi)后轉(zhuǎn)移到災(zāi)前，如何綜合減災(zāi)成為這一時期應(yīng)急管理體系建設(shè)的重點。這一時期，水旱災(zāi)害仍是自然災(zāi)害領(lǐng)域關(guān)注的主要災(zāi)種，中央政府在應(yīng)急管理工作上更多地側(cè)重興修水利工程來提高防洪抗旱能力，同時開始關(guān)注水土流失在內(nèi)的其他問題。公共衛(wèi)生領(lǐng)域在延續(xù)過去愛國衛(wèi)生運動的基礎(chǔ)上，開始探索以傳染病預(yù)防為中心的公共衛(wèi)生應(yīng)急機制，并逐步將地方病以及其他環(huán)境污染等問題引起的群體性疾病納入應(yīng)急管理體系。而在社會安全事件領(lǐng)域的應(yīng)急管理中，除了嚴厲打擊多類危害國家安全的犯罪分子外，政府在社會安全管理方面的法治意識開始凸顯，依法打擊各類違法犯罪活動成為中央政府維穩(wěn)的重要應(yīng)急措施。

進入新世紀后，在新一屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人上任之際，突如其來的非典疫情使中央政府開始重新審視應(yīng)急管理工作的重要性，并從國家戰(zhàn)略的高度來重新部署應(yīng)急管理體系。隨后以“一案三制”為抓手的應(yīng)急管理建設(shè)工作全面展開，應(yīng)急管理體系也取得了空前發(fā)展。這一時期，政府開始重視應(yīng)急管理的戰(zhàn)略布局，圍繞提高突發(fā)事件應(yīng)急能力，中央從宏觀上對各政府部門進行了統(tǒng)籌，并通過制定修訂應(yīng)急預(yù)案、健全應(yīng)急體制、應(yīng)急機制和應(yīng)急法制的方式使應(yīng)急工作逐步成為常態(tài)化的政府工作議程。在自然災(zāi)害領(lǐng)域的應(yīng)急管理上，除了高度關(guān)注傳統(tǒng)的水旱災(zāi)害后，并開始高度重視地震以及其他生態(tài)、環(huán)境破壞引發(fā)的自然災(zāi)害。這一時期，事故災(zāi)難也成為應(yīng)急管理的重要對象，中央不斷加強安全生產(chǎn)工作建設(shè)并定期展開專項整治活動，從制度和技術(shù)層面減少企業(yè)各類安全事故、交通運輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備等重大事故。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)域，更多種類的傳染病以及其他影響公眾健康的群體性疾病被納入應(yīng)急管理的范疇；與此同時，動物疫情以及食品藥品安全等問題也成為應(yīng)急管理的重點。而社會安全領(lǐng)域，為實現(xiàn)社會穩(wěn)定，中央政府將應(yīng)急管理的重心由過去對犯罪活動的管理轉(zhuǎn)向?qū)ν恋卣饔?、房屋拆遷等公共問題引發(fā)的社會矛盾的管理上，為從根本上避免群體性事件的爆發(fā)，這一時期中央政府尤其重視尊重、維護和實現(xiàn)公眾的合法權(quán)益，并出臺了一系列的引導(dǎo)政策來規(guī)范政府行為。

在公共安全時期，我國應(yīng)急管理體系進入新的發(fā)展階段，并呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。在新一代領(lǐng)導(dǎo)人重視政府應(yīng)急能力建設(shè)，重視國家整體安全觀意識的推動下，這一時期中央政府在應(yīng)急管理的戰(zhàn)略布局上，將應(yīng)急管理工作放置在公共安全背景下展開，并進一步將公共安全上升為國家安全。新的應(yīng)急管理體系不但涉及傳統(tǒng)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，并對相關(guān)應(yīng)急管理工作諸多方面進行了中國化創(chuàng)新探索實踐，同時新的應(yīng)急管理體系還涉及網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、新型傳染病、氣候變化、生態(tài)安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。新時期，尤其是新冠肺炎疫情出現(xiàn)之后，我國應(yīng)急管理體系更加強調(diào)風(fēng)險防控意識，將風(fēng)險評估機制逐步融入應(yīng)急管理全周期，相應(yīng)理念也逐漸滲透到政府的其他日常管理工作中。

建國以來，隨著我國政府不同時期對于各類應(yīng)急事件的應(yīng)對，我國應(yīng)急管理體系經(jīng)歷了一個從無到有、從簡單到復(fù)雜、從碎片到整體的發(fā)展過程，自下而上“摸著石頭過河”的適應(yīng)性探索創(chuàng)新，與自上而下“頂層設(shè)計”的規(guī)劃性發(fā)展，共同貫穿于應(yīng)急管理體系建設(shè)的各個時期。觀察圖2會發(fā)現(xiàn)，在救災(zāi)時期和綜合減災(zāi)時期管理體系的建設(shè)過程中，自下而上“摸著石頭過河”的適應(yīng)性探索占據(jù)更重要的位置，相應(yīng)的應(yīng)急管理體系更多地呈現(xiàn)分散化、碎片化發(fā)展的局面；而在應(yīng)急管理時期和公共安全時期應(yīng)急管理體系的建設(shè)更注重自上而下“頂層設(shè)計”的規(guī)劃性發(fā)展，應(yīng)急戰(zhàn)略布局的凸顯使得相應(yīng)的應(yīng)急管理體系逐漸走向整體化和一體化。下文將從頂層設(shè)計的角度進一步探討我國應(yīng)急管理體系變遷的歷程。

四、應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的歷程及其規(guī)律

上述對中央政府應(yīng)急管理體系注意力指向及其變化的研究是為了宏觀地把握我國應(yīng)急管理體系的發(fā)展變化，同時為尋找影響不同時期應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的關(guān)鍵政策文本提供理論依據(jù)。筆者在上述研究的基礎(chǔ)上，秉持著與注意力指向高頻詞的相關(guān)性和重要性的原則，從3 685個應(yīng)急管理相關(guān)政策文本中篩選出436個重要政策文本作為本文研究的樣本。為了探究建國以來不同時期應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的結(jié)構(gòu)，筆者根據(jù)前文頂層設(shè)計的要素框架從決定層、關(guān)聯(lián)層和操作層對不同時期的政策文本進行系統(tǒng)梳理和反復(fù)整合提取后，提煉出如表1所示的研究結(jié)果。表1實際上從不同維度立體化地呈現(xiàn)了不同時期我國應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計狀況，下文將進一步從不同層面來解構(gòu)我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的歷程。

表1 建國以來我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的歷程

(一)頂層設(shè)計的決定層

建國后救災(zāi)時期，政府絕大多數(shù)政策文本關(guān)注的是如何直接促進生產(chǎn)發(fā)展來鞏固新生政權(quán)，而較少有政策文本關(guān)注應(yīng)急管理體系，原因可能在于其無法帶來直接產(chǎn)出且要消耗較多人力、物力和政府財力投入。相應(yīng)救災(zāi)時期應(yīng)急管理體系的頂層目標是如何提高救災(zāi)的效率，其核心理念是如何抗災(zāi)和救災(zāi)，可見此時應(yīng)急管理仍是政府不得已而為之的被動行為；在改革開放后的綜合減災(zāi)時期，隨著政府工作重心由以“階級斗爭為綱”向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的轉(zhuǎn)變，為打造可持續(xù)發(fā)展的社會環(huán)境，尤其是1998年特大洪水暴發(fā)后，相關(guān)的政策明確指出應(yīng)急管理體系的頂層目標調(diào)整為防止和減少災(zāi)害，而核心理念除過去的抗災(zāi)和救災(zāi)外，更注重防災(zāi)和減災(zāi)，由此可見政府此時在應(yīng)急管理上逐漸走向主動；進入應(yīng)急管理時期后，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了較大成就并保持良好的發(fā)展態(tài)勢，并且由于 2003年非典的暴發(fā)，如何有效規(guī)避各類突發(fā)公共事件成為政府工作的重要內(nèi)容，這一時期大量與“一案三制”相關(guān)的政策出臺，頂層設(shè)計的目標提升為規(guī)避各類突發(fā)公共事件，相應(yīng)核心理念為實現(xiàn)綜合應(yīng)急管理，應(yīng)急管理覆蓋的范圍和應(yīng)急管理體系建設(shè)均有了較大突破；而在當前公共安全時期，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系成為黨治國理政的重大原則，這一時期隨著多項國家安全發(fā)展規(guī)劃的出臺，以及應(yīng)急管理部的成立，標志著應(yīng)急管理建設(shè)工作被放置在公共安全的高度重新審視，實現(xiàn)傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全在內(nèi)的公共安全成為應(yīng)急管理體系的頂層目標，指導(dǎo)應(yīng)急管理體系建設(shè)的核心理念向總體國家安全觀轉(zhuǎn)變，以風(fēng)險防控為起點的應(yīng)急管理工作被高度重視。

從表1不同時期頂層設(shè)計決定層的變化可以看出中央政府越來越重視應(yīng)急管理，應(yīng)急管理工作在政府各項工作中的地位也不斷提高，應(yīng)急管理體系的職責(zé)與功能也因此不斷豐富與發(fā)展。在職責(zé)與功能定位調(diào)整與變化的過程中，為支持和引導(dǎo)決定層設(shè)計的實現(xiàn)，維持整個體系運轉(zhuǎn)的組織機構(gòu)、規(guī)章制度以及運轉(zhuǎn)機制等也發(fā)生了相應(yīng)變化，從而推動了我國以救災(zāi)為主導(dǎo)的應(yīng)急管理體系在原有基礎(chǔ)上不斷向全過程、全災(zāi)種、全領(lǐng)域和全覆蓋的大應(yīng)急格局的轉(zhuǎn)變?？梢灶A(yù)見，隨著黨對發(fā)展與安全關(guān)系認識的不斷深化，未來這一趨勢將進一步強化。

(二)頂層設(shè)計的關(guān)聯(lián)層

在救災(zāi)為主導(dǎo)的應(yīng)急管理時期，應(yīng)急管理被視為特殊情況下的事后補救行為，這一時期應(yīng)急管理由個別臨時性的輔助性機構(gòu)協(xié)助完成(如1949年成立的防疫委員會在1952年被改為愛國衛(wèi)生委員會，并在隨后的1958年被取消)，缺乏穩(wěn)定的協(xié)調(diào)組織。同時為提高救災(zāi)效率，政府先后頒布了若干法律法規(guī)和條例等來協(xié)調(diào)各機構(gòu)間的救災(zāi)行動，但這些法律條文整體較少且呈碎片化分布；進入綜合減災(zāi)時期后，在減災(zāi)部門化的驅(qū)動下，應(yīng)急管理活動逐漸由議事機構(gòu)來協(xié)調(diào)，并在這一時期獲得蓬勃發(fā)展，但其規(guī)范性仍較弱。不過值得肯定的是，這一時期以部門為中心應(yīng)急相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度有了較大的豐富與發(fā)展；吸取2003年“非典”前應(yīng)急管理體系條塊分割的教訓(xùn)，在應(yīng)急管理時期中央政府成立了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室來統(tǒng)一協(xié)調(diào)各議事機構(gòu)和部門間聯(lián)席會議，應(yīng)急管理辦公室賦予了信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職能，推動了整體性應(yīng)急效能的提升。這一時期，中央開始從“整體性”的角度來建立與完善我國應(yīng)急管理法制，并逐步形成了我國應(yīng)急管理法制的基本框架；而在公共安全時期，隨著政府對應(yīng)急管理的高度重視，多個部門合并整合成立應(yīng)急管理部，為我國應(yīng)急管理體系的發(fā)展提供了一定的組織保障。這一時期應(yīng)急管理相關(guān)立法也在原有框架的基礎(chǔ)上進一步深化拓展，法制建設(shè)受到極大關(guān)注，成為明確應(yīng)急管理相關(guān)部門、單位和崗位權(quán)責(zé)邊界并提升應(yīng)急管理能力的重要治理工具。

表1頂層設(shè)計關(guān)聯(lián)層中協(xié)調(diào)組織行政地位的提高，相關(guān)法律不斷完善的過程，推動了應(yīng)急管理職能不斷走向常態(tài)化，同時應(yīng)急管理體系提供公共安全服務(wù)的能力和效能均不斷提升。應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計是一項系統(tǒng)工程，只有協(xié)同和統(tǒng)籌各要素的功能，才能發(fā)揮其整體功能。因此，應(yīng)急管理組織協(xié)調(diào)能力和法制保障水平不斷提高的結(jié)果，是頂層設(shè)計決定層中中央政府越來越重視應(yīng)急管理的外在體現(xiàn)和必然結(jié)果；與此同時，關(guān)聯(lián)層頂層設(shè)計的變化也會向操作層傳導(dǎo)，推動中央對頂層設(shè)計操作層要素的調(diào)整。

(三)頂層設(shè)計的操作層

救災(zāi)時期，各類文件表明地方政府主要負責(zé)向上呈報相關(guān)災(zāi)情，中央政府位于救災(zāi)主導(dǎo)地位，是救災(zāi)活動的實際承擔(dān)和執(zhí)行者，并在應(yīng)急過程中通過統(tǒng)治為主的方式來支配救災(zāi)過程中的資源分配和人員調(diào)度。綜合減災(zāi)時期，在多次簡政放權(quán)的行政體制改革中，地方政府獲得了更多的自主權(quán)，與中央政府共同協(xié)作來應(yīng)對各類重大災(zāi)害，這一時期的應(yīng)急管理的執(zhí)行模式仍以行政管制為主，但地方政府在應(yīng)急防控、上報、響應(yīng)過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。應(yīng)急管理時期，一方面，為了快速應(yīng)對和有效遏制突發(fā)公共事件危機，屬地管理為主的原則下地方政府逐漸成為應(yīng)急管理的主體；另一方面，隨著國家與社會關(guān)系的持續(xù)轉(zhuǎn)變，社會力量不斷發(fā)展壯大，公民、各類社會組織在應(yīng)急管理中扮演著越來越重要的角色，地方政府和社會成為應(yīng)急管理的實施主體，以管理為主的執(zhí)行模式也進一步提高了應(yīng)急管理的靈活性和有效性。而在公共安全時期，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的推進，市場在應(yīng)急管理實施主體中的地位逐漸凸顯，政府通過向市場購買應(yīng)急管理服務(wù)的方式將越來越多的企業(yè)納入應(yīng)急范疇，地方政府、社會和市場共同構(gòu)成了我國應(yīng)急管理的實施主體。這一時期應(yīng)急管理的執(zhí)行模式不斷朝著“政府主導(dǎo)，社會力量和市場機制廣泛參與”的治理模式轉(zhuǎn)變。

表1頂層設(shè)計操作層要素在不同時期變化的背后，反映的是我國應(yīng)急管理重心的下移，應(yīng)急管理體系執(zhí)行主體力量的沉降和多元力量的參與，引導(dǎo)了危機共同體的產(chǎn)生；而傳統(tǒng)強制性、命令式支配的執(zhí)行模式逐漸被現(xiàn)代化多中心的協(xié)同治理模式取代，頂層設(shè)計主導(dǎo)下的基層公共安全網(wǎng)絡(luò)已具備一定的規(guī)模。在應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計中，操作層要素的現(xiàn)實發(fā)展水平，會反過來影響中央對決定層、關(guān)聯(lián)層要素的規(guī)劃，各層面要素間相互促進和互相制約的動態(tài)關(guān)系驅(qū)動著頂層設(shè)計不斷調(diào)整。

觀察表1會發(fā)現(xiàn)，不同時期應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計中各層面要素乃至整個頂層設(shè)計都處在不斷變化的動態(tài)發(fā)展中，階段性“變”是頂層設(shè)計發(fā)展的常態(tài)，但不同時期頂層設(shè)計都圍繞提高應(yīng)急管理能力這一“不變”的主題而展開。不同時期，中央對頂層設(shè)計的適應(yīng)性調(diào)整都是為了提高所在時期應(yīng)急管理體系的應(yīng)急管理能力，從而適應(yīng)不同時期國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

五、應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的解釋框架

不同時期的應(yīng)急管理體系都有賴于特定的政策情境，不同的政策情境下應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計存在較大的分野，從而衍生了頂層設(shè)計的變遷。構(gòu)建我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的解釋框架，是科學(xué)地闡釋其變遷背后內(nèi)在機制與深層邏輯的重要步驟，也是揭示我國應(yīng)急管理體系發(fā)展規(guī)律的重要依據(jù)。對此，本文根據(jù)影響一般頂層設(shè)計生成的宏觀情境、結(jié)構(gòu)體系主要因素以及方法途徑，綜合應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的特殊性及上述頂層設(shè)計各要素變遷結(jié)果分析，認為我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計在圖3所示的解釋框架下推進與發(fā)展。其中，國家中心任務(wù)、國家治理模式、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會應(yīng)急需求是推動我國應(yīng)急管理體系發(fā)展的重要影響因素，相關(guān)方面的變動會誘發(fā)我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計要素的變動，進而推動整個應(yīng)急管理體系的發(fā)展與變遷，下文研究將圍繞圖3進一步展開。

圖3 應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的解釋框架

(一)國家中心任務(wù)

國家中心任務(wù)是中央在把握社會主要矛盾的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)、國際長期發(fā)展形勢而制定的未來較長時間內(nèi)需要堅持的奮斗目標。國家中心任務(wù)作為一定時期內(nèi)統(tǒng)領(lǐng)其他各項工作的指引導(dǎo)向，決定了其他各項工作的定位和發(fā)展理念，一方面，其他各項工作只有從這個大局出發(fā)，兼顧和配合大局的需要，才能得到中央的認可和支持；另一方面，中央會根據(jù)大局的變化發(fā)展，不斷地調(diào)整各項工作，從而更好地服務(wù)國家中心任務(wù)這個大局。應(yīng)急管理工作同樣服務(wù)于國家中心任務(wù)的需要，并根據(jù)國家中心任務(wù)的變化發(fā)展不斷地在頂層設(shè)計上調(diào)整其頂層目標、核心理念和協(xié)作組織。國家中心任務(wù)在不同時期都會受到經(jīng)濟發(fā)展水平、國內(nèi)外政治環(huán)境、國際形勢，以及重大突發(fā)事件等因素的影響，從而最終影響應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計。

改革開放前，如何穩(wěn)定和鞏固政權(quán)成為實際上的國家中心任務(wù)，夯實和鞏固政權(quán)是國家各項工作的主旋律，各類突發(fā)事件雖然會對社會局部地區(qū)造成一定沖擊，但相較其他直接威脅整個國家政治安全的外部勢力和內(nèi)部階級斗爭而言，中央對其關(guān)注力度較為有限的情境下，其重要性很難凸顯，所以應(yīng)急管理工作成為救災(zāi)時期中央應(yīng)對各類突發(fā)事件的被動之舉。改革開放后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體在明確“和平與發(fā)展”時代主題的判斷后，國家中心任務(wù)向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)變。這一背景下，如何預(yù)防和應(yīng)對直接阻礙經(jīng)濟發(fā)展的各類突發(fā)公共事件等問題在綜合減災(zāi)時期逐漸被重視，相關(guān)應(yīng)急工作的重要性也不斷凸顯，在經(jīng)歷1998年長江流域洪災(zāi)之后，政府應(yīng)急管理由被動逐漸走向主動。自改革開放以來，中央政府一直堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心來統(tǒng)籌各項目工作，但不同時期經(jīng)濟建設(shè)本身內(nèi)涵不斷豐富與發(fā)展，相應(yīng)應(yīng)急管理工作的定位也不斷被調(diào)整。在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政之際，在科學(xué)發(fā)展觀理念的指導(dǎo)下，國家在中心任務(wù)的建設(shè)中越來越重視追求和實現(xiàn)以人為本的經(jīng)濟發(fā)展，以人為本的發(fā)展觀滲透到政府各項工作中。在應(yīng)急管理時期，2003年非典肺炎與2008年汶川地震，作為直接影響和威脅人民生命和財產(chǎn)安全的各類突發(fā)公共事件被高度重視，政府開始高度重視應(yīng)急管理工作，相關(guān)工作的地位也顯著提升。而在習(xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體在中國特色社會主義新時代的歷史交匯期，以人民為中心的發(fā)展理念進一步滲透到國家中心任務(wù)中。公共安全時期的中央開始從國家安全的角度重新布局應(yīng)急管理工作，以積極應(yīng)對各類傳統(tǒng)風(fēng)險、非傳統(tǒng)風(fēng)險帶來的挑戰(zhàn)。以此次的新冠肺炎疫情為例，可以看出由于我國圍繞“人民健康利益至上”的中心任務(wù)，進一步大力推動了應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的發(fā)展變遷。

建國以來，應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計中頂層目標、核心理念和協(xié)調(diào)組織的轉(zhuǎn)變，反映了中央在應(yīng)急管理工作建設(shè)上，態(tài)度—行為逐步由被動走向主動并不斷重視和積極應(yīng)對的過程，其實質(zhì)是國家中心任務(wù)逐步轉(zhuǎn)變推動下應(yīng)急管理工作地位發(fā)展與變化的結(jié)果。在未來，隨著應(yīng)急管理工作在國家中心任務(wù)中地位的凸顯，中央也將越來越重視應(yīng)急管理體系的建設(shè)。

(二)國家治理模式

國家治理模式是一定時期內(nèi)統(tǒng)治階級為維持和實現(xiàn)特定的秩序，通過發(fā)揮其屬性和職能來協(xié)調(diào)、緩解社會矛盾與沖突的方式。國家治理模式在具有鮮明的階級性的同時兼具社會性，且其社會性要通過政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面職能的發(fā)揮來實現(xiàn)。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)是在全面依法治國的基礎(chǔ)上，理順央—地關(guān)系、國—社關(guān)系以及政—市關(guān)系的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)國家治理模式的優(yōu)化。作為我國治理體系的一部分，應(yīng)急管理體系也在不斷適應(yīng)國家治理模式的轉(zhuǎn)變中不斷調(diào)整，并在其頂層設(shè)計的相關(guān)法律、執(zhí)行主體和執(zhí)行模式上與國家治理模式保持共振。應(yīng)急管理體系是國家治理模式的一個側(cè)面，其頂層設(shè)計中相關(guān)要素的變化可以視為國家治理模式變遷的一個縮影。國家治理模式在不同時期，均會受到國家中心任務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展水平、法制化程度、地方權(quán)責(zé)，以及社會化程度等因素的影響，從而最終影響應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計。

我國國家治理模式現(xiàn)代化的重要標志是國家公共事務(wù)管理不斷由“人治”走向“法治”，相關(guān)法制體系和法治能力不斷提高，這一點在應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計中也有顯著體現(xiàn)。改革開放前，在我國法制體系較為落后、法治意識普遍較低的環(huán)境下，應(yīng)急管理工作相關(guān)法律法規(guī)極為有限，法律虛無主義下應(yīng)急管理工作中“人治”色彩濃厚。黨的十一屆三中全會提出社會主義法制建設(shè)的“十六字方針”后，相關(guān)立法工作開始進入政府議事日程，因此綜合減災(zāi)時期的相關(guān)法律也有了一定的豐富和發(fā)展。應(yīng)急管理時期，在延續(xù)十五大提出的依法治國方略下，中央在應(yīng)急管理體系上開始高度重視相關(guān)工作的專門立法，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為代表的相關(guān)應(yīng)急立法奠定了我國應(yīng)急管理法制的基本格局。而在當前全面依法治國的基本方略指導(dǎo)下，公共安全時期的應(yīng)急管理體系越來越注重應(yīng)急立法的系統(tǒng)和深化。在國家治理模式的變遷中，中央與地方、國家與社會以及政府與市場的關(guān)系也不斷發(fā)展變化，而應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計中執(zhí)行主體和執(zhí)行模式也隨著這些關(guān)系的發(fā)展而不斷優(yōu)化。改革開放前，在高度的中央集權(quán)模式、政社合一的單位制和高度計劃經(jīng)濟體制下，形成了國家全能主義式的社會結(jié)構(gòu)，應(yīng)急管理各項工作的開展嚴重依賴中央政府的統(tǒng)治式調(diào)節(jié)。改革開放后，在中央向地方賦權(quán)的過程中，地方政府的行政自由裁量權(quán)開始擴大，市場經(jīng)濟體制的改革使得市場調(diào)節(jié)資源配置的功能逐步增強，同時市場沖擊下的單位制不斷瓦解，社會形勢的轉(zhuǎn)變使得地方政府在應(yīng)急管理中的地位開始凸顯。進入新世紀后，隨著中央與地方在各方面權(quán)責(zé)關(guān)系的不斷明確和合理化，應(yīng)急管理中屬地管理為主的原則逐漸被確定；公民力量的不斷壯大，使得社會也成為應(yīng)急管理主體的重要一極，應(yīng)急管理主體結(jié)構(gòu)的變化也引導(dǎo)著應(yīng)急執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)變。而近些年來，在中央政府推動下，市場逐漸成為資源配置中的決定性因素，相應(yīng)市場在應(yīng)急管理中也發(fā)揮著越來越重要的作用。在多中心的應(yīng)急格局下，應(yīng)急管理執(zhí)行模式進一步朝著治理為主的模式轉(zhuǎn)變。

在國家治理模式變遷的主導(dǎo)下，應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計中的相關(guān)法律、執(zhí)行主體和執(zhí)行模式不斷發(fā)展與完善，因此應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化是國家治理模式現(xiàn)代化的重要投影。與此同時，國家中心任務(wù)轉(zhuǎn)變會引起國家治理模式的變化，而國家治理模式的變遷也會反過來影響國家中心任務(wù)，相應(yīng)應(yīng)急管理體系也會在這個相互作用、相互影響的關(guān)系中不斷調(diào)整。

(三)經(jīng)濟發(fā)展水平

經(jīng)濟發(fā)展水平是一個國家或地區(qū)在經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展速度上所達到的水準，通常用國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值以及經(jīng)濟增長率等指標來衡量。經(jīng)濟發(fā)展水平實際上是經(jīng)濟基礎(chǔ)的重要體現(xiàn)，而應(yīng)急管理體系在內(nèi)的國家制度安排扮演著上層建筑的角色，經(jīng)濟發(fā)展水平在內(nèi)的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定著應(yīng)急管理體系在內(nèi)的上層建筑。作為支撐和維持應(yīng)急管理體系運轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)設(shè)施、工程建設(shè)和人員配備在內(nèi)的相關(guān)應(yīng)急要素均受到經(jīng)濟發(fā)展水平的支配；而在應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計上，有什么樣的經(jīng)濟發(fā)展水平就會催生相應(yīng)應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計，前者直接制約著后者關(guān)注的內(nèi)容和不同時期應(yīng)急的側(cè)重點。

建國后到改革開放前，我國經(jīng)濟一直處在低水平的發(fā)展狀態(tài)，國家經(jīng)濟總量、人均收入和經(jīng)濟增長速度均較低，絕大部分人口長期處在溫飽線以下，因此這一時期應(yīng)急管理體系除了零星關(guān)注直接威脅人民生命安全的傳染性疾病以及局部地區(qū)維穩(wěn)問題外，頂層設(shè)計更多關(guān)注的是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)急，其應(yīng)急的重點也更多地停留在危機爆發(fā)過程之后。而改革開放后，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和人民生活的日益改善，中央有更多的精力和物質(zhì)保障來發(fā)展應(yīng)急管理體系。在綜合減災(zāi)時期的重要體現(xiàn)是應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計越來越關(guān)注災(zāi)難的預(yù)防，推動了應(yīng)急管理由危機爆發(fā)期為主的管理向全過程管理轉(zhuǎn)變，同時相關(guān)自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會安全事件應(yīng)急關(guān)注的內(nèi)容更廣、關(guān)注力度更大。進入21世紀后，經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展和社會保障制度的顯著提高，使得中央有充足的財政來建設(shè)和完善應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理體系建設(shè)工作也在應(yīng)急管理時期實現(xiàn)了重大突破，在應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計表現(xiàn)為中央開始從戰(zhàn)略的高度布局整個應(yīng)急工作，應(yīng)急領(lǐng)域也向事故災(zāi)難在內(nèi)的各類突發(fā)事件覆蓋，“一案三制”工作也取得了較大成效。而十八大以來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)時期，經(jīng)濟增速有所放緩但仍保持相對較高的增長比例，在龐大經(jīng)濟總量基數(shù)的驅(qū)動下，相應(yīng)應(yīng)急管理體系建設(shè)工作再度被強化。公共安全時期，中央在頂層設(shè)計上進一步從公共安全來布局應(yīng)急管理工作，應(yīng)急管理的內(nèi)容也不斷向非傳統(tǒng)公共安全領(lǐng)域擴張。面對此次新冠疫情，我國正是建立在對于經(jīng)濟總量的充分信心，以及社會保障制度不斷完善的背景下，果斷地將短暫的經(jīng)濟發(fā)展利益讓渡于以人民健康利益為優(yōu)先。

應(yīng)急管理體系的發(fā)展與完善建立在相應(yīng)經(jīng)濟實力支持與完善的社會保障制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計關(guān)注的內(nèi)容和側(cè)重點也隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的變化而改變，離開經(jīng)濟發(fā)展水平討論應(yīng)急管理體系建設(shè)易陷入財政困境。此外，經(jīng)濟發(fā)展水平除了會直接影響應(yīng)急管理體系的發(fā)展與變化外，還會通過影響國家中心任務(wù)以及國家治理模式來間接地作用于應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計；同時經(jīng)濟發(fā)展水平也會受到這個兩個因素反作用的影響，三者在相互作用、相互影響的過程中推動著應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的調(diào)整。

(四)社會應(yīng)急需求

社會應(yīng)急需求是一定時期內(nèi)社會大部分成員感知到其人身安全和財產(chǎn)安全被侵害或潛在被侵害時產(chǎn)生的應(yīng)急需要。在社會應(yīng)急需要中，有些應(yīng)急需要通過公民個人即可解決，而有些應(yīng)急需求必須通過政府力量的介入才能得以解決，否則就會衍生公共危機。實際上，建國以來，公眾在不同時期所面臨的生存環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、科技發(fā)展程度乃至公眾自身的風(fēng)險感知都處在不斷變化中，從而導(dǎo)致不同情境下社會應(yīng)急需求也處在不斷地發(fā)展變化中。應(yīng)急管理體系作為政府制度供給的重要形式，其目的是回應(yīng)和滿足社會應(yīng)急需求，實現(xiàn)制度供給和制度需求之間的平衡，應(yīng)急管理體系在頂層設(shè)計的價值導(dǎo)向和策略選擇上必然兼顧社會應(yīng)急管理需求，適應(yīng)社會應(yīng)急需求的變化而隨之調(diào)整。

改革開放前，盡管我國社會應(yīng)急需求處在相對較低的水平上，但在特殊的社會情境下，社會應(yīng)急需求很大程度上處于被抑制狀態(tài)，救災(zāi)時期應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計并沒有充分重視這一社會訴求。相應(yīng)頂層設(shè)計的價值導(dǎo)向以保護國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)為主，人的價值并沒有被充分重視；而其頂層設(shè)計的策略選擇主要重視公眾利益忽視個人利益。改革開放后，在社會環(huán)境日益復(fù)雜的背景下，社會應(yīng)急需求也逐漸走向復(fù)雜化，且這一時期公民權(quán)利意識逐漸覺醒，表達和督促政府實現(xiàn)合法訴求的能力也逐步增強，在社會壓力的驅(qū)動下中央開始重視這一社會需求。突出表現(xiàn)為，綜合減災(zāi)時期應(yīng)急管理體系在頂層設(shè)計的價值導(dǎo)向上突出保護公有財產(chǎn)的同時強調(diào)生命安全，并在頂層設(shè)計的策略選擇上開始注重優(yōu)化應(yīng)急管理和興建各類應(yīng)急管理工程，以此提高應(yīng)急管理能力，減少災(zāi)難造成的生命損失。世紀之交后，改革開放以來累積的各類社會矛盾交疊出現(xiàn)，社會應(yīng)急需求急劇增長，與此同時公民維權(quán)意識和抗爭能力進一步增強，在維穩(wěn)與政府合法性建設(shè)壓力的倒逼下，應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計在價值導(dǎo)向上主張以人為本，并在策略選擇上將科學(xué)技術(shù)繼續(xù)廣泛地引入各類應(yīng)急管理中，促進了應(yīng)急管理科技化水平的不斷提高。而近些年來，復(fù)雜多樣的社會風(fēng)險與其他風(fēng)險連鎖危機趨勢加劇的背景下，社會應(yīng)急需求向更高水平發(fā)展，在“原子化”公民不斷走向組織聚合的過程中，局部公共危機催生“蝴蝶效應(yīng)”的可能性不斷加大。風(fēng)險社會下的政府面臨更大的執(zhí)政壓力，中央在應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的價值導(dǎo)向上堅持“生命至上，人文關(guān)懷”的應(yīng)急文化也相繼凸顯；而在頂層設(shè)計的策略選擇上“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”“風(fēng)險防控、預(yù)警與決策支持”在內(nèi)的新興治理技術(shù)相繼被引入應(yīng)急管理平臺中，應(yīng)急管理科學(xué)與技術(shù)越來越成為應(yīng)急體系建設(shè)的重要保障。

積極回應(yīng)和滿足社會應(yīng)急需求逐漸成為應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要依據(jù)，并不斷牽引著應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計價值導(dǎo)向和策略選擇的調(diào)整，在“以人民為中心”的治國方針引領(lǐng)下，應(yīng)急管理體系將越來越重視社會應(yīng)急需求。與此同時，需要注意的是社會應(yīng)急需求是建立在國家中心任務(wù)、國家治理模式和經(jīng)濟發(fā)展水平之上的，應(yīng)急管理體系在頂層設(shè)計上回應(yīng)和滿足哪些社會應(yīng)急需求以及如何回應(yīng)和滿足這些需求都受這三者的影響和調(diào)節(jié)。因此，應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計實際上是國家中心任務(wù)、國家治理模式、經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會應(yīng)急需求的相互關(guān)系中平衡的結(jié)果，而這些要素的規(guī)律性變動最終會驅(qū)動應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的變遷。

六、研究結(jié)論與管理啟示

(一)研究結(jié)論

本文在闡釋頂層設(shè)計理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)文獻將頂層設(shè)計進一步解構(gòu)為三個層面、六個要素在內(nèi)的框架結(jié)構(gòu)，并將其應(yīng)用到我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的研究中。采用政策文獻計量的研究方法，借助Python、Nvivo和Ucinet等分析工具，挖掘了建國以來不同時期中央政府工作報告中應(yīng)急管理體系注意力的分布情況，并進一步分析了推動我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的重要影響因素，從而構(gòu)建了我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計變遷的解釋框架。本文研究得出以下結(jié)論：

(1)根據(jù)中央對應(yīng)急管理體系的注意力分布可以將其劃分為救災(zāi)時期、綜合減災(zāi)時期、應(yīng)急管理時期和公共安全時期，不同時期中央對應(yīng)急管理體系關(guān)注的內(nèi)容及其側(cè)重點均存在較大的分野。

(2)在我國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的變遷歷程中，決定層中頂層目標和核心理念變化表明中央政府越來越重視應(yīng)急管理，推動了應(yīng)急管理工作在政府各項工作中地位的不斷提高；關(guān)聯(lián)層中協(xié)調(diào)組織行政地位不斷提高和相關(guān)法律不斷完善的過程中，推動了應(yīng)急管理職能不斷走向常態(tài)化；操作層中執(zhí)行主體的屬地化管理原則和其他應(yīng)急力量的協(xié)同觸發(fā)了應(yīng)急模式朝治理方向發(fā)展，推動了應(yīng)急管理重心的下移。

(3)應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計實際上是國家中心任務(wù)、國家治理模式、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會應(yīng)急需求平衡的結(jié)果，這些要素的變化會通過彼此間互動關(guān)系引致應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的變遷，從而自上而下地驅(qū)動我國應(yīng)急管理體系的變革。

(二)管理啟示

當前我國應(yīng)急管理體系建設(shè)已取得了一定成效，但整個應(yīng)急管理體系在運轉(zhuǎn)過程中仍存在條塊分割嚴重、溝通不暢、協(xié)調(diào)難度大等諸多問題，這些問題的解決離不開基層“摸著石頭過河”的實踐探索，也離不開中央“頂層設(shè)計”的整體推動。在未來應(yīng)急管理體系健全與完善的過程中，在加強基層實踐探索的基礎(chǔ)上，也應(yīng)注重追根溯源地從頂層設(shè)計上尋求問題的解決之道。具體而言，可以從以下方面著手推動相關(guān)問題的解決。

(1)在新時代社會應(yīng)急需求日益增長，人民健康利益至上的背景下，中央在應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計上應(yīng)將“以人民為中心”的發(fā)展理念貫徹到各項工作的建設(shè)中，“人民利益優(yōu)先”作為統(tǒng)籌各項應(yīng)急管理工作的原則。

(2)建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配的應(yīng)急管理體系，在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時應(yīng)該加強應(yīng)急管理體系建設(shè)；在協(xié)調(diào)各地區(qū)、各領(lǐng)域經(jīng)濟發(fā)展均衡的基礎(chǔ)上，努力打造應(yīng)急管理力量在各地區(qū)、各領(lǐng)域間的相對均衡，集國家的力量來兜底社會公共安全網(wǎng)薄弱地帶的建設(shè)。

(3)在國家治理模式的框架下理順應(yīng)急管理體系中與各部門間、社會間以及與市場間關(guān)系的基礎(chǔ)上，將應(yīng)急管理體系作為協(xié)調(diào)其相互關(guān)系的平衡點，以此建立有效防范化解重大安全風(fēng)險的制度機制。

(4)逐步建立和完善大政府—強社會的應(yīng)急管理格局，在充分釋放社會應(yīng)急需求的同時，重視社會力量充分有效地融入政府應(yīng)急治理體系，提高政府應(yīng)急管理效能，從而滿足風(fēng)險社會的需求，充分滿足人民日益提高的風(fēng)險感知、健康保障需求、個人利益需求、公眾利益需求，以及國家利益需求。