葉波 羅蘭

摘要：多中心體系是治理結(jié)構(gòu)基石，高校治理通過(guò)面對(duì)內(nèi)外部利益相關(guān)方，重新配決策權(quán)，配置模式即治理結(jié)構(gòu)。為適應(yīng)內(nèi)外部中心化主體的訴求，在組織結(jié)構(gòu)中，也要與之對(duì)應(yīng)，職能部門轉(zhuǎn)型調(diào)整，會(huì)隨著決策要素多樣化、信息復(fù)雜化、應(yīng)變高速化，而發(fā)展改變。本文提出以下轉(zhuǎn)型優(yōu)化路徑：其一，強(qiáng)調(diào)職能部門應(yīng)由原來(lái)響應(yīng)單一訴求，轉(zhuǎn)向多元需求;由原來(lái)被動(dòng)命令執(zhí)行，轉(zhuǎn)向主動(dòng)信息服務(wù);其二，以組織結(jié)構(gòu)較為嚴(yán)密的財(cái)務(wù)處職能轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)調(diào)整為例，在兼顧強(qiáng)化監(jiān)督職能基礎(chǔ)上;其三，加強(qiáng)事前引導(dǎo)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、決策參考等，強(qiáng)化管理會(huì)計(jì)，形成一定項(xiàng)目組，項(xiàng)目組可以抽調(diào)人員，以推進(jìn)教學(xué)科研的發(fā)展，提供財(cái)務(wù)支持。

關(guān)鍵詞：多中心;治理;組織結(jié)構(gòu);轉(zhuǎn)型路徑

在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，隨著教育環(huán)境和要素的變化，教育管理逐步向向多方合作、廣泛參與的教育治理方向發(fā)展。面對(duì)外部環(huán)境的變化和政府有意識(shí)地簡(jiǎn)政放權(quán)導(dǎo)向，學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)怎樣調(diào)整，格外突出;公辦高校如何在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，向有利于大學(xué)制度建設(shè)現(xiàn)代化、內(nèi)涵發(fā)展、質(zhì)量提升的方向轉(zhuǎn)型，至關(guān)重要。

一、多中心體系下的轉(zhuǎn)型問(wèn)題

伯頓·克拉克（B.Clark）的學(xué)術(shù)權(quán)力一元論和科爾森（J.Corson）的科層權(quán)力與專業(yè)權(quán)力二重性，在解釋大學(xué)運(yùn)作中表現(xiàn)出來(lái)的多要素影響，都存在一定局限?；诶嫦嚓P(guān)者的多元論，不再拘泥某一點(diǎn)或兩點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)各方面利益相關(guān)者共同影響高校運(yùn)轉(zhuǎn)，權(quán)力影響存在多元，即有外部的，也有內(nèi)部的，他們對(duì)大學(xué)發(fā)展形成合力。多元性，在高校外部，體現(xiàn)為多中心體系的形成;在高校內(nèi)部，則表現(xiàn)為不同群體通過(guò)不同方式參與大學(xué)管理，以及多種訴求的回應(yīng)。

多中心，是高等教育治理體系的一個(gè)基本特征。政府通過(guò)“高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)改革”的政策改革，逐步從辦學(xué)者轉(zhuǎn)向幕后，變成服務(wù)提供者、法規(guī)監(jiān)管者，高校與政府間的代理人——監(jiān)管人關(guān)系從而更加清晰。政府的主動(dòng)讓位，各級(jí)教育管理部門甚至高校，被要求信息公開化、管理透明化運(yùn)作，更多的教育相關(guān)者參與到學(xué)校管理事務(wù)的各環(huán)節(jié)，并且在決策中所占權(quán)重的增加，逐步形成了社會(huì)上各類現(xiàn)代治理體系的非政府中心，從廣義上講，高校之間相互影響，高校也是多中心之一。

作為教育事業(yè)法人，高校在改革進(jìn)程中被賦予了更多的辦學(xué)自主權(quán)。為適應(yīng)多中心體系，高校因此也需要與其他多中心互動(dòng)，更加廣泛地?cái)U(kuò)大社會(huì)參與度。大學(xué)和政府關(guān)系的調(diào)整過(guò)程中，與大學(xué)的自主權(quán)同時(shí)加強(qiáng)的，還有高校之間的競(jìng)爭(zhēng)。多元體系的開放性與資源的有限性，使得各種層次的高校，主動(dòng)或被動(dòng)的參與到各類競(jìng)爭(zhēng)之中，尤其對(duì)財(cái)政撥款資源的競(jìng)爭(zhēng)，具體表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的爭(zhēng)取。

對(duì)于多中心治理體系的外部變化和內(nèi)部多元訴求，高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)、管理模式，在長(zhǎng)期受傳統(tǒng)政府命令管理下，顯得很單一，雖然有過(guò)對(duì)應(yīng)大部制而衍生的大教學(xué)部制改革，高校行政仍舊也同于政府機(jī)構(gòu)。高校內(nèi)部機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)，在強(qiáng)化高校法人作用前提下，如何較好地平衡外部與內(nèi)部利益相關(guān)者權(quán)益，推進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，成為擺在高校面前的問(wèn)題。政府作為辦學(xué)者逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)督者過(guò)程中，尤其在雙一流等政策背景下，高校組織結(jié)構(gòu)如何促進(jìn)高校更具競(jìng)爭(zhēng)力？面對(duì)高等教育的辦學(xué)、管理和評(píng)估三者的分離，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、高校的管理機(jī)制，也亟需隨之革新。

二、高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的深層機(jī)理

推進(jìn)外部多中心和內(nèi)部相關(guān)者協(xié)同創(chuàng)新，成為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型目標(biāo)方向。“大學(xué)內(nèi)部治理涉及到結(jié)構(gòu)與過(guò)程，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是指大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力的分配、制約和利益實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)定、體制安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，集中體現(xiàn)大學(xué)管理的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行及其規(guī)制的主要特征和基本要求?！盵1]

外部的競(jìng)爭(zhēng)加劇，使得高校在政府與市場(chǎng)兩大極限之間，向市場(chǎng)邁進(jìn)了一步。雖然企業(yè)有著更靈活和更具競(jìng)爭(zhēng)力的模式，但大學(xué)的使命、教育的公益性屬性，必然決定了，高?？山梃b，但卻不能照搬，需要探索自身內(nèi)部治理模式。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010— 2020年）》明確要“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善治理結(jié)構(gòu)。公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)職權(quán)。完善大學(xué)校長(zhǎng)選拔任用辦法。充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用。探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用?！盵2]顯然，中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，在高校治理結(jié)構(gòu)上綜合了黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)、高校行政安排、以及教師、學(xué)生等群體對(duì)高校管理的利益訴求，這也是對(duì)治理多中心的回應(yīng)。2015 年《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》關(guān)于“加強(qiáng)學(xué)術(shù)組織建設(shè)，健全以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)”[3]，更進(jìn)一步明確高校學(xué)術(shù)組織轉(zhuǎn)型的回應(yīng)。教職工、學(xué)生、家長(zhǎng)和其他社會(huì)利益相關(guān)者，通過(guò)教職工代表大學(xué)、學(xué)生工作委員會(huì)、校務(wù)委員會(huì)等內(nèi)部治理和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，參與到學(xué)校管理當(dāng)中，與高校行政，共同構(gòu)成內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。但內(nèi)部治理機(jī)制及如何有效運(yùn)作，還有待進(jìn)一步研究與探討。同時(shí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)決定權(quán)在高校自己，高校就可以根據(jù)實(shí)際情況、機(jī)制運(yùn)行有效性出發(fā)，適時(shí)創(chuàng)新和調(diào)整合適的組織結(jié)構(gòu)。

三、行政職能部門的轉(zhuǎn)型之理論探討

高校的行政機(jī)構(gòu)，更多源于政府機(jī)關(guān)延伸，職能型的科層結(jié)構(gòu)，在高校的規(guī)?；l(fā)展，有效集中了教育資源，尤其在政府辦學(xué)、行政主導(dǎo)的高等教育階段，具有較高的執(zhí)行力優(yōu)勢(shì)。但外部多中心化與內(nèi)部治理多元化，使得高校職能型模式的弱勢(shì)也被顯現(xiàn)出來(lái)。對(duì)于快速、多變的需求，職能化科層結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對(duì);而高?？蒲许?xiàng)目團(tuán)隊(duì)，也要求更加靈活的模式。作為高校職能部門，呈現(xiàn)三種變化趨勢(shì)：一是，更多的為決策信息服務(wù)，以便高校各類決策層能夠及時(shí)獲取學(xué)校相關(guān)信息，從而在應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、外部環(huán)境變化時(shí)有的放矢;二是多中心結(jié)構(gòu)和內(nèi)部各利益相關(guān)者，與高校行政相比，存在信息不對(duì)稱，為更好地適應(yīng)這一變化，高校行政可以為他們提供有效信息，主動(dòng)服務(wù);三是高校各項(xiàng)工作所呈現(xiàn)的任務(wù)導(dǎo)向性，需要不同專業(yè)、層面人員有效配合。

近年“院、?！眱杉?jí)結(jié)構(gòu)在授權(quán)條件下得到發(fā)展，一些部屬兩級(jí)之間高校集中了權(quán)限，發(fā)展“大教學(xué)部”，但職能型仍舊是高校組織結(jié)構(gòu)主體模式，尤其在院校兩級(jí)的職能部門、人員崗位設(shè)置更是如此。于楊等分析了美國(guó)常春藤聯(lián)盟大學(xué)二級(jí)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)，歸納了“主導(dǎo)型”與“合作型”兩種治理結(jié)構(gòu)模式，但也指出“鑒于中外高校的差異，需認(rèn)真思考外來(lái)經(jīng)驗(yàn)本土化的適切性。”[4]從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，重要的是解決高校行政中職能部門設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制，在高校內(nèi)部行政讓位于其他組織，或者說(shuō)減低其他組織參與高校治理的成本。

對(duì)于內(nèi)部治理，有必要引入響應(yīng)的機(jī)制和結(jié)構(gòu)調(diào)整，讓學(xué)校有形組織，即高校行政積極參與其他利益訴求當(dāng)中，響應(yīng)其他利益群體，甚至是圍繞相關(guān)目標(biāo)運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是被動(dòng)按原模式重管理輕服務(wù)。李萍等也表明“大學(xué)制度必須積極探索建立學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的制衡機(jī)制，建立有助于學(xué)術(shù)事務(wù)的相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作、行政權(quán)力有效支撐的大學(xué)制度運(yùn)作體系?！盵5]黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，卻是現(xiàn)有機(jī)制中，對(duì)高校發(fā)展方向的制度保障。各校章程工作推進(jìn)，強(qiáng)化了法人主體。但我們也應(yīng)注意到“審視章程在大學(xué)治理中發(fā)揮的作用，與大學(xué)章程同時(shí)起到規(guī)范與引導(dǎo)作用的，還包含非正式慣例、習(xí)俗、規(guī)范，甚至這些非制度化因素在地位上超過(guò)了章程?！盵6]而這些因素，影響項(xiàng)目組積極性，從而影響學(xué)校多元化發(fā)展。

學(xué)校行政更多的了解學(xué)校資源分布和優(yōu)勢(shì)短缺，學(xué)校學(xué)院（學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)）更了解學(xué)術(shù)發(fā)展和需要重點(diǎn)研究方向，而資源有效性，不一定被足夠考慮。原來(lái)的機(jī)構(gòu)，職能部門實(shí)際管理著學(xué)院的發(fā)展，如教學(xué)處室對(duì)著學(xué)院的教學(xué)院長(zhǎng)、教學(xué)主任、干事，科研處室對(duì)應(yīng)著科研條線院長(zhǎng)、主任、干事，即我們說(shuō)的條條和框框。現(xiàn)在需要打破，而黨委能在大的方向和問(wèn)題上把握，小的、應(yīng)急性，甚至是科研前瞻性的變化，有太多束縛，限制了創(chuàng)新和對(duì)信息的及時(shí)反應(yīng)。組建響應(yīng)部門塊，不是以上級(jí)命令，而是響應(yīng)下級(jí)訴求，從行政上說(shuō)是自下而上的運(yùn)作、參與，提供足夠信息和資源。

四、智能部門轉(zhuǎn)型路徑探索

各職能部門更多以層級(jí)結(jié)構(gòu)為主，按業(yè)務(wù)劃塊：以各高校的財(cái)務(wù)部門為例，內(nèi)設(shè)部門設(shè)置按職能型劃分，如按業(yè)務(wù)分為收入管理科、支出管理科、基建工程核算科、計(jì)劃管理科、資金管理科、稽查科、綜合管理科等。財(cái)務(wù)部門結(jié)構(gòu)及運(yùn)作，是按照如何監(jiān)管出發(fā)，側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)控制而非服務(wù)，在政府要求以全面預(yù)算和行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制背景下，更是加強(qiáng)了前者，重點(diǎn)控制違紀(jì)違規(guī)行為，而把后者重點(diǎn)優(yōu)化內(nèi)部報(bào)賬流程、審批程序，加快支付進(jìn)度。但隨著“放管服”改革推進(jìn)，如何擴(kuò)大和落實(shí)高校自主辦學(xué)權(quán)，財(cái)務(wù)處有著統(tǒng)籌學(xué)校資金，為學(xué)校發(fā)展決策服務(wù)的重要作用。事業(yè)單位分類轉(zhuǎn)型和財(cái)政撥款改革，政府資金（經(jīng)常性撥款）更加有限，而教職工、校內(nèi)教學(xué)科研機(jī)構(gòu)，需要依托學(xué)校爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，通過(guò)橫向課題、校企合作等多種方式籌集教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)。財(cái)務(wù)處作為掌握學(xué)校各項(xiàng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)部門，如能參與其中，能夠提供有力支撐。對(duì)財(cái)務(wù)部門要求更高，在過(guò)去注重事中核算和監(jiān)督，現(xiàn)在向前需要在決策前提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)支撐，向后要能配合項(xiàng)目做好績(jī)效評(píng)價(jià)。

職能型科層結(jié)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)逐漸發(fā)展后，管理層次越來(lái)越多，上下層級(jí)間、行政與非行政間信息不對(duì)稱，從而效率低下。專業(yè)分工分塊和程序的固定，導(dǎo)致缺乏創(chuàng)新活力，阻礙全面發(fā)展。全面績(jī)效評(píng)價(jià)、新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，都要求高校財(cái)務(wù)向更廣、更深層次發(fā)展，高校急需以任務(wù)為導(dǎo)向，對(duì)組織架構(gòu)予以調(diào)整，以適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化：

1.配置機(jī)動(dòng)靈活的信息崗位。高校更具活力，關(guān)鍵在于打破信息壁壘，使得各部門按職能掌握的信息能夠共享，不只為學(xué)校行政服務(wù)，更多以任務(wù)為導(dǎo)向，為不同層次項(xiàng)目服務(wù)?？稍诼毮懿块T嘗試設(shè)立專門信息支持結(jié)構(gòu)或人員，專門為需要信息的項(xiàng)目組提供服務(wù)。即在合并“綜合管理”“計(jì)劃管理”等相關(guān)職能，設(shè)置專門崗位，提供財(cái)務(wù)信息，以輔助項(xiàng)目開展。

2.設(shè)立跨部門項(xiàng)目組。對(duì)于大型項(xiàng)目，從各級(jí)職能部門抽調(diào)人員，與學(xué)院形成項(xiàng)目組。職能部門人員了解學(xué)校整體信息，而學(xué)院人員更了解自身學(xué)科、專業(yè)發(fā)展情況。兩者相結(jié)合，能將信息共享，從而最大發(fā)揮高校自身優(yōu)勢(shì)，在外部治理體系中形成競(jìng)爭(zhēng)力;不同人員構(gòu)成，打破原來(lái)“條條框框”。而每次抽調(diào)人員就從以上機(jī)構(gòu)、崗位中形成，既可以有效、直接的提供財(cái)務(wù)信息，又不影響原來(lái)財(cái)務(wù)崗位和其他職能運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.引入多方監(jiān)督。聯(lián)合內(nèi)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展對(duì)接業(yè)務(wù)，重大項(xiàng)目聘請(qǐng)外部機(jī)構(gòu)，這也有利于信息公開和透明化出發(fā)。財(cái)務(wù)抽調(diào)人員，承擔(dān)財(cái)務(wù)信息項(xiàng)目匯總、銜接工作，提供財(cái)務(wù)咨詢服務(wù)，甚至在項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)時(shí)，被抽調(diào)人員也可直接作為項(xiàng)目小組財(cái)務(wù)方面答辯人員。通過(guò)這樣的方式，將過(guò)去臨時(shí)的項(xiàng)目組，與高校行政相結(jié)合;無(wú)形組織與有形組織相銜接，從而促進(jìn)目標(biāo)、任務(wù)導(dǎo)向。

參考文獻(xiàn)：

[1] 龔怡祖，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石[J]，教育研究，2009，（6）：22-26

[2] http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm

[3] http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/05/content_10269.htm

[4] 李 萍，吳愛萍，高校以大學(xué)章程推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的探究[J].大學(xué)教育，2019年10月：216-218

[5] 于 楊，尚莉麗，馮亞娟，美國(guó)常春藤聯(lián)盟大學(xué)二級(jí)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)模式、特征及其啟示[J].復(fù)旦教育論壇，2019年第17卷第5期：27-33

[6] 別敦榮，我國(guó)大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)或能夠解決問(wèn)題的理性透視[J]. 中國(guó)高教研究，2014年3期：1-7

作者簡(jiǎn)介：

葉波（1981—），男，湖南長(zhǎng)沙人，長(zhǎng)沙師范學(xué)院財(cái)務(wù)處，助理研究員;

羅蘭（1982—），女，湖南長(zhǎng)沙，長(zhǎng)沙師范學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，副教授。

資助項(xiàng)目：

湖南省教育學(xué)科“十二五”規(guī)劃資助課題，多中心體系下的地方本科高校治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究（XJK015BJG007）