周思維 王寶富 熊艷

摘 要：省級科技計劃是政府在科技創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)和指導(dǎo)作用的重要載體，項目形成與評價機(jī)制的設(shè)置關(guān)系到科技計劃實施的成效。本文在結(jié)合國家級科技計劃項目管理、各省的項目管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以S省為例，對其現(xiàn)有的科技計劃項目形成及評價機(jī)制進(jìn)行分析并提出優(yōu)化建議，旨在促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，以推動省級科技改革、科技創(chuàng)新不斷向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞：科技計劃;形成機(jī)制;評價機(jī)制

中圖分類號：TB ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.072

1 背景及意義

建設(shè)創(chuàng)新型國家，科技創(chuàng)新是基礎(chǔ)?？萍加媱潱▽ｍ?、基金等）（以下簡稱“科技計劃”）則是政府支持科技創(chuàng)新活動的重要方式。國務(wù)院《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號）明確了改革的目標(biāo)和布局，形成了具有中國特色的科技計劃體系。隨著科技改革的不斷推進(jìn)，《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見（以下簡稱“意見”）》（中辦發(fā)〔2016〕50號）、《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）等文件對科研項目的管理提出了更高的要求，旨在促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，更好地激發(fā)廣大科研人員積極性和創(chuàng)造性。

各?。▍^(qū)、市）也積極響應(yīng)國家的科技發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合本地的實際，進(jìn)行了科技計劃管理改革，逐步形成了較為完整的科技計劃體系。其中科技計劃項目的形成與評價是科技計劃項目管理中必不可少的環(huán)節(jié)，完善的項目形成機(jī)制能體現(xiàn)科技發(fā)展的目標(biāo)并有效實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的決策、科學(xué)、高效的科研項目評價機(jī)制有利于提高資源配置的效率、提高財政資金的使用效益、提升項目的績效水平，充分激勵科研人員。研究科技計劃項目的形成及評價機(jī)制有利于深化科技改革，優(yōu)化地方政府科技計劃的投入與產(chǎn)出形式，讓科技為地方經(jīng)濟(jì)和地區(qū)發(fā)展提供更強(qiáng)大的支撐。本文以S省為例，從其實際的科技計劃的構(gòu)成出發(fā)，研究其項目的形成與評價機(jī)制，提出相應(yīng)的優(yōu)化措施。

2 科技計劃項目概況

2.1 項目類型與資助導(dǎo)向

S省科技計劃根據(jù)該省的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和科技發(fā)展需要設(shè)立，由省級財政科技計劃項目專項資金資助。S省科技計劃項目是S省科技計劃組織實施的基本單元。主要分為應(yīng)用基礎(chǔ)研究計劃、重點(diǎn)研發(fā)計劃（重大科技專項）、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化引導(dǎo)計劃、科技創(chuàng)新基地（平臺）和人才培育計劃作四大類。根據(jù)2020年度和2019年度S省科技計劃項目指南，2020年的科技計劃項目共20類，在2019年度16類項目的基礎(chǔ)上增加了5類，減少了1類。

2.2 項目評審和資助方式

項目申報單位和項目負(fù)責(zé)人根據(jù)項目申報指南的要求進(jìn)行項目申報，該省科技廳或科技廳委托的第三方機(jī)構(gòu)受理項目申報材料，對項目申報資料的完整性、規(guī)范性、與申報指南的相符性等進(jìn)行形式審查，對形式審查合格的項目予以受理。由科技廳負(fù)責(zé)組織項目評審，或委托第三方機(jī)構(gòu)組織項目評審。項目評審方式以網(wǎng)絡(luò)評審為主，也可采取會議評審、答辯評審、通訊評審的形式。應(yīng)用基礎(chǔ)研究項目中的自由探索型項目采取網(wǎng)絡(luò)評議與會評相結(jié)合的方式進(jìn)行評審，重大項目在網(wǎng)絡(luò)評審基礎(chǔ)上采取會議評審、答辯評審、現(xiàn)場考察等方式進(jìn)一步審核;對前補(bǔ)助方式支持的財政資金100萬元及以上的項目還需進(jìn)行資金預(yù)算評審。

S省科技廳根據(jù)重大科技創(chuàng)新任務(wù)和申報指南，結(jié)合評審情況，充分考慮區(qū)域、行業(yè)、重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域等，按照擇優(yōu)支持原則，提出項目及資金分配建議方案。項目專項資金主要采取前補(bǔ)助和后補(bǔ)助兩種支持方式。資金資助方式根據(jù)科技創(chuàng)新活動及項目屬性確定，在年度項目申報指南中予以明確。2019年S省科技計劃項目中只有2類項目采用后補(bǔ)助的資金支持方式，而2020年的項目僅1類項目采用后補(bǔ)助方式，其余項目均采用前補(bǔ)助方式。

2.3 項目結(jié)題驗收與績效評價

項目驗收由科技廳或科技廳委托推薦單位、第三方機(jī)構(gòu)組成驗收專家組組織驗收?？刹扇【W(wǎng)絡(luò)驗收、會議驗收、現(xiàn)場驗收、審核驗收、委托驗收等形式，依照項目任務(wù)合同書的考核指標(biāo)對驗收報告進(jìn)行審核確認(rèn)。獲得S省科技計劃項目專項資金前補(bǔ)助方式支持的項目須進(jìn)行項目驗收和財務(wù)驗收，財務(wù)驗收可先于項目驗收單獨(dú)開展，也可和項目驗收一并進(jìn)行。后補(bǔ)助項目采取事后獎補(bǔ)方式，不進(jìn)行評審驗收，但要加強(qiáng)立項審查。驗收專家組按照通過驗收（含整改后通過）、不通過驗收兩種情況形成驗收結(jié)論。項目績效評價與項目驗收可同時進(jìn)行，績效評價嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)合同書開展，圍繞任務(wù)合同書確定的績效目標(biāo)進(jìn)行項目績效自評和一次性綜合評價。

3 比較分析S省科技計劃項目現(xiàn)狀

S省科技計劃改革經(jīng)過5年的建立與發(fā)展，已經(jīng)形成了一定的規(guī)模，筆者在與國家科技計劃的投入與項目組成進(jìn)行比較、分析了S省2019-2020年連續(xù)兩年的科技計劃項目指南、對比其他省（市、區(qū)）的項目管理辦法后，針對S省科研項目形成機(jī)制和評價機(jī)制提出以下幾點(diǎn)意見。

3.1 基礎(chǔ)研究投入有待加強(qiáng)

近年來，S省對科研經(jīng)費(fèi)的總投入實現(xiàn)了較為迅速的增長（見表1），從2015年502.9億元增加到2018年737.1億元，各類經(jīng)費(fèi)投入每年都持續(xù)穩(wěn)定的增加，基礎(chǔ)研究投入在各類經(jīng)費(fèi)投入中最低。各類經(jīng)費(fèi)投入占比基本與全國相當(dāng)，增長趨勢略有不同。其中基礎(chǔ)研究的投入占比相較于全國水平的穩(wěn)定增長有一定的波動，2018年基礎(chǔ)研究的占比略低于全國水平。應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)的投入占比在2018年也處于下降水平，而試驗發(fā)展經(jīng)費(fèi)的投入占比在不斷增長，與全國的情況相反。

3.2 項目資助結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

具體分析S省科技廳發(fā)布的2019年度科技計劃項目申報指南，對S省科技計劃項目支持的4個大類，16個小類，51項具體項目的資助信息進(jìn)行統(tǒng)計，應(yīng)用基礎(chǔ)項目的經(jīng)費(fèi)支持最多不超過50萬，其中自由探索型項目的經(jīng)費(fèi)資助不超過10萬，處于所有資助項目的最低水平。2020年應(yīng)用基礎(chǔ)項目的經(jīng)費(fèi)支持最多不超過80萬，而自由探索型項目仍不超過10萬，對基礎(chǔ)研究的資助經(jīng)費(fèi)處于所有資助項目的最低水平?？梢娫撌A(chǔ)研究的重視度還不夠，資助力度有待加強(qiáng)。

從資助學(xué)科類型來看，應(yīng)用基礎(chǔ)研究支持領(lǐng)域，重點(diǎn)仍在“應(yīng)用型”的基礎(chǔ)研究，純碎的理論基礎(chǔ)研究如數(shù)學(xué)、物理等基礎(chǔ)科學(xué)研究基本缺失。根據(jù)四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)學(xué)科學(xué)研究工作方案》，“數(shù)學(xué)是自然科學(xué)的基礎(chǔ)，也是重大技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)?！睌?shù)學(xué)能為其他學(xué)科提供不可或缺的重要支撐，因此要持續(xù)穩(wěn)定支持基礎(chǔ)數(shù)學(xué)研究、穩(wěn)定自由探索項目經(jīng)費(fèi)占比。對于交叉科學(xué)的支持也僅體現(xiàn)在應(yīng)用基礎(chǔ)研究項目中，未明確具體支持領(lǐng)域。

3.3 項目績效評價體系尚未建立

3.3.1 項目績效評價重視度不夠，績效目標(biāo)設(shè)定不明確

S省尚未出臺獨(dú)立的科研項目績效評價工作辦法，各依托單位在進(jìn)行項目管理時還無標(biāo)準(zhǔn)可依。2020年的科技計劃項目指南已對績效目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，但績效目標(biāo)僅針對于19個項目大類，未按具體項目進(jìn)行設(shè)定，階段性目標(biāo)不明確。部分項目評價還存在“一刀切”的做法，即不同類別、學(xué)科的項目都采用論文或?qū)＠?、專著?shù)量為評價指標(biāo)。定性與定量目標(biāo)的設(shè)定結(jié)合度不夠，2019年科技計劃的16類項目中，有一半的項目未設(shè)置定量的考核指標(biāo);2020年的19類項目大部分在指南中明確了定量考核指標(biāo)，超過三分之一的項目只規(guī)定了定性的指標(biāo)，個別項目未提及考核指標(biāo)。

3.3.2 績效評價形式單一，存在信息不對稱的情況

高校的績效評價主要是由學(xué)院等二級單位負(fù)責(zé)對科研工作進(jìn)行績效考核，項目負(fù)責(zé)人考核項目主要參加者完成特定科研工作的質(zhì)與量，學(xué)院負(fù)責(zé)考核項目負(fù)責(zé)人組織實施特定科研項目的質(zhì)與量，學(xué)?？蒲泄芾聿块T對學(xué)院的考核結(jié)果進(jìn)行認(rèn)定，是一種自下而上的考核方式。一方面，這種績效評價方式的評價者身份較為單一，學(xué)院和學(xué)校層面多以科研管理人員為主，行業(yè)的專業(yè)性可能不夠強(qiáng);另一方面，這種評價方式可能會缺乏宏觀性，單純的關(guān)注了“本單位”“本校”，評價角度較為主觀;再者，自下而上的考核方式無意中形成了績效評價的單方向信息傳輸，忽視了評價雙方的互動。

3.3.3 績效評價結(jié)果未被充分利用

科研項目績效評價的結(jié)果是項目間接費(fèi)用中績效支出的直接依據(jù)，科研項目的績效成都應(yīng)該最大程度地直接反應(yīng)項目負(fù)責(zé)人在科學(xué)研究中所作的努力和付出貢獻(xiàn)，目前大部分高校的間接費(fèi)用中分配給負(fù)責(zé)人用于項目間接成本的中績效支出的比例只有40%-60%，部分高校還限定了其中間接成本的支出比例，科研人員的自主分配權(quán)不高，且普遍認(rèn)為得到的績效鼓勵不足以代表自己的付出。

4 S省科技計劃項目形成及評價機(jī)制的優(yōu)化建議

4.1 優(yōu)化項目形成機(jī)制

4.1.1 加大基礎(chǔ)研究投入，提升原始創(chuàng)新驅(qū)動力

“基礎(chǔ)研究是整個科學(xué)體系的源頭，是所有技術(shù)問題的總機(jī)關(guān)”;《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》、2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》（國發(fā)〔2018〕4號）、2019年四部委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)學(xué)科學(xué)研究工作方案》、2020年五部委發(fā)布《加強(qiáng)“從0到1”基礎(chǔ)研究工作方案》等文件都強(qiáng)調(diào)強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)大的基礎(chǔ)科學(xué)研究是建設(shè)世界科技強(qiáng)國的基石”，要不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，提升創(chuàng)新能力。結(jié)合國家政策要求和S省的基礎(chǔ)研究投入情況，一方面可以進(jìn)一步整合科技計劃類型，將應(yīng)用基礎(chǔ)研究上升為“基礎(chǔ)研究”或“自然科學(xué)基金”，強(qiáng)調(diào)自由探索、突出原創(chuàng)，加大對純碎基礎(chǔ)研究特別是數(shù)學(xué)、物理等理論基礎(chǔ)研究的支持。進(jìn)一步將簡單的“需求引導(dǎo)型”和“自由探索型”分類上升為以科學(xué)問題屬性為導(dǎo)向的資助模式，將需求引導(dǎo)和自由探索貫穿在不同的科學(xué)問題探索中?？砂凑諊易匀豢茖W(xué)基金四大類科學(xué)問題屬性進(jìn)行分類資助、分類評審。另一方面在下一步的科技改革中將大幅增加基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入，提高原始創(chuàng)新能力作為首要目標(biāo)，豐富基礎(chǔ)研究的資金來源，通過接受社會捐贈、與社會機(jī)構(gòu)共同設(shè)立聯(lián)合基金等方式增加基礎(chǔ)研究的投入渠道。

4.1.2 加大交叉學(xué)科支持力度，鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位合作開展研究

對于基礎(chǔ)研究項目，打破學(xué)科壁壘才能達(dá)到不斷的創(chuàng)新。對于應(yīng)用研究項目，實現(xiàn)資助導(dǎo)向的交叉、科研團(tuán)隊的融合，將集成創(chuàng)新、跟蹤創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新導(dǎo)向都融入到重點(diǎn)研發(fā)計劃（重大科技專項）、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化引導(dǎo)計劃、科技創(chuàng)新基地（平臺）計劃中，鼓勵學(xué)科與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合。引入“區(qū)域創(chuàng)新聯(lián)合基金”“企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合基金”等跨地、跨行業(yè)的資金支持，鼓勵科研團(tuán)隊跨地合作。

鼓勵高校與企業(yè)、高新園區(qū)合作，形成高?？蒲腥藛T和企業(yè)創(chuàng)新團(tuán)隊交叉融合的研發(fā)團(tuán)隊。建立信息共享和協(xié)同研發(fā)的平臺，打造應(yīng)用研發(fā)的科技創(chuàng)新聯(lián)盟，并且以此為載體，讓高校的科研人員快速掌握制約企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)瓶頸問題，在結(jié)合企業(yè)的實際需求、行業(yè)的發(fā)展，考慮實施的可行性后形成應(yīng)用研發(fā)的項目庫，再面向科研人員發(fā)布指南。以此突破關(guān)鍵的研發(fā)難點(diǎn)，通過高效科研人員和企業(yè)科研團(tuán)隊的協(xié)同創(chuàng)新，推動S省一般企業(yè)向高技術(shù)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)高新園區(qū)的快速發(fā)展。真正實現(xiàn)問題驅(qū)動、理論創(chuàng)新，技術(shù)突破革新。

4.1.3 豐富項目資助與評價模式

在當(dāng)前充分調(diào)動科研人員積極性、創(chuàng)新激勵方式、進(jìn)行“包干制”試點(diǎn)改革的背景下，項目資金資助方式也應(yīng)進(jìn)行多元化的嘗試，增加后補(bǔ)助資助方式支持的項目。對于應(yīng)用類以市場結(jié)果為導(dǎo)向的項目可采取分段資助、后補(bǔ)助的支持方式，基地類、平臺類項目可多采用創(chuàng)新平臺后補(bǔ)助的方式，人才項目多采用獎勵性后補(bǔ)助的方式。

根據(jù)項目類型、特點(diǎn)、財政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的資助強(qiáng)度來確定評審形式、驗收的形式、驗收專家的組成。例如，可綜合安徽省和天津市的管理方法，規(guī)定省財政資助20萬元及以下的項目，采取通信驗收或網(wǎng)評驗收形式，驗收專家組成員一般不少于5人，其中財務(wù)專家不少于1人;20萬元以上至100萬元以下項目可采取會議驗收形式;100萬元及以上重大項目的驗收可以采取現(xiàn)場驗收形式，或由組織驗收單位委派2名及以上專家事先現(xiàn)場考察，核實相關(guān)情況后，再采取會議驗收形式。20萬以上驗收專家組成員一般不少于7人，其中財務(wù)專家不少于2人。

在對項目進(jìn)行評價與驗收時要允許試錯、允許研發(fā)失敗，以減輕科研人員的壓力，提高激勵力度。驗收結(jié)論在通過驗收（含整改后通過）、不通過驗收兩種情況基礎(chǔ)上增加“結(jié)題”驗收結(jié)論，對于部分探索性強(qiáng)、風(fēng)險高的基礎(chǔ)研究類項目，本著鼓勵科研人員大膽探索、寬容失敗的原則，根據(jù)原始記錄證明承擔(dān)項目的科研人員確已履行勤勉盡責(zé)義務(wù)的，可予以“結(jié)題”作為驗收結(jié)論。

4.2 建立完善的項目績效評價機(jī)制

建立完善的科研項目績效評價機(jī)制意在提高項目承擔(dān)單位的績效管理意識，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，充分激勵科研人員，充分調(diào)動科研人員的積極性和創(chuàng)新創(chuàng)造的活力。可從以下幾方面完善科研項目績效評價的機(jī)制。

4.2.1 明確設(shè)定科研項目績效目標(biāo)

在制定項目績效目標(biāo)時要充分考慮目標(biāo)的科學(xué)性、合理性、可考核性，將整體目標(biāo)與階段性目標(biāo)、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，推動項目管理從重數(shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變。項目負(fù)責(zé)人在項目申報書中要按照項目指南的要求確定績效目標(biāo)，且目標(biāo)的制定要具有階段性，用于項目過程管理中進(jìn)行實質(zhì)性進(jìn)展的評價;項目主管部門在項目立項評審時對任務(wù)書中的績效目標(biāo)與指南要求目標(biāo)的相符性進(jìn)行判斷;項目承擔(dān)單位，要牽頭對項目進(jìn)行績效評價，對項目的實施進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督，對考核節(jié)點(diǎn)進(jìn)行界定。

4.2.2 分類實行項目績效評價

不同類型的研究有其自身的特點(diǎn)和資助導(dǎo)向，固定不變的統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)并不一定適合所有的項目或?qū)W科。所以在實行科研項目績效評價時也應(yīng)按照項目的類型、學(xué)科的特點(diǎn)進(jìn)行分類評價，而不是簡單籠統(tǒng)地進(jìn)行“一刀切”的評判?？茖W(xué)研究要允許失敗，但要分析失敗的原因、吸取教訓(xùn)，是否有不可逾越的障礙，鼓勵科研人員敢于挑戰(zhàn)、不斷創(chuàng)新。對于不同類別的項目制定相應(yīng)的評價指標(biāo)，同時可以適當(dāng)延長績效評價的時間，在項目結(jié)束后2-3年內(nèi)進(jìn)行績效跟蹤評價和動態(tài)評價，看科研成果是否能真正帶來社會經(jīng)濟(jì)效益，是否能解決該省實際的社會發(fā)展關(guān)鍵問題，是否能支撐產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展。

4.2.3 豐富科研項目績效考核評價方式

為了讓科研項目績效評價的結(jié)果更為全面、客觀，在評價主體上適當(dāng)?shù)蒲泄芾碚叩淖饔?，引入國?nèi)外同行的評議、市場評價等“第三方”評價，將評價的視野放到整個國家最新的科技發(fā)展環(huán)境、國際的前沿，同時，在科研項目績效評價中引入自我評價報告，建立起項目負(fù)責(zé)人對評價結(jié)果的反饋通道和機(jī)制。

4.2.4 注重績效評價結(jié)果的應(yīng)用

績效評價結(jié)果運(yùn)用等級評價制，項目績效的評價結(jié)果可以分為A、B、C三個等級?？蒲许椖靠冃гu價結(jié)果作為后續(xù)項目支持、科研表彰獎勵等工作中評定的間接依據(jù)，對于績效評價結(jié)果優(yōu)秀的科研團(tuán)隊要予以優(yōu)先考慮。在評定職稱、發(fā)放人員績效時也應(yīng)更加注重科研項目綜合績效評價的結(jié)果，而不是簡單地計算獲得科研項目的數(shù)量和經(jīng)費(fèi)規(guī)模，科研項目的成果和效益同樣應(yīng)該納入考量指標(biāo)。項目績效的評價結(jié)果可作為科技計劃的績效評價依據(jù)，與人才評價、與相關(guān)責(zé)任單位的績效評價結(jié)合起來。

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