曲芮 裴兆斌 郭云峰

摘要：船舶是漁業(yè)生產(chǎn)、水上運輸?shù)闹匾ぞ?，我國對漁業(yè)船舶借助船網(wǎng)工具控制指標管理模式達到對漁船數(shù)量和功率數(shù)控制的“雙控”管理，但實踐中礙于很多因素還存在未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船的現(xiàn)象，這一行為對水域交通安全、漁業(yè)生產(chǎn)安全、漁業(yè)資源保護3個方面都存在安全隱患。文章主要梳理現(xiàn)行法律法規(guī)對這一行為的規(guī)定并簡要分析其法律責任，建議在處罰幅度中增加處罰下限。

關(guān)鍵詞：船網(wǎng)工具指標;非法造船;法律責任;漁業(yè)船舶;捕撈許可

中圖分類號：D912.4;P7???文獻標志碼：A???文章編號：1005-9857（2020）03-0012-04

On the Legal Liability of the Illegal Act of Shipbuilding without Obtaining or Violating the Fishing Vessel and Net Devices Quota ??in the Fishery Law

QU Rui1，PEI Zhaobin1，GUO Yunfeng2

（1.School of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China;2.Fishery and Fishery Administration of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs，Beijing 100020，China）

Abstract： Vessel is an important tool of fishery production and water transportation.In China，fishery vessel′s management adopts a control quota system for the vessel and net devices，to achieve the number and power number of fishing vessels control of the “double control” management.However，in practice，the phenomenon of building vessels without obtaining or violating Fishing Vessel and Net Devices Quota still exists，which will cause hazard to the water traffic safety，fishery production safety and fishery resources protection.This paper mainly combed the provisions of the existing laws and regulations about this behavior and briefly analyzed its legal liability，and suggested to add the lower limit of punishment in the penalty range.

Key words：Fishing Vessel and Net Devices Quota，Illegal shipbuilding，Legal responsibility，F(xiàn)ishing vessel，F(xiàn)ishing license

我國通過將漁船捕撈能力和漁獲物捕撈量控制在合理范圍內(nèi)來實現(xiàn)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量原則，漁船捕撈能力的管控依賴于對漁船漁具的管控，漁船船數(shù)、漁具和功率數(shù)的控制又有賴于船網(wǎng)工具控制指標[1]。根據(jù)《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第五十五條的規(guī)定，船網(wǎng)工具控制指標是指漁船的數(shù)量及其主機功率數(shù)值、網(wǎng)具或其他漁具數(shù)量的最高限額。目前我國現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船這一行為及其法律責任做出具體規(guī)定。

1?問題的提出

探討未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的法律責任，首先需要梳理現(xiàn)有法律法規(guī)對這一行為的具體規(guī)定。

1.1?未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的立法現(xiàn)狀

縱觀我國目前對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為（以下簡稱非法造船行為）的立法，現(xiàn)行《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）并未對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為直接進行規(guī)定，只在第二十二條規(guī)定了國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度。2018年修訂的《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》對此也僅有關(guān)于指標管理制度的相關(guān)規(guī)定：國家對捕撈業(yè)實行船網(wǎng)工具控制指標管理，實行捕撈許可證制度和捕撈限額制度;國家根據(jù)漁業(yè)資源變化與環(huán)境狀況，確定船網(wǎng)工具控制指標，控制捕撈能力總量和漁業(yè)捕撈許可證數(shù)量。漁業(yè)捕撈許可證的批準發(fā)放，應當遵循公開、公平、公正原則，數(shù)量不得超過船網(wǎng)工具控制指標范圍。且該規(guī)定中對船網(wǎng)工具指標相關(guān)行為的處罰只規(guī)定了第四十七條第三款：“涂改、偽造、變造、買賣、出租、出借或以其他形式轉(zhuǎn)讓的漁業(yè)船網(wǎng)工具指標批準書，為無效漁業(yè)船網(wǎng)工具指標批準書，由批準機關(guān)予以注銷，并核銷相應船網(wǎng)工具指標”?！稘O業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》雖然完善了漁業(yè)船網(wǎng)工具指標管理制度，但并未對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船的行為規(guī)定具體的處罰。

綜上，我國現(xiàn)行有效的法律對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的規(guī)定屬于立法空白。

1.2?《漁業(yè)法（草案）》對非法造船行為的規(guī)定

2019年發(fā)布的《中華人民共和國漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《漁業(yè)法（草案）》對這一行為的規(guī)定則更加細化，《漁業(yè)法（草案）》第二十九條第二款規(guī)定：單位或個人依法取得船網(wǎng)工具指標后，方可辦理漁業(yè)船舶制造、更新改造、購置或進口手續(xù)，并申請漁業(yè)船舶檢驗、登記。禁止為未取得船網(wǎng)工具指標的單位或個人制造、更新改造漁業(yè)船舶。在第六十條規(guī)定了對應取得船網(wǎng)工具指標但實際未取得船網(wǎng)工具指標，或者未按照船網(wǎng)工具指標批準書核定的內(nèi)容，委托制造漁業(yè)船舶的，對委托人處五十萬元以下罰款，并處沒收相關(guān)設備和部件;對提供場地、設施或?qū)嵤┲圃?、更新改造的造船企業(yè)或個人，責令停止制造，沒收違法所得，并處一百萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，并由市場監(jiān)督管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照。草案這兩條的適時出現(xiàn)正彌補了對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為規(guī)定的立法空白。

1.3?處罰未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的必要性

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年3月26日發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于進一步明確漁船和捕撈許可業(yè)務辦理有關(guān)事項的通知》中提到了關(guān)于未取得或違反船網(wǎng)工具指標的管理問題，強調(diào)對未取得船網(wǎng)工具指標或者未按照船網(wǎng)工具指標批準書核定的內(nèi)容制造、更新改造、購置和進口漁船的，各級漁業(yè)主管部門及漁政漁港監(jiān)督機構(gòu)不得為其辦理漁業(yè)船舶登記和捕撈許可證審批手續(xù)，并依法依規(guī)對涉案船舶和修造船廠予以處理。所以在漁業(yè)法修訂時，對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為進行規(guī)定，符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部這一文件的精神，也為懲治非法造船行為提供法律級別的規(guī)范。

非法造船會對水域交通安全、漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)安全和漁業(yè)生態(tài)資源3個方面帶來損害，未取得或違反船網(wǎng)工具指標所造之船由于缺乏主管部門的檢驗，會對水域交通產(chǎn)生極大的安全隱患;同樣若非法所造船舶投入生產(chǎn)，從事非法采砂、非法捕撈等生產(chǎn)作業(yè)也會影響自身作業(yè)安全和國家對漁業(yè)資源可捕量的控制，影響漁業(yè)生態(tài)資源和環(huán)境[2]。實踐中未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船是“三無船舶”（無船名船號、無船舶證書、無船籍港）的來源之一，所以規(guī)定對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的處罰有助于從源頭上清理“三無船舶”[3]。

2?對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的探討

2.1?未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的界定

為與未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為作對比，筆者依發(fā)展順序簡要梳理從申請造船到從事漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動大致過程，如圖1所示。

首先，根據(jù)所申請建造漁船長度及作業(yè)區(qū)域的不同向有審批權(quán)的漁業(yè)主管部門申請漁業(yè)船網(wǎng)工具指標，獲批后便可依照漁業(yè)船網(wǎng)工具指標批準書的主機功率數(shù)值、漁具規(guī)格及數(shù)量為限實施造船行為;其次，所造漁船需經(jīng)檢驗、登記、申請船名船號、登記船籍港、申請捕撈許可證后方可從事捕撈生產(chǎn)作業(yè)。而未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船從初始階段便缺乏合法性，不可能申請登記、檢驗和取得捕撈許可證，進而演變成“三無船舶”[4]。

2.2?未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的構(gòu)成及分析

非法造船行為依據(jù)是否受他人委托和有無船網(wǎng)工具指標批準書，可分為4種行為模式：①未取得船網(wǎng)工具指標委托他人造船;②未取得船網(wǎng)工具指標自己造船;③違反船網(wǎng)工具指標委托他人造船;④=4＼*GB3違反船網(wǎng)工具指標自己造船。上述4種行為模式中共存在兩個行為主體，一是委托人;二是造船行為人。

2.2.1?行為主體分析

未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船的行為主體依據(jù)其行為模式的不同而有所不同，對未取得船網(wǎng)工具指標造船的人（包括委托人和造船行為人），雖沒有法律或行政法規(guī)、部門規(guī)章對這一行為直接進行規(guī)定，但這一行為勢必會違反《中華人民共和國船舶登記條例》的船舶登記制度和《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗條例》的漁業(yè)船舶強制檢驗制度。而違反船網(wǎng)工具指標造船的人（包括委托人和造船行為人）則直接違反了船網(wǎng)工具指標批準書這一具體行政行為，屬于超越權(quán)利的界限行使權(quán)利。委托人和造船行為人依據(jù)其實施行為的不同，所應承擔的責任也應當有所區(qū)分。

2.2.2?行為客體分析

未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為侵犯的是我國的船舶管理制度，會影響我國對漁船的“雙控”（控制漁船數(shù)量和功率數(shù)）管理，侵犯漁業(yè)捕撈許可制度和船舶登記檢驗制度，破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境。未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船這一行為對漁業(yè)生產(chǎn)安全、水域交通安全、漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境都埋下了巨大的安全隱患。首先，非法所造之船未經(jīng)船舶主管部門檢驗，在出?；蛟趦?nèi)水航行時危險系數(shù)高于經(jīng)檢驗的船舶。其次，若非法所造之船從事漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)，由于船上未配備有足夠的經(jīng)考核的安全人員，不能保障在生產(chǎn)作業(yè)時的安全。最后，由于所造之船不在國家船網(wǎng)工具控制指標范圍內(nèi)，會造成對漁業(yè)生態(tài)資源的過度捕撈，對漁業(yè)資源的再生能力產(chǎn)生影響。

3?對非法造船行為的處罰分析及完善建議

本研究第一部分已經(jīng)論述過處罰未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的必要性，在此不再贅述。本部分主要對非法造船行為的法律責任進行探討。

3.1?處罰方式分析及建議

為違法行為確定法律責任可以保障法律權(quán)利和義務在法律的框架內(nèi)規(guī)范行使。本研究是在《漁業(yè)法》修改的大背景下探討未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船的行為，基于《漁業(yè)法》的法律性質(zhì)，其所應承擔的責任為行政責任。法律責任可分為補償性和制裁性，未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為應是接受法律制裁的行為，對其進行處罰帶有恢復性和懲罰性，所以沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)和罰款結(jié)合的處罰方式更適合規(guī)制這一行為[5]。

3.2?處罰幅度分析及建議

關(guān)于對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船這一非法行為的處罰幅度問題，實踐中其實并無太多資料可以借鑒?！秶鴦赵宏P(guān)于清理、取締“三無”船舶通告的批復》中對“三無”船舶的罰款是船價2倍以下的罰款，對比“三無”船舶的罰款，未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船都應沒收非法財物，但對于不同的行為應適用不同的罰款幅度，對違反船網(wǎng)工具指標的人，即違法更新改造漁業(yè)船舶的人所適用的罰款應比未取得船網(wǎng)工具指標造船的人更低，才能做到違法行為與責任相適應。就委托人和造船企業(yè)或個人的區(qū)分，筆者認為造船企業(yè)或個人往往相較委托人而言更有人力、物力和財力，而且有部分造船企業(yè)是有合法造船資質(zhì)條件的，所以對造船企業(yè)或個人適用更重的處罰幅度能更有效地制止這一非法行為。

《漁業(yè)法（草案）》對未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為規(guī)定的處罰幅度是對委托人處五十萬元以下罰款，對造船企業(yè)或個人處一百萬元以下罰款。這一處罰幅度未明確規(guī)定行政處罰的下限可能會導致行政執(zhí)法缺乏可操作性，甚至助長隨意性處罰，達不到懲戒、威懾違法行為的效果。特別是在以往的漁業(yè)執(zhí)法實踐中，由于現(xiàn)行《漁業(yè)法》未設定罰款下限，50元、100元的行政處罰案件層出不窮，違法成本很低，不利于打擊涉漁違法行為，未起到保護漁業(yè)資源的有效作用[6]。因此，建議在本次修訂的《漁業(yè)法（草案）》中，明確設定行政處罰的罰款下限，以期提高違法成本。

4?結(jié)論

未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為，即實務中所稱的非法造船行為，目前違法成本較低導致實務中屢禁不止，本研究通過立足于對非法造船行為的立法分析并結(jié)合實踐中的非法造船行為論證了在此次《漁業(yè)法》修訂中增加未取得或違反船網(wǎng)工具指標造船行為的必要性，并建議在處罰幅度中增加處罰下限以期更好地打擊這一違法行為，但礙于筆者的實踐經(jīng)驗無法明確提出具體處罰數(shù)額的下限，還希望能有關(guān)專業(yè)人士對此進行研究，為政府主管部門打擊非法造船行為提供執(zhí)法依據(jù)。

參考文獻

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