顧介康

如何處理城鄉(xiāng)關系，始終是經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題。我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的許多矛盾和問題，都與長期以來存在的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)有關。改革開放40年來的發(fā)展進程表明，江蘇城鄉(xiāng)之間的差距在全國省、市、區(qū)中是最小的，這是歷屆江蘇省委、省政府高度重視協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關系的結(jié)果。因此，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變，這是江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展中呈現(xiàn)的一個顯著特點，并在實踐中積累了許多有益的經(jīng)驗。考察江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史進程，新中國成立70年來江蘇城鄉(xiāng)關系的變革大體上經(jīng)歷了五個階段。

實行計劃經(jīng)濟體制下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

從歷史上看，江蘇是中國城鎮(zhèn)興起較早、數(shù)量較多的省份。早在春秋戰(zhàn)國時期（公元前770-221年），先后就有初具規(guī)模的彭城（今徐州市）、吳（今蘇州市）、邗（今揚州市）和金陵（今南京市）。三國、兩晉、南北朝時期（公元220-589年），建康（或稱建鄴，今南京市）成為六朝政治、經(jīng)濟、文化中心。隋唐（公元5 81-907年）以后，大運河沿線的蘇州、無錫、常州、潤州（今鎮(zhèn)江市）、揚州、山陰（今淮安市）、淮陰（古淮陰縣城）日趨繁榮。明代（公元1368-1664年）以后，蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、南京等地成為中國資本主義工商業(yè)的萌芽地，太湖流域一帶許多集市發(fā)展成為小城鎮(zhèn)。1908年滬寧鐵路通車后，地處上海外圍的蘇州、無錫、常州、南通發(fā)展成為中國主要的中心城市，徐州市成為蘇、魯、皖、豫四省通衢城市，1934年連云港開港后也發(fā)展成為港口城鎮(zhèn)。在這些城市周圍和鐵路沿線有許多小集鎮(zhèn)發(fā)展成為工商業(yè)小城鎮(zhèn)。在20 世紀二三十年代，江蘇已形成大中城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村集市等多層次城鎮(zhèn)體系和市場經(jīng)濟網(wǎng)絡。在新中國成立前，江蘇城鄉(xiāng)之間存在著明顯的差別，但生產(chǎn)要素特別是人口還是可以自由流動的。例如蘇錫常一帶的農(nóng)民到上海進工廠當了技術(shù)工人，蘇北揚州、鹽城一帶的農(nóng)民到上海從事服務行業(yè)的工作，都是不受地域和戶口的限制的。

新中國成立后，實行計劃經(jīng)濟體制和城鄉(xiāng)不同的戶籍制度，把城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在體制上固定下來，形成了“城市工業(yè)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)產(chǎn)品進城，工業(yè)品下鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)關系;城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟待遇、社會地位、民生福利的差別也在政策上被固定下來;城鄉(xiāng)之間的科技、教育、文化、醫(yī)療和基礎設施等方面的差距十分明顯。在這一階段，還有兩個顯著的特點：一是從嚴控制大中城市的規(guī)模，至1978年我國的城市化率僅17%。二是廣大農(nóng)民做出了巨大的犧牲，也可以說是做出了巨大的貢獻。在農(nóng)民入不敷出的情況下，他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所創(chuàng)造的價值很大一部分通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，轉(zhuǎn)化成城市發(fā)展工業(yè)的原始資本;在農(nóng)民缺衣少食的情況下，還需保證城市人口的糧食供應;當國家發(fā)生經(jīng)濟困難的情況下，農(nóng)民需承擔很大的責任。三年困難時期一大批城市職工下放農(nóng)村，“文化大革命”期間大批城市知青到農(nóng)村插隊落戶，從某種角度上來看，這是“從農(nóng)民口中奪糧”。中國的農(nóng)民是偉大的。中國革命的成功，走的就是農(nóng)村包圍城市的道路。新中國成立后，廣大農(nóng)民不管生活如何艱難困苦，仍然跟著共產(chǎn)黨走社會主義道路。中國農(nóng)民的這種品格在世界上是獨一無二的。

突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（前身是社隊企業(yè)）萌芽于20 世紀50年代末，受挫折于60年代，重新起步于70年代，大發(fā)展于80年代。在當時歷史條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，開創(chuàng)了農(nóng)民致富的嶄新道路，開創(chuàng)了中國農(nóng)村工業(yè)化的嶄新道路，開創(chuàng)了“以工建農(nóng)”推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的嶄新道路，開創(chuàng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的嶄新道路，開創(chuàng)了社會主義市場經(jīng)濟的先導性實踐，也開創(chuàng)了改造農(nóng)民小生產(chǎn)者的有效途徑，而且為后來發(fā)展外向型經(jīng)濟提供了有效載體，也為江蘇民營經(jīng)濟的發(fā)展打下了堅實的基礎。在蘇錫常一帶出現(xiàn)了新的“農(nóng)村包圍城市的現(xiàn)象”，即縣域的改革先于城市市區(qū)、縣域的發(fā)展快于城市市區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，不僅沖破了“農(nóng)村農(nóng)業(yè)，城市工業(yè)”、“農(nóng)產(chǎn)品進城，工業(yè)品下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關系，而且將現(xiàn)代工業(yè)文明引入農(nóng)村，一部分農(nóng)民小生產(chǎn)者進入現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)流程，使他們的思想觀念、勞動方式、生活習慣等發(fā)生了深刻的變化?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，對改變城鄉(xiāng)關系的傳統(tǒng)格局、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，發(fā)揮了重要的歷史作用。1982年，江蘇省委、省政府在常州召開了全省第二次城市工作會議，提出了“以城市為中心、農(nóng)村為基礎、小城鎮(zhèn)為紐帶，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的方針。1983年江蘇在全國率先在全省范圍內(nèi)實行市管縣的行政管理體制。這樣江蘇的城鄉(xiāng)關系發(fā)生了新的變化。但是，當時城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制和政策并未改變，物質(zhì)性的生產(chǎn)要素開始在城鄉(xiāng)之間加快流動，但作為主要生產(chǎn)要素的勞動力仍然受戶籍制度的限制，不能自由流動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工只能是“離土不離鄉(xiāng)”的兼職農(nóng)民。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起大大推進了江蘇工業(yè)化的進程，而沒有相應提升城市化的水平，至1995年江蘇城市化率僅為27%。

實施城市化戰(zhàn)略

20 世紀90年代中期，江蘇的城鄉(xiāng)關系發(fā)生了重大變化。一是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，從根本上改變了計劃經(jīng)濟體制，這為城鄉(xiāng)通開一體發(fā)展創(chuàng)造了條件;二是改革的重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，以市場為取向的各項改革逐步展開，城市工業(yè)企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)開始搞活;三是隨著外向型經(jīng)濟的快速發(fā)展，設在城市的各類開發(fā)區(qū)開始進入收獲期;四是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度開始松動，大量農(nóng)民工進城務工。這樣，中心城市的綜合實力大大增強，在區(qū)域發(fā)展中的集聚、輻射功能及主導作用日益凸現(xiàn)。正是在這樣的歷史背景下，省委、省政府經(jīng)過幾年醞釀，于2000年7月召開了全省第三次城市工作會議，明確提出了城市化戰(zhàn)略?？偟乃悸肥恰凹涌焱七M城市化進程，實現(xiàn)城市現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”;總的方針是“加快大城市特大城市建設，積極發(fā)展中小城市，擇優(yōu)培育重點中心鎮(zhèn)，全面提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量”;總體布局是：構(gòu)建南京、蘇錫常、徐州三大都市圈和“三橫二縱”城鎮(zhèn)發(fā)展軸;城市現(xiàn)代化的要求是：合理做大城市規(guī)模，著力做強城市實力，積極做優(yōu)城市功能，精心做美城市形象。之后又實行“市縣同城”的區(qū)劃調(diào)整和小規(guī)模鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的合并。城市化戰(zhàn)略的實施，對江蘇經(jīng)濟社會的發(fā)展起了很大的推動作用。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

2003年黨的十六屆三中全會提出了“以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”的科學發(fā)展觀，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求。2004年，胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上，根據(jù)世界發(fā)展過程中出現(xiàn)的“兩個普遍趨勢”，提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、建設社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略思想。江蘇省委、省政府認真貫徹落實科學發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，將城市化戰(zhàn)略調(diào)整為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，按照工業(yè)化致富農(nóng)民、城市化帶動農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)的思路，積極推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務、就業(yè)和保障、領導體制“五個一體化”。這樣，江蘇的城鄉(xiāng)關系又經(jīng)歷了一次重大的變革。

推進新型城鎮(zhèn)化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了“新型城鎮(zhèn)化”道路、振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略和建設美麗鄉(xiāng)村的重大戰(zhàn)略思想。這使江蘇城鄉(xiāng)關系的變革進入了一個全新的階段。推進新型城鎮(zhèn)化，關鍵在一個“新”字：第一，深刻理解新型城鎮(zhèn)化的新內(nèi)涵：一是新的發(fā)展理念，即“以人民為中心”的發(fā)展思想和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念;二是新的發(fā)展思路，即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步推進;三是新的發(fā)展格局，即統(tǒng)籌城市現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和建設農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)、致富農(nóng)民的各項工作;四是新的發(fā)展形態(tài)，即“資源節(jié)約型”“環(huán)境友好型”，呈現(xiàn)出集約、智能、綠色、低碳的新特征。第二，著力提升城鎮(zhèn)化的新品質(zhì)：一是強化城鎮(zhèn)的“聚才集智”功能，建設創(chuàng)新型城鎮(zhèn);二是強化城鎮(zhèn)的網(wǎng)絡功能，建設智慧型城鎮(zhèn);三是強化城鎮(zhèn)設施功能，建設服務型城鎮(zhèn);四是強化城市的牛態(tài)功能，建設宜居型城鎮(zhèn);五是強化城鎮(zhèn)的教化功能，建設學習型城鎮(zhèn)。第三，努力形成城鎮(zhèn)化的新特色：一是努力形成城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的新特色;二是努力形成城鎮(zhèn)文化的新特色;三是努力形成城鎮(zhèn)建筑風格的新特色;四是努力形成城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的新特色。在上述“三個新”上下功夫，是推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

江蘇的實踐表明，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的啟動點，是加快中心城市的現(xiàn)代化建設，高起點規(guī)劃、高標準建設、高水準管理，不斷增強集聚輻射功能，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮主導作用。要適應城市發(fā)展中出現(xiàn)的塊狀都市圈、線狀城市帶、跨省區(qū)城市群的新趨勢，在大格局中找準自己的歷史方位，形成自己的特色。江蘇的實踐表明，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關節(jié)點，是城鄉(xiāng)通開，暢通城鄉(xiāng)之間各種資源、要素、信息的雙向快速流動。中心城市的集聚、輻射功能，是通過各種資源、要素、信息的快速流動來實現(xiàn)的。所以要特別注重城鄉(xiāng)基礎設施、城鄉(xiāng)市場體系、城鄉(xiāng)信息網(wǎng)絡的一體化建設。江蘇的實踐表明，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的連接點，是推進農(nóng)村的小城鎮(zhèn)建設。上個世紀80年代，費孝通先生提出：“小城鎮(zhèn)，大問題?！?0年代初，江澤民同志提出：“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略?！睆娀涑猩蠁⑾?、雙向傳遞的功能，發(fā)揮好連接城鄉(xiāng)的橋梁紐帶作用。江蘇的實踐表明，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的著重點，是切實解決好新形勢的“_三農(nóng)”問題。長期以來，我國最薄弱的區(qū)域是農(nóng)村，最薄弱的產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，最薄弱的人群是農(nóng)民。只有把“三農(nóng)”問題解決好了，才能為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為我們黨長期執(zhí)政，為實現(xiàn)中華民族的偉大復興，打下堅實的經(jīng)濟基礎、思想基礎和群眾基礎。

（責任編輯：聶紅琴）