石慶環(huán) 劉博然

摘 要：在美國歷史上，彈劾總統(tǒng)的政治實踐雖不多見，但從克林頓到特朗普，短短20余年間，彈劾案發(fā)生的頻率仍然很高。從歷史的視角觀察，克林頓與特朗普彈劾案之間存在著一定的相似之處，二者皆是黨派斗爭極化的產(chǎn)物。不過，與前者相比，特朗普總統(tǒng)彈劾案中黨派斗爭的政治性報復既明顯又無序，同時極化的黨派斗爭又將彈劾作為“政治憲法化”的手段。“電話門”引發(fā)的對特朗普總統(tǒng)彈劾，不僅凸顯了政治性彈劾的特質(zhì)，降低了彈劾標準，而且加劇了美國政治生態(tài)的惡化，進一步威脅著美國政府權力結構的穩(wěn)定。

關鍵詞：美國政治;彈劾制度;克林頓總統(tǒng);特朗普總統(tǒng);權力制衡

作者簡介：石慶環(huán)，遼寧大學歷史學院教授、博士生導師（沈陽110036）;劉博然，遼寧大學歷史學院博士研究生（沈陽110036）

基金項目：遼寧省教育廳基礎研究項目（LJC202016）;韓國財團遼寧大學亞洲研究中心項目（Y201909）

DOI編碼：10.19667/j .cnki.cn23-1070/c.2020.04.016

2019年12月18日，在“電話門”調(diào)查12周之后，美國眾議院通過對特朗普總統(tǒng)彈劾條款，特朗普便成為美國歷史上第三位受到彈劾指控的總統(tǒng)，①而2020年2月5日參議院宣告特朗普總統(tǒng)無罪，卻又重蹈了克林頓總統(tǒng)彈劾案結局的覆轍。由此可見，特朗普彈劾案仍未擺脫黨派間政治較量的羈絆，相反，民主黨啟動彈劾調(diào)查的門檻之低，程序之草率，罪名之模棱，則令人赧然。從憲政規(guī)則上看，美國的彈劾權為國會所獨有，是其限制美國總統(tǒng)行政專權的底線性監(jiān)察權力，尤其是彈劾規(guī)制中“其他重罪或輕罪”的規(guī)定，為彈劾門檻提供了靈活的解釋空間，因此，彈劾制度也更容易因政治糾葛而成為黨派報復的政治手段。更糟糕的是，如果彈劾標準因黨派斗爭而一降再降，則會動搖美國政府權力結構的穩(wěn)定。在當今美國政治極化的現(xiàn)實面前，因“電話門”而發(fā)起的總統(tǒng)彈劾，一定程度上威脅著美國分權制衡的民主制度。本文主要關注的問題是，一方面美國彈劾制度的政治性與政治性彈劾，因黨派斗爭極化的彈劾演變成為政治憲法化的手段;另一方面從克林頓和特朗普彈劾案出發(fā)，論證黨派斗爭極化是政治性彈劾的肇因，而非確有事實上的政務罪，并以此為基點，嘗試對2020年美國大選和當代美國政治走勢有一個前瞻性的思考。

一、美國彈劾制度的緣起及政治特性

在英美兩國憲法語境下，限制權力是保證憲政活力的題中之義。為防止國家元首與其他高級官員濫用權力，踐踏民主法治，彈劾是遏制行政權力決堤的最后一道防線。彈劾最早可追溯至中世紀早期的英國，當時議會的彈劾實質(zhì)上是一種同意的權力，即批準英王對官員及其他臣民的審判，更具“橡皮圖章”的意義。隨著英國議會政治的崛起以及王權的衰弱，1376年，“賢明國會”確立了議會主導的彈劾權，下院作為起訴人，有正規(guī)的起訴狀，上院則獨立行使審判權，并允許被告自我辯護。這種做法不僅為彈劾的司法程序提供了雛形，還表明“至少在議會召開期間對政府大臣進行司法裁判的權力不屬于國王，而屬于上下兩院”。①

美國的彈劾權因循母國傳統(tǒng)。在18世紀，北美殖民地的立法者便采納了彈劾制度。面對難以控制的王室任命，殖民地議會引用來自英國下議院的憲法權利“‘國家的偉大調(diào)查（ grand inquest of thenation）.以尋找和起訴殖民地權力領域內(nèi)不可觸摸的王權擁有者”。②美國獨立后，各州憲法文本大多提及彈劾。例如，1776年的北卡羅來納州憲法第23條規(guī)定：“州長及其他官員，如因違反本憲法任何部分，抑或因行政失當和貪污而觸犯國家利益，會被檢控。經(jīng)由議會，或本州最高司法機關大陪審團之控訴而遭到彈劾?！雹墼谥茟棔h上，就彈劾權限制行政長官濫用權力這一問題，制憲先父們展開了激烈的討辯論。首先，是否應該保留彈劾權，制憲代表們意見不一。提議刪去“彈劾”語句的代表們認為，總統(tǒng)任期有限，改選本身就是一種慢性彈劾，且彈劾權在議會手里，會造成總統(tǒng)對立法機關的依賴。例如，制憲代表莫里斯堅持，“沒有可能會被處罰的共犯，行政長官是無法犯罪的，一旦他再次當選，便可自證清白。此外誰來彈劾，彈劾是否懸置其職務？如果不是這樣，錯誤還會繼續(xù)。如果是這樣，彈劾將近乎于免職，會令行政官依賴于要彈劾他的人”。而麥迪遜則認為，“必須作出一些規(guī)定以保護社區(qū)免遭行政官無能、疏忽、背信棄義的侵害。任期制不足以提供一個充分的保障，上任后仍有無能的風險，可使其政府變得貪婪與專制，亦可能投敵叛國”。④經(jīng)過辯論后，制憲代表們經(jīng)投票后決定保留彈劾條款。其次，彈劾的審判權應交予國會還是聯(lián)邦最高法院，亦是一個焦點問題。立法專制是麥迪遜的夢魘，按照原初方案，在眾議院掌握彈劾權的前提下，如果審判權再交給參議院，將行政首腦置于這種憲政劣勢之下，行政向立法傾斜，制衡體制將被解構，造成立法專制的局面，所以，麥迪遜更傾向“由最高法院來審理彈劾，或者更確切地說，最高法院應成為彈劾程序中的一個重要部分”。反對者則認為，最高法院不能勝任這一角色。在其代表人物莫里斯看來，“最高法院人數(shù)太少，可能會因私利而折腰，被拉攏而導致腐敗”。謝爾曼也認為，“最高法院審判總統(tǒng)并不妥帖，因為法官就是總統(tǒng)任命的”。⑤最后經(jīng)制憲代表投票，彈劾的審判權仍歸參議院，但代表們還接受了梅森上校的提議，在原有的叛國罪和受賄罪后面，“增加了行政不當（ maladministration）”的表述。然而，當時由于“行政不當”這一標準語意表述相對模糊，經(jīng)討論又將其改為“針對聯(lián)邦的重罪和其他輕罪”。

經(jīng)過制憲會議的辯論，關于彈劾的對象及條件，最終在美國憲法文本中的表述是：“總統(tǒng)、副總統(tǒng)及合眾國之一切文職官員因叛國罪、賄賂罪及其他重罪輕罪而遭彈劾并被判定有罪時應予以免職?！雹僭趶椲莱绦蛏?，美國憲法規(guī)定，眾議院擁有唯一的彈劾權，任何人都可以向眾議院提起對高級行政官員瀆職的訴訟。通常情況下，訴訟由眾議院議長、州立法機關、大陪審團、特別檢察官或總統(tǒng)（指控法官或其他非總統(tǒng)官員）等提出。收到正式指控后，眾議院司法委員會進行調(diào)查，如若情況屬實，至少構成一項彈劾條件，那么委員會將起草彈劾動議，交由眾議院辯論，以投票形式?jīng)Q定是否彈劾，只要達到出席代表的簡單多數(shù)即可發(fā)起彈劾。此時，眾議院議長則為原告，被彈劾的總統(tǒng)或其他官員則為被告。當然，眾議院雖擁有彈劾權，但審判權的唯一擁有者則為參議院，憲法規(guī)定：“參議院有審訊一切彈劾案之全權。”②當彈劾程序的審判階段開始，參議院的角色便是與陪審團類似的審判機構，具有司法性質(zhì)，這與大陸法系處理行政訴訟的行政法院相類似。另外，美國的彈劾制度在設計上仍然體現(xiàn)了普通法系的特點，即最高法院的首席大法官作為審判法官主持彈劾程序。值得注意的是，雖然首席大法官負責監(jiān)督所有程序性問題是否正當，但其裁決則可以被參議員以簡單多數(shù)推翻。在審查所有的證據(jù)和證詞時，參議院經(jīng)過全面徹底的辯論之后，議員們開始進行投票，超過三分之二的票數(shù)則意味著贊成對一項彈劾條款的定罪，被定罪后的官員則立即被免職。參議院還可進行一次單獨投票，決定是否施行進一步的懲罰，簡單多數(shù)票即可。在總統(tǒng)彈劾案中，如果總統(tǒng)被定罪免職，副總統(tǒng)將立即就任總統(tǒng)。同時，總統(tǒng)被免職后，其罪行仍需通過司法系統(tǒng)進行相關審判，并給予刑事處罰。如果彈劾失敗，被宣告無罪的總統(tǒng)將以書面形式告知參議院和眾議院議長，其仍有履行職權的能力。然而，彈劾程序本身便有著無法彌補的政治創(chuàng)口，無罪開釋仍然會讓人懷疑總統(tǒng)或其他官員是真的無罪還是缺乏證據(jù)而成為落網(wǎng)之魚，或者說，“任何被彈劾的官員，即使最終被判無罪，也常常被懷疑有罪”。③由此不難看出，一旦發(fā)起彈劾，無論結果如何，對被起訴的總統(tǒng)或其他官員的政治破壞性都是不可逆的。

之所以如此，主要是彈劾制度本身的政治特性所致。具體原因在于：第一，美國憲法的表述造成了彈劾語境的含糊。當“叛國、賄賂及其他重罪輕罪”成為彈劾標準時，彈劾便具有了靈活性的特征?！芭褔迸c“賄賂”在美國憲法中有明確的判定標準，但“其他重罪及輕罪”的表述，并未改變其語意的模棱。解釋這一表述的權力包含在彈劾權之中，為眾議院獨有。美國法學家布萊克認為，彈劾的罪行并不是只包括一般意義上的罪行，“其他重罪或輕罪”雖然難以明確界定，但根據(jù)同類規(guī)則，其與賄賂罪與叛國罪一樣，這些罪行都是極其嚴重的，在某種程度上腐化政治進程或顛覆政府，無論法典上的條文如何規(guī)定，對一個重視榮譽或一位好公民來說，都是罪大惡極的。④中國學者也認為：“可彈劾的行為既可以是犯罪性行為，也可以是非犯罪性行為。也就是說，重罪和輕罪并不必然要求行為的犯罪性?！雹萃ㄟ^上述學者的闡釋，我們首先看到：彈劾的標準是動態(tài)的，彈劾案在不同的歷史語境下會摻人足夠多的政治變量?？梢哉f，個案的彈劾標準，指控條件都無法成為先例而約束彈劾權的使用。第二，作為特殊的行政訴訟，彈劾審理的案件性質(zhì)便是與政治息息相關的，審判客體帶有明顯的政治傾向，作為審判主體的國會又是政治利益盤根錯節(jié)的中心。換言之，彈劾常常會成為政治博弈的角斗場。第三，彈劾政治性的背后滲透著分權制衡的內(nèi)在邏輯。麥迪遜早就意識到，憲政體制“最需要防備的，是各種權力被逐漸集中到一個部門，所以防備的方法是，賦予各部門主管官員的憲法手段，使他們各自具備抵御其他部門蠶食的權力”。行政與立法的良性互動需要制度性的保障，彈劾可以看作是國會對抗暴君的有力手段，同時也可以看作是派系報復的有力手段。當然，麥迪遜對這一問題的思索更帶有理想主義的色彩，他認為，“聯(lián)邦共和國的所有權力都來源于社會、依附于社會，社會本身會分解成許許多多的部分、利益和公民階層，個人的利益、少數(shù)的利益不大可能受到多數(shù)利益結合的威脅”。①而漢密爾頓則提醒人們，要警惕眾議院多數(shù)的迫害，要知曉“派性的惡魔，在某些季節(jié)就會把它的權杖指向所有人多的機構”。②現(xiàn)在看來，漢密爾頓對派系斗爭的理解更具預見性。彈劾的特點就是集中所有民眾的目光，給出唯二的解決路徑，所以多元化的民意很難在彈劾案中得到體現(xiàn);相反，黨派間的博弈則更為突出。分權制衡下的憲政體制是以部門間的周期性沖突達到平衡的，美國建國初期的聯(lián)邦政府職能是弱于州政府，甚至弱于社區(qū)的政治實體，因此，政治共識始終保持在可控的范圍之內(nèi)。內(nèi)戰(zhàn)后，美國開始國家轉型，極其有限的政府權力無法適應快速的社會發(fā)展，聯(lián)邦政府面臨的問題日趨升級，行政與立法共同處理的問題增多，利益的糾葛更加復雜。在政府權力擴張的同時，府會間矛盾加深。在府會施政理念偏差達到難以妥協(xié)，且總統(tǒng)有疑似瀆職的犯罪事實的情況下，彈劾便發(fā)展成為國會制約行政權的底線性權力。

綜上，可以看出，彈劾權的憲法性基因中有著根深蒂固的政治特性，其靈活的解釋空間也埋下了府會斗爭極化的隱患。美國憲法將對行政監(jiān)察權交予國會，彈劾則是國會監(jiān)察權的底線，所以慎言彈劾是保障美國憲政體制穩(wěn)定的關鍵。但隨著現(xiàn)代美國政治的演進，總統(tǒng)領導下的行政分支日益成為分權制衡體制中最為重要的一環(huán)，國會與總統(tǒng)的矛盾在復雜的美國政治生態(tài)下愈發(fā)尖銳，而彈劾對國會而言，不失為對抗總統(tǒng)的殺手锏。

二、政治性彈劾的肇端：克林頓總統(tǒng)的“萊溫斯基案”

彈劾機制的政治性要求國會審慎待之。縱觀美國歷史，在克林頓政府之前，僅有兩位總統(tǒng)涉及彈劾，而只有安德魯·約翰遜總統(tǒng)走過完整的彈劾程序。早在1866年，約翰遜總統(tǒng)對民權法案的多次否決便引起了國會的不滿，后者最終以叛國罪來彈劾總統(tǒng)，為其羅列了“包括干涉國家重建、濫用赦免權以及行為失檢”③在內(nèi)的罪名，并且在府會關于重建政策的巨大分歧下，眾議院還具體羅列出14條彈劾條款彈劾約翰遜總統(tǒng)，最后因國會溫和派的妥協(xié)，對約翰遜總統(tǒng)的彈劾以失敗收場。盡管如此，約翰遜彈劾案還是產(chǎn)生了較為深遠的政治影響，進一步說，在“保持政府權力的平衡”④的同時，也為彈劾總統(tǒng)開創(chuàng)了先例。到了20世紀七十年代，因1972年“水門事件”失信于民眾的尼克松總統(tǒng)，最后選擇了辭職，逃避了眾議院對其發(fā)起的彈劾。就彈劾目的和程序上分析，前兩者與后來的克林頓和特朗普的政治性彈劾并不相同。從目的上看，約翰遜總統(tǒng)試圖逾越國會貫徹自己的政治意志，其對國會政策的否決超過前任任何一位總統(tǒng)，在國會立法意志被阻撓的前提下，行政與立法分支之間的爭權造成了體制上的失衡。國會為了維護自身的權力和扭轉權力的失衡，以至于最終啟用了彈劾程序。尼克松總統(tǒng)的“水門案”則在媒體曝光、有違法事實的前提下，為了平息眾怒，國會作出了彈劾總統(tǒng)的考慮。與前者相比較，國會動議對克林頓總統(tǒng)與特朗普總統(tǒng)的彈劾，政治斗爭色彩更濃。首先，以“性丑聞”和沒有實質(zhì)證據(jù)的“電話門”為原由彈劾克林頓和特朗普，國會是以彈劾制度為手段的政治斗爭，是黨派意識形態(tài)極化的外顯，以至于最終在彈劾案中獲得黨派利益;其次，從程序上看，后者亦缺少嚴謹性。在約翰遜總統(tǒng)彈劾案中，眾議院列出了約翰遜總統(tǒng)11條罪狀，并僅差一票險遭彈劾。可見，當時彈劾是在基于程序正義的基礎上，對彈劾的政治考量也是審慎的。而克林頓案中獨立檢察官斯塔爾越俎代庖地替眾議院做了彈劾決定，并將彈劾報告曝光在網(wǎng)絡，彈劾制度成了打擊總統(tǒng)的有力武器。特朗普案中的眾議院議長佩洛西更是陷入黨派復仇的狂熱之中。

府會斗爭貫徹于克林頓總統(tǒng)任期的始終，并以彈劾作為了斷。1992年克林頓當選為美國總統(tǒng)，不同于以往民主黨的總統(tǒng)候選人，克林頓奉行“第三條道路”，爭取美國中產(chǎn)階級的支持，同時并不放棄傳統(tǒng)民主黨的施政綱領，宣稱自己是“新民主黨人”?？肆诸D總統(tǒng)第一任期的前半段看似開局良好，民主黨在兩院皆占有多數(shù)席位，參議院有57參議員，眾議院有258名眾議員，克林頓的行政立法應較為順利，并且民主黨有望在全權政府下贏得1994年國會的中期選舉。但103屆國會未能如愿形成民主黨投票聯(lián)盟，反而導致了嚴重的黨派分裂。究其肇因，這既是克林頓自身施政的兩邊不討好，又是民主黨內(nèi)部的分裂所致。首先，克林頓前期的政治策略讓自己陷入兩難困境?？肆诸D于1993年1月22日發(fā)布一項行政命令解除軍隊同性戀的禁令，此命令在五角大樓和國會山引起了較大的爭議。經(jīng)過妥協(xié)，7月克林頓總統(tǒng)發(fā)布了國防部1304.26號指令，即“不問不說”（DADT）政策，并于1994年2月28日生效。同時，克林頓在削減財政、增稅等一系列經(jīng)濟政策上，也未得到自由派民主黨人的支持。其次，民主黨內(nèi)部的撕裂難以在國會形成投票聯(lián)盟，阻礙了總統(tǒng)上任初期推動的立法意愿。相較于共和黨，民主黨的政治意識形態(tài)自權利革命后偏向激進，支持民主黨的選民更加多元化，這種多元化帶來的現(xiàn)實困境便是利益的多元化。民主黨雖代表的是勞工、少數(shù)族裔、女性、無神論者等弱勢群體的利益，但在這些群體內(nèi)部，群體與群體之間都有著不同的利益訴求，多元的利益訴求難以在國會形成政治共識，在立法上難以與總統(tǒng)同步。不僅如此，克林頓主要由民主黨領袖委員會（DLC）支持，而委員會以“新民主黨人”自居，更多地關注選民超越黨派的中間道路，這與傳統(tǒng)民主黨的自由主義政策有所差異。在此前提下，以“新民主黨人”自稱的克林頓在許多政治議題上與激進的民主黨人并不站在一邊。在克林頓看來，以往左翼民主黨人的政策太過激進，所以“公開承認民主黨過去的錯誤，可能成為學習如何說服他人相信民主黨改革誠意的第一步”。①關于這一點，正如克林頓演講首席撰稿人大衛(wèi)·庫斯內(nèi)特所言：“我們必須超越我們的基礎，做不同于過去的事情?！雹诓⑶遥伪ж摰牟煌?，也導致了國會民主黨人與總統(tǒng)民主黨人之間的分化。與民主黨相反，共和黨自20世紀七十年代末期開始便在全國范圍的影響不斷擴大，并且選民基礎更加同質(zhì)化，共同的利益訴求加強了共和黨人的團結，提高了共和黨在國會中的政治地位。更為重要的是，民主黨內(nèi)部分裂所造成的破壞性影響給了共和黨可乘之機，1994年的中期選舉，令執(zhí)政的民主黨付出了慘烈代價。長期以來，許多民主黨人一直認為，成為多數(shù)黨是“他們與生俱來的權利，而不是暫時的好運”。③1994年國會中期選舉的結果，令民主黨人咋舌，共和黨人在眾議院增加了52個席位，在參議院增加了8個席位，42年以來首次控制國會。伴隨參眾兩院易主，克林頓政府受到了共和黨的全面牽制，這也意味著府會間的斗爭走向極化。在這次國會選舉中，共和黨著名的保守派人物紐特·金里奇出任了眾議院院長。作為在本次選舉中共和黨的政策設計師，金里奇提出了名為“美利堅契約”（ Contract With America）的共和黨施政綱領，內(nèi)容包括平衡預算法案、個人責任法案、美國夢復興法案等10項法案，這些內(nèi)容都直指執(zhí)政黨的自由主義立場。金里奇在眾議院推動的“共和黨革命”氣勢逼人，一些評論家甚至認為，在第104屆國會中，金里奇建立了自“沙皇”坎農(nóng)以來最強大的議長職位，試圖重建“國會政府”。①從這個意義上說，新一屆國會的組成，標志著克林頓政府從執(zhí)政黨內(nèi)部分裂的全權政府轉變成由共和黨控制兩院的分裂政府，府會矛盾日趨尖銳，而到獨立檢察官斯塔爾開始“白水門”調(diào)查后，這種矛盾便達到了白熱化的程度。

1994年，獨立檢察官斯塔爾接受了“白水門”調(diào)查任務，并發(fā)現(xiàn)了克林頓總統(tǒng)與白宮實習生莫妮卡·萊溫斯基的性丑聞，司法部長授權斯塔爾調(diào)查此事。在獨立檢察官斯塔爾的狂熱調(diào)查下，由共和黨控制下的眾議院最終啟動了對克林頓總統(tǒng)的彈劾動議。但當時眾議院仍糾結于對克林頓總統(tǒng)妨礙司法及作偽證的兩項指控是否符合彈劾標準，以及兩項指控的定罪是屬于普通的刑事案件還是行政高級官員的刑事案件。并且，“有的構成彈劾的重罪和輕罪不需要先構成普通罪，而有的普通罪卻構不成彈劾罪中的其他重罪和輕罪”。②如果克林頓動用總統(tǒng)的行政特權，并在結果上對國家利益造成了事實上的損害，愧對民眾的信任，對其提起的兩項指控是符合彈劾標準的，但如果克林頓的行為并不符合上述條件，則應在總統(tǒng)任期結束后交由普通法庭審理。同時，這兩項指控的案件性質(zhì)本身是總統(tǒng)的私人行為，總統(tǒng)作為一國元首，媒體的狂轟亂炸及斯塔爾的窮追不舍使其私人領域被公共化。正如美國著名歷史學家亞瑟·施萊辛格在彈劾聽證會所言：“我懷疑在這個房間里的人是從來沒為自己的情感生活在某個時刻說過謊……我們會成為世界的笑柄……如果進行彈劾的話。”③特別法律顧問、彈劾特別工作組負責人格雷戈里·克雷格也認為，“這兩項指控存在憲法上的足夠支持，事實上毫無根據(jù)。任何負責任的檢察官都不會考慮以此證據(jù)提出指控，并考慮在此基礎上撤換總統(tǒng)，這將是美國歷史上最具破壞性的黨派之爭”。④正因為如此，直到《斯塔爾報告》提交國會兩個月后，憲法小組委員會才聽取了歷史學家和法學教授關于“其他重罪和輕罪”的正確解釋證詞，但這個問題并未提交眾議院司法委員會討論并獲得通過。因為有人懷疑委員會并沒有確定一個標準，擔心“這樣做會暴露調(diào)查的黨派性質(zhì)”。⑤在彈劾調(diào)查的過程中，府會間不斷相互攻訐，一方面“克林頓的助手和律師認為獨立檢察官在程序上存在缺陷，是黨派及個人報復的產(chǎn)物，構成了對納稅人資金的浪費，而且當盤問證據(jù)時，其結論極端且不合理”。⑥白宮方面將其描述成純粹的政治報復;另一方面國會共和黨方面則堅持總統(tǒng)不能凌駕于法律之上。然而，政治性彈劾的標準不再是總統(tǒng)其人是否犯了危害國家的“重罪和輕罪”，而是黨派的政治考量。這一點正像美國學者所指出的那樣，“重罪或輕罪應與職位相關行為有關，而與個人行為無關”。⑦彈劾的政治性后果是不可逆的，如果彈劾失敗，行政長官會被認為是凌駕于法律之上，并且會給總統(tǒng)的形象和信譽帶來永久性的傷害。換句話說，人們在提到克林頓總統(tǒng)的時候，首先想到的并不是其“中間道路”為美國20世紀末帶來的經(jīng)濟繁榮，而是與白宮實習生的“性丑聞”;如果彈劾奏效，以這種過于草率的政治原因為理由，這會直接威脅總統(tǒng)的行政權。在這個意義上，彈劾權不僅成為國會的政治核武器，而且在一定程度上挑戰(zhàn)了憲法的權威，因為當時對克林頓總統(tǒng)的彈劾是在為彈劾設置一個與制憲者初衷相悖的低標準。更為嚴重的是，克林頓彈劾案中的政黨斗爭還演化出“斯塔爾一海德”（ Starr-hyde Theory）理論，這被看作是一種“全新激進的共和黨嘗試”，即“以嚴格的黨內(nèi)路線投票和無視中期選舉結果為特征，代表著‘派系惡魔，降低彈劾的門檻，將彈劾擴展至總統(tǒng)個人的不當行為”。①很顯然，這樣的政治性彈劾將會破壞憲政體制的平衡，為未來限制總統(tǒng)行為及對總統(tǒng)個人的政治報復開創(chuàng)先例。

20世紀90年代，美國圍繞克林頓總統(tǒng)性丑聞而啟動的彈劾程序，改變了舊有的彈劾語境，彈劾的憲政監(jiān)察機制因政黨政治激變?yōu)榻鉀Q黨派沖突的手段，這也被稱之為“政治憲法化”。②當然，彈劾這一憲法手段需要政治環(huán)境的供養(yǎng)，在府會間沖突不至白熱化時，彈劾并未頻繁出現(xiàn)在政論之中。而從歷史規(guī)律所推演出的相似性，則為解讀當下美國府會之爭提供了珍貴的史料，進一步說，特朗普總統(tǒng)與民主黨眾議院的政治斗爭，便是克林頓總統(tǒng)彈劾案在21世紀的真實寫照和翻版，只不過這是一次更為極端、更為草率的政治性彈劾罷了。

二.、政治極化的彈劾：特朗普總統(tǒng)的“電話門案”

自2016年當選以來，特朗普總統(tǒng)的施政主張飽受爭議，尤與國內(nèi)民主黨人的纏斗為甚，一定程度上與克林頓政府時期的政治環(huán)境有著驚人的相似之處，但黨派矛盾較以往更尖銳。彈劾這一憲法“核武器”成為了左派民主黨人恫嚇特朗普總統(tǒng)的政治預言。可以說，彈劾的語境化貫穿著特朗普總統(tǒng)的第一任期，民主黨始終沒有放棄彈劾總統(tǒng)的努力。就2016年特朗普的商業(yè)問題，《紐約時報》便撰文稱，特朗普與外國國有企業(yè)的財務往來可能違反了憲法，③五位民主黨人正在尋求方法試圖彈劾特朗普。④2017年初，激進自由派人士發(fā)起了彈劾特朗普的動議，其中反對特朗普政府的美國公民自由聯(lián)盟執(zhí)行主任安東尼聲堅持認為，“特朗普總統(tǒng)從上任第一天起就違反了憲法和聯(lián)邦法規(guī)，我們計劃采取強有力的行動，確保不會出現(xiàn)最嚴重的違憲行為”。⑤自2017年5月始，歷時兩年的“通俄門”調(diào)查也并未對總統(tǒng)做出實質(zhì)性的定罪。2019年3月22日，司法部長巴爾向國會提交特別檢察官穆勒的調(diào)查結果，巴爾在報告中稱：“沒有相關的決定性證據(jù)能夠證明總統(tǒng)妨礙司法?！雹薅裰鼽h對調(diào)查結果并不買帳，佩洛西稱：“將對唐納德·特朗普總統(tǒng)展開更為積極、廣泛的調(diào)查?！雹卟浑y看出，左派民主黨人試圖利用“通俄門”彈劾總統(tǒng)。

烏克蘭“電話門”把對特朗普總統(tǒng)彈劾推向了高潮。2019年7月25日.特朗普總統(tǒng)就美國凍結烏克蘭軍事援助問題與烏克蘭總統(tǒng)進行通話。2019年8月12日，一名美國情報機構的“吹哨人”向其上級提交報告，報告稱特朗普總統(tǒng)與烏克蘭總統(tǒng)通話時，向其施壓，要求其調(diào)查特朗普2020年總統(tǒng)大選的潛在對手喬·拜登和兒子亨特·拜登及CrowdStrike公司，并與司法部長巴爾及其私人律師魯?shù)稀ぶ炖材萦懻摿诉@些問題。9月18日，《華盛頓郵報》和《紐約時報》紛紛披露“電話門”更多細節(jié)。9月24日，民主黨抓住這一機會，佩洛西議長發(fā)起了對特朗普總統(tǒng)的彈劾調(diào)查。佩洛西認為，“特朗普政府的行為暴露了一個不光彩的事實，那就是總統(tǒng)背叛了其就職誓言，背叛了我們的國家安全，背叛了我們選舉的公正性”。①在“電話門”調(diào)查中，民主黨眾議院的黨派目的性極強，且十分草率。從調(diào)查人員的任命來看，作為事實上行使權力的“特別檢察官”，眾議院情報委員會主席亞當·希夫的民主黨背景實在難以服眾。而在調(diào)查過程中，國會眾議院共和黨黨鞭斯卡利斯在推特上則斥責民主黨“試圖阻止國會的共和黨議員進入希夫的秘密彈劾程序。美國人民應該享有知情權，民主黨閉門造車的彈劾計劃不能夠再繼續(xù)！”②不僅如此，在一次采訪中，亞當·希夫堅持，總統(tǒng)可能犯有賄賂罪，其賄賂表現(xiàn)在“尋求外國干涉美國選舉，利用官方行為換取政治恩惠”。③關于賄賂罪的定義，希夫強調(diào)賄賂是憲法規(guī)定的可彈劾的罪行之一，其在憲法制定時的含義與今天人們普遍理解的含義不同，而且含義更廣泛。希夫認為，“這意味著，因你出于個人或政治原因而非國家利益所提供的公務行為，會破壞公眾信任”。④希夫這一“釋憲”舉動更顯現(xiàn)出其黨派特征。在“電話門”12周的調(diào)查過后，希夫的調(diào)查報告列舉了特朗普總統(tǒng)的不當行為及阻撓眾議院調(diào)查的事件。希夫在報告中強調(diào)，彈劾調(diào)查“將決定人民的看法，以及美國是否仍然是一個致力于法治的國家”。⑤然而，報告中的政治傾向十分明顯，甚至報告還未上交至司法委員會，已經(jīng)為特朗普總統(tǒng)定了罪。這很顯然是一種政治宣判，并不合乎憲法程序。12月中旬，在眾議院通過彈劾條款后，佩洛西斷然拒絕將這些條款內(nèi)容交到參議院，對于這一舉措，佩洛西解釋道：“我們的下一件事將是，當我們看到參議院制定的程序時，我們就會知道，我們可能要選擇的處理員及前往的人數(shù)?！盋NN撰文評論稱：“佩洛西的目標很簡單：試圖迫使參議院參議院多數(shù)黨領袖麥康奈爾采取行動，希望利用自己手上的彈劾條款，從麥康奈爾那里換得承諾或者妥協(xié)——尤其是在參議院審判中允許傳喚證人問題上的認可。”⑥當然，這并不能說特朗普完全無罪，只是不符合程序正當下的彈劾調(diào)查，其結果只能離事實更加遙遠。而這種為了彈劾而彈劾的政治憲法化行為，開創(chuàng)了總統(tǒng)彈劾史上的新先例。同時，將彈劾的門檻降到如此低，會導致彈劾的功能性缺陷，即不再作為國會擁有的憲法手段，而是黨派斗爭中的殺手锏。今后一旦頻繁地動用彈劾，會直接威脅立法與行政兩權的制衡穩(wěn)定。2020年2月5日，參議院宣告特朗普濫用權力與妨礙國會的兩項罪名不成立。正如眾議院會通過彈劾條款一樣，共和黨占多數(shù)的參議院的審判結果也不難預料。從彈劾的實際影響來看，民主黨未見得從中取得多少優(yōu)勢。在參議院投票前，有學者在《大西洋月刊》發(fā)表評論，認為民主黨“正面臨著佩洛西所擔心的黨派彈劾可能引發(fā)的強烈反彈，并且，拜登將是第一個受害者”。①

從政治理論上分析，黨派斗爭下的政治性彈劾并不是兩方合意下的憲法結果，所以彈劾影響力也勢必被削弱。根據(jù)美國皮尤研究中心的調(diào)查顯示，在黨派屬性上，對特朗普是否應繼續(xù)留任這一問題幾乎完全是基于黨派立場。因此，在黨派立場先行的公眾態(tài)度面前，彈劾也僅是多一次的政治站隊考驗。政治環(huán)境的惡化也并不會因彈劾鬧劇的落幕而改善。特朗普在彈劾結束前，曾暗示要對民主黨政治對手追究責任，當被問及如何追究時，特朗普稱“走著瞧吧”！從這個角度看，“電話門”既是特朗普總統(tǒng)彈劾案的塵埃落定，也是2020年總統(tǒng)大選的前哨戰(zhàn)?？偨y(tǒng)大選是兩黨最為關切的政治利益，而民意調(diào)查顯示，“當前美國的政治復雜局面與彈劾程序開啟前別無二致，美國政治舞臺在黨派問題上仍存在嚴重的分歧。特朗普總統(tǒng)的支持率一直徘徊在40-45%之間，大致相當于其整個任期的支持率。特朗普連任的機會雖不確定，但也遠非渺茫”。②“電話門”對2020總統(tǒng)大選的影響是隱性的，至于是否會發(fā)作，局勢需待2020年9月才能漸趨明朗。不過，隨著突如其來的新冠疫情及在美國的肆虐，又為美國大選蒙上了一層政治迷霧。

四、當代美國政治走勢再思考

“電話門”的政治余波尚未平息，彈劾結果已塵埃落定。華盛頓的政治極化現(xiàn)象，借由彈劾一政治憲法化的核手段，再次掀動美國政局。因此，再度審視美國的彈劾制度，對思考和評估未來的美國政治都具有一定的價值。

20世紀90年代末，以私人丑聞的公共化而成為彈劾對象的克林頓總統(tǒng)已經(jīng)為美國彈劾制度創(chuàng)造了惡劣的先例。同樣，特朗普總統(tǒng)定罪的過程則更為草率，也更具報復性特征，眾議院民主黨人更是以不理智的行動讓彈劾審判徹底淪為政治打擊的憲法手段。彈劾原因的多變也導致了歸類的麻煩，可以說，彈劾是既有先例卻也無先例可循的，制憲先父們?yōu)榉乐剐姓瘷嘀e弊，將彈劾全權授予國會，而為防眾議院的政治激情，又將彈劾審判權單獨由參議院把持。這種制度設計的良苦用心在于審慎地使用彈劾，同時保證彈劾的通過是基于民主的合意。而彈劾程序的正當及懲罰的可欲決定了彈劾的司法性質(zhì)，關于這一點，正如漢密爾頓所指出的：“這類案件的性質(zhì)，稱之為政治案件特別適合，因為這類案件主要是直接傷害社會?！雹廴缡怯^之，彈劾不能視為法律救助而是政治救濟?？肆诸D總統(tǒng)彈劾案的確“重新證實了一個重要原則：即彈劾總統(tǒng)不是民事或刑事訴訟的代替品，而是為了解決總統(tǒng)獨有權力或特權的一種特殊機制”。④不過，這種定義模糊了制度與政治的關系，也更容易因黨派斗爭降低彈劾的門檻，擾亂憲政秩序，尤其在當代美國社會嚴重分裂的情形下，多元文化主義的勃興令政治共識更難達成，并且，“為確保自身的政治生命，政客們各自挑選黨派陣營以形成政治制衡的權力秩序”。⑤極端的黨派對立將彈劾作為打擊對方的憲法手段，每當一黨人住白宮，另一黨在國會或國會某一院占據(jù)多數(shù)，且兩者矛盾尖銳時，政治性彈劾便有了可能。這樣，黨派分歧加強了黨派認同，同時也加劇了政治斗爭，而政治斗爭的深化又加強了黨派認同，構成了彼此促進的互動關系。制憲者們?yōu)榱司铏嗔E用而創(chuàng)設的彈劾制度，后來反倒被眾議院出于政治斗爭的目的而經(jīng)常啟動，所以警惕后者濫用斗爭武器，也是美國政治之必需。當然，彈劾制度的存在是防止行政專制的底線性保障，關鍵在于彈劾標準是否應該重新界定總統(tǒng)職位與個人之間的關系、彈劾的啟動是因為總統(tǒng)確實危害了公眾利益與國家安全，并不應因黨派間政治極化而對法治進行內(nèi)化解釋，消耗公共資源以使自身政治利益得以實現(xiàn)。就這一問題，學者福山的闡釋不無道理，他認為，“相比其他的當代民主政體，美國的政治體制擁有更多的程序制衡，或像政治學家所說的‘否決點，這增加了集體行動的成本，在某些情況下甚至讓集體行動完全不可能”。①顯然，美國的政治體制因黨派斗爭而日益僵化。

據(jù)美國學者研究，“自20世紀80年代后期以來，象征意識形態(tài)與民眾政黨認同之間的關聯(lián)性顯著增強”。②進一步說，在民眾情緒極化下，兩黨作為政治精英，是引領群眾走出困境還是借由煽動民眾情緒而實現(xiàn)黨派意志，是當今美國政治所遇到的困境。作為政治憲法化的手段，彈劾已然脫離了審慎的監(jiān)察意義。在特朗普總統(tǒng)彈劾案中，無論是調(diào)查過程以及程序啟動，民主黨的魯莽行徑都再次刷新了美國政治的下限，特朗普的惡性言論也將對立局勢變得更為緊張。除了彈劾以外，美國的另一延遲性監(jiān)督制度則是選舉，這也是民主政治的最重要一環(huán)。政治精英如何作為，美國的民主如何保持其制度性活力，是借由總統(tǒng)大選而繼續(xù)惡化還是民眾能重塑政治理性，現(xiàn)在看來亦是不容樂觀的。

同樣，美國社會撕裂導致民眾的共識不再，這也自下而上地促成了美國的政治極化?！半娫掗T”只是當代美國的一個政治片段，2020年總統(tǒng)大選將會繼續(xù)體現(xiàn)這種撕裂。2016年的總統(tǒng)大選充斥著民粹主義的硝煙，一方面，無論是共和黨的候選人特朗普，還是民主黨內(nèi)呼聲僅次于希拉里的桑德斯，都是反建制派的代表，這反映出美國民眾對建制派精英的不信任;另一方面，作為左右民粹主義的代表，在支持特朗普與桑德斯的選民中，白人的比例較高，可見種族主義對以往政治正確的挑戰(zhàn)，白人與其他族裔矛盾尖銳。中國學者也認為，“兩方都在制造‘他者，都試圖讓他們所認定的破壞美國的人付出代價”。③進一步說，民粹主義將精英排斥為“他者”的同時，也在重新定義何為美國，何為美國人。非此即彼的對立態(tài)勢更體現(xiàn)在政治環(huán)境上，而多元文化主義的社會現(xiàn)實又令各方利益既有重疊又互相抵牾，無奈只能通過政治聯(lián)盟的方式實現(xiàn)自身訴求。2016年特朗普的最終勝出，實則是美國人迫切渴望尋求變革的一個信號。2020年總統(tǒng)大選將會延續(xù)這樣的撕裂環(huán)境。民主黨方面，2020年2月12日，打著“民主社會主義”旗號的桑德斯在民主黨內(nèi)初選成為領跑者，桑德斯以39%的支持率在自由派人士中險勝，民主黨建制派開始擔心桑德斯會贏得黨內(nèi)提名。③但桑德斯的領先并未一直持續(xù)，3月3日，拜登獲得了比桑德斯更多的代表票，盡管領先幅度并不大，只有5%。⑤民主黨內(nèi)初選鎖定在了拜登與桑德斯身上，形勢相對桑德斯更為緊迫。桑德斯在3月6日告訴記者，“每個州都非常重要，我想在即將到來的下周二，密歇根州可能是最重要的一個州”。⑥3月10日，拜登再一次贏下了密歇根州，與桑德斯拉開了160票的差距。根據(jù)民主黨內(nèi)初選規(guī)則，桑德斯很難贏得民主黨內(nèi)提名。如此看來，拜登有非常大的機率成為民主黨候選人，郊區(qū)居民、白人農(nóng)民以及非裔都是其穩(wěn)定的票倉。反觀共和黨方面，現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普以壓倒性的優(yōu)勢贏得黨內(nèi)初選，根據(jù)蓋洛普的民意調(diào)查，2020年2月17-28日，特朗普總統(tǒng)的支持率是47%。①在特朗普彈劾案后，特朗普總統(tǒng)仍占據(jù)接近半數(shù)點支持率。

⑦ Leigh， Ann Caldwell， Rebecca. Shabad and Frank， Thorp V.House Democratic leaders tell members to investigateTrump， not impeach him.NBC News， 2019，4， 23， available at：https：//www.nbcnews.com/politics/congress/pelosi-holding-confer-ence-call-house-dems-discuss-next-steps-after-n997216，20 19，4， 24.

① William F.Connelly，Jr.Newt Gingrich，“Professor and Politician： The Anti-Federalist Roots of Newt Gingrich'sThought”，Southeastern Political Review， Vol. 27，No.1，1999（5），p.115.

②李昌道：《美國總統(tǒng)彈劾制研究》，《法學研究》1980年第4期，第115頁。

③ 10 November 1998，It's Impeachment or Nothing， Scholars Warn Lawmakers at Hearings' NYTimes.com.

availableat： http：//www.nytimes.com/library/politics/1 11098clinton-impeach.html， 2018，8，19.

④ 5 January 1999， President's Lawyers Preparing New Attack on Articles of Impeachment， NYTimes.com， available at：http：//www.nytimes.corr，library/p olitic s/01 0599impeach-clinton.html， 2018，8，19.

⑤ Karen A.Popp，The Impeachment of President Clinton： An Ugly Mix of Three Powerful Forces，Law and ContemporaUProblems，2000，Vol. 63，No.1/2，p.236.

⑥ Robert Busby，Defending the American Presidencv： Clinton and the Lewinsky Scandal， New York： Palgra VE.2001，p.161.

⑦ H Lowell Brown，High Crimes and Misdemeanors in Presidential Impeachment， New York： Palgra VE Macmillan，p.1 20.

① Antonio de Velasco，Centrist Rhetoric，The Production of Political Transcendence in the Clinton Presidency. New YorkLexington Books， 2010，p.18.

② Michael Nelson， Russell L Riley， Interview with David Kusnet. March 19. 2010 William J. Clinton Presidential HistoryProject， Miller Center， University of Virginia.

③ Thomas E.Mann，Norman J.Ornstein，The Broken Branch： How Congress Is Falling America and How to Get It Back onTrack，New York： Oxford University Press， 2006，p.96.

①亞歷山大·漢密爾頓等：《聯(lián)邦論：美國憲法述評》，尹宣譯，南京：譯林出版社，2016年，第348-350頁。

②亞歷山大·漢密爾頓等：《聯(lián)邦論：美國憲法述評》，第447頁。

③ James W.Schaumburg to Johnson， January 21，1866， Johnson Papers， Chicago Tribune， March 31.1866.

④ HansL.Trefousse，Impeachment ofa Presidenf; Andrew Johnson，the Blacks，and Reconstruction，Tennessee： the Univer-sity of Tennessee Press， 1975，p.183.

①朱曾文譯：《美國憲法及其修正案》，北京：商務印書館，2014年，第10頁。

②朱曾文譯：《美國憲法及其修正案》，第3頁。

③ JohnMurphy，The Impeachment Process： The US Government How It Works，New York： Chelsea House，2007，p.52.

④ Charles L Black Jr.， Philip Bobbitt， Impeachment： A Handbook New Edition，New Haven：Yale University Press，201 8.

⑤李秋高：《彈劾制度比較研究》，北京：中國檢察出版社：2011年，第91頁。

① 沈漢、劉新成：《英國議會政治史》，南京：南京大學出版社，1991年，第55頁。

② Peter C.Hoffer，N.E.H.Hull，“Power and Precedent in the Creation of an American Impeachment Tradition： The Eigh-teenth-Century Colonial Record”，in The William and Majy Quarterlv， 1997，Vol. 36，No.1，p.52.

③ Francis Newton，Thorpe，ed.，The Federal and State Constitutions，Colonial Charters，and Other Organic Laws of theStates，Territories，and Colonies Now or Heretofore Forming the United States of America，vol 5，Washington： Covernment Print-ing Office.， 1909，p. 2792.

④ Convention U S C，F(xiàn)arrand M，Matteson D M，The Records of the Federal Convention of』787， New Haven： Yale Universi-ty Press， 1937， Vol.2，pp. 64-67.

⑤ Convention U S C，F(xiàn)arrand M，Matteson D M，The Records of the Federal Convention ofJ 787， pp.550-551.

①美國歷史上三位總統(tǒng)遭到彈劾，分別是第17任總統(tǒng)安德魯·約翰遜、第42任總統(tǒng)比爾·克林頓以及第45任總統(tǒng)唐納德·特朗普。