包國憲 王智孝

【政策之窗】

■ 政府遷移能夠帶動遷入?yún)^(qū)域經(jīng)濟績效，是地方政府盤活城市資源、謀求經(jīng)濟績效的有效路徑。

■ 地方政府要熟思審處，合理預期和更好增強政府遷移對遷入?yún)^(qū)域經(jīng)濟績效的帶動作用。

一、問題提出

不同于私人部門的“搬家”，政府遷移會導致權(quán)力空間格局重塑，涉及競爭性利益博弈，具有政治屬性，特別是中央政府遷移。在中國古代，帝國都城是王朝權(quán)力的地理核心，歷代王朝遷都是極為典型的中央政府遷移行為，較為知名的有盤庚遷殷、平王東遷以及永樂遷都等。封建王朝的都城遷移雖然多數(shù)情況下是基于政治考量，但是最終都對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。尤為典型的是，應對戰(zhàn)爭威脅的宋室南遷加速了江南經(jīng)濟發(fā)展，直接促成了經(jīng)濟重心南移的完成。當代，對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用已經(jīng)由政府遷移的附贈品變?yōu)槠渲饕康模∕arshall et al.，2005）。韓國首都南遷計劃就旨在帶動中南部地區(qū)開發(fā)，實現(xiàn)全國均衡發(fā)展，但是強大的政治阻力使得其實施起來步履維艱。在地方政府層面，政府遷移面臨的政治阻力較小，促進經(jīng)濟發(fā)展的工具屬性凸顯。中國地方政府長期將經(jīng)濟增長確立為政府績效的重要內(nèi)容，土地財政、借債投資等經(jīng)濟績效生產(chǎn)路徑業(yè)已被地方政府廣泛采用，創(chuàng)造了中國經(jīng)濟騰飛的奇跡。在諸多經(jīng)濟績效生產(chǎn)路徑中，政府遷移被地方政府盤活城市資源、重塑經(jīng)濟地理格局寄予期望。

地方政府利用政府遷移加速城市新區(qū)建設的成功案例頻見報端，政府遷移能夠促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，已經(jīng)成為政府信念和大眾常識。但是，相反的例子也不鮮見。其中，蘭州市政府的遷移歷程應該引起對政府遷移與區(qū)域經(jīng)濟績效間關(guān)系的冷靜思考。2012年8月，蘭州新區(qū)作為第五個國家級新區(qū)，獲國務院批準成立。2013年8月開始，蘭州市委、市政府機關(guān)及部分市直部門單位陸續(xù)由蘭州市城區(qū)移至新區(qū)辦公，意在加快蘭州新區(qū)建設。然而，僅僅過去兩年時間，就在2015年，蘭州市政府卻又悄然遷返城區(qū)，給政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響畫上兩個問號：一是政府遷移究竟能否帶動區(qū)域經(jīng)濟績效？二是政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效產(chǎn)生影響的情境條件與作用路徑是怎樣的？研究政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響，一方面可以對地方政府借助政府遷移助推區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃提供有益啟示，另一方面能夠豐富政府行為對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作用的學理認識。

二、文獻述評

不同于在選址時要符合靠近顧客群體這一要求，提供教育、醫(yī)療、消防以及警務等公共服務的街面官僚機構(gòu)，負責宏觀指揮協(xié)調(diào)的政府機關(guān)選址多是出于戰(zhàn)略和技術(shù)考慮，具有更大的靈活性，因此跨區(qū)域的政府遷移較為常見（Jefferson＆Trainor，1996）。政府遷移能否取得良好效果，要取決于政府是否有長遠和完備的戰(zhàn)略考慮（Marshall，2007）。從內(nèi)部運行成本角度來看，一方面，政府遷移到勞動力資源豐富和地租相對較低的欠發(fā)達區(qū)域，能夠降低其運行成本。因此，在注重“3E”的新公共管理運動主導整個西方公共行政潮流時，英國財政部甚至發(fā)出倡議，要求政府部門時刻審視自身區(qū)位選擇，定期考慮遷移以節(jié)約公共服務成本。另一方面，政府遷移會導致短期的管理混亂、消耗額外的管理費用和搬遷費用以及增加溝通成本，但是隨著交通網(wǎng)絡和信息技術(shù)的發(fā)展，溝通成本增加的問題在政府遷移決策中變得次要（Jefferson＆Trainor，1996）。政府遷移同樣會改善政府組織結(jié)構(gòu)和服務供給，起到變革催化劑的作用（Marshall，2007）。

僅僅專注于內(nèi)部運行適合于對私人企業(yè)組織遷移進行分析，作為典型公共部門的政府的遷移，其影響有著更加廣闊與宏大的外部空間。首先，政府遷移能夠在緩解遷出區(qū)域勞動力資源緊張局面和經(jīng)濟通脹壓力的同時，給遷入地帶來優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機會和增長可能（Marshall et al.，2005）。其次，政府遷移可以降低轄區(qū)TFP離散度，緩解資源錯配，該資源配置效應在大中城市更為明顯，且和遷移距離正相關(guān)（王海、尹俊雅，2018）。最后，政府遷移對區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級有積極的影響，在抑制第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的同時，提升了第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率（王海等，2019）。自此，政府遷移對區(qū)域宏觀經(jīng)濟發(fā)展的影響已經(jīng)隱約可見，但是直面兩者間因果關(guān)系的研究寥寥無幾（Marshall，2007）。

雖然，個別高質(zhì)量的個案研究證實政府遷移能夠促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，尤其是對第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用明顯（呂彩云、陳賓，2015）。但是，首先，面向單個政府遷移行為的研究存在兩點不可避免的微瑕：一方面，代表性質(zhì)疑是單案例研究的阿喀琉斯之踵，研究結(jié)論在多大程度上能夠推廣到其他政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響情況尚需驗證；另一方面，單個案例不方便展開對比研究，難以考證政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效產(chǎn)生影響的情境條件。其次，直接將政府遷移前后區(qū)域經(jīng)濟情況的變化歸結(jié)為政府遷入的作用，因果推斷可能存在偏差。以現(xiàn)有研究為基礎(chǔ)，本研究所做的邊際貢獻有以下幾點：其一，增加直接聚焦政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效影響的實證研究的厚度，彌補現(xiàn)有研究整體上的薄弱；其二，將研究對象拓展至多個地方政府遷移行為，提升結(jié)論的代表性和豐富度；其三，采用反事實因果推斷工具——雙重差分法，力圖增強政府遷移和區(qū)域經(jīng)濟績效間因果關(guān)系論證的嚴謹性和科學性。

三、理論基礎(chǔ)

政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用可以從經(jīng)濟學領(lǐng)域?qū)で蟮街T多理論話語支撐。首先，政府遷入會伴隨道路等基礎(chǔ)設施、辦公樓等辦公設施以及餐廳等服務設施建設，公共部門投資增加，通過支出乘數(shù)實現(xiàn)經(jīng)濟增長（Khan＆Kemal，1996）。其次，地方政府本身可以看作是地方性公共產(chǎn)品，政府遷移會為遷入地創(chuàng)造經(jīng)濟增長基礎(chǔ)，包括基礎(chǔ)設施（Sahoo＆Dash，2009）和政策優(yōu)惠（祝樹金、付曉燕，2008）、就業(yè)機會（Jefferson＆Trainor，1996）等，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟空間，為區(qū)域內(nèi)在位的經(jīng)濟活動創(chuàng)造外部經(jīng)濟，促進經(jīng)濟活動規(guī)模擴大，實現(xiàn)經(jīng)濟增長。同時，相對于原址，政府遷入的地區(qū)土地租金一般較低，意味著市場經(jīng)濟活動為享受政府這一公共產(chǎn)品所需支付的地租成本也相對較低。在高的集聚力性質(zhì)的公共產(chǎn)品收益和低的分散力性質(zhì)的資本化地租雙重作用下，經(jīng)濟活動會在政府遷入?yún)^(qū)域集聚，規(guī)模經(jīng)濟積累、形成并自我強化，引發(fā)經(jīng)濟增長（藤田昌久、雅克－弗朗斯瓦·蒂斯，2015）。最后，個人的消費需求和企業(yè)的投資需求對經(jīng)濟增長有重要的拉動作用，都會受到經(jīng)濟預期的影響（楊玉生，1995），形成經(jīng)濟預期所依據(jù)的信息就包含政府政策操作層面的知識（傅殷才、鐘祛非，1996）。政府遷入釋放出該區(qū)域會被重點開發(fā)的信號，為區(qū)域經(jīng)濟活動制造樂觀的預期，增強整個社會對區(qū)域內(nèi)未來個人可支配收入增加和企業(yè)投資盈利的信心，依據(jù)前瞻性消費理論和前瞻性投資理論，區(qū)域內(nèi)個人邊際消費傾向和企業(yè)預期利潤率會得到提升，消費需求和投資需求會同步擴大，在乘數(shù)效應作用下，區(qū)域經(jīng)濟會呈現(xiàn)積極的增長態(tài)勢。

依據(jù)經(jīng)濟學的理論知識，政府遷移能夠促進區(qū)域經(jīng)濟增長是合乎邏輯的，但是經(jīng)濟學理論下的邏輯基本上是不分國家和地區(qū)而普遍存在的（Marshall et al.，2005）。在中國情境下，政府遷移的經(jīng)濟增長促進功能會受到地方政府的癡迷，部分地方政府甚至會不惜以沖破制度約束為代價來實現(xiàn)政府遷移（王海、尹俊雅，2018）。其原因需要從中國特殊的制度背景，即官員晉升錦標賽和特色財政聯(lián)邦主義中尋求答案。一方面，1978年召開的十一屆三中全會順應形勢要求，決定把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設為中心上來，官員的人事安排服務于中央的政策目標（Wu＆Chen，2016），官員晉升開始與經(jīng)濟績效掛鉤，具有更好經(jīng)濟績效的官員享有更大的晉升機會（Chen et al.，2005；Li＆Zhou，2005），官員為了贏得更大的晉升機會而展開激烈的政治競爭，形成了以GDP增長績效為基礎(chǔ)的逐級淘汰的晉升錦標賽（周黎安，2007）；另一方面，1994年的分稅制改革建立起了中國式財政聯(lián)邦主義制度，中央和地方共享經(jīng)濟增長帶來的財政收入蛋糕。財政收入的蛋糕越大，地方分配到的份額就越多。因此，為了獲得更加充足的財政資源，地方政府有足夠的動力刺激地方經(jīng)濟增長（Jin et al.，2005）。在官員晉升錦標賽和特色財政聯(lián)邦主義的制度框架下，地方政府長期將經(jīng)濟增長確立為政府績效的首要內(nèi)容，地方政府會尋求一切可能提升經(jīng)濟績效水平的機會（傅勇、張晏，2007；郭棟、胡業(yè)飛，2019），政府遷移就提供了這樣的機會。

綜上，審視中國情境下政府遷移對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，不能僅僅局限于經(jīng)濟邏輯，還需要關(guān)注政治邏輯。經(jīng)濟邏輯下市場作用催生政府遷移的經(jīng)濟增長功能，政治邏輯將該功能包裝為績效生產(chǎn)功能，因此，政府遷移不僅是帶動經(jīng)濟發(fā)展的政策工具，還是地方政府重要的績效生產(chǎn)工具。在績效激勵下，地方政府會用權(quán)力為政府遷移開路，并力圖放大其經(jīng)濟增長功能。圖1展示了中國情境下政府遷移促進經(jīng)濟績效的雙重邏輯。

圖1 中國情境下政府遷移促進經(jīng)濟績效的雙重邏輯

四、研究設計

（一）方法與模型

區(qū)域經(jīng)濟績效要受宏觀經(jīng)濟運行和整體自然環(huán)境等諸多因素的影響，簡單地將政府遷移前后兩個時間段的區(qū)域經(jīng)濟績效情況的差異歸結(jié)為政府遷移作用于區(qū)域經(jīng)濟績效有失嚴謹。為了研究政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的“凈影響”，有必要引入“雙重差分法”?！半p重差分法”是常被用于評估政策“處理效應”的計量經(jīng)濟學方法。如果將政府遷入看作一項政策，政府遷入的區(qū)域就是受到政策影響的處理組，稱為遷入組，沒有政府遷入的區(qū)域就是對照組。雙重差分法就是比對政策發(fā)生后遷入組和對照組之間的差異，從而估計政府遷移的政策效果。雙重差分模型設定為：

式中，下標i為區(qū)域，t為年份，被解釋變量經(jīng)濟績效用GDP（單位：億元）的自然對數(shù)（lnGDPit）來衡量。DIDit度量的就是政府遷入的政策干預，如果區(qū)域已經(jīng)有政府遷入，則定義為1，否則為0。采用面板數(shù)據(jù)雙向固定效應模型加以估計，αi表示個體固定效應，控制區(qū)域的異質(zhì)性差異，γt表示時間固定效應，控制lnGDPit的時間趨勢，εit是隨機誤差項。β1衡量的就是政府遷入對區(qū)域經(jīng)濟績效產(chǎn)生的“凈影響”，是重點關(guān)注的系數(shù)，如果β1顯著異于0，說明政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效產(chǎn)生作用，進而，如果β1為正，說明作用是積極的，反之，作用則是消極的。

（二）樣本與數(shù)據(jù)

在民政部網(wǎng)站全國行政區(qū)劃信息查詢平臺查閱其公示的1999年至2018年縣級以上行政區(qū)劃變更情況，收集到73條政府遷移信息，包括遷移政府名稱、遷移時間以及遷入?yún)^(qū)域。但是，收集到的政府遷移時間是人民政府駐地遷移的批復時間而非政府遷移的實際時間。因此，進一步通過網(wǎng)絡查詢政府遷移的實際時間，最終獲取到了55條完整的政府遷移信息。

圖2直觀地展示了政府遷移的批復時間與實際時間情況。如圖所示，從2000年到2007年，地方政府遷移持續(xù)高溫，無論是從批復數(shù)量還是從實際數(shù)量來看，都同時存在罔顧《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》 （國發(fā)〔1985〕8號）對政府遷移須逐級上報審批的要求而“先斬后奏”的亂象，被認為能夠帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政府遷移已然淪為地方政府癡迷的經(jīng)濟績效生產(chǎn)工具。因此，2008年民政部及時出臺了《關(guān)于加強政府駐地遷移管理工作的通知》（民發(fā)〔2008〕127號），對地方政府遷移進行從嚴規(guī)范，叫停草率遷移和“未批先遷”的做法。之后，地方政府遷移的亂象明顯得以控制。2013年7月出臺的《關(guān)于黨政機關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》（中辦發(fā)〔2013〕17號）規(guī)定，各級黨政機關(guān)在5年內(nèi)一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所。漳州市政府積極響應政策要求，當年就停建了龍文區(qū)的漳州市新行政中心項目，《關(guān)于同意福建省漳州市人民政府駐地遷移的批復》（國函〔2011〕3號）批準的漳州市人民政府駐地遷移計劃遲遲沒有實施。盡管近年來圖中的政府遷移基本均沒有“未批先遷”，整體更加合規(guī)。但是，政府遷移從動議決策到新址落成，需要少則一兩年的時間，如此多的政府遷移緊隨中央批復實施，那么在收到批復之前，地方政府遷移就必然已經(jīng)是板上釘釘。該現(xiàn)象說明，當政府遷移背后的激勵機制沒有革除，制度只是限制住外顯的政府遷移行為，地方政府高漲的遷移熱情并未消退，用“以干促批”的方式來倒逼中央批復的做法依舊存在。

圖2 政府遷移的批復時間與實際時間

由于存在“未批先遷”與“批而不遷”，政府遷移的批復時間與實際時間不一致。用批復時間度量政府遷移時間，對于批復時間在前的尚可以用“批復效應”做辯護，但是對于批復時間在后的，難以給出令人信服的理由。然而，沖破制度約束“未批先遷”的政府遷移有更大概率是地方政府在強烈的政績沖動驅(qū)使下使出的經(jīng)濟績效生產(chǎn)工具，對于本研究而言，恰恰更加具有理論代表性。更有甚者，使用批復時間的做法不排除會導致在個別政府遷移的觀測期間內(nèi)實際上并沒有政府遷移發(fā)生。因此，本研究采用政府遷移的實際時間衡量政府遷移時間。但是，正如現(xiàn)有研究（盧盛峰等，2019；王海、尹俊雅，2018）普遍擔心的，政府遷移實際發(fā)生的時間模糊，容易引起爭議。對此，本研究特作出兩點說明：一方面，政府從舊址遷移到新址的過程通常至多持續(xù)一兩年，實際發(fā)生時間模糊也只是在此相對較短且可以容忍的限度內(nèi)，然而批復時間雖然是確定的，但是當被用以衡量政府遷移時間時，導致的模糊性和不確定性難以估量，反而可能會對研究的可靠性構(gòu)成更大威脅，尤其是在觀測的政府遷移樣本量較少的情況下；另一方面，研究始終確保政府遷移實際發(fā)生時間信息來源的權(quán)威性，以降低和消除因信息來源不可靠而導致的偏差。

政府遷入的影響在區(qū)域空間上是以政府新址為中心向外遞減的，范圍越聚焦，影響越明顯。研究所需的經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)在常見的統(tǒng)計資料中最小的統(tǒng)計區(qū)域范圍是區(qū)（縣、縣級市，以下統(tǒng)稱區(qū)），所以將區(qū)作為樣本單元。區(qū)級以下政府的遷移只發(fā)生在區(qū)的內(nèi)部，因此，不包括在研究范圍內(nèi)。事物是普遍聯(lián)系的，距離近的事物聯(lián)系更密切（Tobler，1970）。為了盡量減少遷入組和對照組在社會經(jīng)濟背景、宏觀經(jīng)濟政策以及自然地理條件的差異，達到近似“隨機分組”的效果，本研究選擇在地域上與政府遷入?yún)^(qū)域鄰近的區(qū)域作為對照組，而且均為每一個遷入組匹配2個對照組，以期獲得更好的匹配效果。因為政府遷出區(qū)域也受到政府遷移的影響，所以研究將政府遷出區(qū)域排除在對照組的選擇范圍以外。但是，政府遷入對鄰近區(qū)域可能存在溢出效應，將鄰近區(qū)域作為對照組，估計的政府遷入對區(qū)域經(jīng)濟績效的帶動效應會偏向保守。而在這樣的情況下，如果結(jié)果依然顯著，那么政府遷入對區(qū)域經(jīng)濟績效存在影響的結(jié)論更加具有說服力。

在借助民政部網(wǎng)站全國行政區(qū)劃信息查詢平臺的同時，本研究進一步擴大對政府遷移線索的搜尋范圍，以豐富樣本。最終納入分析的是2000年至2012年間發(fā)生的13個政府遷移，相應地有13個遷入組和25①寶雞市只有三個區(qū)：渭濱區(qū)、金臺區(qū)、陳倉區(qū)，除遷出區(qū)和遷入?yún)^(qū)，只剩陳倉區(qū)可以納入對照組。個對照組，共計38個區(qū)域。政府遷移信息零碎、分散，沒有統(tǒng)一權(quán)威的獲取渠道，聚焦政府遷移行為的量化研究所考察的政府遷移數(shù)量均難免偏少。比如，盧盛峰等（2019）的研究觀測期內(nèi)只有20個政府遷移，王海和尹俊雅（2018）在研究政府遷移的資源配置效應時實際上也只考察了13個政府遷移。同時，本研究考察的13個發(fā)生遷移的政府在中國東、中、西3個區(qū)域均有分布，包括了省、副省級城市、省會城市、自治州以及普通地級市政府，具有較強的代表性。本研究對政府遷移的觀測期是以實際遷移年份為中間節(jié)點的9年，使用的經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)均來自樣本所在市的年鑒、統(tǒng)計年鑒以及統(tǒng)計手冊等權(quán)威的公開資料。

為直觀展示所有樣本的經(jīng)濟績效（lnGDP）分布情況，選擇以樣本區(qū)域為橫軸，繪制經(jīng)濟績效的散點圖，將同一個政府遷移的遷入組和對照組置于相鄰位置以便于比較，結(jié)果如圖3所示。從圖中可以看出，同一個政府遷移的對照組與遷入組因為地理區(qū)位、宏觀政策等方面相似，經(jīng)濟績效整體上不存在較大差異，說明對照組的選取效果較好。同時，所有單個區(qū)域在觀察期內(nèi)的經(jīng)濟績效分布也較為集中，符合經(jīng)濟漸進發(fā)展的事實，經(jīng)濟績效的觀測值不存在離常值。

圖3 觀察時段內(nèi)樣本區(qū)域的經(jīng)濟績效分布情況

以經(jīng)濟績效（lnGDP）為縱軸、時間（政府遷移當年以及前后各4年）為橫軸建立平面直角坐標系，將樣本標記在坐標系中，并且分別繪制遷入組和對照組經(jīng)濟績效隨時間變化的趨勢線，結(jié)果如圖4所示。從圖中可以直觀地看出，首先，在政府遷移發(fā)生以前，遷入組經(jīng)濟績效水平雖然總體上始終低于對照組，但是變化趨勢和對照組的基本保持一致，說明對照組的選取滿足雙重差分法平行趨勢假定要求；其次，從政府遷移當年起，遷入組的經(jīng)濟績效開始和對照組持平，之后一直保持著略微的反超趨勢，說明政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效可能存在正向影響，但這僅僅是直觀的粗略判斷，如果要做出科學論斷，還需要進一步采用嚴謹?shù)幕貧w方法加以分析。

圖4 政府遷移前后遷入組和對照組經(jīng)濟績效的分布與變化

五、實證結(jié)果

（一）基本回歸結(jié)果分析

基本回歸是估計政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響，估計結(jié)果報告在表1中。其中，表1第（1）列報告的是傳統(tǒng)單差法的估計結(jié)果，即簡單地對遷入組在政府遷移前后經(jīng)濟績效進行比較的結(jié)果，第（2）列報告的是將政府遷移發(fā)生之后遷入組和對照組的經(jīng)濟績效進行平行比較的結(jié)果，第（3）列報告的是雙重差分法的估計結(jié)果。雖然三種方法的估計結(jié)果均在5%的水平上顯著，但是單差法估計的影響效應（0.322）明顯大于雙重差分法估計的（0.182），平行比較估計的影響效應（－0.342）甚至與雙重差分法估計的（0.182）相反。圖5是結(jié)合估計結(jié)果粗略繪制的不同方法的示意圖，為估計結(jié)果的差異提供了直觀解釋。如圖所示，相較于雙重差分法，單差法因為沒有考慮到遷入組經(jīng)濟績效增長的固有趨勢，所以高估了政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響，平行比較忽略了遷入組和對照組經(jīng)濟績效的初始差異，因而錯誤估計了政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響。雙重差分法的使用具有必要性和合理性，其估計的核心系數(shù)DID在1%的水平上顯著為正，說明政府遷移對遷入?yún)^(qū)域的經(jīng)濟績效存在正向影響。

表1 政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的基本回歸結(jié)果

（續(xù)上表）

圖5 三種方法估計的對比

中國地方政府實際采行的是“彈性任期”制度，官員職務隨時都可能被調(diào)整（耿曙等，2016），付出精力播種的績效必須在任期內(nèi)收割，否則就會出現(xiàn)“前人栽樹，后人乘涼”。政府遷移從動議決策到新建辦公場所，要耗費成本去解決諸多政治和經(jīng)濟難題。被作為經(jīng)濟政績生產(chǎn)工具的政府遷移，如果好不容易萬事俱備，在面對曠日持久卻結(jié)果難料的層層上報與審批時，難免會選擇沖破制度約束而“先斬后奏”。即便是憚于問責，沒有冒險“未批先遷”，也會“邊干邊報，以干促批”，一經(jīng)批復就爭分奪秒地實施，確保能夠在任期內(nèi)充分釋放出提增區(qū)域經(jīng)濟績效的能量，避免到頭來“為他人作嫁衣裳”。因此，搶時間的“未批先遷”與“批遷同步”的政府遷移有更大概率是地方政府的經(jīng)濟績效生產(chǎn)工具。在經(jīng)濟績效生產(chǎn)工具色彩更加濃厚的政府遷移中，經(jīng)濟邏輯與政治邏輯均發(fā)揮強作用，“無形的手”與“有形的手”共同發(fā)力，政府遷移對經(jīng)濟績效的影響勢必會被放大。

本研究從所有樣本中分出“未批先遷”與“遷批同步”的政府遷移作為子樣本，采用雙重差分法估計這些績效生產(chǎn)工具色彩更為濃厚的政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響，并將估計結(jié)果與基于所有樣本估計的進行比較，以驗證政府遷移促進區(qū)域經(jīng)濟績效背后績效激勵的政治邏輯是否對市場作用的經(jīng)濟邏輯發(fā)揮著補充與疊加作用①此研究想法源自匿名評審專家提出的修改意見，當然作者文責自負。。批復時間以民政部網(wǎng)站全國行政區(qū)劃信息查詢平臺上公示的為準，“未批先遷”即政府遷移的實際年份早于批復年份，“遷批同步”即政府遷移的實際年份和批復年份是同一年。估計結(jié)果匯報在表1第（4）列。第（4）列DID的估計系數(shù)（0.250）顯著為正，且大于第（3）列的（0.182），說明績效生產(chǎn)工具色彩更濃厚的政府遷移，相較于其他方式，對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響確實會傾向于更大，理論基礎(chǔ)部分所作的經(jīng)濟邏輯與政治邏輯的區(qū)分是必要且恰當?shù)?，市場作用與績效激勵是中國情境下政府遷移促進區(qū)域經(jīng)濟績效的雙輪與兩翼。

（二）選擇性偏誤分析

依據(jù)1999年12月21日出臺的《關(guān)于印發(fā)黨政機關(guān)辦公用房建設標準的通知》（計投資〔1999〕2250號）②黨政機關(guān)辦公用房的建設地點應選擇在交通便捷、環(huán)境適宜、公共服務設施條件較好、有利于安全保衛(wèi)和遠離污染源的地點，應避免建設在工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居民區(qū)。和2014年11月24日出臺的《關(guān)于印發(fā)黨政機關(guān)辦公用房建設標準的通知》（發(fā)改投資〔2014〕2674號），其附件《黨政機關(guān)辦公用房建設標準》③黨政機關(guān)辦公用房選址應符合當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，在規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，選擇位置適合、交通便利、環(huán)境適宜、基礎(chǔ)設施和地質(zhì)條件良好、有利于安全保衛(wèi)的地點。對黨政機關(guān)辦公用房選址標準做了規(guī)定。政府遷移選址的決策影響因素包括：符合當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，在規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，選擇交通便捷、環(huán)境適宜、基礎(chǔ)設施和地質(zhì)條件良好、有利于安全保衛(wèi)和遠離污染源的地點，應避免建設在工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居民區(qū)。一方面，影響因素較為微觀具體，不構(gòu)成區(qū)域之間的整體差異，政府遷移選址在區(qū)域間的抉擇并未受到政策的嚴格約束，對照組的選擇有很大彈性空間；另一方面，政策文本解讀出的影響因素中未顯示出對經(jīng)濟績效基礎(chǔ)的偏好，因此政府遷入和經(jīng)濟績效發(fā)生因果倒置而產(chǎn)生選擇性偏誤的風險極低。

但是，經(jīng)驗顯示，政府在遷移選址時，可能會傾向于選擇開發(fā)程度低的“白紙”區(qū)域，因為其人口密度小，土地價格低，所以開發(fā)難度小，政府遷入后可以謀求低成本增長。因此，政府遷入地區(qū)可能是經(jīng)濟發(fā)展相對薄弱的區(qū)域（Jefferson＆Trainor，1996；Marshall et al.，2005）。當然，政府遷移選址也可能會“錦上添花”式地選擇經(jīng)濟績效基礎(chǔ)好的“贏家”（王海等，2019）。如果政府遷入不是嚴格外生的，和遷入?yún)^(qū)域的經(jīng)濟績效互為因果，就存在“選擇性偏誤”。雖然政策文本已經(jīng)拒絕了“選擇性偏誤”，但是出于研究的嚴謹性考慮，補充使用Logit模型回歸以檢驗政府遷移選址是否與經(jīng)濟績效基礎(chǔ)有關(guān)。

Logit模型回歸中被解釋變量設置為二值變量地區(qū)（isAREA），用以衡量區(qū)域是否為遷入組：如果該區(qū)域是遷入組，則定義為1，否則為0。經(jīng)濟績效基礎(chǔ)依舊用lnGDP衡量，如果其估計系數(shù)顯著，則研究面臨著棘手的選擇性偏誤問題。此外，對政府遷移是否遵循“應避免建設在工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居民區(qū)”的政策要求進行驗證?！皯苊饨ㄔO在工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居民區(qū)”可以解讀為對工業(yè)、商業(yè)和人口密集區(qū)域的回避，設置三個變量，即工業(yè)密集（INDUSTRY）、商業(yè)密集（COMMERCE）和人口密集（POPULATION）來衡量，分別賦值為第二產(chǎn)業(yè)增加值（單位：億元）、社會消費品零售額（單位：萬元）和年末總?cè)丝冢▎挝唬喝耍┡c行政區(qū)劃面積（單位：平方公里）的比值?！蛾P(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》（國發(fā)〔1985〕8號）要求，縣級以上人民政府駐地的遷移需要逐級上報國務院審批?！蛾P(guān)于加強政府駐地遷移管理工作的通知》（民發(fā)〔2008〕127號）進一步強調(diào)，各地的政府在未獲批準前，不得擅自搬遷。國務院的審批結(jié)果通常在地方政府提出駐地遷移申請的次年公示，獲得批準后，地方政府方可遷入新址。所以，政府駐地遷移從定址申請到實施遷移存在1年左右的時間差。即便是“未批先遷”，在政府選定遷移的新址后，新建辦公場所也需要時日?？偠灾瑹o論是審批程序，還是建設工期，都使得政府遷移新址的確定在時間上大大提前于政府遷移的實施。因此，選擇政府遷移4年以前的3年期（遷移前第6年、第5年和第4年）面板數(shù)據(jù)檢驗政府遷移的選址標準。Logit模型回歸結(jié)果見表2。

表2 Logit 模型回歸結(jié)果

（續(xù)上表）

表2中展示的Logit模型回歸結(jié)果反映了政府遷移選址與各個因素之間的關(guān)系。第（1）列中經(jīng)濟績效基礎(chǔ)（lnGDP）的回歸系數(shù)不顯著，說明政府在遷移選址時沒有一致傾向于選擇經(jīng)濟績效較高或較低的區(qū)域，基本回歸結(jié)果受選擇性偏誤影響的風險較低。第（2）～（4）列中工業(yè)密集（INDUSTRY）、商業(yè)密集（COMMERCE）以及人口密集（POPULATION）的系數(shù)均在0.1的水平上顯著為負，表明政府遷移選址確實回避了工業(yè)密集、商業(yè)密集和人口密集的區(qū)域。Logit模型的回歸結(jié)果證實了對政策文本解讀的正確性，消除了關(guān)于政府遷移和區(qū)域經(jīng)濟績效存在因果倒置的憂慮。

（四）情境條件分析

為了考察影響政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效產(chǎn)生帶動作用的條件，引入政府層級和遷移時間兩個情境因素。首先，中國政府實行的是直線職能制的組織結(jié)構(gòu)，在直線上表現(xiàn)為層級制，政府掌握的資源和權(quán)力是與層級相配套的。層級越高，政府掌握的權(quán)力和資源越多，對經(jīng)濟空間的調(diào)節(jié)能力就越強，能釋放更大的吸引力來牽引經(jīng)濟活動聚集，促進經(jīng)濟發(fā)展。同時，遷入的政府層級越高，釋放出的區(qū)域會被重點開發(fā)的信號就越強烈，更能激發(fā)消費和投資信心，區(qū)域內(nèi)個人邊際消費傾向和企業(yè)預期利潤率會得到更大提升，經(jīng)濟績效提升幅度也會相應增加。相比較一般的地級市，省、副省級城市和省會城市政府的行政層級通常更高，擁有更大的資源調(diào)動能力，因此，將政府層級分為較低層級的一般地級市政府（ORDINARY）與較高層級的省、副省級城市和省會城市政府（HIGH）。其次，在計劃經(jīng)濟體制之下，資源幾乎都掌握在政府手中，整個社會對政府高度依賴。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入和政府的職能轉(zhuǎn)變，政府角色逐漸由“運動員”變?yōu)椤安门袉T”，政府支配資源的局面開始被打破，對微觀經(jīng)濟的干預范圍不斷收縮。相應地，市場自主性增強，對政府的依賴減弱，資源要素和市場活動緊隨政府遷移而轉(zhuǎn)移的意愿和動力下降。2008年是我國大部制改革的元年，大部制改革的核心是由管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，釋放市場活力，政府與市場的關(guān)系發(fā)生重大改變。因此將2008年作為劃分節(jié)點，政府遷移的時間分為2008年之前（BEFORE 08）和2008年以后（AFTER 08，包括2008年）。按照政府層級和遷移時間將樣本劃分為不同的子樣本，分別估計政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響。估計結(jié)果匯報在表3中。

表3中第（1）列（ORDINARY）和第（2）列（HIGH）是不同政府層級的子樣本回歸結(jié)果，第（3）列（BEFORE 08）和第（4）列（AFTER 08）是不同遷移時期的子樣本回歸結(jié)果。第（2）列中DID的估計系數(shù)將近是第（1）列中的3倍，且更加顯著，說明政府層級對政府遷移促進區(qū)域經(jīng)濟績效具有調(diào)節(jié)作用，即政府層級越高，政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟增長的促進作用越強。第（3）列中DID的估計系數(shù)也遠大于第（4）列的，且第（4）列的估計系數(shù)不顯著，說明遷移時間是政府遷移促進區(qū)域經(jīng)濟績效的重要條件因素，2008年以后發(fā)生的政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效不存在顯著影響，而2008年前的政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效存在促進作用。

表3 情境條件分析的回歸結(jié)果

（續(xù)上表）

為進一步直觀反映政府層級和遷移時間的情境作用，按照不同的政府層級（ORDINARY和HIGH）與遷移時間（BEFORE 08和AFTER 08），分別繪制地區(qū)（isAREA）和遷移前后5年時間（5個邏輯變量）的交互項對經(jīng)濟績效（lnGDP）的回歸系數(shù)趨勢圖，結(jié)果如圖6和圖7所示。該回歸系數(shù)反映的是遷移前后年份里遷入組經(jīng)濟績效的組內(nèi)相對水平。由圖可知，高層級（HIGH）政府遷移和2008之前（BERORE 08）的政府遷移會導致遷入組經(jīng)濟績效水平產(chǎn)生更大的正向波動，2008年以后（AFTER 08）的政府遷移對遷入組整體的經(jīng)濟績效水平?jīng)]有明顯影響，與表3中的回歸結(jié)果高度一致，為政府層級和遷移時間的情境作用提供了直觀的證據(jù)。

圖6 政府層級的情境作用

圖7 遷移時間的情境作用

（五）作用路徑分析

美國經(jīng)濟學家丹尼森將影響經(jīng)濟增長的因素分為兩類：生產(chǎn)要素投入量和生產(chǎn)要素生產(chǎn)率。生產(chǎn)要素投入量是指土地投入、資本和勞動力的數(shù)量，其中土地投入是固定的，資本和勞動力是可變的。生產(chǎn)要素生產(chǎn)率是單位要素的產(chǎn)量，由資源配置狀況等決定，而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是資源配置狀況的重要方面。因此，資本、勞動力以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是影響經(jīng)濟績效的重要可變因素。政府遷移能夠吸引投資、引導就業(yè)、改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，已經(jīng)被現(xiàn)有政府遷移主題相關(guān)研究（王海、尹俊雅，2018；王海等，2019）頻頻提及或間接支持，但是尚未被直接證實。接下來，本研究進一步估計政府遷移對三者的影響，以考察政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的作用路徑。參照現(xiàn)有研究（鄭新業(yè)等，2011），投資（lnINVESTMENT）、勞動力（lnLABOR）和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)（STRUCTURE）分別用固定資產(chǎn)投資（單位：萬元）的自然對數(shù)、年末總?cè)丝跀?shù)（單位：人）的自然對數(shù)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即第一產(chǎn)業(yè)增加值（單位：億元）在GDP（單位：億元）中的占比衡量?；谂c基本回歸相同的樣本，采用雙重差分法的策略，將投資（lnINVESTMENT）、勞動力（lnLABOR）和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)（STRUCTURE）依次作為被解釋變量進行回歸。表4中的（1）、（2）、（3）列分別匯報了以三個變量為被解釋變量的回歸結(jié)果。第（1）列DID的估計系數(shù)顯著為正，說明政府遷移能夠拉動遷入?yún)^(qū)域投資，第（2）列DID的估計系數(shù)亦顯著為正，說明政府遷移能夠為遷入?yún)^(qū)域帶來勞動力，第（3）列DID的估計系數(shù)顯著為負，說明政府遷移會降低第一產(chǎn)業(yè)比重，促進遷入?yún)^(qū)域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級。因此，政府遷入會同時影響遷入?yún)^(qū)域的生產(chǎn)要素投入量和生產(chǎn)要素生產(chǎn)率，進而促進經(jīng)濟增長。

表4 作用路徑分析的回歸結(jié)果

（續(xù)上表）

六、結(jié)論與討論

研究發(fā)現(xiàn)：第一，政府遷移，尤其受到強烈的經(jīng)濟增長政績沖動驅(qū)使，對區(qū)域經(jīng)濟績效存在正向影響，即政府遷移會提增遷入?yún)^(qū)域的經(jīng)濟績效。第二，政府層級和遷移時間對該影響具有調(diào)節(jié)作用：政府層級越高，影響越強；遷移時間靠后，影響較弱。第三，政府遷移同時影響區(qū)域的投資額、勞動力數(shù)量以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等決定經(jīng)濟績效的關(guān)鍵因素，即政府遷入會增加區(qū)域投資額和勞動力數(shù)量，降低第一產(chǎn)業(yè)占比，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級。研究還發(fā)現(xiàn)，政府遷移的選址傾向于回避工業(yè)密集區(qū)、商業(yè)密集區(qū)和人口密集區(qū)。基于對研究發(fā)現(xiàn)的整合，圖8展示了政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響機制。

圖8 政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟績效的影響機制

政府所在區(qū)域一般是城市的政治、經(jīng)濟和文化中心，隨著城市化的推進，政府所在的核心城區(qū)面臨著人口膨脹、交通擁堵和環(huán)境污染等諸多問題，城市發(fā)展陷入困境。將政府遷移到工業(yè)和商業(yè)活動以及人口相對稀疏的區(qū)域，可以實現(xiàn)城市擴容，疏散核心城區(qū)功能，盤活城市資源，增加遷入?yún)^(qū)域的投資和勞動力資源，升級遷入?yún)^(qū)域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，進而帶動遷入?yún)^(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，是預防和治愈核心城區(qū)城市病，推動區(qū)域發(fā)展的一劑良方。但是，政府遷移對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用是有條件的：首先，低層級政府的遷移對區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用相對較弱，因此地方政府在進行遷移決策時需要認清自身的資源帶動能力，作出對經(jīng)濟績效提升的合理預期，避免高估遷移的政策效果；其次，隨著市場經(jīng)濟體制的完善和行政體制改革的深入，地方政府能夠直接調(diào)動的市場資源趨于有限，單單依靠政府遷移撬動一方經(jīng)濟發(fā)展越來越難以實現(xiàn)。所以，地方政府應該降低對政府遷移等短期刺激政策的過度依賴，更好發(fā)揮宏觀調(diào)控和社會服務職能，更多謀求結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提升的可持續(xù)經(jīng)濟績效生產(chǎn)路徑。

在官員晉升錦標賽政治激勵和特色財政聯(lián)邦主義經(jīng)濟激勵的雙重作用下，地方政府對經(jīng)濟績效有強烈的渴求。因為政府遷移能夠帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，所以被地方政府視為重要的經(jīng)濟績效生產(chǎn)工具，而激勵扭曲很容易導致該工具被輕率使用。行動輕率會增加結(jié)果失敗的風險，失敗的政府遷移不僅達不到預期效果，還會造成大量的財政資金浪費，甚至會破壞政府的公信力。因此，在地方政府的盲目遷移熱潮涌動之際，中央出臺《關(guān)于黨政機關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》（中辦發(fā)〔2013〕17號）等政策文件。加強對地方政府遷移的監(jiān)管和限制，能在一定程度上抑制住地方政府非理性的遷移沖動，騰出更多的財政資金用于民生領(lǐng)域，切實滿足人民日益增長的美好生活需要。但規(guī)章制度僅僅對政府遷移給出了剛性的要求與規(guī)范，本研究從學理上對政府遷移促進區(qū)域經(jīng)濟績效的情境條件與作用路徑的實證與總結(jié)，指出了在“政府遷移勢在必行”的情況下，政府需要注意的一些關(guān)鍵問題，能夠為借助政府遷移提升區(qū)域經(jīng)濟績效的政策實踐提供建設性的啟示。