黃柔柔 洪世鍵

【政策之窗】

■ 空間和權(quán)力的尺度配置差異產(chǎn)生剛性和彈性兩種治理模式，彈性治理模式遵循先“功能”后“形式”的漸進(jìn)路徑，更適用于多變的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型環(huán)境中。

■ 個體政區(qū)尺度躍遷應(yīng)配合上位的區(qū)域一體化尺度，以跨越區(qū)劃邊界的制度創(chuàng)新手段實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各政區(qū)間的要素交換。

地方政區(qū)是空間治理體系下行政管理分支的組成單元，是涉及規(guī)劃、財政、人口、土地等各項空間管理工作的重要依托平臺（熊競等，2017）。行政區(qū)劃調(diào)整與行政制度創(chuàng)新是政區(qū)維度下的空間治理手段，兩者統(tǒng)一于面向政區(qū)內(nèi)部關(guān)系優(yōu)化和區(qū)際協(xié)同發(fā)展的治理目標(biāo)當(dāng)中（趙聚軍，2016）。其中，行政區(qū)劃調(diào)整是治理體系下政府結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的搭建，行政制度創(chuàng)新是區(qū)劃格局中經(jīng)濟(jì)、政治和社會要素關(guān)系的重組優(yōu)化。地方政府空間治理模式體現(xiàn)著一定的治理邏輯，而治理邏輯的走向則依循著城鎮(zhèn)化的路徑選擇（林拓等，2016）。在城市發(fā)展的中后期階段，市場化、全球化和分權(quán)化的力量交織，以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)帶來的城鎮(zhèn)化道路轉(zhuǎn)向，促使城市管理者必須通過優(yōu)化以往傳統(tǒng)的行政管理策略來實現(xiàn)新時期空間治理（馬振濤，2016；吳金群等，2019；葉嘉安等，2006）。從2016年12月中共中央辦公廳對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革做出的指示，到2019年1月標(biāo)志著行政區(qū)劃調(diào)整法制化的《行政區(qū)劃管理條例》正式實施，以及溫州龍港成功撤鎮(zhèn)設(shè)市掀起的強(qiáng)烈討論，都說明了我國政府對地方政區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的高度關(guān)注。與此同時，城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)一步凸顯了區(qū)域協(xié)調(diào)的重要性，城鎮(zhèn)空間形態(tài)已經(jīng)進(jìn)入了“中心城市引領(lǐng)，大都市圈、大灣區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展”的發(fā)展軌道，作為城市群基本構(gòu)成的地方政府也需要做出變革調(diào)整，承擔(dān)起構(gòu)建區(qū)域命運(yùn)共同體的責(zé)任（謝滌湘等，2019）。

未來行政管理將進(jìn)入一個面向治理、面向效率、面向整體的體制創(chuàng)新時代，表現(xiàn)為政區(qū)空間治理手段走向多元化創(chuàng)新，以適應(yīng)不同的要素市場環(huán)境和社會發(fā)展目標(biāo)，并最終統(tǒng)一于一體化的區(qū)域公共治理體系當(dāng)中，因此有必要面向新時代要求探尋地方政府空間治理改革新方向。改革開放以來，珠三角地區(qū)經(jīng)歷了多次行政區(qū)劃調(diào)整和制度創(chuàng)新試驗，是分析地方政區(qū)空間治理模式變遷的典型案例。同時，珠三角地區(qū)還是大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略背景下的關(guān)注焦點(diǎn)，其實現(xiàn)區(qū)域一體化的治理路徑一直是社會各界深入關(guān)注的對象。對此，通過引入尺度躍遷的理論視角，在構(gòu)建尺度躍遷和空間治理關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析珠三角地方政府如何利用行政區(qū)劃調(diào)整與行政制度創(chuàng)新作為尺度躍遷的具體實踐手段，來實現(xiàn)空間和權(quán)力尺度要素的“錯位—磨合—匹配”，從而提升空間治理水平，并基于現(xiàn)狀對未來的治理改革方向提出建議，為珠三角各政區(qū)創(chuàng)新管理體制、落實自身區(qū)域責(zé)任以及優(yōu)化區(qū)域空間治理提供參考。

一、尺度躍遷理論回溯

（一）從尺度到尺度躍遷

尺度（Scale）原是地理學(xué)中用于衡量空間規(guī)模的工具手段（Howitt，2002），后來隨著地理學(xué)科在人文、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸，尺度的內(nèi)涵從當(dāng)初代表空間物理范圍的概念，演化成包含空間形態(tài)及空間中各類要素、社會活動的關(guān)系總和（張京祥等，2012），因此空間內(nèi)的地理領(lǐng)域、權(quán)力幅度、經(jīng)濟(jì)活動、社會組織等，均具有一定的尺度屬性。尺度有著層級性（縱向等級）和規(guī)模性（橫向大?。﹥蓚€維度特征（葉林等，2017）。從縱向的角度看，尺度是劃分這些要素高低等級的基本單位；從橫向的角度看，各要素不同規(guī)模大小的尺度相互配合、嵌套，使空間內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)活動得到有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。

上述的尺度兩個特性對后續(xù)尺度理論的擴(kuò)展深化奠定了思路基礎(chǔ)，正是由于尺度可以靈活延展，它既可作為衡量規(guī)模的靜態(tài)單位，也可以代表動態(tài)的行為狀態(tài)，即發(fā)生尺度的變化。在要素自由流通的空間地理體系中，尺度內(nèi)部或尺度間的要素存在著重構(gòu)的可能。重構(gòu)是尺度的核心語義，在政治地理學(xué)領(lǐng)域中，當(dāng)尺度重構(gòu)（Rescaling）作為一種空間治理策略時，尺度躍遷（scaling－up）（Smith，1992）的概念就隨之而生。尺度躍遷代表尺度在縱向或者橫向的調(diào)整與重構(gòu)，縱向的情形為單要素的尺度由低至高的轉(zhuǎn)移，橫向的情形則為兩個或以上相互關(guān)聯(lián)的要素，其中一個要素由于另外一個要素尺度的上升而自身也發(fā)生著相同的變化。根據(jù)過去學(xué)者的研究，尺度躍遷發(fā)生的領(lǐng)域常集中在行政管理（沈建法，2006）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（李郇等，2018）和社會治理（葉林等，2017）三個方面，所對應(yīng)的典型空間現(xiàn)象則以行政區(qū)劃調(diào)整、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改變以及社會治理參與多元化居多。

（二）尺度躍遷的地理現(xiàn)象：政治空間重構(gòu)

空間重構(gòu)是尺度躍遷在空間地理上的現(xiàn)象，城市和區(qū)域可以通過尺度躍遷實現(xiàn)空間重構(gòu)。在全球化的浪潮下，隨著空間上的資本、信息、勞動力、文化、技術(shù)等要素的流動，空間要素的聚集尺度獲得重塑的機(jī)會（Brenner，1999）?？臻g具有不同的地理景觀，將地理景觀進(jìn)行歸類處理后，可以得到特定尺度的空間，因此，空間的分化可以通過“尺度化”（scaling）（Gregory et al.，2000）的手段來實現(xiàn)，使得“元空間”轉(zhuǎn)化為具有差異的“地方”單元（殷潔，2018）。而空間重構(gòu)，就是對“地方”實行“再尺度化”。結(jié)合上述尺度躍遷的縱向和橫向兩種模式，尺度躍遷下的空間重構(gòu)現(xiàn)象從尺度上可以分為城市的空間尺度升級和城市群空間協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的改變（楊海華，2019）。這兩個尺度下的空間重構(gòu)包括兩個方面的內(nèi)容，一是對地域空間發(fā)展規(guī)模的重構(gòu)，二是對地域空間上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治權(quán)力邊界以及社會關(guān)系的重構(gòu)（楊海華，2019）。尺度躍遷總是和政治力量捆綁在一起的，并成為“尺度政治” （Smith，1990）的工具，它作為一種復(fù)合型的制度手段，強(qiáng)調(diào)空間重構(gòu)的政治性，相當(dāng)于政治重構(gòu)在空間的映射（Delaney et al.，1997；馬學(xué)廣等，2017a）。其中，國家戰(zhàn)略是快速實現(xiàn)空間重構(gòu)的尺度躍遷手段，小至一個城市可以上升為城市群核心城市，大至一個都市圈可以上升為國際競爭綜合體。

二、尺度躍遷與地方政區(qū)空間治理的關(guān)系構(gòu)建

（一）地方政區(qū)的尺度躍遷工具：行政區(qū)劃調(diào)整與行政制度創(chuàng)新

尺度躍遷通過調(diào)整“權(quán)力”與“空間”雙要素的容量規(guī)模，成為提升空間治理水平的手段。行政區(qū)劃調(diào)整與行政制度創(chuàng)新是推動行政管理體制有序運(yùn)作的主要行為，也是地方政區(qū)在實現(xiàn)尺度躍遷的關(guān)鍵途徑（李云新等，2019；劉君德等，1993；楊雨思等，2017；張踐祚等，2016）。首先，政區(qū)劃分所形成的差異化行政區(qū)劃是空間治理的要素布局基礎(chǔ)，它構(gòu)成了縱向政府結(jié)構(gòu)層次。行政區(qū)劃不僅涉及空間維度的范圍、規(guī)模、社會經(jīng)濟(jì)要素和人文歷史環(huán)境，還包含了行政權(quán)力的等級分層、權(quán)限范圍和管轄幅度（趙彪，2018），從橫向時間來看，各個階段的行政區(qū)劃調(diào)整還有著不同的發(fā)展目標(biāo)和深層根源。目前，學(xué)界對行政區(qū)劃調(diào)整的研究主要沿襲經(jīng)濟(jì)和政治兩條邏輯主線：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，經(jīng)濟(jì)要素的流動需要充足的空間容量，行政區(qū)劃調(diào)整在于處理空間資源破碎化問題，中國的市場化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行于行政分權(quán)的框架之下（羅震東，2005），城市型行政單元的涌現(xiàn)，能為土地財政創(chuàng)造一個整體市場，更利于吸引基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)投資，對城鎮(zhèn)化有明顯的促進(jìn)作用（李郇等，2015；朱建華等，2017）；在政治權(quán)力層面，行政區(qū)劃調(diào)整則是一場圍繞“預(yù)期收益最大化”的府際協(xié)商博弈（張踐祚等，2016），利益均衡始終是難題，而矛盾沖突才是博弈中的常態(tài)，“權(quán)”與“職”匹配的制度安排能一定程度上制約對權(quán)力的無序追逐（王雪麗，2012）。

近年來，隨著市場化、新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域主義、社會公平等理念的深入，特別是強(qiáng)調(diào)“五位一體”高質(zhì)量建設(shè)而非再單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)今，學(xué)者們對行政區(qū)劃調(diào)整中的治理邏輯逐漸重視（王開泳等，2018；熊競等，2017；葉林等，2017），使研究視角逐步從剛性的區(qū)劃調(diào)整轉(zhuǎn)向更為靈活的體制創(chuàng)新（李云新等，2019；謝滌湘等，2016；張緊跟，2007）。例如，一些如功能新區(qū)、合作區(qū)、開發(fā)試驗區(qū)等的“準(zhǔn)”行政區(qū)劃或“半”行政區(qū)劃的調(diào)整手段日漸涌現(xiàn)，對空間和權(quán)力的尺度把控有更為靈活的政策操作，通過“試探—先行—調(diào)整—示范”的功能作用，成為探索謀劃多地協(xié)調(diào)機(jī)制、推動要素跨界流動的制度檢驗空間（李云新等，2019；馬學(xué)廣等，2017b；張京祥等，2014；趙聚軍，2016）。

綜上所述，行政區(qū)劃調(diào)整和行政制度創(chuàng)新這兩者的邏輯聯(lián)系在于，地方政區(qū)作為行政權(quán)力層級、表達(dá)范圍以及行政地域幅度的交疊尺度空間，是容納制度運(yùn)作和制度創(chuàng)新的載體框架（王豐龍等，2019；張緊跟，2007），即首先通過在空間中分配行政權(quán)力，使具有相近經(jīng)濟(jì)社會要素集合的空間形成行政單元，進(jìn)而基于行政賦權(quán)差異來重構(gòu)城市空間范圍的運(yùn)行規(guī)則（劉云剛等，2014）。尺度躍遷帶來的行政區(qū)劃調(diào)整反映了政府力量對權(quán)力的空間部署，并通過尺度大小進(jìn)行行政單元發(fā)展行動策略的構(gòu)建（MacKinnon，2010），是空間發(fā)展和權(quán)力分配的協(xié)調(diào)結(jié)果。結(jié)合王開泳等學(xué)者的研究，面向地方政區(qū)行政管理的空間治理優(yōu)化涉及治理的效率、穩(wěn)定性和精細(xì)度（王開泳等，2018），行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)布局是治理的基礎(chǔ)支撐，對政區(qū)治理的運(yùn)作效率和環(huán)境穩(wěn)定帶來直接的影響。但事實上，在空間治理的后半程，區(qū)劃背后缺乏精細(xì)化考慮的行政制度供給缺陷，以及行政關(guān)系造成的要素交換壁壘，才是制約空間治理優(yōu)化的障礙。因此，本文引入尺度躍遷理論，基于理論框架將尺度躍遷行為劃分為剛性和彈性兩種模式，并把行政區(qū)劃調(diào)整與行政制度創(chuàng)新視作地方政區(qū)的尺度躍遷工具進(jìn)行討論。結(jié)合地方政區(qū)空間治理實踐，將行政區(qū)劃調(diào)整以“直接的行政空間和級別變更”特征歸于“剛性尺度躍遷”模式，將行政制度創(chuàng)新以“漸進(jìn)的制度關(guān)系優(yōu)化”特征歸于“彈性尺度躍遷”模式。兩種尺度躍遷的內(nèi)涵區(qū)分如表1所示。

表1 剛性尺度躍遷與彈性尺度躍遷的內(nèi)涵區(qū)分

（二）面向治理的政區(qū)尺度躍遷邏輯：“空間—權(quán)力”動態(tài)匹配

在治理邏輯主線下，進(jìn)一步以“空間—權(quán)力”的交互關(guān)系，對地方政區(qū)尺度躍遷進(jìn)行分析。一方面，“空間”具有尺度的橫向特性，是地方行政單元布局、聚集、分化和重組的物理環(huán)境表征；另一方面，“權(quán)力”具有尺度的縱向特性，是空間物理環(huán)境背后的府際利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，將兩者進(jìn)行交叉聯(lián)系，能使尺度躍遷理論對地方政區(qū)空間治理模式演變具有更全面的解釋力。

“空間—權(quán)力”的異構(gòu)是尺度躍遷的邏輯起點(diǎn)，其本質(zhì)在于處理好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，每類尺度的空間都被賦予了與之匹配的權(quán)力尺度，并以此作為頂層制度來進(jìn)行資源的調(diào)配。在初始的權(quán)力尺度框架下，空間各要素得以有序發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的深化，城市發(fā)展規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口等各項社會經(jīng)濟(jì)要素發(fā)展日新月異，區(qū)域地位和影響持續(xù)提高，但如果此時與之對應(yīng)的社會管理權(quán)限仍一成不變的話，會使得行政單元的決策空間處于相對緊縮有限的狀態(tài)，或仍處于對上級單元決策的執(zhí)行層面而缺乏對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主決策權(quán)，于是就產(chǎn)生了空間與權(quán)力兩者之間尺度的不匹配，阻礙城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。這時候只有為空間發(fā)展?fàn)I造新的制度權(quán)力環(huán)境，社會經(jīng)濟(jì)才能繼續(xù)往上一尺度發(fā)展。換言之，對行政空間單元上的經(jīng)濟(jì)、政治、社會關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)的基礎(chǔ)，在于空間城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到一定的成熟規(guī)?；蛎鞔_存在某種發(fā)展?jié)摿Γ@樣行政權(quán)力和行政等級的尺度上移才具備意義和價值（陳品宇等，2019）。

推動尺度躍遷發(fā)生的力量在于行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配決策，分析是否需要以及如何對權(quán)力進(jìn)行擴(kuò)容。權(quán)力的擴(kuò)展上移過程需要分步驟進(jìn)行“空間—權(quán)力”的匹配，溫州龍港撤鎮(zhèn)設(shè)縣就是“空間—權(quán)力”逐步匹配的典型例子。在1984年率先實行戶籍改革和土地征收費(fèi)制度后，龍港實現(xiàn)了“農(nóng)民造城”的奇跡，迅速解決了產(chǎn)業(yè)、人口和公共服務(wù)配套三大問題。農(nóng)民帶資涌入，為龍港的城市化進(jìn)程增加了動力，2007年實施的“中心鎮(zhèn)培育工程”促進(jìn)了農(nóng)民城鎮(zhèn)化向小城鎮(zhèn)發(fā)展的轉(zhuǎn)化，龍港擁有了更大的行政權(quán)限和發(fā)展空間。隨后，2009年溫州進(jìn)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)，推行“鎮(zhèn)級市”改革，以及2010年浙江省賦予龍港與縣（市）級政府基本相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，反映了戰(zhàn)略推動的逐步上移。2014年龍港成為國家級鎮(zhèn)級新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)城市之一，并于2018年通過試點(diǎn)驗收，正式具備撤鎮(zhèn)設(shè)縣的所有基礎(chǔ)條件。溫州龍港撤鎮(zhèn)設(shè)縣的過程體現(xiàn)了空間發(fā)展與權(quán)力之間的適配，從權(quán)力下放到權(quán)力增容再到權(quán)力關(guān)系調(diào)整，最終實現(xiàn)權(quán)力與空間發(fā)展相匹配的局面，推動城鎮(zhèn)化階段性發(fā)展。尺度躍遷理論與政區(qū)空間治理的關(guān)系構(gòu)建如圖1所示。

圖1 尺度躍遷理論與政區(qū)空間治理的關(guān)系構(gòu)建

三、尺度躍遷視角下珠三角地方政區(qū)空間治理模式研究

（一）研究對象概況

珠江三角洲地區(qū)是粵港澳大灣區(qū)的內(nèi)地部分，由深圳、廣州、東莞、惠州、佛山、肇慶、珠海、中山、江門九市組成，九市共下轄36個市轄區(qū)和316個鎮(zhèn)。從外部環(huán)境來看，珠三角是我國最早實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化并發(fā)展成大都市圈高級形態(tài)城鎮(zhèn)化的區(qū)域之一（魏達(dá)志等，2006），作為一個復(fù)合的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，它由于存在多種需要協(xié)調(diào)的利益，發(fā)展初期曾存在過基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工重合、招商引資惡性競爭等空間區(qū)域發(fā)展問題（張緊跟，2007）。同時，從內(nèi)部環(huán)境來看，珠三角九市的城鎮(zhèn)化道路呈現(xiàn)出多樣性，一種是以廣州、佛山為代表自上而下的政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，另一種是以東莞、中山為代表自下而上的農(nóng)村城鎮(zhèn)化（李紅衛(wèi)等，2005），還有一種是以深圳為代表的外向型城鎮(zhèn)化（魏立華等，2004）。珠三角內(nèi)部包含著六種行政區(qū)劃細(xì)分類型（如圖2所示），并且具有復(fù)雜的行政管理關(guān)系，除了包括行政區(qū)際關(guān)系，還有行政區(qū)與綜合功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的關(guān)系，這些關(guān)系背后蘊(yùn)藏著錯綜復(fù)雜的“空間—權(quán)力”匹配邏輯，可以說，珠三角地區(qū)是分析空間治理改革實踐的典型樣本。本文基于尺度躍遷理論對珠三角地方政區(qū)空間治理模式和變革展望的研究，實質(zhì)上就是探討：（1）發(fā)展路徑不同的城市采取了何種尺度躍遷模式以重新匹配“空間—權(quán)力”關(guān)系；（2）在地區(qū)和時間差異上，導(dǎo)致珠三角地方政區(qū)不同尺度躍遷模式的主要原因是什么；（3）高質(zhì)量發(fā)展新時期下珠三角地方政區(qū)的尺度躍遷未來將會發(fā)生何種轉(zhuǎn)變。圖3反映了珠三角行政區(qū)劃1985—2017年的變更情況。

圖2 珠三角各市行政區(qū)劃類型

圖3 珠三角行政區(qū)劃1985—2017年變更情況

（二）剛性的尺度躍遷：地理規(guī)模、管治權(quán)力與行政級別同步提升

行政區(qū)劃調(diào)整是帶有剛性特征的尺度躍遷工具，它直接帶來行政等級的提升和改變固定的空間規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局，調(diào)整方式包括撤地設(shè)市、地市合并、市縣分治、市縣合治、撤縣（縣級市）設(shè)市（地級市）、切塊設(shè)市等。在珠三角范圍內(nèi)，常見的實踐主要是從市、區(qū)層面進(jìn)行縣（縣級市）升格、撤市設(shè)區(qū)，以及在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)層面進(jìn)行鄉(xiāng)村改居委會和撤鎮(zhèn)設(shè)街。在20世紀(jì)80年代，行政區(qū)劃調(diào)整主要圍繞市域?qū)用骈_展，將整合縣（縣級市）的資源進(jìn)行區(qū)劃升級。在90年代，行政區(qū)劃調(diào)整則是在縣級層面進(jìn)行縣升縣級市的調(diào)整。到了2000年前后，行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)入以內(nèi)部行政結(jié)構(gòu)調(diào)整為主的階段，采用在區(qū)級層面形成市轄區(qū)的行政區(qū)劃管理模式，縣（縣級市）的數(shù)量不斷下降，地級市的作用逐漸強(qiáng)化（張踐祚等，2016），行政單元進(jìn)入各安其位、各司其職的穩(wěn)定狀態(tài)。在剛性的尺度躍遷手段下，發(fā)展資源可以高度集中于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實或者有地域區(qū)位優(yōu)勢的城市，實現(xiàn)資源的統(tǒng)籌集約利用，從而推動城鎮(zhèn)化的快速提升。

例如，廣州市行政區(qū)劃調(diào)整就是通過集中資源、做大做強(qiáng)中心城市的剛性模式來實現(xiàn)的。2000年對番禺市和花都市進(jìn)行撤市設(shè)區(qū)，將其并入廣州市下轄區(qū)，從而擴(kuò)展土地開發(fā)的資源以及統(tǒng)一城市開發(fā)建設(shè)、公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，使廣州市能夠擁有充足資源利用土地財政紅利快速實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。同時，由于番禺的加入，廣州市的地理版圖迅速延伸至珠江口，從區(qū)域空間上躍升成為臨海城市，擴(kuò)大了城市競爭優(yōu)勢。特別是在2005年番禺區(qū)下轄的南沙鎮(zhèn)從經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)升級為與其行政層級并列的南沙區(qū)，更是強(qiáng)化了廣州市發(fā)展沿海經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略部署。從廣州行政單元調(diào)整的模式來看，剛性的手段就是在土地城鎮(zhèn)化模式下通過權(quán)力對土地資源的統(tǒng)一調(diào)配，解決空間資源的破碎化利用問題，以要素驅(qū)動實現(xiàn)城市的快速擴(kuò)張發(fā)展。剛性的尺度躍遷模式如圖4所示。

圖4 剛性的尺度躍遷——廣州模式

（三）彈性的尺度躍遷：管治權(quán)限的漸進(jìn)式擴(kuò)大與空間功能的動態(tài)調(diào)整

在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行的行政制度創(chuàng)新屬于彈性尺度躍遷模式。它是一種不直接對行政等級和空間進(jìn)行調(diào)整，而是通過賦予行政單元更多的發(fā)展建設(shè)指標(biāo)，以及營造更寬松的制度改革環(huán)境來實現(xiàn)空間發(fā)展的手段，為的是從空間功能出發(fā)來重塑空間內(nèi)部各區(qū)域的分工以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的不確定性。從現(xiàn)實情況來看，這種模式主要包括設(shè)立功能區(qū)、試點(diǎn)區(qū)或強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)等，具有明顯的分權(quán)特征。

例如，彈性的尺度躍遷模式就貫穿了深圳市改革開放以來的政區(qū)治理變遷歷程（如圖5所示）。深圳市在城鎮(zhèn)化初期就已經(jīng)出現(xiàn)行政區(qū)彈性尺度躍遷的模式，鑒于深圳市的地理區(qū)位優(yōu)勢，中央對發(fā)展初期的深圳市設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，通

過靈活的手段賦予其后續(xù)發(fā)展所需相匹配的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，包括土地管理制度改革、住房制度改革等，進(jìn)而對空間上的社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。到了2006年深圳市開展撤鎮(zhèn)改街實行農(nóng)村城市化以后，內(nèi)部城鎮(zhèn)空間和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的固化使得剛性的區(qū)劃調(diào)整手段難以為繼。自此，深圳市逐步開展了探索建設(shè)功能新區(qū)的制度創(chuàng)新路徑，嘗試在有限的空間平臺上擴(kuò)展制度和權(quán)力的深度（王吉勇，2013），降低要素流通交易的成本，再次以創(chuàng)新的彈性調(diào)整手段來適應(yīng)城鎮(zhèn)化后期的發(fā)展需求。其標(biāo)志性的事件為2007—2011年間相繼成立的光明新區(qū)、坪山新區(qū)和大鵬新區(qū)，它們各自肩負(fù)著科技創(chuàng)新、深惠合作以及生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)。

圖5 彈性的尺度躍遷——深圳模式

此外，從珠三角全域來看，試點(diǎn)鎮(zhèn)的方法在近年來也逐漸成為政區(qū)彈性尺度躍遷的模式，如2010年增城市新塘鎮(zhèn)、佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)和東莞市長安鎮(zhèn)被列為國家級經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的試點(diǎn)鎮(zhèn)。行政區(qū)劃調(diào)整作為一種制度改革，有時會滯后于現(xiàn)實發(fā)展的需求，并且其調(diào)整還要綜合考慮國家區(qū)域戰(zhàn)略等高層面的政治和經(jīng)濟(jì)因素，甚至還要通過相鄰層級行政單元之間的利益博弈才能謹(jǐn)慎推行（李云新等，2019）。因此，以設(shè)立功能區(qū)、試點(diǎn)區(qū)或強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)等制度創(chuàng)新行為為代表的尺度躍遷彈性模式，就是為了適應(yīng)上述的不確定情況，從而漸進(jìn)地推動空間的重構(gòu)。彈性躍遷模式由于具備靈活性，所以可以從動態(tài)的角度進(jìn)行發(fā)展觀察，更利于空間治理的及時調(diào)整以適應(yīng)市場發(fā)展。由此可見，彈性的尺度躍遷手段是為了打破區(qū)塊式體制制約、降低要素流通成本以實現(xiàn)城際協(xié)同一體化，更多地從功能的角度而非空間和等級形式去推動城鎮(zhèn)化深化。

（四）地方政區(qū)尺度躍遷的路徑總結(jié)

首先，剛性尺度躍遷更多發(fā)生在城市的發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實力并未達(dá)到設(shè)立更高尺度行政制度的標(biāo)準(zhǔn)之時（張踐祚等，2016），但是基于地緣戰(zhàn)略格局，預(yù)測其存在著超越目前行政權(quán)力表達(dá)范圍的空間發(fā)展?jié)摿Γ虼瞬捎脛傂缘氖侄芜M(jìn)行引導(dǎo)提升。例如，1979年將寶安縣和珠?？h升格為深圳市和珠海市，體現(xiàn)了決策的高瞻遠(yuǎn)矚，為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展作鋪墊。彈性的尺度躍遷常出現(xiàn)在城市逐步適應(yīng)多元市場環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)的情況中，它集中在行政權(quán)力的釋放上，推行之時更多出于考慮制度形式和功能的角度。這就回到了政區(qū)空間治理手段作為一種控制和引導(dǎo)空間生產(chǎn)的制度工具的本質(zhì)：制度兼?zhèn)湫问胶凸δ埽罱K目的是以形式推動功能的實現(xiàn)。過去曾出現(xiàn)的行政區(qū)劃惡性調(diào)整和尺度躍遷競爭現(xiàn)象，正是反映了只注重制度形式而忽視制度功能的問題。對此，近年來國家對行政區(qū)劃調(diào)整趨于謹(jǐn)慎，并且多采取漸進(jìn)式的手段，在確保行政功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)上再有序推進(jìn)制度形式的完善，即先逐步滿足功能，使功能符合形式后再為行政單元進(jìn)行制度和等級的正名。

從珠三角地方政區(qū)空間治理實踐來看，無論是剛性還是彈性的手段，最終都是為了實現(xiàn)治理效果的提升，遵循著“權(quán)力引導(dǎo)空間—空間發(fā)展填充權(quán)力范圍—權(quán)力不足限制空間發(fā)展—預(yù)測空間發(fā)展重新匹配權(quán)力規(guī)模”的“空間—權(quán)力”匹配路徑。這個過程既伴隨著自下而上的市場驅(qū)動，也有著自上而下權(quán)力推動，還要兼顧協(xié)調(diào)各行政單元之間的利益，以及確保能得到相應(yīng)的技術(shù)保障，如文件和標(biāo)準(zhǔn)的出臺（吳金群等，2019）。在“空間—權(quán)力”配置的過程中，尺度躍遷的兩種模式與空間治理并非簡單的因果關(guān)系。就剛性模式而言，它既是解決“空間發(fā)展局限于權(quán)力級別”問題的結(jié)果，也可作為確保城市按區(qū)域戰(zhàn)略路徑發(fā)展的“先行手段”（陳品宇等，2019）；就彈性模式而言，它一方面以“準(zhǔn)”行政區(qū)劃的過渡形式或“半”行政區(qū)劃的試驗形式出現(xiàn)，另一方面它不改變原政區(qū)的管轄范圍或行政建制類型，而是從空間之上的政府機(jī)構(gòu)組織、權(quán)限設(shè)置、職能關(guān)系等行政內(nèi)部體制入手，對過去的剛性尺度躍遷帶來的區(qū)劃結(jié)果進(jìn)行“尺度修補(bǔ)”（Scalar fix）（劉君德等，1993；王豐龍等，2019）。從長遠(yuǎn)來看，行政單元未來在進(jìn)行尺度躍遷的時候，將會越來越謹(jǐn)慎采用剛性模式，取而代之的是應(yīng)用更多元化、創(chuàng)新型的彈性模式來適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速轉(zhuǎn)變期，對應(yīng)的空間治理思維將會從剛性的“空間謀劃”向彈性的“制度設(shè)計”深化。珠三角地方政區(qū)尺度躍遷與“空間—權(quán)力”配置如表2所示。

表2 珠三角地方政區(qū)尺度躍遷與“空間—權(quán)力”配置

四、新時期珠三角地方政區(qū)空間治理的變革展望

（一）尺度視野的改變：主動融入?yún)^(qū)域戰(zhàn)略的權(quán)力尺度

地方政區(qū)的空間和權(quán)力尺度之上還有一層區(qū)域尺度。區(qū)域尺度的作用影響將會在以城鎮(zhèn)群引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化的背景下越來越凸顯，代表區(qū)域空間和權(quán)力尺度的國家和區(qū)域戰(zhàn)略直接決定了地方政區(qū)是否有機(jī)會進(jìn)行尺度躍遷或者以何種模式進(jìn)行。區(qū)域上位尺度不僅意味著能為地方帶來戰(zhàn)略意義的發(fā)展紅利，還意味著地方需要承擔(dān)區(qū)域發(fā)展的個體責(zé)任（張京祥，2013），未來地方政區(qū)的權(quán)力可能會被部分回收用以支持區(qū)域發(fā)展（馬學(xué)廣等，2017a）。在區(qū)域戰(zhàn)略下，一個城市群就相當(dāng)于一個城市系統(tǒng)，而內(nèi)部的行政單元權(quán)力上移后所處的位置必須是在整個權(quán)力系體中的合適地位。2019年2月實施的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》作為上位區(qū)域尺度，正式對下一級的城鎮(zhèn)行政單元做出的尺度指引，提出要對特大鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理體制改革，以期簡化行政管理層級和優(yōu)化行政權(quán)力配置。在粵港澳大灣區(qū)區(qū)域戰(zhàn)略的布局下，珠三角地方政區(qū)空間治理改革需要從整體的尺度視角考慮內(nèi)部權(quán)力等級的組織。因此，地方行政單元在改變行政等級之前，尺度的調(diào)整視野要從垂直單向的政區(qū)層級體擴(kuò)展至橫向廣面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合體，不僅需要考慮權(quán)力的擴(kuò)大能從大灣區(qū)建設(shè)中獲取多少政策或資源傾斜，還要考慮自身應(yīng)如何以新的角色和責(zé)任融入到城市群當(dāng)中。

（二）尺度共享的需求：積極協(xié)調(diào)主體間的利益交疊空間

資本、技術(shù)、人才等發(fā)展要素的流動聚集，使不少行政單元之間的行政尺度邊界開始變得模糊，彼此間衍生出共同的發(fā)展愿景，利益群體尺度交疊現(xiàn)象時有出現(xiàn)，合作區(qū)與行政區(qū)融合的趨勢愈加明顯。因此，未來的空間整合將朝著便于生產(chǎn)要素充分流動、降低組織管理成本的方向進(jìn)行。一方面，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的時代背景下，我國的空間發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)圍繞城鎮(zhèn)群一體化展開。曾有學(xué)者利用夜光遙感數(shù)據(jù)分析粵港澳大灣區(qū)的空間單元結(jié)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)協(xié)作和信息流動使得城市群內(nèi)部的空間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系已經(jīng)從過去的行政單元等級組織轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)功能區(qū)組織（李郇等，2018），換言之，開始出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)競爭單元代替行政單元參與全球競爭的趨勢，使權(quán)力尺度邊界逐漸模糊但產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)邊界日漸清晰。另一方面，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的層面，城鎮(zhèn)間的尺度雖仍存在明顯的發(fā)展等級，但是彼此在都市圈的范疇中卻是共生共贏的關(guān)系（夏添等，2019）。行政區(qū)單元之間擁有共同的利益空間，而這些利益交會空間往往與公共服務(wù)均等化布局息息相關(guān)。但是在城鄉(xiāng)二元制障礙尚未破解的情況下，過急的行政區(qū)劃調(diào)整可能會令城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，具體表現(xiàn)為得到尺度躍遷的行政單元將獲得更多的土地潛在利潤，在投資爭奪和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上處于強(qiáng)勢地位，導(dǎo)致相對落后的行政單元的建設(shè)積極性下降。再者，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有明顯的政府主導(dǎo)特征，但政府行為隨著市場化潮流而逐漸具有企業(yè)行為的特征，嘗試以城市經(jīng)營的理念實現(xiàn)城市建設(shè)效益的最大化，于是行政權(quán)力邊界弱化而經(jīng)濟(jì)合作強(qiáng)化的增長聯(lián)盟由此產(chǎn)生。因此，空間層面和行政體制層面之間的融合，成為尺度利益交疊現(xiàn)狀下的關(guān)鍵，地方政區(qū)之間的利益流通壁壘必須被打破（張京祥等，2008）。

（三）尺度規(guī)劃的轉(zhuǎn)化：明確權(quán)力躍升后的規(guī)劃責(zé)任轉(zhuǎn)變

一個完整的權(quán)力單元就是一個空間治理單元，行政部門在獲得行政權(quán)力之后需要通過空間規(guī)劃才能實現(xiàn)權(quán)力的布置。首先，從行政等級升格的情況來看，尺度躍遷會改變行政單元在空間規(guī)劃體系中的地位，使其在規(guī)劃中擁有更高的決策地位，原來行政層管理權(quán)限的規(guī)劃可能不再適合行政區(qū)劃調(diào)整后的情況，因此，必須依據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整后行政權(quán)限對空間規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)和手段進(jìn)行調(diào)整。接著，在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，權(quán)力尺度的規(guī)劃轉(zhuǎn)化還要處理發(fā)展思維與底線思維的問題，具體而言就是處理行政單元自下而上的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模預(yù)測與自上而下的發(fā)展指標(biāo)、界限控制之間的關(guān)系和矛盾。過去剛性的尺度躍遷注重的是城市發(fā)展規(guī)模的提升，但未來城市的發(fā)展則需要從質(zhì)量內(nèi)涵層面實現(xiàn)突破。同樣地，行政權(quán)力的擴(kuò)大是為了兼容經(jīng)濟(jì)的增量和實現(xiàn)政府自身的利益追求，但是城鎮(zhèn)化后期的城市規(guī)劃卻還要為未來的存量空間規(guī)劃做好準(zhǔn)備。也就是說，盡管尺度躍遷會帶來地方發(fā)展的控制權(quán)力上升，但是還要明確上升的界限。例如，行政等級升級時往往會帶來更多的新增建設(shè)用地指標(biāo)，但是這些指標(biāo)的使用需要受到國土空間規(guī)劃的約束，嚴(yán)格落實“三生融合”和“三區(qū)三線”的要求，使權(quán)力尺度層級符合空間規(guī)劃層級。因此，政區(qū)尺度躍遷并非絕對地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造過度容納的權(quán)力空間，而是要在管控型的規(guī)劃尺度下實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展尺度的引導(dǎo)。

五、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

為了適應(yīng)發(fā)展環(huán)境的變化，地方政區(qū)的尺度躍遷作為一種空間治理手段，其實踐形式逐漸變得靈活多樣，使城市在“空間—權(quán)力”尺度的收放之間發(fā)揮著對經(jīng)濟(jì)社會的生產(chǎn)作用。本文基于尺度躍遷理論，以珠三角地方政區(qū)空間治理實踐為例，通過分析實踐過程中“空間—權(quán)力”的異構(gòu)重組，總結(jié)地方政區(qū)剛性和彈性的尺度躍遷模式，并從尺度視野提升、尺度利益交疊和權(quán)力尺度的規(guī)劃轉(zhuǎn)化三個方面，對珠三角地方政區(qū)空間治理的創(chuàng)新方向提出見解。從珠三角城市空間治理實踐現(xiàn)象的分析中可獲悉：首先，剛性的尺度躍遷模式主要適用于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，而在城鎮(zhèn)化發(fā)展的后期階段，瞬息萬變的市場環(huán)境促使行政單元轉(zhuǎn)而采用彈性的尺度躍遷來實現(xiàn)空間治理；其次，行政區(qū)劃調(diào)整作為制度，本身帶有引導(dǎo)性和滯后性，前者表現(xiàn)為于權(quán)力上升引導(dǎo)空間發(fā)展，后者則是導(dǎo)致空間發(fā)展反向推動權(quán)力擴(kuò)容的原因；最后，作為空間治理體系的行政根基，區(qū)劃調(diào)整僅是區(qū)域公共治理體系中的一個節(jié)點(diǎn)，并不能解決所有的發(fā)展問題，還有待結(jié)合更多體制創(chuàng)新路徑進(jìn)行提升優(yōu)化，采取更多的彈性尺度躍遷手段應(yīng)對社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過渡期。

基于本文結(jié)論，從尺度的整合、尺度的共享以及權(quán)力尺度的規(guī)劃轉(zhuǎn)化三個層面的變革展望出發(fā)，提出以下政策啟示。一是行政空間布局應(yīng)在區(qū)域一體化政策語境中開展。在垂直的行政結(jié)構(gòu)層級上，對行政層級進(jìn)行扁平化精簡，適當(dāng)再增加直轄市，強(qiáng)化特大城市在城市群中的輻射帶動作用，同時穩(wěn)步進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)供給的高效聚集（洪世鍵，2015；馬振濤，2016）。在橫向的行政空間聯(lián)系上，以跨越區(qū)劃邊界的制度創(chuàng)新為推手，在利益和資源重疊的相鄰政區(qū)中培育“要素交換邊界區(qū)”，實現(xiàn)對審批手續(xù)、產(chǎn)業(yè)扶持政策、招商引資方案等政策制度共享，將邊界區(qū)打造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的新極點(diǎn)，從而破除行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對空間協(xié)同發(fā)展的束縛。二是行政區(qū)劃改革須遵循先“職責(zé)”再“權(quán)力”后“空間”的漸進(jìn)路徑。特別對于面向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)強(qiáng)鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)改革而言，第一步要立足地區(qū)的分工定位和發(fā)展目標(biāo)，明確和規(guī)范行政主體在各項公共事務(wù)中的職能責(zé)任，接著圍繞事權(quán)、財權(quán)和人事權(quán)的升級，進(jìn)一步建立起權(quán)責(zé)清單制度，確保權(quán)力在職責(zé)的邊界范圍內(nèi)運(yùn)行，在精細(xì)化處理好人員編制、財稅分配、績效考核、機(jī)構(gòu)調(diào)整等維度的行政事務(wù)基礎(chǔ)上，再穩(wěn)步開展區(qū)劃空間的調(diào)整，實現(xiàn)先順其“理”再正其“名”。三是以功能分區(qū)思維推進(jìn)行政空間內(nèi)部要素多元化整合重組。設(shè)立功能新區(qū)是綜合差異與聯(lián)系、靜態(tài)與動態(tài)的典型彈性尺度躍遷模式（顧朝林等，2015；李云新等，2019）。基于一定的自然資源、人文歷史和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步理順行政單元內(nèi)功能區(qū)塊，配合國家、區(qū)域和城市的長期國土空間規(guī)劃，在行政空間內(nèi)開展功能新區(qū)布局，一方面將功能新區(qū)打造為政策試驗和示范區(qū)，作為企業(yè)型政府創(chuàng)新社會治理模式的新型空間，另一方面對于借助資源優(yōu)勢發(fā)展起來、對推動政區(qū)整體經(jīng)濟(jì)提升有重要貢獻(xiàn)的功能新區(qū)，可將其作為實施行政區(qū)劃調(diào)整的過渡載體。

（二）討論

靈活處理地方行政單元上的空間尺度和行政尺度，已經(jīng)成為優(yōu)化空間功能、培育區(qū)域競爭優(yōu)勢的重要手段。在城鎮(zhèn)化的下半場，面對經(jīng)濟(jì)全球化、存量優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等多重壓力，地方行政單元必須采取創(chuàng)新的思路和方式來應(yīng)對發(fā)展新常態(tài)下的諸多新挑戰(zhàn)。目前，我國地方政區(qū)空間治理實踐隨著城鎮(zhèn)化階段的改變而進(jìn)入了創(chuàng)新調(diào)整的階段，將體制改革目光放長遠(yuǎn)，以多元化的思維，將國家區(qū)域戰(zhàn)略、利益共享空間，以及發(fā)展擴(kuò)容與規(guī)劃約束之間的關(guān)系納入考慮當(dāng)中，而非像過去那樣局促于垂直結(jié)構(gòu)上的權(quán)力低效運(yùn)作，才是提升空間治理現(xiàn)代化水平的光明坦途。珠三角地區(qū)作為各項改革的先行區(qū)域，空間治理實踐已經(jīng)邁出領(lǐng)先的步伐，不斷摸索行政單元的擴(kuò)權(quán)路徑，但過去進(jìn)行的創(chuàng)新調(diào)整是否經(jīng)得住時間的考驗還有待觀察。對此，本研究在未來將繼續(xù)跟進(jìn)珠三角地方政區(qū)空間治理的改進(jìn)情況，基于實踐不斷優(yōu)化對珠三角空間治理的研究思路。