程多聞

【政策之窗】

本研究對(duì)我國構(gòu)建外來移民治理體系的啟示：

■ 政府可以通過雙邊政府間協(xié)議和設(shè)立專門機(jī)構(gòu)管控移民體制的商業(yè)化。

■ 政府需從日常生產(chǎn)和生活層面加強(qiáng)對(duì)外來移民就業(yè)的規(guī)制，保障其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利。

一、導(dǎo)言

在勞工移民政策研究領(lǐng)域，日本是一個(gè)特殊的案例。從數(shù)據(jù)來看，外籍勞動(dòng)者①“外籍勞動(dòng)者政策”是日本的官方用語，日本政府堅(jiān)持認(rèn)為日本不存在以定居為前提接收勞工移民的政策，所以本文涉及日本相關(guān)的政策時(shí)不使用勞工移民的用法，但在理論分析上采用“勞工移民”的術(shù)語。在日本全體勞動(dòng)者中所占的比例遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國家。②2010年外籍勞動(dòng)者占日本全體勞動(dòng)者人口的比例僅為1%，2016年這一比例為1.6%。而這一比例在其他發(fā)達(dá)國家分別是德國9.4% （2010年），美國15.2% （2005年），法國5.8% （2010年），英國10.3% （2016年）。參見労働政策研究·研修機(jī)構(gòu)（2018）『2018データブック：國際労働比較』、84頁。而從政策來看，近30年來的日本外籍勞動(dòng)者政策在1990年修訂的《出入國管理法》（簡稱《入管法》）確立的“九零年體制”下展開。一方面，在少子老齡化時(shí)代人手不足現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重的背景下，日本政府仍堅(jiān)持不接收非熟練技能外籍勞動(dòng)者的官方立場，并認(rèn)為日本不存在以定居為目的接收勞工移民的政策；另一方面，日本政府也通過“邊門”渠道接收非熟練技能外籍勞動(dòng)者，他們的數(shù)量日漸增多，但其權(quán)益受損的問題也日漸突出。

日本國會(huì)2018年年底通過了《入管法》修正案，其規(guī)定自2019年4月起以擁有一定技能的外國人為對(duì)象設(shè)立新的在留資格“特定技能”，他們?cè)谌毡竟ぷ鞯哪晗藓投ň拥臋?quán)利有一定的擴(kuò)展。力推法案通過的安倍晉三首相雖然強(qiáng)調(diào)法案修改對(duì)日本經(jīng)濟(jì)的重要意義，但也強(qiáng)調(diào)其不意味著日本轉(zhuǎn)向采取移民政策。雖然在日的外籍勞動(dòng)者數(shù)量今后仍會(huì)增加，但日本外籍勞動(dòng)者政策的困境能否得到解決仍有待觀察。本文以政策偏差的概念把握日本外籍勞動(dòng)者政策的困境，并以日系人③“日系人”指的是移民到日本以外國家并取得該國國籍的日本人及其子孫，相當(dāng)于中國的華人概念。勞動(dòng)者和技能實(shí)習(xí)生④在研修／技能實(shí)習(xí)制度早期，外國人需要經(jīng)過1年的研修之后才能成為技能實(shí)習(xí)生，但從2010年后，外國人進(jìn)入日本后經(jīng)過兩三個(gè)月的研修就能獲得技能實(shí)習(xí)的資格。雖然日本現(xiàn)在仍設(shè)置了“研修”這一資格，但其從事的活動(dòng)限定于完全不伴隨實(shí)務(wù)性研修的研修和具有公共性質(zhì)的研修。因而，現(xiàn)在的在日技能實(shí)習(xí)生已經(jīng)不再具有“研修”資格，也不能再被稱為研修生，但國內(nèi)的一些媒體仍習(xí)慣用“研修生”來指稱“技能實(shí)習(xí)生”。為個(gè)案研究的對(duì)象，從移民體制和勞動(dòng)力市場兩個(gè)維度研究政策執(zhí)行的社會(huì)嵌入導(dǎo)致政策偏差的機(jī)制。本文的研究不僅有助于把握日本外籍勞動(dòng)者政策的發(fā)展方向，也為理解發(fā)達(dá)國家勞工移民政策提供了新的視角，同時(shí)也可以為我國外來移民治理體系的構(gòu)建提供參考。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架建立

（一）日本外籍勞動(dòng)者政策研究的文獻(xiàn)回顧

早期關(guān)于日本移民政策的研究多強(qiáng)調(diào)其封閉的一面（Bartram，2000；藤井，2007）；而最近的研究則認(rèn)為日本謹(jǐn)慎的移民政策確保了國內(nèi)政治的穩(wěn)定，并得以通過接收外籍勞動(dòng)者支持特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（Lind，2018；Tian，2019）。學(xué)界關(guān)于日本外籍勞動(dòng)者政策究竟是開放還是封閉、成功還是失敗的爭論廣泛存在。近年的諸多研究則以移民政策“偏差”（gap）的概念研究日本外籍勞動(dòng)者政策的內(nèi)在矛盾（Chiavacci，2012；Komine，2018）。本文認(rèn)為，“政策偏差”的概念有助于把握這一政策的多個(gè)面向和政策的動(dòng)態(tài)過程，但現(xiàn)有研究對(duì)政策偏差的分析主要圍繞接收外籍勞動(dòng)者的技能和數(shù)量展開，忽略了“權(quán)利”的維度；同時(shí)，現(xiàn)有研究多是從政策制定的角度說明日本為何采用“邊門”渠道，但“邊門”渠道的存在本身并不能解釋大量外籍勞動(dòng)者是如何通過這一渠道進(jìn)入的，也不能說明其權(quán)益問題的形成機(jī)制，因此，需要通過研究日本外籍勞動(dòng)者政策的執(zhí)行來解釋政策偏差的成因。

從有關(guān)日本外籍勞動(dòng)者政策困境成因的研究來看，文化的路徑強(qiáng)調(diào)日本社會(huì)單一族群的文化傳統(tǒng)使得外籍勞動(dòng)者進(jìn)入日本之后較難融入地方社會(huì)（Peng，2016）；而社會(huì)—經(jīng)濟(jì)的路徑則認(rèn)為日本獨(dú)特的社會(huì)—經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（如對(duì)本國勞動(dòng)者就業(yè)的重視）使得外籍勞動(dòng)者政策的改革受到限制（森，1994；上林，2015）；國際移民視角下的解釋則從全球化時(shí)代“資本的上向集中和勞務(wù)的下向外包之間的矛盾”以及“勞工管理的分散化或碎片化和對(duì)移民控制的集中化之間的矛盾”展開分析（項(xiàng)飚，2013）。相關(guān)研究都存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間。文化的解釋忽視了日本外籍勞動(dòng)者政策的新近變化；社會(huì)—經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的解釋對(duì)近年來日本勞動(dòng)力市場的變化關(guān)注較少；而國際移民視角的研究對(duì)日本相關(guān)政策的執(zhí)行過程關(guān)注不夠。從移民政策的理論分析來看，雖然政府希望通過制定移民政策影響跨國移民的流動(dòng)，但移民政策的有效性經(jīng)常會(huì)受到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面因素（如勞動(dòng)力市場、福利制度）的制約（Czaika＆De Haas，2013：493）。因此，本文認(rèn)為，要解釋勞工移民政策的偏差，不僅需要關(guān)注政策的制定過程，還需要研究政策執(zhí)行的社會(huì)嵌入①從一般的意義上來看，公共政策執(zhí)行行為是嵌入在特定的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)中的政治社會(huì)行為并深受其影響和制約，這也是本文使用“社會(huì)嵌入”概念的出發(fā)點(diǎn)。。

（二）社會(huì)嵌入與勞工移民政策偏差：分析框架

1.勞工移民政策偏差的性質(zhì)

對(duì)于接收勞工移民的發(fā)達(dá)國家而言，勞工移民政策的核心內(nèi)容包括開放性、技能和權(quán)利三個(gè)方面，即（1）如何規(guī)制接收的移民的數(shù)量（即“開放性”）；（2）如何選擇接收的移民的技能；（3）對(duì)接收的移民賦予何種權(quán)利（就業(yè)、福利、定居等權(quán)利）（Ruhs，2008：403）。同時(shí)，對(duì)勞工移民政策的研究需要結(jié)合政策過程區(qū)分不同的層面，進(jìn)而關(guān)注其中存在的偏差。例如，相關(guān)的研究認(rèn)為移民政策中存在著政策的話語和政策文本之間的偏差，政策的文本和執(zhí)行的偏差，執(zhí)行的政策和移民的結(jié)果之間的偏差（Czaika＆De Haas，2013：496）。政策偏差的存在體現(xiàn)了移民政策的過程屬性和內(nèi)在矛盾。本文結(jié)合勞工移民政策的內(nèi)容和過程，將政策區(qū)分為言辭（rhetoric）、輸出（output）和結(jié)果（outcome）三個(gè)層面，并主要關(guān)注政策輸出和結(jié)果之間的偏差。如研究所言，移民政策的言辭和輸出之間經(jīng)常存在“話語性偏差”，政府為了避免移民政策引發(fā)政治爭論，通常會(huì)采取特定的“言辭”，而政策的制定則要滿足多方的利益訴求，最終的政策輸出和言辭之間會(huì)存在一定的偏差，這種偏差不應(yīng)該被視為政策的失敗。而勞工移民政策輸出和結(jié)果之間的偏差表明移民政策的既定目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，是更值得關(guān)注的政策“失敗”（Czaika＆De Haas，2013：494）。例如，雖然一些政府希望多接收高技能的移民和限制低技能移民的進(jìn)入，但結(jié)果卻是低技能勞工移民數(shù)量大增，而高技能移民的進(jìn)入數(shù)量有限；還有可能是政策對(duì)勞工移民的權(quán)利保護(hù)做出了明確的規(guī)定，但結(jié)果卻是勞工移民權(quán)利受到侵害。

2.勞工移民政策執(zhí)行的社會(huì)嵌入與政策偏差：分析框架

從政策過程來看，勞工移民政策輸出和結(jié)果之間的偏差發(fā)生在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，其成因可能有兩方面，一方面是和政府執(zhí)行政策的意圖和能力相關(guān)，另一方面則是和政策執(zhí)行的社會(huì)嵌入有關(guān)。例如，由于受到“移民送出國和接收國的結(jié)構(gòu)性因素（如勞動(dòng)力市場狀況）以及移民網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)”的影響，移民政策的有效性經(jīng)常會(huì)受到限制（Czaika＆De Haas，2013：495）。本文主要從勞工移民的“國際移民”和“勞動(dòng)者”雙重身份出發(fā)，研究勞工移民政策執(zhí)行的社會(huì)嵌入導(dǎo)致政策輸出和結(jié)果之間偏差的機(jī)制。

首先，勞工移民的跨國流動(dòng)“并不是在兩點(diǎn)之間連線的簡單過程，而是一個(gè)多維度的斡旋空間，各種的商業(yè)性招募中介、政府官員、非政府組織、移民和技術(shù)參與其中”（Xiang＆Lindquist，2014：142）。雖然政府在勞工跨界流動(dòng)的過程中起著重要的作用，但多元的行為體參與到勞工移民的派出、接收、日常管理和退出之中，而他們?cè)诳鐕臻g中的互動(dòng)構(gòu)成了塑造移民跨國流動(dòng)的“移民體制”（migration regime）。從現(xiàn)實(shí)來看，“與西歐20世紀(jì)50年代開始的客籍工人方案相比，當(dāng)今作為勞工接收國的工業(yè)化國家更傾向于信任雇主和勞務(wù)中介，而不是輸出國政府”（項(xiàng)飚，2011：24）。雖然政府可以將勞工移民的接收和管理委托給社會(huì)和市場的行為體（這些行為體可能是非營利性的機(jī)構(gòu)，也可能是營利性的機(jī)構(gòu)），但政府和這些行為體在勞工移民政策執(zhí)行上既存在利益的一致，也可能存在利益的沖突（Surak，2018：490）。因此，勞工移民政策的執(zhí)行嵌入在移民體制的多元利益關(guān)系中，如果政府不能對(duì)這些利益關(guān)系進(jìn)行有效的管理，則會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。

其次，勞工移民政策嵌入的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政策執(zhí)行也有重要的影響。相關(guān)研究指出，勞資關(guān)系、就業(yè)、福利、教育和培訓(xùn)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)于勞工移民政策的執(zhí)行有著重要的影響（Devitt，2011：579）。例如，和協(xié)調(diào)型資本主義相比，自由資本主義經(jīng)濟(jì)體的移民政策對(duì)移民就業(yè)條件的限制更少，但是對(duì)移民的社會(huì)權(quán)利的限制更多（Ruhs，2018：89）。而關(guān)于東亞各國和地區(qū)外籍護(hù)理工政策的研究發(fā)現(xiàn)，女性的就業(yè)模式、社會(huì)看護(hù)的公共供給（或缺失）以及護(hù)理服務(wù)行業(yè)勞動(dòng)力市場政策會(huì)塑造政策執(zhí)行的結(jié)果（Song，2015）。本文聚焦于勞工移民的勞動(dòng)者身份，強(qiáng)調(diào)勞工移民政策執(zhí)行嵌入的勞動(dòng)力市場的特征和政策偏差之間的關(guān)聯(lián)：一方面，接收國勞動(dòng)力市場的狀況會(huì)影響對(duì)特定類別勞工移民的需求，其有時(shí)和政府的政策輸出并不一致；另一方面，勞動(dòng)力市場受規(guī)制的情況會(huì)影響進(jìn)入該國的勞工移民的就業(yè)和權(quán)利狀況。

在分析框架的指引下，下文將首先對(duì)日本外籍勞動(dòng)者政策的偏差進(jìn)行界定，然后將以日系人勞動(dòng)者和技能實(shí)習(xí)生這兩類日本最主要的非熟練技能外籍勞動(dòng)者為個(gè)案研究的對(duì)象，從移民體制和勞動(dòng)力市場兩個(gè)維度研究政策執(zhí)行的社會(huì)嵌入，進(jìn)而說明其導(dǎo)致日本外籍勞動(dòng)者政策偏差的機(jī)制。

三、日本外籍勞動(dòng)者政策偏差的界定

（一）日本外籍勞動(dòng)者政策的言辭和輸出

20世紀(jì)80年代中期之前，外籍勞動(dòng)者問題在日本并不突出，也未進(jìn)入政策議程。80年代末的泡沫經(jīng)濟(jì)使得日本出現(xiàn)了人手不足的現(xiàn)象，同時(shí)非法就業(yè)的外國人數(shù)量激增。面對(duì)這些問題，日本政府開始制定外籍勞動(dòng)者政策，其主要目標(biāo)是抑制外國人的非法就業(yè)。而且，當(dāng)時(shí)日本政府認(rèn)為西歐各國非熟練技能外籍勞動(dòng)者的定居導(dǎo)致了深刻的社會(huì)問題，因此其明確了外籍勞動(dòng)者政策的立場——只為高技能的外國人設(shè)置可以工作的資格，且外國人的進(jìn)入不以長時(shí)間的定居為前提。例如，1988年出臺(tái)的“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行五年計(jì)劃”和“第六次就業(yè)對(duì)策基本計(jì)劃”首次明確提出，“在可能的限度內(nèi)接收擁有專門技術(shù)和技能的外國人，但對(duì)非熟練勞動(dòng)者的接收要十分慎重應(yīng)對(duì)”。這一表態(tài)可被視為日本外籍勞動(dòng)者政策的官方言辭，并持續(xù)至今。

伴隨著少子老齡化現(xiàn)象的加劇，日本政府在20世紀(jì)90年代末以來通過政策調(diào)整擴(kuò)大了外籍勞動(dòng)者的接收渠道，但其基本的政策立場仍然沒有發(fā)生根本性的變化。例如，雖然安倍政權(quán)自2013年以來以“國家戰(zhàn)略特區(qū)”的形式緩和對(duì)外籍勞動(dòng)者接收的規(guī)制（主要在家政、農(nóng)業(yè)、建筑行業(yè)），但日本政府一再強(qiáng)調(diào)這些舉措的目的并不是接收非熟練技能勞動(dòng)者；而在2018年《入管法》修改的過程中，安倍多次明確指出“不打算采取通過不設(shè)期限接納外國人及其家屬以維持國家的政策”。①共同社.安倍否認(rèn)擴(kuò)大接納外籍勞動(dòng)者是“移民政策”.2018－11－26.https：／／china.kyodonews.netnews2018／11／b3a673d6d38e.html，2019 年8 月20 日訪問。

從政策的輸出來看，日本國會(huì)1989年6月通過修訂的《入管法》，該法律從1990年開始實(shí)施，其要點(diǎn)包括：（1）通過擴(kuò)充在留資格擴(kuò)大對(duì)專業(yè)技術(shù)勞動(dòng)者的接收；（2）不設(shè)置以“非熟練技能勞動(dòng)”為目的入國的在留資格，并且嚴(yán)厲打擊外國人的非法就業(yè)；（3）設(shè)置“定住”的在留資格，第二、三代日系人可以以該資格在日本長期居留并自由就業(yè)，同時(shí)擴(kuò)充原有的“研修制度”，接收研修生（后來發(fā)展為技能實(shí)習(xí)制度②日本政府在1993年創(chuàng)設(shè)了“技能實(shí)習(xí)制度”?！把行奚毖行逎M一年且通過技能測試可獲得“技能實(shí)習(xí)”的資格（屬于非“就業(yè)資格”的“特定資格”的一種），實(shí)習(xí)期限為1年，此后實(shí)習(xí)期限又延長到2年和4年。）。1990年《入管法》修訂規(guī)定的日本外籍勞動(dòng)者政策的基本框架延續(xù)至2018年《入管法》修訂前，被稱為“九零年體制”。

在“九零年體制”下，日本政府為在日的外國人設(shè)置的“在留資格”包括“居住資格”和“活動(dòng)資格”兩大類，基于身份的“居住資格” （包括“永住者”“定住者”等，“定住者”有日系人及日本人的配偶）在從事工作時(shí)沒有限制，而“活動(dòng)資格”是根據(jù)所從事的活動(dòng)進(jìn)行分類的在留資格，其就業(yè)的行業(yè)、崗位和時(shí)間要受到一定的限制。在“活動(dòng)資格”中專門為外國人就業(yè)設(shè)置的只有“專門技術(shù)領(lǐng)域”資格（包括“教授”“醫(yī)療”“經(jīng)營管理”等資格，主要是面向高技能的群體），而其他資格都并非為就業(yè)設(shè)置，其中“文化活動(dòng)” “留學(xué)”等資格是不得從事工作的資格，相關(guān)人員從事工作需要獲得“資格外活動(dòng)許可”；而“技能實(shí)習(xí)”資格被認(rèn)為是以學(xué)習(xí)技術(shù)而非就業(yè)為目的設(shè)立的。

根據(jù)學(xué)者的分類（見表1），外國人進(jìn)入日本勞動(dòng)力市場的法律上的渠道僅有為高技能人群設(shè)置的渠道，但也存在非熟練技能勞動(dòng)者可以進(jìn)入的多重“事實(shí)上的渠道”。而且，通過法律上的渠道進(jìn)入受到一定的限制（其需要具備一定的技能水平），而通過事實(shí)上的渠道進(jìn)入受到的限制則不那么嚴(yán)格。因此，雖然日本政府未設(shè)置以“非熟練技能勞動(dòng)”為目的入國的在留資格，但也通過“邊門”渠道（包括日系人政策、技能實(shí)習(xí)制度、允許留學(xué)生的資格外活動(dòng)）接收非熟練技能外籍勞動(dòng)者。從中可見日本外籍勞動(dòng)者政策中存在著言辭和輸出之間的偏差。

表1 外國人進(jìn)入日本勞動(dòng)力市場的渠道分類

（二）日本外籍勞動(dòng)者政策輸出和結(jié)果的偏差

對(duì)于日本外籍勞動(dòng)者政策的“言辭”和“輸出”之間的偏差，學(xué)界已有較多關(guān)注。然而，要全面理解日本外籍勞動(dòng)者政策的困境，還需要進(jìn)一步關(guān)注政策的輸出和結(jié)果之間的偏差，這也是本文研究的核心問題。

從日本外籍勞動(dòng)者政策執(zhí)行的結(jié)果來看，非法居留和就業(yè)的外國人的數(shù)量在2005年之后明顯下降，而合法的外籍勞動(dòng)者的數(shù)量在過去30年持續(xù)上升（如圖1、圖2所示）；然而，擁有“專門、技術(shù)領(lǐng)域”就業(yè)資格的外籍勞動(dòng)者的占比卻有所下降①在1990年、1995年、2000年、2004年，擁有“專門、技術(shù)領(lǐng)域”就業(yè)資格的外籍勞動(dòng)者占全體合法就業(yè)外籍勞動(dòng)者的比例分別為44.2%、27.4%、32.4%、32.5%。參見山崎隆志「外國人労働者の就労·雇用·社會(huì)保障の現(xiàn)狀と課題」、『レファレンス』、第56卷第10號(hào)、2006年、20頁。而這一比例在近年處于18%左右的水平，這主要是因?yàn)榫哂衅渌Y格的外籍勞動(dòng)者的數(shù)量增加更快。，而近年來以技能實(shí)習(xí)生為代表的非熟練技能勞動(dòng)者的數(shù)量和占比則上升較快。從非熟練技能外籍勞動(dòng)者的構(gòu)成來看，日系人勞動(dòng)者（主要是日系巴西人）的數(shù)量在20世紀(jì)90年代初快速增長，曾是其中最重要的組成部分，但大批日系人在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后離開日本，其在全體外籍勞動(dòng)者中的占比仍在下降；②2008年、2013年、2018年在日外籍勞動(dòng)者中巴西人（絕大多數(shù)是日系人）的數(shù)量分別為99179人、95505人、127392人，其在全體外籍勞動(dòng)者中的占比分別為20.4%、13.3%、8.7%。參見2008年－2018年歷年發(fā)布的《外國人雇傭狀況》，「外國人雇用狀況の屆出狀況について（報(bào)道発表）」、https：／／www.mhlw.go.jp／stf／seisakunitsuite／bunya／koyou＿roudou／koyou／gaikokujin／gaikokujin － koyou／06.html。與之相對(duì)，技能實(shí)習(xí)生的數(shù)量則快速上升，且其在全體外籍勞動(dòng)者中的比例也不斷提升（從2011年到2018年，技能實(shí)習(xí)生的人數(shù)從130116人上升到308489人，其在全體外籍勞動(dòng)者中的占比從2004年的不到10%上升到2018年的21.1%）。

圖1 1993—2006年歷年在日外籍勞動(dòng)者人數(shù)（單位：萬人）

圖2 2008—2018年歷年在日外籍勞動(dòng)者人數(shù)（單位：萬人）

在通過“邊門”渠道進(jìn)入日本的非熟練技能外籍勞動(dòng)者數(shù)量不斷增加的同時(shí)，其權(quán)益受損的問題也日漸突出，這一結(jié)果和日本政府的政策輸出存在著較大的偏差。日本政府在設(shè)置日系人的“定住”資格時(shí)指出，“讓移住海外的日本人的子孫回到母國生活、學(xué)習(xí)日本文化、從事工作是理所當(dāng)然的”，日系人勞動(dòng)者雖然仍是外國人的身份，但其享有的就業(yè)權(quán)利和日本本國勞動(dòng)者并無較大差別；而日本政府在設(shè)置技能實(shí)習(xí)制度時(shí)則強(qiáng)調(diào)“通過人才培養(yǎng)的方式向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移技能、技術(shù)和知識(shí)，從而推進(jìn)國際合作”。然而，一方面，隨著時(shí)間的推移，在日本工作的日系人面臨著被固定在勞動(dòng)力市場底層的困境（Takenoshita，2013：1177），而且，伴隨著他們?cè)谌毡鹃L期定居趨勢(shì)的發(fā)展，其語言能力不足等問題對(duì)其融入地方社區(qū)和在日本生活構(gòu)成了障礙。日本法務(wù)省2006年的一份報(bào)告就將日系人政策認(rèn)定為失敗的政策（Tian，2019：9），在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)中大量日系人勞動(dòng)者失業(yè)（主要是日系巴西人），日本政府則鼓勵(lì)日系巴西人返回巴西，給自愿回巴西的人每人發(fā)放30萬日元，但條件是不允許再回到日本就業(yè)，不少日系巴西人選擇接受這一政策離開日本。另一方面，伴隨著技能實(shí)習(xí)生規(guī)模的擴(kuò)大，其權(quán)益受損的現(xiàn)象日益突出①技能實(shí)習(xí)生的權(quán)益受損發(fā)生在跨國流動(dòng)的過程和日常的生產(chǎn)和生活領(lǐng)域，前者包括被收取過高的中介費(fèi)、“和實(shí)習(xí)計(jì)劃矛盾”“借人名義”導(dǎo)致技能實(shí)習(xí)生到其他職場工作等方面，后者包括加班、低工資、勞動(dòng)條件惡劣以及扣發(fā)工資等方面。例如，根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省對(duì)數(shù)千家接收技能實(shí)習(xí)生的機(jī)構(gòu)的調(diào)查，存在違反勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法令情況的機(jī)構(gòu)的比例近年來都在70%以上。厚生労働省「外國人技能実習(xí)生の実習(xí)実施機(jī)関に対する平成28年の監(jiān)督指導(dǎo)、送検等の狀況を公表します」，2017年8月9日，http：／／www.mhlw.go.jp／stf／houdou／0000174090.html。，這和日本政府強(qiáng)調(diào)技能實(shí)習(xí)制度具有“國際貢獻(xiàn)”和“技能轉(zhuǎn)移”的功能存在著較大的偏差，這一制度也招致國際社會(huì)的廣泛批評(píng)。

因此，比照“九零年體制”下日本外籍勞動(dòng)者政策的輸出和結(jié)果，可以認(rèn)為其中存在較為明顯的偏差——雖然日本政府在設(shè)置接收非熟練技能外籍勞動(dòng)者的“邊門”渠道時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)相關(guān)勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)，但伴隨通過相關(guān)渠道進(jìn)入的外籍勞動(dòng)者規(guī)模的擴(kuò)大，其權(quán)益問題卻日漸凸顯。既有的研究通過分析“邊門”渠道設(shè)置的決策過程說明這一偏差的根源（Chiavacci，2012），但這一解釋不能充分說明為何通過“邊門”渠道進(jìn)入的外籍勞動(dòng)者數(shù)量會(huì)有快速的增長，以及這些勞動(dòng)者的權(quán)益問題的形成，而要回答這兩個(gè)相關(guān)聯(lián)的問題，還需要進(jìn)一步研究政策執(zhí)行的社會(huì)嵌入及其影響。下文以日系人勞動(dòng)者和技能實(shí)習(xí)生這兩類非熟練技能外籍勞動(dòng)者為對(duì)象，分析塑造其跨國流動(dòng)的移民體制和其嵌入的日本勞動(dòng)力市場的特征，進(jìn)而研究政策執(zhí)行的社會(huì)嵌入導(dǎo)致政策偏差的機(jī)制。

四、社會(huì)嵌入與日本外籍勞動(dòng)者政策的偏差

（一）社會(huì)嵌入與日系人勞動(dòng)者政策偏差的形成

在20世紀(jì)80年代中期，由于日本經(jīng)濟(jì)的景氣，“二戰(zhàn)”前移民至拉美各國（主要是巴西）的日本人的后代開始向日本“回流”。由于沒有日本國籍的日系人不具有就業(yè)資格，其進(jìn)入日本之后多是非法就業(yè)。1990年《入管法》修訂設(shè)置的“定住”資格使得日系人（以下主要指日系巴西人）具有在日本自由就業(yè)的權(quán)利。然而，伴隨著90年代日系人勞動(dòng)者大量進(jìn)入日本及其長期定居趨勢(shì)的發(fā)展，其工作和生活權(quán)益受損的問題日益突出。在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，日系人勞動(dòng)者大規(guī)模失業(yè)并離開日本，日系人的數(shù)量在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后大幅下降。

一些研究指出，由于日本政府堅(jiān)持不接收移民的政策立場，其并未明確日系人的外籍勞動(dòng)者的地位，與日系人就業(yè)和生活相關(guān)的政策不健全，從而導(dǎo)致日系人的權(quán)益問題。然而，要解釋為何20世紀(jì)90年代大量日系人勞動(dòng)者通過這一“邊門”渠道進(jìn)入，以及為何其在享受較充分的法定權(quán)利的情況下仍面臨較為突出的權(quán)益問題，還需要進(jìn)一步分析政策執(zhí)行嵌入的移民體制和勞動(dòng)力市場的特征及影響。

1.商業(yè)型移民體制與日系人勞動(dòng)者的跨國流動(dòng)

20世紀(jì)80年代末日本政府設(shè)置日系人“定住”資格時(shí)，強(qiáng)調(diào)這一政策是出于便利日系人訪問故鄉(xiāng)的考慮，淡化其外籍勞動(dòng)者政策的屬性，這導(dǎo)致日本政府在與日系人勞動(dòng)者國際供給相關(guān)的法律和制度方面缺少規(guī)劃。在政府缺位的情況下，商業(yè)型中介組織在日系人跨國流動(dòng)過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用（樋口，2002：85）。

早期，日系人向日本的移民和就業(yè)多是依靠自身在日本的人際關(guān)系，而到了20世紀(jì)80年代末，伴隨著日本人手不足現(xiàn)象的突出，在巴西出現(xiàn)了眾多的“打工旅行社”，他們和日本國內(nèi)從事業(yè)務(wù)承包的公司進(jìn)行合作，專門從事將日系人介紹到日本就業(yè)的斡旋業(yè)務(wù)（Sasaki，2015：123）。在巴西的斡旋業(yè)者依靠巴西各地的“承辦者”招募希望赴日打工的日系人，為這些跨國移民提供機(jī)票和旅費(fèi)（之后從他們?cè)谌毡镜墓べY中扣除），并為他們接洽好就業(yè)的場所和居住的機(jī)會(huì)。而在日本主要是由從事勞務(wù)外包的公司匯集企業(yè)的用工需求，和在巴西的斡旋業(yè)者進(jìn)行對(duì)接，并將到達(dá)日本的日系人勞動(dòng)者派遣到企業(yè)中。斡旋業(yè)者在其中要向希望赴日的日系人勞動(dòng)者和日本企業(yè)收取一定的費(fèi)用（丹野，1999：54）。由于從巴西向日本輸送勞動(dòng)力獲益頗豐，推動(dòng)日系巴西人跨國流動(dòng)的斡旋體系在短期內(nèi)快速擴(kuò)張。這一套體系為赴日就業(yè)的日系巴西人提供了“日本企業(yè)的用人信息、機(jī)場的接送、在日本的居住、旅費(fèi)的代付、簽證的代辦業(yè)務(wù)”，在一定程度上降低了移民的成本和風(fēng)險(xiǎn)，從而促成了日系人的大規(guī)模流動(dòng)（池田等，2014：67）。

在1988年到1991年的泡沫經(jīng)濟(jì)期間，由于斡旋體系的中介，再加上日本政府新設(shè)置“定住”資格，大量日系巴西人進(jìn)入日本就業(yè)。雖然1992年之后日本經(jīng)濟(jì)陷入不景氣，但在日的日系巴西人的數(shù)量仍在持續(xù)增加，這和推動(dòng)日系人跨國流動(dòng)的移民體制中行為體的策略調(diào)整有著密切的關(guān)聯(lián)。

一方面，在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，日本勞務(wù)承包商選擇開拓新的領(lǐng)域，推動(dòng)其屬下的日系人勞動(dòng)者的就業(yè)。他們擴(kuò)展業(yè)務(wù)的地理范圍，積極開拓新的地域的勞動(dòng)力市場；同時(shí)，由于汽車和電氣行業(yè)等高工資的制造業(yè)部門受經(jīng)濟(jì)不景氣的沖擊較大，勞務(wù)承包商也新開拓食品加工、農(nóng)業(yè)等行業(yè)（小谷，2014：29）。另一方面，同一時(shí)期在巴西國內(nèi)從事日系人移民斡旋的部門的運(yùn)作也發(fā)生了變化。20世紀(jì)90年代后期在巴西出現(xiàn)了名為“咨詢商”的新中介形式，他們并不和特定的業(yè)務(wù)承包商或是制造業(yè)企業(yè)有業(yè)務(wù)上的合作，其合作的對(duì)象主要是日本國內(nèi)向業(yè)務(wù)承包商提供勞動(dòng)力的勞務(wù)派遣商。這意味著日系巴西人在前往日本時(shí)可能并沒有確定的工作，而是由勞務(wù)派遣商根據(jù)市場需求的變化將接收的日系人勞動(dòng)者派遣到從事業(yè)務(wù)承包的特定公司，以應(yīng)對(duì)彈性化的市場需求（丹野，2006：46）。由于市場的波動(dòng)較大，日系人勞動(dòng)者可能一時(shí)無法獲得就業(yè)的機(jī)會(huì)，但其在待業(yè)期間仍需要支付相關(guān)的費(fèi)用（Sasaki，2015：132）。

在這一商業(yè)型移民體制的推動(dòng)下，在日的日系人勞動(dòng)者數(shù)量在1990年至2007年持續(xù)增加，使得原本為方便移住海外的日本人的子孫回到母國生活、學(xué)習(xí)和工作而設(shè)置的“定住”資格成為重要的接收非熟練外籍勞動(dòng)者的“邊門”渠道，然而其帶來的一系列長遠(yuǎn)后果也導(dǎo)致日系人勞動(dòng)者的權(quán)益難以得到充分的保障。

首先，由于商業(yè)利益主導(dǎo)著移民體制的運(yùn)作，日系人勞動(dòng)者需要為移民過程付出較大的成本。其次，由于這一商業(yè)型移民體制對(duì)日系人在日就業(yè)和生活的廣泛影響，日系人勞動(dòng)者的社會(huì)交往主要圍繞著不穩(wěn)定的工作展開，這導(dǎo)致了其和日本人的交往較為有限，且日系人彼此之間的社區(qū)紐帶和團(tuán)結(jié)發(fā)展得不夠充分。因此，日系人勞動(dòng)者在日本的社會(huì)資本較為薄弱，不利于其在日本勞動(dòng)力市場上的上升（Takenoshita，2013：1192）。更為重要的是，雖然日系人勞動(dòng)者的數(shù)量在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期仍然增長，但在商業(yè)型移民體制的作用下，其就業(yè)擴(kuò)展到不安定的二次勞動(dòng)力市場，從而導(dǎo)致了一系列的權(quán)益問題。

2.勞動(dòng)力市場變動(dòng)與日系人勞動(dòng)者的脆弱性

在20世紀(jì)80年代末泡沫經(jīng)濟(jì)的刺激下，日本企業(yè)普遍出現(xiàn)了人手不足的現(xiàn)象，其雇用日系人勞動(dòng)者主要是出于補(bǔ)充人手不足的考慮。同時(shí)，由于日本國內(nèi)生活水平的提升，大量艱苦繁重的工作無人愿意承擔(dān)，而日系人勞動(dòng)者成為承擔(dān)這些工作的重要群體。根據(jù)日本學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)在1992年前后對(duì)數(shù)百家企業(yè)的多項(xiàng)調(diào)查，在回答“雇用外籍勞動(dòng)者的原因”時(shí)，超過2／3的企業(yè)選擇了“人手不足”，而選擇“降低用工成本”的比例不到10% （Higuchi＆Tanno，2003：36）。

進(jìn)入90年代中期以后，日本經(jīng)濟(jì)陷入長期不景氣，雖然在日本就業(yè)的日系人的數(shù)量仍有所增長，但其嵌入的勞動(dòng)力市場的狀況有了較大的變化。由于經(jīng)濟(jì)的不景氣，日本制造業(yè)大企業(yè)在這一時(shí)期不再面臨結(jié)構(gòu)性的人手不足問題。但在越發(fā)激烈的國際市場競爭中，企業(yè)需要靈活地應(yīng)對(duì)生產(chǎn)規(guī)模的快速變動(dòng)，而提升雇用方式的彈性變得尤為重要。為此，日本企業(yè)選擇大規(guī)模削減正式雇用的人數(shù)以及擴(kuò)大非正式雇用的規(guī)模。受此影響，一些企業(yè)將原本直接雇用的日系人勞動(dòng)者轉(zhuǎn)為了間接雇用的勞動(dòng)者，而圍繞日系人勞動(dòng)者形成的商業(yè)型移民體制可以及時(shí)地調(diào)配勞動(dòng)力，滿足日本企業(yè)的需要。而且，由于日系人勞動(dòng)者的高流動(dòng)性，在減量經(jīng)營時(shí)對(duì)他們進(jìn)行調(diào)整也更為容易（渡邊，2004：41）。因此，在90年代中期之后，日本企業(yè)雇用日系人勞動(dòng)者的主要?jiǎng)訖C(jī)不再是補(bǔ)充絕對(duì)的人手不足，而是更好地應(yīng)對(duì)市場的波動(dòng)，并在一定程度上減少生產(chǎn)的成本。2000年在日系人勞動(dòng)者集中的豐田市的一項(xiàng)調(diào)查顯示，規(guī)模越大的企業(yè)雇用的外籍勞動(dòng)者中間接雇用的比例越高，且大企業(yè)選擇“靈活應(yīng)對(duì)市場變動(dòng)”作為雇用外籍勞動(dòng)者主要理由的比例更高（超過了60%），而“補(bǔ)充人手不足”不再是主要的動(dòng)機(jī)（樋口，2010：44）。

同時(shí)，如前所述，在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，日本勞務(wù)承包商也推動(dòng)其屬下的日系人勞動(dòng)者的就業(yè)轉(zhuǎn)向食品加工、農(nóng)業(yè)等較少受外部經(jīng)濟(jì)影響的一些行業(yè)，而這些行業(yè)的生產(chǎn)性通常較低；同時(shí)，一些待遇較差的中小企業(yè)由于較難招到勞動(dòng)者也轉(zhuǎn)而選擇使用日系人勞動(dòng)者，由于這些行業(yè)和企業(yè)在市場上的邊緣和脆弱的地位，在其中就業(yè)的日系人勞動(dòng)者的處境也較為不利（小谷，2014：36）。

因此，在90年代中期之后日本經(jīng)濟(jì)調(diào)整的過程中，日系人勞動(dòng)者嵌入的勞動(dòng)力市場呈現(xiàn)出兩方面的變化——一方面是向“相對(duì)穩(wěn)定卻收入較低的中小企業(yè)”轉(zhuǎn)移，另一方面則是向“需要高度彈性化用工的大中型企業(yè)中的不穩(wěn)定的工作”轉(zhuǎn)移（Higuchi＆Tanno，2003：44）。從橫向比較來看，日系人勞動(dòng)者中間接雇用的比例遠(yuǎn)高于其他外籍勞動(dòng)者，根據(jù)2002年厚生勞動(dòng)省的一項(xiàng)調(diào)查，日系人勞動(dòng)者中間接雇用的比例為59.3%，而在全體外籍勞動(dòng)者中這一比例只有21.2% （渡邊，2004：36）。因此，在日系人勞動(dòng)者大規(guī)模進(jìn)入日本之后的10多年間，其越來越深地嵌入在日本的派遣勞動(dòng)力市場中，獲得正規(guī)就業(yè)的機(jī)會(huì)被閉鎖，其技能的提升也面臨限制，很難在勞動(dòng)力市場上實(shí)現(xiàn)向上的流動(dòng)。

2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)構(gòu)成了日系人勞動(dòng)者在日就業(yè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，由于日系人勞動(dòng)者在勞動(dòng)力市場上的脆弱地位，其在很多企業(yè)成為調(diào)整雇用規(guī)模的對(duì)象；加上日系人勞動(dòng)者集中在制造業(yè)，其受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊更顯著（其失業(yè)率一度高達(dá)40%）。在危機(jī)之后，大批日系人勞動(dòng)者選擇了返回巴西定居，雖然近年來日系人勞動(dòng)者的數(shù)量有一定的回升，但很難再回到2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前的水平。

本節(jié)的分析表明，日本政府為日系人設(shè)置的“定住者”資格使得其具有在日本工作和生活的較多權(quán)利，但在政府規(guī)制缺位的情況下，日系人的跨國流動(dòng)和就業(yè)嵌入在商業(yè)型移民體制和日本彈性化的勞動(dòng)力市場中，且兩者相互匹配，在20世紀(jì)90年代推動(dòng)了日系人通過“邊門”渠道大量進(jìn)入日本，成為非熟練技能外籍勞動(dòng)者的重要來源。然而，日系人勞動(dòng)者對(duì)這兩方面體系的依賴也導(dǎo)致了其在日就業(yè)和生活的脆弱性，2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，日系人勞動(dòng)者的大量失業(yè)和被迫回國突出體現(xiàn)了這一依賴的負(fù)面效應(yīng)。

（二）社會(huì)嵌入與技能實(shí)習(xí)制度執(zhí)行中偏差的形成

在近年日系人勞動(dòng)者數(shù)量趨減的同時(shí)，技能實(shí)習(xí)生的數(shù)量卻在快速增加，技能實(shí)習(xí)制度對(duì)于補(bǔ)充日本勞動(dòng)力不足的重要意義日益凸顯。從制度的緣起來看，1990年《入管法》的修改放松了接收研修生的企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，但研修生的在留資格并不是就業(yè)的資格。在此之后，經(jīng)濟(jì)界的一些團(tuán)體提議創(chuàng)設(shè)研修期滿后可繼續(xù)從事實(shí)務(wù)活動(dòng)的“技能實(shí)習(xí)”資格。但政府各部門在技能實(shí)習(xí)制度創(chuàng)設(shè)的過程中形成了統(tǒng)一戰(zhàn)線，“堅(jiān)決阻止接收非熟練技能外籍勞動(dòng)者”（小池，1996：26）。技能實(shí)習(xí)制度最終于1993年創(chuàng)立，日本政府強(qiáng)調(diào)設(shè)置技能實(shí)習(xí)制度是出于國際貢獻(xiàn)和國際合作的考慮，而不是為了接收非熟練技能外籍勞動(dòng)者，這一制度的出臺(tái)是政府和企業(yè)妥協(xié)的結(jié)果，因而其兼有“技能轉(zhuǎn)移”和“勞動(dòng)力供需調(diào)配”的功能。

從制度運(yùn)行的后果來看，伴隨著技能實(shí)習(xí)生的大規(guī)模增加，技能實(shí)習(xí)制度“勞動(dòng)力供需調(diào)配”的功能越發(fā)顯著，而技能實(shí)習(xí)生權(quán)益受損的問題卻越發(fā)突出，制度的“技能轉(zhuǎn)移”效應(yīng)較為有限。在2016年之前，中國技能實(shí)習(xí)生占技能實(shí)習(xí)生總數(shù)的一半以上。為此，以下將以中國技能實(shí)習(xí)生為對(duì)象，分析技能實(shí)習(xí)制度運(yùn)行嵌入的移民體制和勞動(dòng)力市場的特征，研究它們是如何在推動(dòng)技能實(shí)習(xí)生大量進(jìn)入的同時(shí)導(dǎo)致了其嚴(yán)重的權(quán)益問題。

1.移民體制的商業(yè)化與技能實(shí)習(xí)生的跨國流動(dòng)

技能實(shí)習(xí)生在中日之間的跨國流動(dòng)既受到日本技能實(shí)習(xí)制度的影響，也在中國對(duì)外勞務(wù)合作的框架下展開。從中國技能實(shí)習(xí)生赴日的跨國流動(dòng)過程來看，日本中小企業(yè)如果有招收技能實(shí)習(xí)生的需求，需向監(jiān)理團(tuán)體提出，然后由監(jiān)理團(tuán)體和中國國內(nèi)有合作關(guān)系的對(duì)外勞務(wù)合作機(jī)構(gòu)（也稱為派遣公司）進(jìn)行聯(lián)系。在中國國內(nèi)，一般是“由派遣公司與縣勞動(dòng)局等當(dāng)?shù)卣块T合作，通過電視等媒體廣告招人；招到人后，派遣公司向日方接收單位通報(bào)，后者再派人前往中國面試” （新浪網(wǎng)，2011）。面試過關(guān)后，技能實(shí)習(xí)生需要在國內(nèi)接受3～6個(gè)月的培訓(xùn)。在進(jìn)入日本后，監(jiān)理團(tuán)體負(fù)責(zé)技能實(shí)習(xí)生最初數(shù)月的研修，然后技能實(shí)習(xí)生被派遣到各實(shí)習(xí)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)中。

因此，中國技能實(shí)習(xí)生赴日的跨國流動(dòng)過程呈現(xiàn)出兩方面的特征。首先，作為供需雙方的技能實(shí)習(xí)生和日本的接收企業(yè)并不直接在跨國勞務(wù)市場上進(jìn)行接觸和談判，在兩者之間有著眾多的中間行為體。在中國國內(nèi)，除去擁有對(duì)外勞務(wù)輸出經(jīng)營權(quán)的機(jī)構(gòu)之外，一些個(gè)人也會(huì)借助擁有權(quán)限的大型派遣企業(yè)的名義從事勞務(wù)輸出業(yè)務(wù)。在日本，主要是由監(jiān)理團(tuán)體負(fù)責(zé)為中小企業(yè)招募實(shí)習(xí)生。早期的監(jiān)理團(tuán)體多是特定行業(yè)中的中小企業(yè)自主結(jié)成的，更多具有互助的色彩。隨著技能實(shí)習(xí)業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，在日本出現(xiàn)了越來越多的“多業(yè)種組合”，它們專門從事技能實(shí)習(xí)生的人才派遣，而且不局限于特定的行業(yè)，有求必應(yīng)，雖然其為日本中小企業(yè)接收技能實(shí)習(xí)生提供了便利，但也使得技能實(shí)習(xí)制度的商業(yè)化色彩越加濃厚（上林，2015：52）。

其次，經(jīng)費(fèi)在這一跨國流動(dòng)過程中扮演著重要的作用。從中國技能實(shí)習(xí)生的派出來看，其需要向從事對(duì)外勞務(wù)合作的機(jī)構(gòu)支付一筆不小的費(fèi)用，此外，還有實(shí)習(xí)生出國前自行負(fù)擔(dān)的各種費(fèi)用（目前中國技能實(shí)習(xí)生的總出國費(fèi)用多在3萬到4萬元）。2012年頒布的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)不得向勞務(wù)人員收取押金或要求勞務(wù)人員提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，但目前仍有一些技能實(shí)習(xí)生在赴日前繳納了押金，而押金在技能實(shí)習(xí)生回國后被扣留一部分甚至完全沒有返還的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。經(jīng)費(fèi)在日本技能實(shí)習(xí)制度的運(yùn)作過程中也是重要的因素。一方面，監(jiān)理團(tuán)體每個(gè)月要給中國國內(nèi)負(fù)責(zé)技能實(shí)習(xí)生派出的機(jī)構(gòu)支付1萬至3萬元不等的費(fèi)用，同時(shí)他們每月要向其監(jiān)理下的負(fù)責(zé)技能實(shí)習(xí)的機(jī)構(gòu)收取1萬至2.5萬日元不等的費(fèi)用（都是平均到每位實(shí)習(xí)生的費(fèi)用）。而且監(jiān)理團(tuán)體還要根據(jù)接收的技能實(shí)習(xí)生的規(guī)模向全國層面的國際研修協(xié)力機(jī)構(gòu)（英語簡稱為JITCO）繳納一定的費(fèi)用。因此，塑造中國技能實(shí)習(xí)生跨國流動(dòng)過程的移民體制具有行為體和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系多元的特征，商業(yè)化色彩較強(qiáng)，其雖然便利了技能實(shí)習(xí)生向日本的流動(dòng)，但也和技能實(shí)習(xí)生權(quán)益問題的出現(xiàn)有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)（程多聞，2019）。

第一，由于技能實(shí)習(xí)生在出國前繳納了一筆金額較大的服務(wù)費(fèi)，他們?cè)谌掌陂g其更愿意從事額外的加班，以便在有限的實(shí)習(xí)期間獲得更多的回報(bào)；此外，即使對(duì)工作環(huán)境不滿或權(quán)益受到損害，但考慮到前期的金錢投入和更換工作的不易，很多實(shí)習(xí)生也會(huì)選擇忍受。第二，接收技能實(shí)習(xí)生的企業(yè)在負(fù)擔(dān)正常的工資之外還要交給監(jiān)理團(tuán)體一定的費(fèi)用，因而在每位實(shí)習(xí)生身上花費(fèi)的額外費(fèi)用并不低。為了減少成本，接收企業(yè)經(jīng)常會(huì)選擇壓低技能實(shí)習(xí)生的工資，或從工資中多扣除住宿費(fèi)等費(fèi)用。第三，行為體的多元化和經(jīng)濟(jì)利益的糾葛還導(dǎo)致了日本國內(nèi)對(duì)技能實(shí)習(xí)制度監(jiān)管的不力。在2016年之前，對(duì)實(shí)施技能實(shí)習(xí)的企業(yè)的監(jiān)管有監(jiān)理團(tuán)體和JITCO兩重渠道，但監(jiān)理團(tuán)體和企業(yè)之間以及JITCO和監(jiān)管團(tuán)體之間都存在經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)聯(lián)，彼此之間的關(guān)系類似于顧客的關(guān)系，很難實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督（稲月，2014：49）。

2.勞動(dòng)力市場與技能實(shí)習(xí)生權(quán)益問題

特殊的移民體制塑造了中國技能實(shí)習(xí)生赴日的跨國流動(dòng)過程，在進(jìn)入日本之后，技能實(shí)習(xí)生進(jìn)入特定類型的企業(yè)。一方面，技能實(shí)習(xí)生多是由中小企業(yè)通過團(tuán)體監(jiān)理型的渠道接收；①根據(jù)2016年的統(tǒng)計(jì)，在所有技能實(shí)習(xí)生中，團(tuán)體監(jiān)理型占據(jù)了96.4%，90%的團(tuán)體監(jiān)理型實(shí)習(xí)生在100人以下規(guī)模的中小企業(yè)中，在10人以下規(guī)模的小企業(yè)中的比例超過了50%。另一方面，從行業(yè)部門的分布來看，技能實(shí)習(xí)生早期主要分布在紡織業(yè)和制造業(yè)，但近些年食品制造業(yè)（主要是水產(chǎn)品加工）、農(nóng)業(yè)和建筑業(yè)接收技能實(shí)習(xí)生的比例大幅上升。因此，技能實(shí)習(xí)生嵌入的勞動(dòng)力市場具有一定的特殊性，這和技能實(shí)習(xí)制度執(zhí)行過程中的政策偏差有著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)。

首先，技能實(shí)習(xí)生進(jìn)入的行業(yè)多是日本的“夕陽行業(yè)”，其中的中小企業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)和市場競爭的壓力，它們希望通過技能實(shí)習(xí)生的引入補(bǔ)充急需的勞動(dòng)力，降低生產(chǎn)成本，更好地應(yīng)對(duì)市場的波動(dòng)。市場競爭的壓力使得進(jìn)入這些行業(yè)的技能實(shí)習(xí)生面臨著繁重的工作壓力，其權(quán)益很難得到保障。例如，在接收了大量中國技能實(shí)習(xí)生的紡織業(yè)中，為了更好地應(yīng)對(duì)中國等新興國家企業(yè)的沖擊，日本的中小紡織企業(yè)走上了靈活生產(chǎn)的道路，經(jīng)常被要求在短期內(nèi)快速完成訂單。在這些企業(yè)看來，吃苦耐勞，且工資水平較低的中國技能實(shí)習(xí)生是非常合適的勞動(dòng)力（佐藤，2013：48）。在巨大的市場競爭壓力下，日本紡織企業(yè)對(duì)中國技能實(shí)習(xí)生權(quán)益的保護(hù)力度較為有限，是技能實(shí)習(xí)生權(quán)益受損的重災(zāi)區(qū)。

其次，許多接收技能實(shí)習(xí)生的中小企業(yè)是大企業(yè)的下層分包企業(yè)，它們?cè)谑袌錾咸幱谳^脆弱的地位，利潤空間有限，無法提供像大企業(yè)那樣的勞動(dòng)條件，而恰好技能實(shí)習(xí)生要求的勞動(dòng)條件較低，因而這些企業(yè)選擇大量接收技能實(shí)習(xí)生來完成從大企業(yè)承接的業(yè)務(wù)。例如，根據(jù)2009年對(duì)日本北關(guān)東地區(qū)汽車行業(yè)的一項(xiàng)調(diào)查，技能實(shí)習(xí)生主要分布在三次分包（規(guī)模為150～300人）和四次分包（規(guī)模為100人以下）的企業(yè)。相應(yīng)地，技能實(shí)習(xí)生在市場上的地位也很低。根據(jù)日本學(xué)者2012年對(duì)愛知縣的一項(xiàng)調(diào)查，技能實(shí)習(xí)生的工資多處在行業(yè)最低工資水平（每小時(shí)700～800日元），而日系巴西人工資水平多處在每小時(shí)1000～1500日元的區(qū)間（上林，2015：39）。

此外，日本企業(yè)大量采用技能實(shí)習(xí)生作為勞動(dòng)力的補(bǔ)充也是出于有效管理的考慮。與臨時(shí)工、派遣工人、日系巴西人等非正式工人相比，技能實(shí)習(xí)生在日本的勞動(dòng)力市場上處于被“隔絕”的狀態(tài)，其被要求在同一企業(yè)工作3～5年的時(shí)間，因而企業(yè)不太擔(dān)心技能實(shí)習(xí)生對(duì)勞動(dòng)過程不滿而選擇“用腳投票”。由于日本企業(yè)使用技能實(shí)習(xí)生的重要考慮之一是強(qiáng)化企業(yè)在生產(chǎn)管理中的權(quán)力，技能實(shí)習(xí)生在日常生產(chǎn)中面臨著較大的壓力，其權(quán)益問題的產(chǎn)生也難以避免。日本企業(yè)對(duì)技能實(shí)習(xí)生的管理還延伸到了生活領(lǐng)域，多數(shù)技能實(shí)習(xí)生居住在雇主提供的宿舍中，并每月從工資中扣去一定的金額作為住宿費(fèi)，其再生產(chǎn)模式突出體現(xiàn)為“宿舍勞動(dòng)體制”。“宿舍勞動(dòng)體制”以雇主向雇員提供集中居住場所的方式實(shí)現(xiàn)“生活—工作一體化”，強(qiáng)調(diào)對(duì)勞動(dòng)者個(gè)體的限制和對(duì)勞動(dòng)者個(gè)人生活的介入，使得雇主能實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)習(xí)生的全天候管理，且能達(dá)到實(shí)習(xí)生相互監(jiān)視的效用，并防止實(shí)習(xí)生在工廠外發(fā)展人際關(guān)系，其也構(gòu)成了技能實(shí)習(xí)生權(quán)益受損的重要根源（津崎，2013：11）。

本節(jié)的分析表明，技能實(shí)習(xí)生的跨國流動(dòng)呈現(xiàn)出行為體和利益多元的特征，且商業(yè)化的色彩較強(qiáng)，這一商業(yè)化的移民體制推動(dòng)了技能實(shí)習(xí)生數(shù)量的增加，但也是導(dǎo)致其權(quán)益受損的重要因素。同時(shí)，技能實(shí)習(xí)生多集中在“夕陽產(chǎn)業(yè)”的中小企業(yè)中，這些企業(yè)通過大量引入技能實(shí)習(xí)生以削減成本，靈活應(yīng)對(duì)市場需求。在企業(yè)內(nèi)部，管理方式呈現(xiàn)出較強(qiáng)的家族主義式色彩，并使得“宿舍勞動(dòng)體制”主導(dǎo)了技能實(shí)習(xí)生的日常生活，技能實(shí)習(xí)生的基本權(quán)利受到限制。

五、結(jié)論

本文指出，日本外籍勞動(dòng)者政策中存在政策的輸出和結(jié)果之間的偏差：日本政府在堅(jiān)持不接收非熟練技能外籍勞動(dòng)者的立場的同時(shí)也設(shè)置了接收非熟練技能外籍勞動(dòng)者的“邊門”渠道。雖然日本政府設(shè)置“邊門”渠道時(shí)強(qiáng)調(diào)保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利，但伴隨進(jìn)入的非熟練技能外籍勞動(dòng)者規(guī)模的擴(kuò)大，其權(quán)益問題卻日漸凸顯。本文以政策執(zhí)行的社會(huì)嵌入為視角，通過理論分析和對(duì)日系人勞動(dòng)者和中國技能實(shí)習(xí)生的個(gè)案研究，解釋日本外籍勞動(dòng)者政策偏差的形成機(jī)制。

個(gè)案研究表明，日本政府為日系人設(shè)置的“定住”資格為他們向日本的“回流”和就業(yè)提供了便利。然而，由于日系人的跨國流動(dòng)和就業(yè)嵌入在商業(yè)型移民體制和日本彈性化的勞動(dòng)力市場中，雖然其數(shù)量一度快速增加，但他們很難在日本的勞動(dòng)力市場上向上流動(dòng)，且在日本的社會(huì)融入也面臨各種困難。受到2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，大批日系人勞動(dòng)者選擇回國，而技能實(shí)習(xí)生則取代其成為日本最重要的非熟練技能外籍勞動(dòng)者群體。雖然日本政府強(qiáng)調(diào)技能實(shí)習(xí)制度的國際貢獻(xiàn)，但技能實(shí)習(xí)生的跨國流動(dòng)過程為商業(yè)化的移民體制所塑造，在這一體制運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，技能實(shí)習(xí)生權(quán)益受侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；而且，在這一體制的調(diào)配下，技能實(shí)習(xí)生進(jìn)入日本勞動(dòng)力市場的底層，其生產(chǎn)和生活方面的權(quán)益也很難得到較好的保護(hù)。

本文的分析表明，日本政府在設(shè)置接收非熟練技能外籍勞動(dòng)者“邊門”渠道的同時(shí)，主要依托商業(yè)化的力量管理這些勞動(dòng)者的跨國流動(dòng)，這些勞動(dòng)者的大量進(jìn)入也滿足了日漸彈性化的勞動(dòng)力市場的需求。從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看這一政策似乎有其成效，但政策執(zhí)行的這種社會(huì)嵌入的后果卻是非熟練技能外籍勞動(dòng)者的基本權(quán)利受到限制，在勞動(dòng)力市場上的地位也很難得到提升。近30年來日本外籍勞動(dòng)者政策的偏差突出體現(xiàn)了當(dāng)代發(fā)達(dá)國家勞工移民政策存在的結(jié)構(gòu)性困境。在新自由主義全球化的彈性積累體制下，獲得大批“廉價(jià)的”和“一次性使用的”勞動(dòng)力尤為重要，而勞工移民治理的“市場化”通過提供大量短期、可輪轉(zhuǎn)的外籍勞動(dòng)者滿足了這一需求。然而，這種市場化也導(dǎo)致了勞工移民“虛擬商品化”趨勢(shì)的發(fā)展，他們不僅被迫和母國的生存資料分離，也成為接收國勞動(dòng)力市場上不穩(wěn)定的客體（Onuki，2016）。

日本政府近年來開始對(duì)外籍勞動(dòng)者管理體制進(jìn)行改革，如從2017年起新設(shè)許可法人“外國人技能實(shí)習(xí)機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)發(fā)放監(jiān)理團(tuán)體許可和認(rèn)定技能實(shí)習(xí)計(jì)劃等相關(guān)事務(wù)，而2019年修訂版《出入國管理法》也規(guī)定新設(shè)置“出入國在留管理廳”，“計(jì)劃向外國勞動(dòng)者提供就業(yè)及生活方面的支持，排除黑中介”。然而，伴隨著日本政府放松對(duì)外籍勞動(dòng)者接收的規(guī)制，勞動(dòng)力市場對(duì)政策執(zhí)行的影響將更加突出，如果對(duì)勞動(dòng)力市場的規(guī)制無法同步跟上，日本外籍勞動(dòng)者政策的困境在短期內(nèi)很難有較大的改觀。