李三虎

（中共廣州市委黨校市情研究中心，廣東廣州510070）

引言

一提到“工程”（engineering），人們很容易就會將它與科學(xué)技術(shù)以及企業(yè)管理聯(lián)系在一起。在經(jīng)濟管理理論和實踐中，工程以“項目”（project）運營出現(xiàn)。《國際標(biāo)準(zhǔn)組織21500》對項目的定義是：“項目是指一整套獨特的過程，它由多種有始有終的協(xié)調(diào)和受控活動構(gòu)成，個人或組織為實現(xiàn)一定目標(biāo)承擔(dān)相應(yīng)活動，實現(xiàn)項目目標(biāo)，要求可交付的成果符合特定要求，包括時間、成本和資源等多種約束條件。”［1］21在普通教科書和詞典中，工程是運用科學(xué)和數(shù)學(xué)知識將自然資源最優(yōu)地轉(zhuǎn)化為對人類有用的結(jié)構(gòu)、機器、設(shè)備、工藝、系統(tǒng)和產(chǎn)品。工程與項目在物質(zhì)改造范圍是一回事，都注重物質(zhì)資源成功轉(zhuǎn)換的目標(biāo)實現(xiàn)。這種限于現(xiàn)代學(xué)科或管理科學(xué)的工程概念，較少考慮前科學(xué)時代的經(jīng)驗性工程歷史情形。從詞源學(xué)看，工程概念最初來自拉丁語“ingenerare”（意指創(chuàng)造），接近這一意涵的英語“engine”是指彈弩、浮橋、發(fā)射塔、建筑物、街道、供水、下水道等，其設(shè)計者被稱為“engine-er”（工程師）。這種創(chuàng)造或設(shè)計職業(yè)主要依靠經(jīng)驗技巧，而非現(xiàn)代意義的科學(xué)或管理。當(dāng)代工程哲學(xué)傾向于在本體論上訴諸“科學(xué)技術(shù)工程三元論”，強調(diào)工程是以“建造”為核心的社會活動（與此相應(yīng)，科學(xué)活動以“發(fā)現(xiàn)”為核心，技術(shù)活動以“發(fā)明”為核心）［2］48。這種區(qū)分不排斥科學(xué)知識和技術(shù)發(fā)明的工程應(yīng)用，也在歷史和現(xiàn)實意義上把工程開放給了社會。正因如此，以往不太受重視的工程史和工程社會學(xué)，現(xiàn)在開始受到普遍關(guān)注，按其與社會的關(guān)系理解工程也成為一個重要學(xué)術(shù)主題。

對工程-社會關(guān)系主題，工程社會學(xué)和工程史研究主要在兩個方面展開：一是在工程師（工程活動主體）的職業(yè)化意義上研究工程活動的社會運行；二是在物質(zhì)產(chǎn)品、物質(zhì)設(shè)施的有用性意義上研究工程的社會意義。就后者來說，阿米泰祺（G.Armytage）認為：“我們現(xiàn)有的諸多社會問題不是技術(shù)已經(jīng)走得太遠太快，而是技術(shù)[通過工程]帶來的利好尚未在全世界獲得平等的共享?！保?］325越是把工程與社會緊密聯(lián)系在一起，便越能造就一個工程滲透社會的“無邊疆域”。隨著工程與社會關(guān)系研究越來越深入，加之現(xiàn)代國家（modern state）與公民社會（civil society）邊界越來越模糊，人們越來越看到工程與國家之間的密切聯(lián)系。這種聯(lián)系不僅直接體現(xiàn)為軍用國防工程，而且也在許多民用工程領(lǐng)域表現(xiàn)出來。布羅伊?。↗ohn Broich）在考察1850-1900年英國及其殖民地供水系統(tǒng)歷史時，就認為國家對交通、通訊和供水等工程項目的官方需要“已經(jīng)變成自然而然的事情，這種需要被認為是現(xiàn)代國家的合法的有益活動，只不過此合法活動作為常識較晚獲得關(guān)注而已”［4］363-364。這里主要強調(diào)的是，公共工程（public projects）對社會現(xiàn)代化與現(xiàn)代國家權(quán)力鞏固具有同等的意義。

總體上看，人們主要是按其與社會的關(guān)系理解工程，其結(jié)果是我們對工程與國家之間的關(guān)系知之甚少。即使涉及工程-國家關(guān)系，也主要限于軍事工程和公共工程，而不是按其與國家的整體關(guān)系理解工程。換言之，工程與社會維系一種持久的、必然的和緊密的關(guān)系，工程與國家則僅僅是一種臨時的、偶然的和松散的關(guān)系。人們普遍認為，工程活動主要依賴資源市場配置而較少依賴國家資源，它主要接收企業(yè)項目管理而甚少受到國家管理。但是，隨著“大國重器”“國之重器”“國之利器”“大國工匠”這類與工程相關(guān)的宣傳語流行，工程-國家關(guān)系問題越來越受到重視。為了從整體上考察工程與國家之間的整體關(guān)系，本文提供一種分析框架區(qū)分三種工程-國家關(guān)系：一是國家在何種程度上需要工程；二是工程在何種程度上依賴國家；三是國家在何種程度上管理工程。具體展開，本文首先就工程的公共利益追求、公共資源獲得和公共規(guī)制做適當(dāng)理論鋪陳，然后對三種工程-國家關(guān)系做出分析，最后討論這三種工程-國家關(guān)系的相關(guān)性。

一、工程指向公共利益

對于工程-國家關(guān)系，我們最常想到的尺度是把工程活動的“成果”作為“公共產(chǎn)品”（public goods）加以思考。那么，工程活動究竟有哪類成果屬于公共產(chǎn)品呢？有一種觀點認為，“工程活動‘成果’的主要形式是物質(zhì)產(chǎn)品、物質(zhì)設(shè)施，一般來說，它就是直接的物質(zhì)財富本身，除了公共工程的情況外，一般來說，作為工程活動的‘成果’的‘人工物品’不是‘公有’的而是‘屬于’某個特定的‘主體’的”［2］48。對于這一見解，需要從工程產(chǎn)品供給主體和消費主體兩個方面加以理解。從供給主體來說，這一見解表明工程產(chǎn)品是私人投資（私人項目）的結(jié)果，或說大多數(shù)工程產(chǎn)品是私人產(chǎn)品，只有公共工程是公共部門投資（公共項目）的結(jié)果，或說工程活動提供的產(chǎn)品只有少數(shù)是公共產(chǎn)品（見表1）。問題在于，現(xiàn)在越來越多的公共工程滲透著法人投資或私人投資，這樣的公共工程提供的產(chǎn)品似乎使公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的邊界變得越來越模糊。

表1 公共項目與私人項目區(qū)分

從消費主體看，對工程產(chǎn)品的公共性是從消費或使用上的競爭性和受益上的排他性來理解的（見表2）。凡具有競爭性和排他性的工程產(chǎn)品屬于純粹私人產(chǎn)品，凡具有非競爭性和非排他性的工程產(chǎn)品屬于純粹公共產(chǎn)品，其他具有競爭性和非排他性以及具有非競爭性和排他性的工程產(chǎn)品屬于非純粹公共產(chǎn)品。工程產(chǎn)品無論屬于純粹公共產(chǎn)品還是屬于非純粹公共產(chǎn)品，都可統(tǒng)稱為公共產(chǎn)品。作為公共產(chǎn)品的工程產(chǎn)品，是能為絕大多數(shù)人共同消費或享用的產(chǎn)品或服務(wù)，其特點是一些人對此產(chǎn)品的消費不影響另一些人對它的消費或者某些人對此產(chǎn)品的利用不會排斥另一些人對它的利用。如果在項目管理意義上把工程活動看作此時此地的一次性活動，那么重復(fù)生產(chǎn)同一商品的制造活動，其工程性就要大打折扣。人們可以把工廠建設(shè)這類工業(yè)投資看作工程項目，但很少有人認為工廠內(nèi)重復(fù)生產(chǎn)同一產(chǎn)品的活動看作工程活動。在這種意義上，我們要討論的大多數(shù)工程實際上都屬于公共產(chǎn)品。

表2 純粹與非純粹公共工程產(chǎn)品

工程產(chǎn)品無論是作為公共產(chǎn)品還是作為私人產(chǎn)品，都是物質(zhì)財富創(chuàng)造的重要組成部分，都是國民經(jīng)濟的附加值。這種附加值不僅是物質(zhì)產(chǎn)品，還表現(xiàn)為企業(yè)擁有的專利、實用新型產(chǎn)品、商標(biāo)擁有權(quán)。與作為私人產(chǎn)品的普通商品不同，企業(yè)獨占知識產(chǎn)權(quán)是有期限的，保護期限一到就會成為公共產(chǎn)品。普通商品既然是用于消費的，那它作為私人產(chǎn)品構(gòu)成的是一個巨大規(guī)模的消費社會，這與公共產(chǎn)品消費幾乎沒有什么不同。除此之外，當(dāng)代工程影響絕不限于消費本身，還包含對衛(wèi)生、安全、福利等各方面的積極或消極影響。因此“工程不是也將絕不是科學(xué)，這種職業(yè)內(nèi)含著一整套與純粹科學(xué)完全無關(guān)的態(tài)度和觀念，工程師必須要會辨識材料、關(guān)心成本和理解大小長寬因素、識別維修和更換問題，特別是對客戶和公共產(chǎn)品具有永不言敗的責(zé)任感”［5］29。這里把工程職業(yè)還原為熟練的物質(zhì)操作行動，其服務(wù)公共產(chǎn)品的程度因行業(yè)不同而不同，但所有工程職業(yè)都以服務(wù)“公共利益”或“公益”（public interest/public benefit）為目標(biāo)。工程活動服務(wù)公益并不是限定或改變大眾行為，而是通過規(guī)劃、設(shè)計、建造、管理、維修、維護等滿足客戶、產(chǎn)業(yè)和政府需求。雖然服務(wù)公共利益并不等同于公共工程產(chǎn)品提供，但在滿足社會需求方面，無論是提供公共產(chǎn)品還是供應(yīng)私人產(chǎn)品，都必須確保公共衛(wèi)生、安全和福利，這正是工程追求公共利益的核心所在。

二、工程捕獲公共資源

工程活動的公共資源獲得，是討論工程依賴國家問題的重要指標(biāo)。所謂公共資源主要包括公共工程建設(shè)項目招標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)、政府采購等，工程企業(yè)為了生存和發(fā)展必然要爭取獲得這些公共資源，其焦點是基礎(chǔ)設(shè)施工程項目?；A(chǔ)設(shè)施包括大量工程項目，從物理設(shè)施到社會設(shè)施不一而足（見表3）。這類項目專業(yè)性強，更是資本密集型的，但其價值的再配置程度較低。傳統(tǒng)上基礎(chǔ)設(shè)施工程項目投資主要是公共資金，由于這種投資提供非競爭性的公共產(chǎn)品和產(chǎn)生積極的外部效應(yīng)，政府公共部門往往在基礎(chǔ)設(shè)施項目管理中發(fā)揮重要作用。但是，隨著公共赤字和公共債務(wù)的增加，公共部門越來越無法提供有效的投資開銷，因政治干預(yù)還可能會產(chǎn)生資源錯配，公共資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資日益減少。其結(jié)果是，基礎(chǔ)設(shè)施項目資金獲得越來越采取項目融資方法。

表3 基礎(chǔ)設(shè)施類別

目前大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施投資都采取項目融資方法，項目融資成為“公私合營制”（PPP）的重要金融工具。所謂PPP制度就是一種合同安排，這里私人企業(yè)基于事前風(fēng)險和與公共部門分紅提供公共服務(wù)，而公共部門則扮演規(guī)劃、管理和控制角色，也為私人企業(yè)提供兜底資金支持（政府補貼）成為公共產(chǎn)品或服務(wù)的部分購買者。在這種意義上，私人工程企業(yè)與其說參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，毋寧說是為了自身的生存和發(fā)展獲得公共資源，包括項目獲批、獲得兜底資金、分紅和必要的環(huán)境或政策支持等。政府直接投資基礎(chǔ)設(shè)施實際上表明，公共部門是完全的公共產(chǎn)品購買者。也要看到，現(xiàn)在日益增強的PPP項目融資趨勢表明，工程承包企業(yè)隨著自身對工程擁有的控制權(quán)益增多，越來越承擔(dān)更多的融資責(zé)任和項目風(fēng)險。這實際上變成工程競爭的關(guān)鍵機制，變成建立有效工程共同體的重要工具，從而也強化了工程與國家之間的相互依賴關(guān)系。

三、對工程的公共規(guī)制

隨著國家干預(yù)加強，工程越來越被納入公共領(lǐng)域而成為國家合法的管理目標(biāo)，對工程的公共規(guī)制達到前所未有的程度。對工程的公共規(guī)制，最常見的例證是國防工程。國防工程是一種知識密集型工程，也是純粹公共產(chǎn)品。國家既是國防工程產(chǎn)品的提供者，又是國防工程產(chǎn)品的規(guī)制者。特別是對國防工程出口進行管制，更是成為國家管理目標(biāo)。除國防工程外，還有屬于高精尖的新興工程也是知識密集型的，多數(shù)也許不是純粹公共產(chǎn)品，甚至可以說是私人產(chǎn)品，但國家出于保護自身競爭力，也會進行管制，如生物制藥、通信產(chǎn)品等。對于知識密集型工程產(chǎn)品，不但對出口給予限制，而且還對進口給予管制，國家對一種工程產(chǎn)品是否給予管制要看它是否影響國家科技經(jīng)濟優(yōu)勢和國際貿(mào)易優(yōu)勢。

對工程的規(guī)制，采取的是法規(guī)化方法。工程法規(guī)化途徑，因國家體制不同而不同，一般包括工程法律和相關(guān)法規(guī)。工程法律，如鐵路法、公路法等，對工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運營等做出規(guī)定，還有合同法、招標(biāo)投標(biāo)法等，則是對企業(yè)工程項目融資、運營和管理等做出規(guī)定。這種法律，在國家獲得工程發(fā)展能力中發(fā)揮重要作用。其他有關(guān)法規(guī)，如工程職業(yè)認證、知識產(chǎn)權(quán)法、教育政策和移民政策等，這些都是對工程職業(yè)技能進行規(guī)制。對于工程技能，企業(yè)是通過合同加以規(guī)制的。移民政策鼓勵熟練工人和高級人才流入，意在提升知識密集型工程能力；工程認證法規(guī)和商業(yè)秘密法有利于熟練工人流動，對全球化的工程活動、工程技術(shù)和知識轉(zhuǎn)移具有重要意義。

工程活動的正常開展，不僅要獲得公共資金、礦產(chǎn)資源和占用土地等，而且還會影響到社會群體和自然環(huán)境。經(jīng)典的公共悲劇在于，對土地、礦產(chǎn)、生物和環(huán)境等公共資源，由于無法以稅收和產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)有效實現(xiàn)成本內(nèi)部化而政府也未能為保護公共資源提供補貼，這樣個人或企業(yè)的規(guī)?；こ袒顒颖阒荒艹掷m(xù)破壞自然環(huán)境。在這種情況下，工程活動常常遭到地方居民反對甚至出現(xiàn)利益沖突，這時工程師的職業(yè)倫理和企業(yè)的社會責(zé)任會發(fā)揮一定作用。這種基于自愿的責(zé)任倫理規(guī)制在社會協(xié)商意義上得到廣泛倡導(dǎo)，但仍然起不到強制性規(guī)制那樣的有效作用，于是推行環(huán)境評估、社會評估便成為當(dāng)今世界各國對工程活動采取的政策和法規(guī)手段。

四、國家對工程的需求

經(jīng)典馬克思主義者恩格斯認為，國家是為使統(tǒng)治階級不致在斗爭中毀滅自身和毀滅社會所需要的“一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”［6］189。這種觀念現(xiàn)在已為人們廣泛接受，國家作為一種“意志”（will）或“力量”（strength）就是為經(jīng)濟社會繁榮提供和平秩序的“利維坦”（Leviathan）。國家力量包含“國家權(quán)力”（state power）和“國家能力”（state capacity）兩個方面，國家權(quán)力是實施軍事國防、警察治安等權(quán)力的力量，國家能力是確保收稅和為產(chǎn)權(quán)（公共和私人產(chǎn)權(quán)）提供保障的力量。國家權(quán)力是國家產(chǎn)生的前提，國家能力是通過激勵經(jīng)濟社會發(fā)展加以培植的，兩者之間的聯(lián)系點在于對前者的長期維系。狹義上講，工程之于國家的意義，就在于它為國家提供大量稅收和物質(zhì)財富。廣義上講，曼（M.Mann）提出了“基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)力”（infrastructural power）概念，認為這是一個國家“實際地滲透社會并在領(lǐng)土范圍邏輯地執(zhí)行政治決策的能力”［7］5。這一概念涵蓋雖然非常廣泛，但卻表明工程是一種國家力量，國家對軍事國防工程的需求在于它是國家權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)，國家對民用工程的需求在于它能在經(jīng)濟、社會、政治和環(huán)境方面增強國家能力（見圖1）。

圖1 工程對國家的意義圖譜

國家在何種程度上需要工程，取決于工程為國家提供物質(zhì)公共產(chǎn)品和確保公共利益的程度。在人類歷史長河中，強國崛起與工程進步是平行推進的。金字塔和泰姬陵象征著古代埃及和印度王權(quán)的“不朽”，“條條大路通羅馬”表明了羅馬帝國統(tǒng)治歐洲的軍團力量，萬里長城和京杭大運河代表著古代中國的大一統(tǒng)力量。英國作為現(xiàn)代國家的崛起不僅僅是基于強勢的政治、高壓的軍事和沖擊性的宗教和文化，而且也源于指向公共利益的工程發(fā)展。英國較早依靠其強大的航海工程取得海上霸權(quán)，為自身的紡織業(yè)發(fā)展提供世界市場和原材料，然后通過紡織、煤炭、蒸汽動力、蒸汽船、機械工程、鐵路和電報等發(fā)展成為“工程帝國”。馬斯登（B.Marsden）和史密斯（C.Smith）認為：“‘蒸汽動力’‘蒸汽船’‘鐵路’和‘電報’這類‘帝國工具’，都不僅是具備特定用途的固定產(chǎn)品，而且也是動力系統(tǒng)。這種動力系統(tǒng)依照推廣、實驗和標(biāo)準(zhǔn)化等而形成，致力于實現(xiàn)包括締造帝國在內(nèi)的多種特殊目的。因此我們的諸多技術(shù)不僅對帝國的形成、維護和塑造關(guān)系重大，而且它們也在包括政治或軍事帝國在內(nèi)的背景中塑造自身。而且，它們由其積極的代理人建造起來，代理人由此成就了個人的商業(yè)帝國，也成就了大英帝國?！保?］11。繼英國之后，美國通過鋼鐵、電力、石油化工、汽車、船舶（包括航空母艦）、飛機、雷達、電訊、計算機、互聯(lián)網(wǎng)等，成為今天的工程強國。由此不難看出，現(xiàn)代發(fā)達的世界強國在崛起過程中，工程對國家權(quán)力起著鞏固作用，國家權(quán)力為工程提供發(fā)展秩序，工程又反過來對國家能力起到強化作用。

從發(fā)達國家轉(zhuǎn)向發(fā)展中國家，國家權(quán)力與國家能力并不是平衡發(fā)展的。目前西方學(xué)者訴諸民主-威權(quán)二元論觀點，主張威權(quán)國家權(quán)力并不必然導(dǎo)致強化國家能力的工程發(fā)展。撒哈拉以南非洲國家和拉丁美洲國家都是威權(quán)國家，它們目前大都不能通過工程發(fā)展推動國家能力的整體發(fā)展。例如，非洲馬達加斯加（首都為安塔那那利佛）的國家特點是它的行政區(qū)相互分離，越是遠離投資地點，國家力量越是薄弱。塞克瑞斯（G.Sekeris）針對馬達加斯加這種情況指出：“由于首都居住人口更加集中，政府往往采取高激勵政策，刺激投資國家權(quán)力和促進提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟活動。國家權(quán)力與公共產(chǎn)品供應(yīng)之間的互補性，使中央政府對較遠地區(qū)的投資甚少?！保?］556-557西方學(xué)者也以“東亞經(jīng)濟奇跡”為例，表明諸如日本、韓國、新加坡等民主國家推動工程發(fā)展的有效性。對于這種民主-威權(quán)二元論觀點，漢森（K.Hanson）等人以世界銀行1960年-2010年在發(fā)展中國家的9 000個項目為例評估不同制度背景的國家能力，表明“民主政治制度并不會如理論上那樣影響發(fā)展項目的成功實施”，既有的國家能力對世界銀行項目具有“特殊的意義”，反過來，世界銀行項目只要選擇適當(dāng)并得到成功執(zhí)行就可以“促進國家能力發(fā)生積極變化并提升國家能力整體水平”［10］27。在與西方完全不同的當(dāng)代中國制度背景中，高鐵、核電、航空航天工程、通信等領(lǐng)域發(fā)生的巨大變化，更是表明發(fā)展中國家完全可以實現(xiàn)工程發(fā)展與國家能力建設(shè)之間的良性循環(huán)。

五、工程對國家的依賴

工程發(fā)展與國家能力建設(shè)之間的良性循環(huán)在于，基于國家對工程的需要，國家能夠激勵工程發(fā)展，使工程成為一種國家能力。這種情況特別表現(xiàn)為“超級工程”（megaproject）的巨大投資上。弗林夫伯格（B.Flyvbjerg）提出過，世界進入超級工程投資的“萬億級時代”（tera era），全球每年超級工程投資額達到了6萬-9萬億美元，約占全球GDP的8%，這代表著人類歷史上最大投資的繁榮時期［11］6。中國持有美國國債大約1萬億美元，這種債務(wù)若不慎重對待便足以影響全球經(jīng)濟穩(wěn)定。以此為參照，可以考慮這樣一個事實，那就是美國聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機（4 000億）和中國高鐵（3 000億）合起來就已達到7 000億美元。世界上那些最大超級工程的龐大投資規(guī)模及其包含的政治、技術(shù)、經(jīng)濟和美學(xué)效應(yīng)，使得其他任何經(jīng)濟投資活動都相形見絀，自然也在國家乃至國際關(guān)系意義上最為人們所關(guān)注。工程對國家的依賴，特別是公共資金獲得，也即國家工程投資，取決于工程項目的公益性高低和經(jīng)營性強弱兩個因素。（見表4）也就是說，國家投資必須要滿足三個條件：一是大型戰(zhàn)略性工程，必須要國家控制；二是跨區(qū)域甚至跨國工程，需要國家建設(shè)、管理或受到國家保護；三是超越地方政府和社會融資的工程，需要國家給予補貼和維系。前者是公益性最強的工程情形，后兩者則是公益性和經(jīng)營性兼而有之的工程情形，但它們都表明工程依賴公共資源的必要性。

表4 工程對國家的依賴程度

當(dāng)然，工程對國家的依賴，因國情不同而不同。國家發(fā)展初期，不管是歐美國家還是亞非拉國家，國家的公共投資比例都是較大的。一個國家的國家能力越低，基礎(chǔ)設(shè)施工程項目，特別是非經(jīng)營性項目越需要國家公共投資。亞洲、非洲和拉丁美洲的低收入發(fā)展中國家，對橋梁、道路和港口等基礎(chǔ)設(shè)施維系著較高的公共投資規(guī)模。國際貨幣基金一份報告指出，2000年以后，低收入發(fā)展中國家公共投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例高于市場轉(zhuǎn)型國家和發(fā)達國家［12］8。低收入發(fā)展中國家的這一比例從2000年的5.5%顯著上升到2010年的7.1%，2008年全球金融危機后有所降低，2011年放緩后再次回升，2015年回升到6.7%。與此同時，發(fā)達國家的公共投資傾向于下降，公私合作融資的PPP模式反而成為其工程融資主流趨勢。中國作為發(fā)展中大國，國家投資超級工程受經(jīng)濟體制和投資環(huán)境影響較大，計劃經(jīng)濟時期幾乎是純一色的國家投資項目，改革開放后隨著投資環(huán)境變化開始出現(xiàn)投資多元化，其中國家或政府主導(dǎo)程度因工程項目公益性和經(jīng)營性不同而不同［13］58。中國市場化、社會化的融資趨勢日益如突出，特別是PPP融資模式正在成為我國經(jīng)營性及準(zhǔn)經(jīng)營性工程項目投資的未來發(fā)展方向。

六、國家對工程的管理

工程項目，特別是超級工程，投資規(guī)模巨大，耗時長，涉及各種公私利益相關(guān)者，影響大量人口和生態(tài)環(huán)境。超級工程項目如果成功推進，那么就能帶來巨大就業(yè)、提高國民生產(chǎn)總值、增強經(jīng)濟競爭力、提供高質(zhì)量公共服務(wù)和改善生態(tài)環(huán)境。但是，不能忽視的是，超級工程實施也是一種政治冒險，包含經(jīng)濟、社會、政治和環(huán)境各種風(fēng)險。有規(guī)劃管理方面不斷出現(xiàn)的商業(yè)秘密泄露、信息漏報、不規(guī)范操作、超規(guī)模、超預(yù)算、超時間和利潤虧損等風(fēng)險，也有涉及公民社會方面的決策評估不足、偶發(fā)事故、利益沖突、工程尋租、資源浪費、環(huán)境破壞、國家安全機密泄露等風(fēng)險。對于這種“工程悖論”，除一般項目管理之外，國家是以規(guī)制者角色對工程給予管理的。

對民用工程，法規(guī)化已經(jīng)成為國家對工程活動的常態(tài)化管理方式。古巴比倫國王漢謨拉比3 800多年前頒布的《漢謨拉比法典》，是世界上現(xiàn)存最早的一部成文法典。這部法典不僅對與工程活動相關(guān)的勞動、報酬、工具和責(zé)任事故追究給予規(guī)定，而且還有一條著名的工程法令：建筑師建造的房屋倒塌了，若壓死了屋主，就要把建筑師處死，若壓死了房主的妻子或兒子，就要把建筑師的妻子或兒子處死。這體現(xiàn)了“同態(tài)復(fù)仇法”或“以眼還眼，以牙還牙”原則。這個原則最初表現(xiàn)為“己所不欲勿施于人”的道德金律，在現(xiàn)代意義上則體現(xiàn)為“依據(jù)普遍法則行事”的法律規(guī)制。在工程活動方面，這種法律規(guī)制就是工程職業(yè)化規(guī)范，包括標(biāo)準(zhǔn)化操作、責(zé)任感和“風(fēng)險共擔(dān)”。19世紀(jì)末期20世紀(jì)初期，隨著農(nóng)業(yè)、工業(yè)和公共工程發(fā)展變得異常復(fù)雜，許多工程失靈都與工程人員的不能勝任有關(guān)。在這種情況下，工程職業(yè)認證便成為一種規(guī)制手段。1907年美國懷俄明州通過了第一部規(guī)制工程實踐的美國地方州法，到1947年全美各州都頒布實施工程認證法。各州工程認證法各自運行，沒有將該權(quán)力讓渡給聯(lián)邦政府，但它們?nèi)找孀呦蛲|(zhì)化，因此實際上也就成為準(zhǔn)國家法。對于中國來說，工程法規(guī)包含國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章三種類型（見表5）。國家通過立法和法規(guī)對工程活動進行規(guī)制，其目的就在于向公民做出法律效力的專業(yè)保障，使工程活動能夠確保公共衛(wèi)生、安全和福利。

表5 中國建設(shè)工程法規(guī)類型

國家對工程的管理，在發(fā)達強國最為明顯的表現(xiàn)是對涉及軍事國防事務(wù)的工程產(chǎn)品貿(mào)易的管制，以確保自身的國家優(yōu)勢。英國是一個四面環(huán)海、陸地面積不大的國度，它在早期崛起時，船舶既是國家進行海上軍事防御的重要工具，又是進行國際貿(mào)易的重要手段。出于這種考慮，從14世紀(jì)到19世紀(jì)，英國制定一系列《航海法》，力圖以法律手段鼓勵船運航海工程發(fā)展，同時規(guī)定凡進口至英國的商品必須由英國船舶運輸，其他國家船舶只能運輸本國商品，由此取得海上霸權(quán)和貿(mào)易優(yōu)勢。二戰(zhàn)之后，歐美強國對軍事國防工程給予大量投資，這必然要面對“搭便車”問題，由此建立起軍事國防技術(shù)轉(zhuǎn)移控制制度，對其他國家獲得相關(guān)知識給予限制。著名的巴黎統(tǒng)籌委員會成立就是為了防止美國、西歐和日本企業(yè)將軍用技術(shù)出售給蘇聯(lián)和其他社會主義國家。今天的美國不僅把持續(xù)投資國防相關(guān)的研究開發(fā)作為主導(dǎo)戰(zhàn)略，在技術(shù)轉(zhuǎn)移方面給予管制，而且也以國家安全之名對新興市場國家的高科技產(chǎn)品給予進口管制，目的都是保護自身的科技優(yōu)勢和國際貿(mào)易優(yōu)勢。隨著工程技術(shù)水平提高，中國高科技產(chǎn)品也開始大量出口。中國華為公司5G技術(shù)已經(jīng)進入商業(yè)化階段并力圖進入發(fā)達國家市場，結(jié)果遭遇美國以國家安全之名進行的強烈圍堵。這時5G作為工程產(chǎn)品雖是私人產(chǎn)品，但在國際關(guān)系意義上實際上變成了公共產(chǎn)品，其出口遭到的強國圍堵成為國際關(guān)系問題，國家對工程的管理自然也顯得更加重要。

七、結(jié)論

以上從三個維度分析工程-國家關(guān)系，表明在當(dāng)今世界工程與國家處于一種緊密的共生關(guān)系中。首先，工程活動的“結(jié)果”雖然并不完全是公共產(chǎn)品，但就衛(wèi)生、安全和福利的公益性而言，一切工程產(chǎn)品既是國民經(jīng)濟和社會的構(gòu)成所在，也是國家權(quán)力和國家能力的物質(zhì)基礎(chǔ)，這表明工程對國家具有普遍的滲透性，特別是超級工程實施更成為國家戰(zhàn)略需求。其次，雖然政府對工程特別是超級工程的完全直接投資通常發(fā)生于該國發(fā)展初期階段，也與其管理體制有關(guān)，但在目前越來越盛行的公私合作制PPP模式下政府補貼仍是一種普遍現(xiàn)象，至于捕獲土地、礦產(chǎn)等國家資源更是表明工程對國家的高度依賴。最后，在市場機制下原則上國家并不干涉工程企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營活動，但通過立法和法規(guī)對工程活動給予規(guī)制在今天已經(jīng)非常普遍，這表明較之以往工程更廣泛地由國家管理，對諸如軍事國防工程、新興工程（特別是高科技）等特殊領(lǐng)域的國家管制更是打破了市場交換規(guī)則。這些結(jié)論表明工程與國家之間存在著密切聯(lián)系，并在理論上暗示一個普遍趨勢，就是在當(dāng)今世界，需要把工程進步最恰當(dāng)?shù)乩斫鉃閲业囊粋€物質(zhì)構(gòu)成部分，而不僅僅是公民社會的物質(zhì)利益所在。正如曼指出，在二戰(zhàn)之后，當(dāng)世界各國“棄劍拾犁轉(zhuǎn)向經(jīng)濟社會政策”時，便迅速發(fā)展出“更加雄宏的基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)力”［14］10。這意味著工程本身作為一種國家能力，越來越滲透到國家力量中。

與以往研究只是偶然地展示工程與國家之間的部分關(guān)系不同，我們的分析框架以及為此提供的經(jīng)驗論證，意在評價工程與國家之間的整體關(guān)系。對工程的國家需要，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都帶有相當(dāng)?shù)膽?zhàn)略性，只是發(fā)達國家更強調(diào)軍事國防和科技優(yōu)勢，發(fā)展中國家更注重經(jīng)濟增長。正是工程的戰(zhàn)略性需要，工程對國家財政有著相當(dāng)?shù)囊蕾?，發(fā)展中國家的財政支持比例更高，發(fā)達國家更加傾向于推動公私合營的PPP融資模式。工程是高投入、高回報的，也是高風(fēng)險的。這種工程投資的“鐵律”，要求國家對工程進行管理。這里發(fā)展中國家注重邊干邊學(xué)，發(fā)達國家則積累了更為成熟的法規(guī)體系，特別是經(jīng)濟軍事強國常常以進出口管制確保自身的軍事、科技和經(jīng)濟貿(mào)易優(yōu)勢。這種情形強化了工程背景的重要性，工程-國家關(guān)系形成受國家發(fā)展階段、國家體制因素影響，也受全球化因素影響，特別是全球化背景下國家強弱比較代表著工程-國家關(guān)系的國際特質(zhì)。一個發(fā)達的強國總是能夠?qū)⒆陨淼墓こ?國家關(guān)系投射到全球化的體系中，弱國則在圍繞工程形成的國際關(guān)系格局中總是受制于人。在這種意義上講，中國作為新興市場國家，必須要在市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，通過公共資源支持和強化公共規(guī)制做強自身的超級工程，使其不再完全受到發(fā)達強國的工程技術(shù)控制，確保自身的公共安全、衛(wèi)生和福利。