周慧蕾

為了規(guī)范義務(wù)教育招生入學(xué)秩序，我國(guó)縣市級(jí)教育行政部門每年都會(huì)進(jìn)行學(xué)區(qū)劃分，對(duì)所屬公立中小學(xué)校的招生區(qū)域進(jìn)行劃定。由于諸多原因，我國(guó)義務(wù)教育階段校際間教育資源仍有差異。在此背景下，學(xué)區(qū)劃分直接關(guān)系著公民將獲得何種配置的教育資源，最終關(guān)涉教育公平。2006 年修訂后的《義務(wù)教育法》第12 條明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校免試就近入學(xué)?！币恍┕裼谑且罁?jù)該條規(guī)定，質(zhì)疑當(dāng)?shù)亟逃姓块T學(xué)區(qū)劃分的合法性，向法院提起行政訴訟。

對(duì)我國(guó)學(xué)區(qū)劃分行政訴訟案件的考察發(fā)現(xiàn)，各地法院一方面逐漸重視學(xué)區(qū)劃分這類教育行政管理糾紛案件，另一方面在介入強(qiáng)度上又顯得較為糾結(jié)?？梢哉f(shuō)，學(xué)區(qū)劃分行政訴訟是教育法治實(shí)況的一種全景式的呈現(xiàn)，不僅反映了我國(guó)教育行政部門依法行政的事實(shí)狀態(tài)，也說(shuō)明了我國(guó)公民教育平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。鑒于此，本文對(duì)我國(guó)學(xué)區(qū)劃分司法審查展開(kāi)整體性考察，梳理案件爭(zhēng)點(diǎn)，分析法院立場(chǎng)，展開(kāi)理論反思，期冀為學(xué)區(qū)劃分法治化作一點(diǎn)智識(shí)上的努力。

一、我國(guó)學(xué)區(qū)劃分行政訴訟的基本概況

本文首先通過(guò)北大法寶、中國(guó)裁判文書網(wǎng)等司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)，分別以“學(xué)區(qū)、就近入學(xué)”“施教區(qū)、就近入學(xué)”為關(guān)鍵詞，進(jìn)行全文搜索；然后，對(duì)所搜索到的全部行政訴訟案件裁決書，進(jìn)行篩選整理；〔1〕以“學(xué)區(qū)、就近入學(xué)”為關(guān)鍵詞，搜索到的行政訴訟案件裁決書，中國(guó)裁判網(wǎng)上有195 份，北大法寶網(wǎng)有130 份；以“施教區(qū)、就近入學(xué)”為關(guān)鍵詞，搜索到的行政訴訟案件，中國(guó)裁判網(wǎng)上有17 份，北大法寶網(wǎng)有18 份。這些搜索到的案件裁決書，有不少是重復(fù)的，還有一些是同一案件不同審理階段的。最后發(fā)現(xiàn)，主要有19 起（下文將用編號(hào)來(lái)指稱對(duì)應(yīng)案件）學(xué)區(qū)劃分行政訴訟案件。這些案件都是公民因不服學(xué)區(qū)劃分，認(rèn)為其就近入學(xué)權(quán)益受到侵害而狀告當(dāng)?shù)卣蚪逃姓块T。

表1 我國(guó)學(xué)區(qū)劃分行政訴訟案件一覽表〔2〕搜索截止日期為2020 年2 月25 日。

首先需要說(shuō)明的是，以上案例不包括原告主動(dòng)撤銷的案件，比如焦映霞訴常德市武陵區(qū)教育局〔3〕參見(jiàn)湖南省常德市武陵區(qū)人民法院（2018）湘0702 行初92 號(hào)行政裁定書。等案。不包括流動(dòng)人口子女就近入學(xué)的爭(zhēng)議案件，比如張某訴濟(jì)南市天橋區(qū)教育局〔4〕參見(jiàn)濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2016）魯01 行終417 號(hào)行政判決書。、劉某訴昆山市人民政府〔5〕參見(jiàn)江蘇省蘇州市中級(jí)人民法院 （2016）蘇05 行初118 號(hào)行政裁定書。等案。亦不包括因?qū)W區(qū)劃分引發(fā)反射性利益的爭(zhēng)訟案件，比如學(xué)區(qū)變更導(dǎo)致相關(guān)房產(chǎn)價(jià)格改變問(wèn)題，像柏岳訴濟(jì)南市教育局一案，因未能及時(shí)獲知學(xué)區(qū)變更信息而將房子遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)賣出，原告認(rèn)為其所受到損失與濟(jì)南市教育局學(xué)區(qū)劃分信息公開(kāi)不當(dāng)緊密相關(guān)，從而提起行政訴訟；〔6〕參見(jiàn)山東省濟(jì)南市市中區(qū)人民法院 （2015）市行初字第207 號(hào)行政判決書。再如拆遷戶補(bǔ)償金問(wèn)題，像趙世清訴朝陽(yáng)區(qū)人民政府等案，原告主張自己被征收房屋可能成為多所學(xué)校的學(xué)區(qū)房，因此認(rèn)為補(bǔ)償金額明顯偏低。〔7〕參見(jiàn)吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院（2018）吉01 行初194 號(hào)行政判決書。

在19 起案件中，除了7 起為一審終結(jié)案件，其他案件都為二審終結(jié)案件。其中有3 起案件（即C9、C10 、C12）提起了再審申請(qǐng)；有4 起案件情況較為復(fù)雜，經(jīng)過(guò)多道程序?qū)徖聿脹Q。比如C3，顧某提起了兩次訴訟，第一次是顧某在未滿6 周歲時(shí)提起，先是圍繞被訴行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍經(jīng)過(guò)兩審裁定，〔8〕參見(jiàn)南京市建鄴區(qū)人民法院（2014）建行訴初字第12 號(hào)行政裁定書；南京市中級(jí)人民法院（2014）寧行訴終字第127 號(hào)行政裁定書。后又以不符原告資格而被一審、二審法院駁回起訴；〔9〕參見(jiàn)南京市建鄴區(qū)人民法院（2015）建行初字第19 號(hào)行政裁定書；南京市中級(jí)人民法院（2015）寧少行終字第1 號(hào)行政裁定書。第二次是顧某年滿6 周歲后提起，最終被一審、二審法院駁回其訴訟請(qǐng)求?！?0〕參見(jiàn)南京市建鄴區(qū)人民法院（2015）建行初字第2 號(hào)行政判決書；江蘇省南京市中級(jí)人民法院（2016）蘇01 行終139 號(hào)行政判決書。還有C10〔11〕第一個(gè)案件參見(jiàn)北京市海淀區(qū)人民法院（2017）京0108 行初505 號(hào)行政裁定書；北京市第一中級(jí)人民法院 （2017）京 01 行終815 號(hào)行政裁定書；北京市高級(jí)人民法院（2018）京行申3 號(hào)行政裁定書；第二個(gè)案件參見(jiàn)北京市海淀區(qū)人民法院（2018）京0108 行初1229 號(hào)行政裁定書，北京市第一中級(jí)人民法院 （2019）京01 行終362 號(hào)行政裁定書。和C11〔12〕第一個(gè)案件參見(jiàn)浙江省新昌縣人民法院 （2017）浙 0624 行初 47 號(hào)行政裁定書；浙江省紹興市中級(jí)人民法院 （2017）浙 06 行終 234 號(hào)行政裁定書；第二個(gè)案件參見(jiàn)新昌縣人民法院（2017）浙0624 行初131 號(hào)行政裁定書；浙江省紹興市中級(jí)人民法院 （2018）浙06 行終2 號(hào)行政裁定書。，實(shí)際上也由兩個(gè)獨(dú)立的訴訟案件組成。再如C9，先圍繞原告資格是否符合的兩審裁定后，〔13〕參見(jiàn)溫州市鹿城區(qū)人民法院（2017）浙0302 行初157、163、164、165、166、167 號(hào)行政裁定書；浙江省溫州市中級(jí)人民法院 （2017）浙03 行終226、227、228、229、230、231 號(hào)行政裁定書。再經(jīng)一審、二審法院判決駁回訴訟請(qǐng)求，最后向浙江省高級(jí)法院提起再審申請(qǐng)被駁回?！?4〕參見(jiàn)溫州市鹿城區(qū)人民法院（2017）浙0302 行初290 號(hào)行政判決書；溫州市中級(jí)人民法院 （2017）浙03 行終497 號(hào)行政判決書；浙江省高級(jí)人民法院（2019）浙行申268 號(hào)行政裁定書。

從案件結(jié)果來(lái)看，19 起案件中有17 起原告敗訴，其中因程序問(wèn)題而被駁回起訴的有9 起，因?qū)嶓w問(wèn)題而被駁回訴訟請(qǐng)求的有8 起。只有C7〔15〕參見(jiàn)濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院（2016）魯0102 行初44 號(hào)行政判決書；濟(jì)南市中級(jí)人民法院 （2017）魯01 行終469 號(hào)行政判決書。與C16〔16〕參見(jiàn)天津市河西區(qū)人民法院 （2018）津0103 行初141 號(hào)行政判決書。原告勝訴，這兩起案件法院都是以當(dāng)?shù)亟逃姓C(jī)關(guān)沒(méi)有履行政府信息公開(kāi)義務(wù)而判被告敗訴。

從案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)來(lái)看，主要集中在以下四個(gè)方面：一是學(xué)區(qū)劃分是否屬于可訴的行政行為；二是學(xué)區(qū)劃分行政訴訟的原告資格如何認(rèn)定；三是學(xué)區(qū)劃分時(shí)能否在法定的戶籍所在地條件之上增加要求，比如房產(chǎn)證等；四是作為學(xué)區(qū)劃分的法定基準(zhǔn)，就近入學(xué)是否意味著最近入學(xué)。各地法院對(duì)前兩個(gè)程序上爭(zhēng)點(diǎn)存有分歧，對(duì)后兩個(gè)實(shí)體上爭(zhēng)點(diǎn)則有共識(shí)性的回應(yīng)。

二、學(xué)區(qū)劃分是可訴的行政行為

學(xué)區(qū)劃分是否屬于行政訴訟的受案范圍，是我國(guó)司法審查實(shí)踐中遭遇的第一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。該問(wèn)題實(shí)質(zhì)上涉及學(xué)區(qū)劃分法律性質(zhì)的界定。對(duì)該問(wèn)題的不同認(rèn)識(shí)直接關(guān)系著能否從程序上啟動(dòng)學(xué)區(qū)劃分的行政訴訟。

（一）受案范圍的司法分歧：具體行政行為抑或抽象行政行為

1998 年《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人不服教育行政部門對(duì)適齡兒童入學(xué)爭(zhēng)議作出的處理決定可否提起行政訴訟的答復(fù)》（［1998］ 法行字第7 號(hào)）中明確指出：“根據(jù)《教育法》第四十二條第（四）項(xiàng)和《未成年人保護(hù)法》第四十六條的規(guī)定，當(dāng)事人不服教育行政部門對(duì)適齡兒童入學(xué)爭(zhēng)議作出的行政處理決定，屬于行政訴訟法第十一條第二款規(guī)定的受案范圍，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。”依據(jù)該答復(fù)，教育行政部門對(duì)適齡兒童入學(xué)爭(zhēng)議作出行政處理決定的，當(dāng)事人若不服有權(quán)對(duì)此提起行政訴訟。那么，教育行政部門的學(xué)區(qū)劃分是否屬于該答復(fù)中所提的行政處理決定呢？顯然不是。該答復(fù)是針對(duì)山東省高級(jí)人民法院提交的《關(guān)于學(xué)校不接受適齡兒童入學(xué)是否可提起行政訴訟的請(qǐng)示》。根據(jù)答復(fù)背景可知，這里教育行政部門的行政處理決定是針對(duì)學(xué)校不接受適齡兒童入學(xué)爭(zhēng)議的特定事件與主體所作出的。換言之，該行政處理決定是指對(duì)特定適齡兒童入學(xué)資格的最終審定。教育行政部門的學(xué)區(qū)劃分雖然會(huì)直接影響到適齡兒童的入學(xué)資格，甚至很可能是引發(fā)適齡兒童入學(xué)爭(zhēng)議的主要原因，但并非是針對(duì)特定適齡兒童入學(xué)資格的最終審定?？梢?jiàn)，學(xué)區(qū)劃分屬于行政訴訟的受案范圍，并沒(méi)有直接明確的規(guī)范性依據(jù)。鑒于此，各地法院對(duì)學(xué)區(qū)劃分究竟是何種性質(zhì)的行政行為，是否屬于行政訴訟的受案范圍，存有分歧。

有的法院認(rèn)為學(xué)區(qū)劃分是抽象行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。如C1 中，法院認(rèn)為《海曙區(qū)教育局2014 年小學(xué)招生工作實(shí)施意見(jiàn)》“是針對(duì)海曙區(qū)范圍內(nèi)所有適齡兒童做出的，既包括戶籍在海曙戶籍在海曙區(qū)的適齡兒童，也包括戶籍不在海曙區(qū)的適齡兒童……其針對(duì)的對(duì)象具有不確定性，該《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)符合海曙區(qū)招生政策的適齡兒童具有普遍約束力，可反復(fù)適用，由此可見(jiàn)，該行政為抽象行政行為，不屬于人民法院受案范圍?！薄?7〕寧波市海曙區(qū)人民法院 （2014）甬海行初字第23 號(hào)行政裁定書。再如C6 中，法院同樣認(rèn)為：“本案所訴行政行為《西區(qū)2017 公辦小學(xué)招生學(xué)位路段劃分公告》是相關(guān)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)對(duì)學(xué)區(qū)劃分的方案，其對(duì)區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)人具有普遍約束力，能夠多次反復(fù)適用，且具有規(guī)范性，屬于行政法律法規(guī)之外的規(guī)范性文件，不能單獨(dú)成為行政訴訟標(biāo)的，不屬于行政訴訟的受案范圍?！薄?8〕廣東省中山市中級(jí)人民法院 （2018）粵20 行終82 號(hào)行政裁定書。

有的法院則認(rèn)為學(xué)區(qū)劃分是具體行政行為，屬于行政訴訟的受案范圍。如C3 中，顧某第一次訴訟的二審法院否定了一審法院的觀點(diǎn)而認(rèn)為：“建鄴教育局每年對(duì)轄區(qū)內(nèi)施教區(qū)進(jìn)行劃分的行為屬于具體行政行為?！薄?9〕南京市中級(jí)人民法院（2014）寧行訴終字第127 號(hào)行政裁定書。再如C9 中，二審法院也否定了一審法院的觀點(diǎn)而認(rèn)為：“溫州市教育局作為教育行政主管機(jī)關(guān)于2016 年5 月對(duì)轄區(qū)內(nèi)上田小區(qū)初中學(xué)區(qū)進(jìn)行劃分的行為屬于具體行政行為，具有可訴性，屬于行政訴訟的受案范圍?！薄?0〕同前注〔13〕，浙江省溫州市中級(jí)人民法院 （2017）浙03 行終226、227、228、229、230、231 號(hào)行政裁定書。

（二）學(xué)區(qū)劃分：劃定公立中小學(xué)校招生區(qū)域的可訴行政行為

具體行政行為這一法律概念已從《行政訴訟法》中刪除。但抽象行政行為與具體行政行為作為一種識(shí)別受案范圍的分析框架，在司法實(shí)踐中仍慣性地存在著。

縣級(jí)以上教育行政部門為了實(shí)施義務(wù)教育，規(guī)范入學(xué)秩序，每年都要開(kāi)展義務(wù)教育招生入學(xué)工作，確定招生入學(xué)條件，劃定所屬學(xué)校的招生區(qū)域，以實(shí)施意見(jiàn)、實(shí)施辦法、通知或公告等書面文件方式為載體向公眾發(fā)布，并以此審定適齡兒童入學(xué)資格。細(xì)究起來(lái)，義務(wù)教育招生入學(xué)工作實(shí)際上由兩個(gè)階段組成。第一個(gè)階段是當(dāng)?shù)亟逃姓块T確定并公布招生入學(xué)條件和所屬學(xué)校的招生區(qū)域。這個(gè)階段有兩部分內(nèi)容構(gòu)成，即確定招生入學(xué)條件與劃定招生區(qū)域。對(duì)于劃定招生區(qū)域這部分內(nèi)容，有的地方將其放在招生辦法或?qū)嵤┮庖?jiàn)等文件的正文中一并公布，有的將其作為單獨(dú)文件公布，還有的將其作為招生辦法或?qū)嵤┮庖?jiàn)等文件的附件予以公布。第二個(gè)階段是當(dāng)?shù)亟逃姓块T依據(jù)前一階段的行為，審查確定適齡兒童入學(xué)資格。在這個(gè)這階段，有的地方還會(huì)授權(quán)所屬學(xué)校向?qū)W生發(fā)放入學(xué)通知書。

這兩個(gè)階段包含著三個(gè)相連但獨(dú)立的公法行為。第一個(gè)階段包括兩個(gè)公法行為，即第一個(gè)公法行為是縣級(jí)以上教育行政部門確定招生入學(xué)條件（以下簡(jiǎn)稱“條件確定行為”）；第二個(gè)公法行為是縣級(jí)以上教育行政部門劃定所屬學(xué)校招生區(qū)域，不管這部分行為內(nèi)容是以何種形式存在，以何種名稱出現(xiàn)，都是一個(gè)獨(dú)立的公法行為，即學(xué)區(qū)劃分。第二個(gè)階段有一個(gè)公法行為，即縣級(jí)以上教育行政部門對(duì)適齡兒童入學(xué)資格的具體審查與最終確認(rèn)（以下簡(jiǎn)稱“資格審定行為”）。

若借用具體行政行為與抽象行政行為的分析框架，條件確定行為針對(duì)的對(duì)象為特定區(qū)域符合一定條件的適齡兒童，但是人口的流動(dòng)性（比如戶籍遷入或遷出）仍為這種特定化帶來(lái)了不確定性，故而該公法行為因?qū)ο蟮牟淮_定性、反復(fù)適用性，具有抽象行政行為的特征。學(xué)區(qū)劃分即劃定所屬公立中小學(xué)校招生區(qū)域，實(shí)際上就是劃定區(qū)域內(nèi)房產(chǎn)的學(xué)區(qū)歸屬（俗稱“學(xué)區(qū)房”）。這里要特別注意，該行為的直接對(duì)象是區(qū)域內(nèi)的房產(chǎn)，而非該區(qū)域內(nèi)不確定的適齡兒童，其行政相對(duì)人則是特定的公立中小學(xué)校。資格審定行為針對(duì)的對(duì)象已特定化和具體化，并對(duì)這些適齡兒童的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。所以，學(xué)區(qū)劃分和資格審定行為皆因?qū)ο蟮拇_定性、效力的直接性，具有具體行政行為的特點(diǎn)。

（三）分析與反思：概念混淆下的司法邏輯

在學(xué)區(qū)劃分的行政訴訟案件中，不少案件主要針對(duì)的是學(xué)區(qū)劃分。例如：在C1，原告針對(duì)的是當(dāng)?shù)亟逃块T“將其所購(gòu)房屋劃出寧波海曙外國(guó)語(yǔ)學(xué)校的學(xué)區(qū)服務(wù)區(qū)的行為”；在C3，原告針對(duì)的是當(dāng)?shù)亟逃块T“將其所居住的吉慶家園的房產(chǎn)劃到南湖三小的行為”；在C5，原告針對(duì)的是將其所居住的公館1866 小區(qū)的房產(chǎn)劃入民順小學(xué)單校劃片范圍的行為；在C6，原告針對(duì)的是當(dāng)?shù)亟逃块T將其所居住的“中山市大信新家園的房產(chǎn)劃入廣豐小學(xué)招生范圍的行為”；在C9，原告針對(duì)的是當(dāng)?shù)亟逃块T將其所居住的上田小區(qū)的房產(chǎn)劃入第十九中學(xué)，而不是第二十七中學(xué)的行為。

遺憾的是，不少法院未能有效識(shí)別條件確定行為與學(xué)區(qū)劃分。有的法院將學(xué)區(qū)劃分混同在條件確定行為中或拒絕視其為獨(dú)立行政行為，僅從條件確定行為特點(diǎn)上去論證其抽象行政行為特性，從而排除在受案范圍內(nèi)，如C1、C5。有的法院則未能充分把握學(xué)區(qū)劃分的實(shí)質(zhì)，錯(cuò)誤地將劃定招生區(qū)域的對(duì)象認(rèn)定為區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)人，從而排除在受案范圍外，如C6。當(dāng)然，也有一些法院，正確地將其認(rèn)定為具體行政行為，納入受案范圍。但是，這些法院往往是出于對(duì)公民權(quán)益展開(kāi)救濟(jì)的一種慎重選擇，并非真正認(rèn)識(shí)到了學(xué)區(qū)劃分的實(shí)質(zhì)。像C3 第一次訴訟的二審法院和C9 的二審法院，都否定了一審法院的觀點(diǎn)并認(rèn)定學(xué)區(qū)劃分是具體行政行為，但都未能給予充分有力的解釋和論證。值得一提的是，C3 第二次訴訟的二審法院明確指出：“建鄴區(qū)教育局對(duì)全區(qū)范圍內(nèi)每一施教區(qū)的劃分均構(gòu)成獨(dú)立的行政行為，其對(duì)全部施教區(qū)的劃分系若干項(xiàng)行政行為的聚合?！薄?1〕同前注〔10〕，江蘇省南京市中級(jí)人民法院（2016）蘇01 行終139 號(hào)行政判決書。C9二審法院也指出：“溫州市教育局作為教育行政主管機(jī)關(guān)于2016 年5 月對(duì)轄區(qū)內(nèi)上田小區(qū)初中學(xué)區(qū)進(jìn)行劃分的行為屬于具體行政行為”?！?2〕同前注〔20〕。法院的這些表述，顯示他們已察覺(jué)所爭(zhēng)訟行政行為針對(duì)的直接對(duì)象是區(qū)域內(nèi)的房產(chǎn)，只是還不夠明確。

有的法院因未能認(rèn)真區(qū)分兩個(gè)階段的行為，將第二個(gè)階段的公法行為混同在了第一個(gè)階段的公法行為中，雖然結(jié)論對(duì)了，但是論證的對(duì)象卻錯(cuò)了。如C3 第二次訴訟，顧某年滿6 周歲，已根據(jù)南京市建鄴區(qū)教育局第一個(gè)階段的兩個(gè)公法行為，確定了具體的入學(xué)學(xué)校。此時(shí)顧某提起訴訟實(shí)際上針對(duì)的是資格審定行為。當(dāng)然，該案中資格審定行為是否合法，關(guān)鍵取決于第一個(gè)階段兩個(gè)公法行為是否具有合法性。這兩個(gè)公法行為在該案中應(yīng)是附帶審查，而非直接的訴訟對(duì)象。該案法院肯定了資格審定行為的可訴性，但從論證對(duì)象上來(lái)看，指向的卻是第一個(gè)階段的兩個(gè)公法行為：“本案中，建鄴區(qū)教育局于2015 年5 月26 日作出《2015 年建鄴區(qū)小學(xué)入學(xué)工作實(shí)施辦法》及其附件。從其附件的內(nèi)容看，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的施教區(qū)進(jìn)行了明確而具體的劃分，所針對(duì)的是特定對(duì)象，直接對(duì)該施教區(qū)當(dāng)年即將入學(xué)的適齡兒童的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，屬于可訴的行政行為?！薄?3〕同前注〔21〕。

相對(duì)那些在抽象行政行為與具體行政行為的分析框架內(nèi)對(duì)學(xué)區(qū)劃分定性產(chǎn)生分歧的法院，有個(gè)別法院的立場(chǎng)與邏輯就比較吊詭了。如C13 中，原告因不服北京第二實(shí)驗(yàn)小學(xué)涭水河分校對(duì)其作出的《小學(xué)入學(xué)通知書》而向被告西城區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，但被告認(rèn)為該行為不屬于行政復(fù)議受案范圍。法院面對(duì)這一爭(zhēng)議，首先指出：“該《小學(xué)入學(xué)通知書》是教育行政主管部門采取電腦隨機(jī)派位方式對(duì)適齡兒童就讀學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)籌分配的外在表現(xiàn)形式，故原告實(shí)質(zhì)是對(duì)西城區(qū)教委小學(xué)入學(xué)派位行為不服?！边@個(gè)分析應(yīng)該說(shuō)很到位。原告針對(duì)的就是這一入學(xué)派位行為，而這個(gè)行為直接決定了他所入讀學(xué)校，對(duì)其權(quán)利義務(wù)無(wú)疑產(chǎn)生實(shí)際影響?？梢哉f(shuō)，這是典型的資格審定行為，理應(yīng)納入受案范圍。但法院接著的論證邏輯就很奇怪了：“西城區(qū)教委采取電腦隨機(jī)派位的方式對(duì)原告就讀學(xué)校在其戶籍所在地所屬學(xué)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌分配，該分配行為是依據(jù)技術(shù)操作規(guī)范實(shí)施的，并未影響適齡兒童接受義務(wù)教育的基本權(quán)利，不屬于可納入行政復(fù)議范圍的具體行政行為?！薄?4〕北京市第四中級(jí)人民法院（2017）京04 行初1151 號(hào)行政裁決書。顯然，法院把手段當(dāng)成了目的。西城區(qū)教委采用電腦隨機(jī)分配方式進(jìn)行入學(xué)派位。電腦隨機(jī)分配行為僅僅是一種手段，確定適齡兒童的入學(xué)學(xué)校才是入學(xué)派位的目的?？梢?jiàn)，教委的入學(xué)派位行為并不等同于電腦隨機(jī)分配行為。從原告的角度來(lái)看，顯然他質(zhì)疑的也不是電腦隨機(jī)分配方式，而是不服入學(xué)派位的結(jié)果。這么看來(lái)，該法院把一個(gè)直接影響到當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，草率地說(shuō)成是一個(gè)技術(shù)操作實(shí)施行為，從而否定了行政相對(duì)人的法律救濟(jì)權(quán)，多少顯得有點(diǎn)缺乏法治精神。

上文主要是借用具體行政行為與抽象行政行為的分析框架，對(duì)學(xué)區(qū)劃分受案范圍的法院立場(chǎng)展開(kāi)分析與反思。隨著法律的修改，這一分析框架因其難以修復(fù)的缺陷，終將退出歷史舞臺(tái)。若放棄這一分析框架，按現(xiàn)行《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋進(jìn)行界定，條件確定行為是制定規(guī)范性文件行為，具有反復(fù)適用性，不能以其為直接對(duì)象提起行政訴訟；學(xué)區(qū)劃分和資格審定行為因明確、具體，會(huì)對(duì)行政相對(duì)人和（或）利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，應(yīng)納入行政訴訟范圍。

三、僅適齡兒童具有學(xué)區(qū)劃分的行政訴訟原告資格

行政訴訟受案范圍的存在主要是基于司法權(quán)與行政權(quán)平衡考量，對(duì)原告資格的要求則主要是為了限定公民權(quán)利救濟(jì)的范圍。在學(xué)區(qū)劃分行政訴訟案件中，除了對(duì)學(xué)區(qū)劃分法律性質(zhì)有不同認(rèn)識(shí)外，法院在原告資格的認(rèn)定上也存在分歧。

（一）原告資格的司法爭(zhēng)議：適齡兒童抑或包括非適齡兒童

行政訴訟對(duì)原告資格有要求。從1989 年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第2 條，到2000 年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第12 條，再到2014 年修訂后《行政訴訟法》第 25 條第1 款，我國(guó)立法與司法解釋對(duì)行政訴訟原告資格進(jìn)行了發(fā)展與完善。根據(jù)這些規(guī)定，行政訴訟原告資格主要通過(guò)對(duì)行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的認(rèn)定來(lái)確認(rèn)。

司法實(shí)踐中針對(duì)學(xué)區(qū)劃分提起訴訟的原告，主要有兩類，一類是適齡兒童、少年（以下簡(jiǎn)稱“適齡兒童”），即屬于當(dāng)年招生對(duì)象，包括年滿六周歲的兒童與小升初學(xué)生；另一類是非適齡兒童、少年（以下簡(jiǎn)稱“非適齡兒童”），即不屬于當(dāng)年招生對(duì)象，包括未滿六周歲兒童與非小升初學(xué)生。法院基本上都肯定適齡兒童的原告資格，但作為學(xué)區(qū)劃分的行政相對(duì)人還是利害關(guān)系人，則有不同看法。如C12中，二審法院將適齡兒童視為該行政行為的相對(duì)人：“《義務(wù)教育階段學(xué)校施教區(qū)調(diào)整方案》的行政相對(duì)人應(yīng)為施教區(qū)范圍內(nèi)當(dāng)年即將入學(xué)的適齡兒童、少年。”〔25〕江蘇省淮安市中級(jí)人民法院（2017）蘇08 行終111 號(hào)行政裁定書。但C6 中，一審法院則將適齡兒童視為該行政行為的利害關(guān)系人：“與《西區(qū)2017 年公辦小學(xué)招生學(xué)位路段劃分公告》有利害關(guān)系的是2017年擬入讀小學(xué)的適齡兒童?！薄?6〕廣東省中山市第一人民法院行（2016）粵2071 行初943 號(hào)政裁定書。

非適齡兒童是否具有原告資格，則有兩種對(duì)立的觀點(diǎn)。有的法院認(rèn)為，非適齡兒童不具有原告資格，既不是該行政行為的相對(duì)人，也不是利害關(guān)系人。如C3 第一次訴訟的二審法院對(duì)此有著清晰的表述，先否定了未滿六周歲的顧某是學(xué)區(qū)劃分的相對(duì)人，接著進(jìn)一步詳細(xì)論證了顧某也非該行政行為的利害關(guān)系人?！?7〕同前注〔9〕，南京市中級(jí)人民法院 （2015）寧行終字第1 號(hào)行政裁定書。有的法院則認(rèn)為非適齡兒童具有原告資格，是該行政行為的利害關(guān)系人。如C9第一次訴訟，二審法院就認(rèn)為：“上訴人陳某作為上田小區(qū)的適齡學(xué)生，雖非2016 年小升初的學(xué)生，但鑒于溫州市教育局對(duì)學(xué)區(qū)劃分的穩(wěn)定性，該學(xué)區(qū)劃分行為對(duì)其仍產(chǎn)生了實(shí)際的影響，與其具有利害關(guān)系?，F(xiàn)上訴人陳某認(rèn)為該學(xué)區(qū)劃分行為侵犯其合法權(quán)益，向一審法院提起行政訴訟，具備原告的主體資格?！薄?8〕同前注〔20〕。

由上可知，司法實(shí)踐中學(xué)區(qū)劃分原告資格的分歧主要在于以下兩個(gè)問(wèn)題：一是適齡兒童是該行政行為的相對(duì)人還是利害關(guān)系人；二是非適齡兒童是否為該行政行為的利害關(guān)系人。

（二）適齡兒童：學(xué)區(qū)劃分的利害關(guān)系人

行政訴訟關(guān)于受案范圍與原告資格的制度設(shè)計(jì)根源于司法的局限性和資源的有限性。從功能上來(lái)看，受案范圍和原告資格都屬于典型的行政訴訟控制手段。面對(duì)學(xué)區(qū)劃分行政訴訟原告資格的實(shí)踐分歧，我們可以在原告資格制度的目的、根源及其現(xiàn)實(shí)功能的基礎(chǔ)上展開(kāi)思考，從法規(guī)范層面分析原因，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況反思解決的可能路徑。當(dāng)然，這不僅需要法治理想，也要帶點(diǎn)實(shí)用主義。

那么，適齡兒童到底是學(xué)區(qū)劃分的行政相對(duì)人還是利害關(guān)系人？行政相對(duì)人和利害關(guān)系人不僅是學(xué)理概念，也是法律概念?！缎姓V訟法》第 25 條第 1 款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！痹趯W(xué)理上或?qū)嵺`中，一般把該法條中的“行政行為的相對(duì)人”簡(jiǎn)稱為行政相對(duì)人，把“其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”簡(jiǎn)稱為利害關(guān)系人。我國(guó)法律對(duì)何謂“相對(duì)人” “利害關(guān)系”沒(méi)有給出明確的解釋。學(xué)界對(duì)行政相對(duì)人的理論研究較早較多，出現(xiàn)各種說(shuō)法，其中較有代表性有管理論說(shuō)、權(quán)利義務(wù)說(shuō)等。對(duì)利害關(guān)系人的研究相對(duì)較少。司法實(shí)踐中對(duì)于利害關(guān)系人的判斷經(jīng)歷了從“直接聯(lián)系說(shuō)”“實(shí)際影響論”到“保護(hù)規(guī)范理論”的變化?！?9〕參見(jiàn)章劍生：《行政訴訟原告資格中“利害關(guān)系”的判斷結(jié)構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2019 年第4 期，第264 頁(yè)。

簡(jiǎn)而言之，行政相對(duì)人就是行政行為的“受領(lǐng)人”，其權(quán)利義務(wù)受該行政行為的決定。利害關(guān)系人則非該行政行為的“受領(lǐng)人”，但其權(quán)利義務(wù)受到該行政行為的影響。學(xué)區(qū)劃分是教育行政部門劃定所屬公立中小學(xué)校招生區(qū)域的范圍，換言之，所屬學(xué)校只能按劃定區(qū)域范圍進(jìn)行招生。所以，公立中小學(xué)校是學(xué)區(qū)劃分的受領(lǐng)人，其權(quán)利義務(wù)受該行為決定。適齡兒童則不是該行為的相對(duì)人，但該行為會(huì)對(duì)劃定區(qū)域內(nèi)適齡兒童的權(quán)利義務(wù)（比如有權(quán)上哪所學(xué)?；蛴辛x務(wù)到哪所學(xué)校報(bào)到，最終涉及就近入學(xué)、教育平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)等）造成實(shí)際的影響。因此，適齡兒童是該行為的利害關(guān)系人。

實(shí)踐中，學(xué)校招生區(qū)域往往是根據(jù)住宅小區(qū)或樓棟進(jìn)行統(tǒng)一劃分，一般會(huì)有較多的利害關(guān)系人。若某一利害關(guān)系人對(duì)學(xué)區(qū)劃分提起訴訟，自然會(huì)牽涉到其他利害關(guān)系人的權(quán)益。針對(duì)該類案件，法院應(yīng)考慮訴訟第三人的確定與追加問(wèn)題。從所收集的案例來(lái)看，我國(guó)多數(shù)法院目前在審理該類案件時(shí)，基本上未能注意到這一問(wèn)題。僅C6 中，二審法院為了說(shuō)明學(xué)區(qū)劃分不屬于受案范圍，給出了一個(gè)理由：“從審理程序上來(lái)看，相關(guān)學(xué)區(qū)劃分方案涉及不特定多數(shù)人，如果其可以單獨(dú)成為行政訴訟標(biāo)的，相關(guān)裁判就可能減損相關(guān)人員的權(quán)益，對(duì)于裁判足以影響第三人權(quán)益的人民法院應(yīng)當(dāng)追加為第三人，顯然，第三人無(wú)法確定，追加在司法程序上不可能做到?！薄?0〕同前注〔18〕。該案法官顯然已意識(shí)到，一旦受理該類案件必然要面臨確定與追加訴訟第三人的問(wèn)題。第三人確認(rèn)的確會(huì)比較麻煩，不過(guò)并非如該案法官所慮的那樣將無(wú)法確定。

作為學(xué)區(qū)劃分利害關(guān)系人的適齡兒童并非為不特定多數(shù)人，因?yàn)樵谝?guī)定的時(shí)點(diǎn)和固定的區(qū)域，是完全可以確定的。而且，原告一般只針對(duì)特定內(nèi)容。比如C3 中，顧某針對(duì)的只是學(xué)區(qū)劃分中與其所在小區(qū)有關(guān)的部分，請(qǐng)求撤銷該部分內(nèi)容。若僅涉及特定住宅小區(qū)，適齡兒童的確定更為容易。當(dāng)然，特定區(qū)域內(nèi)適齡兒童雖可確定，但數(shù)量可能較為龐大。在追加第三人的程序上，其消耗的司法資源也可能較大。鑒于此，本文建議針對(duì)學(xué)區(qū)劃分的訴訟案件，法院在確認(rèn)與追加第三人的司法操作上，可以采用告示通知和利害關(guān)系人自愿申報(bào)的組合方式。

（三）非適齡兒童：不是學(xué)區(qū)劃分的利害關(guān)系人

非適齡兒童是否具有原告資格，關(guān)鍵在于其是否為該行政行為的利害關(guān)系人。學(xué)區(qū)劃分對(duì)適齡兒童權(quán)利義務(wù)的影響毋庸置疑，對(duì)非適齡兒童權(quán)利義務(wù)是否有影響以及何種影響，則需要謹(jǐn)慎分析。司法實(shí)踐中，主張學(xué)區(qū)劃分對(duì)非適齡兒童有影響的主要理由是該行政行為具有穩(wěn)定性、可預(yù)期性。如C9 中，二審法院認(rèn)為：“上訴人陳某作為上田小區(qū)的適齡學(xué)生，雖非2016 年小升初的學(xué)生，但鑒于溫州市教育局對(duì)學(xué)區(qū)劃分的穩(wěn)定性，該學(xué)區(qū)劃分行為對(duì)其仍產(chǎn)生了實(shí)際的影響，與其具有利害關(guān)系?！薄?1〕同前注〔20〕。至于對(duì)非適齡兒童的“實(shí)際的影響”體現(xiàn)在哪些方面，法院并未給予說(shuō)明?；蛟S在C3 中，作為非適齡兒童的顧某被法院以不具有原告資格駁回起訴后，所提起的上訴理由中可以找到些許線索：“教育局劃分、調(diào)整學(xué)區(qū)的行為，對(duì)于固定區(qū)域的人群具有強(qiáng)烈的預(yù)期性，直接影響到該區(qū)域人群的社會(huì)活動(dòng)與生活?！薄?2〕同前注〔27〕。在原告看來(lái)，學(xué)區(qū)劃分對(duì)非適齡兒童的社會(huì)活動(dòng)和生活會(huì)有直接和實(shí)際的影響。如果從“社會(huì)活動(dòng)和生活”這么寬廣的視角來(lái)看，無(wú)疑學(xué)區(qū)劃分會(huì)對(duì)非適齡兒童以及廣大人民群眾有“實(shí)際的影響”，甚至可能影響到其人身安全、身心健康。

本文無(wú)意指摘這種觀點(diǎn)，從普通民眾視角來(lái)看也不覺(jué)得荒唐。但是，法律和法律人則需要嚴(yán)謹(jǐn)，畢竟司法資源有限?！胺ㄔ号袛唷﹃P(guān)系’時(shí)，要么采用‘直接聯(lián)系論’，要么采用‘實(shí)際影響論’，其判斷標(biāo)準(zhǔn)都偏向于主觀性，因而難免個(gè)案中法院判斷方法上的任意性?！薄?3〕同前注〔29〕，章劍生文，第244 頁(yè)。為了彌補(bǔ)這種不足，最高人民法院在劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案中引入保護(hù)規(guī)范理論。根據(jù)章劍生教授的學(xué)理解讀，該案提供了一個(gè)行政訴訟原告資格“利害關(guān)系”三要件的判斷結(jié)構(gòu)，即公法規(guī)范要件、法定權(quán)益要件、個(gè)別保護(hù)要件。若按這一判斷結(jié)構(gòu)來(lái)分析，非適齡兒童難以認(rèn)定為學(xué)區(qū)劃分的利害關(guān)系人。首先，非適齡兒童與學(xué)區(qū)劃分并不具有公法上的利害關(guān)系。盡管學(xué)校招生區(qū)域劃分具有穩(wěn)定性，但畢竟每年重新作出，與其發(fā)生公法利害關(guān)系的只能是適齡兒童。其次，非適齡兒童并不擁有教育行政部門在作出該行政行為時(shí)應(yīng)“考慮、尊重和保護(hù)”的法定權(quán)益。從我國(guó)法律規(guī)定來(lái)看，比如《義務(wù)教育法》第1 條規(guī)定：“保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實(shí)施”，顯然僅有適齡兒童才擁有義務(wù)教育法上的權(quán)益。最后，非適齡兒童也沒(méi)有教育行政部門作出該行政行為所依據(jù)的行政實(shí)體法要求行政機(jī)關(guān)“考慮、尊重和保護(hù)”特定的、個(gè)別的公民、法人或者其他組織的權(quán)益。

若退一步不按這一判斷結(jié)構(gòu)來(lái)，或就認(rèn)為有實(shí)際的影響，從而認(rèn)定非適齡兒童為學(xué)區(qū)劃分利害關(guān)系人，具有原告資格。那么，后續(xù)同樣面臨著第三人的確定和追加問(wèn)題。可是，非適齡兒童的范圍如何確定？從出生到未滿六周歲，都屬于非適齡兒童。比起前面的適齡兒童，這非適齡兒童還真是不確定的多數(shù)人。可能有人爭(zhēng)辯道，只要在規(guī)定的時(shí)點(diǎn)和固定的區(qū)域內(nèi)，非適齡兒童也是可以確定的。姑且不論，這些非適齡兒童存在的各種可能的變數(shù)。若將剛出生的嬰兒列為該類案件的第三人，可誰(shuí)能證明學(xué)區(qū)劃分對(duì)這剛出生的嬰兒已造成了實(shí)際的影響，誰(shuí)又能肯定學(xué)區(qū)劃分的穩(wěn)定性會(huì)一直持續(xù)到他/她成為適齡兒童？！所以，不管是從法規(guī)范、法理論，還是法實(shí)踐來(lái)看，將非適齡兒童視為學(xué)區(qū)劃分的利害關(guān)系人而具有原告資格，都不是很適合。

四、戶籍所在地之上不應(yīng)增加學(xué)區(qū)劃分條件

盡管對(duì)受案范圍和原告資格這兩個(gè)程序性問(wèn)題有著各種分歧，法院對(duì)學(xué)區(qū)劃分爭(zhēng)訟中的實(shí)體問(wèn)題則有不少共識(shí)性的回應(yīng)。大多數(shù)原告質(zhì)疑教育行政部門學(xué)區(qū)劃分的合法性和合理性，其法源依據(jù)主要是《義務(wù)教育法》第12 條。

對(duì)《義務(wù)教育法》第12 條的規(guī)定，往往聚焦在“就近入學(xué)”上，其前綴“戶籍所在地”時(shí)常被忽視。學(xué)區(qū)劃分時(shí)所考慮的轄區(qū)內(nèi)適齡兒童數(shù)量與分布情況，一般是以戶籍所在地為前提。可以說(shuō)，戶籍所在地是學(xué)區(qū)劃分的基本條件。從所收集整理的案件來(lái)看，對(duì)學(xué)區(qū)劃分的質(zhì)疑主要有以下兩點(diǎn)：一是學(xué)區(qū)劃分時(shí)除了考慮戶籍所在地，還增加其他條件，如具備房產(chǎn)證等，是否合法？二是學(xué)區(qū)劃分時(shí)所采用的劃分基準(zhǔn)，是否符合就近入學(xué)這一法律規(guī)定？本節(jié)與下一節(jié)將分別就這兩個(gè)問(wèn)題，具體考察分析法院的司法立場(chǎng)及其背后的邏輯與理由。

（一）法院觀點(diǎn)與論證邏輯：戶籍所在地并非唯一條件

因有的案件從程序上被駁回了，法院未能對(duì)戶籍所在地之上增加條件是否合法這一問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查和實(shí)體判定。比如C11，原告王某1 的監(jiān)護(hù)人在戶籍所在地沒(méi)有自己的房產(chǎn)，原告認(rèn)為“被告以沒(méi)有房子來(lái)拒絕原告在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)的規(guī)定違反了義務(wù)教育法?！薄?4〕新昌縣人民法院（2017）浙0624 行初131 號(hào)行政裁定書。該案法院因以不屬于受案范圍和不具有原告資格為由從程序上駁回了起訴，沒(méi)有對(duì)該實(shí)體問(wèn)題展開(kāi)合法性審查。類似案件還有C15?！?5〕北京市海淀區(qū)人民法院 （2018）京0108 行初429 號(hào)行政裁定書。

目前來(lái)看，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查與判定的主要是C4。南京市鼓樓區(qū)教育局發(fā)布的《南京市鼓樓區(qū)2015 年小學(xué)招生工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）中規(guī)定：“適齡兒童入學(xué)，應(yīng)具有所在施教區(qū)家庭正式常住戶口，其戶口原則上應(yīng)隨父母（法定監(jiān)護(hù)人）一方戶籍，且戶籍與實(shí)際常住地、產(chǎn)權(quán)證（產(chǎn)權(quán)證是指房屋所有權(quán)證，持有者為適齡兒童的法定監(jiān)護(hù)人）三者一致的，可正常報(bào)名?！标惸?為適齡兒童，與其法定監(jiān)護(hù)人的戶口所在地址都為鼓樓區(qū)虎丘路，但是其監(jiān)護(hù)人在此只有一間20 多平方米的公租房。鼓樓區(qū)教育局認(rèn)為陳某1 不符合《實(shí)施辦法》的規(guī)定，沒(méi)有將其安排到招生區(qū)域包括虎丘路的力學(xué)小學(xué)，而是統(tǒng)籌安排到較遠(yuǎn)的另一所小學(xué)。陳某1 向南京鐵路運(yùn)輸法院提起了行政訴訟，認(rèn)為：“被告的學(xué)區(qū)劃分涉及原告的部分違反了《義務(wù)教育法》第十二條的規(guī)定，造成同一戶籍地兒童沒(méi)有平等地享受教育資源?！薄?6〕南京鐵路運(yùn)輸法院（2016）蘇8602 行初928 號(hào)行政判決書。

該案法院并沒(méi)有支持原告訴求，認(rèn)為鼓樓區(qū)教育局有關(guān)戶籍、實(shí)際常住地、產(chǎn)權(quán)證“三者一致”的規(guī)定具有合法性，在其判決書中論證道：“國(guó)家明確了主體與原則并進(jìn)行授權(quán)，省級(jí)政府、教育主管部門、縣級(jí)地方政府教育主管部門根據(jù)管轄區(qū)域內(nèi)的情況作出了進(jìn)一步明確規(guī)定，并最終由入學(xué)者當(dāng)?shù)亟逃姓块T作出明確規(guī)定，這既是基于我國(guó)目前各地的客觀發(fā)展情況，也是基于教育行業(yè)的復(fù)雜性，體現(xiàn)了《義務(wù)教育法》中原則性與靈活性的規(guī)定精神，既符合客觀實(shí)際，亦能保障適齡兒童的入學(xué)權(quán)利。”〔37〕同上注。

對(duì)法院的論證理由稍加分析可以發(fā)現(xiàn)，其背后的邏輯實(shí)際上很簡(jiǎn)單：因?yàn)楣臉菂^(qū)教育局有權(quán)作出規(guī)定，所以這規(guī)定就是合法的。但該案的爭(zhēng)點(diǎn)或原告質(zhì)疑的，并不是鼓樓區(qū)教育局有沒(méi)有職權(quán)作出規(guī)定，而是依職權(quán)所作出的規(guī)定是否合法。換言之，焦點(diǎn)不在于被告有沒(méi)有職權(quán)，而是有沒(méi)有濫用職權(quán)?？墒?，法院用大段篇幅引用《義務(wù)教育法》的條款和江蘇省各項(xiàng)規(guī)定，展示法律規(guī)定的內(nèi)容與授權(quán)，強(qiáng)調(diào)這種授權(quán)是充分考慮了“客觀發(fā)展情況”“教育行業(yè)的復(fù)雜性”，體現(xiàn)了“《義務(wù)教育法》中原則性與靈活性的規(guī)定精神”，從而論證鼓樓區(qū)教育局有權(quán)作出規(guī)定的合法性和正當(dāng)性。但對(duì)于依授權(quán)后作出的“三者一致”規(guī)定是否合法，是否“符合客觀實(shí)際”，是否“保障適齡兒童的入學(xué)權(quán)利”，法院卻沒(méi)有任何解釋與說(shuō)明。顯然，法院避重就輕，并未抓住爭(zhēng)點(diǎn)的實(shí)質(zhì)。

（二）內(nèi)部證成視角：戶籍所在地之上增加條件不合法

以探究終極真理的科學(xué)精神來(lái)說(shuō)，人類能否超越“明希豪森”的三重困境，仍會(huì)疑慮重重，但是“不能因?yàn)闊o(wú)法找到百分之百的確實(shí)性，而讓我們?nèi)祟惖臎Q定完全交給無(wú)根據(jù)的決斷或無(wú)理由的人性?！薄?8〕［德］ 羅伯特·阿列克西：《法律論證理論》，舒國(guó)瀅譯，中國(guó)法制出版社 2002 年版，第2 頁(yè)?？梢哉f(shuō)，法律論證理論正是此種語(yǔ)境下的一種努力。司法裁判應(yīng)該經(jīng)受法律論證理論的檢驗(yàn)。正是基于這一認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為有必要借用內(nèi)部證成和外部證成理論，對(duì)該案法院的立場(chǎng)及論證進(jìn)行一番檢視與反思。

“內(nèi)部證成處理的問(wèn)題是：判斷是否從為了證立而引述的前提中邏輯地推導(dǎo)出來(lái)；外部證成的對(duì)象是這個(gè)前提的正確性問(wèn)題?！薄?9〕同上注，羅伯特·阿列克西書，第274 頁(yè)?？梢?jiàn)，內(nèi)部證成關(guān)注的是法律條款的適用及其三段論的邏輯推演，外部證成強(qiáng)調(diào)的則是法律條款的正確性理由。請(qǐng)注意，這里的法律條款是廣義上的，指涉所有作為司法決定的前提的法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)范條文。

對(duì)于戶籍所在地之上增加房產(chǎn)要求的規(guī)定是否合法這一問(wèn)題的判斷，從內(nèi)部證成來(lái)看，關(guān)鍵在于找到作為大前提的法律條款。在C4，法院把《義務(wù)教育法》第7 條第1 款、《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉辦法》第10 條、《江蘇省義務(wù)教育階段學(xué)籍管理規(guī)定》第6 條第1 款作為大前提，推出了鼓樓區(qū)有權(quán)進(jìn)行規(guī)定，從而得出該規(guī)定合法。上文已指出這一論證存在的邏輯問(wèn)題。實(shí)際上，《義務(wù)教育法》第7 條第1 款處理的僅僅是各級(jí)政府在義務(wù)教育實(shí)施中的職責(zé)分工，而要判斷各級(jí)政府依職權(quán)作出的規(guī)定在內(nèi)容上是否合法，則要看是否符合《義務(wù)教育法》第12 條第1 款的規(guī)定。因?yàn)椤读x務(wù)教育法》第12 條第1 款才是從內(nèi)容上規(guī)定地方各級(jí)政府都必須要履行的法定職責(zé)，即“應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”。所以，《義務(wù)教育法》第12 條第1 款才是真正的大前提。

那么，根據(jù)這一條款，能否邏輯地推演出“三者一致”規(guī)定的合法性呢？顯然很難。因?yàn)樽鳛榇笄疤嶂械摹皯艏诘亍?，與作為小前提中的“三者一致”，無(wú)法形成涵攝關(guān)系。戶籍所在地是一個(gè)重要的法律概念。公民的戶籍所在地指的是公民的戶口登記簿上的住址。根據(jù)現(xiàn)行有效的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》（1958 年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布）第5 條和第6 條的規(guī)定可知，公民戶口登記簿上的住址，一般指公民經(jīng)常而實(shí)際居住的地址。正是基于這樣的定位，我國(guó)法律中一般將公民的住所地理解為公民的戶籍所在地。住所這一法律概念本身包含著久居意愿和久居事實(shí)兩大要素。由于戶口登記管理上的滯后性，有時(shí)公民的實(shí)際常住地跟戶籍所在地會(huì)出現(xiàn)偏差。為了應(yīng)對(duì)這種情況，法律規(guī)定將經(jīng)常居住地視為住所。但這規(guī)定改變不了公民的戶籍所在地和經(jīng)常居住地不一致的事實(shí)。要解決這種不一致，最終只能仰賴戶籍制度的徹底改革。當(dāng)然，這種現(xiàn)實(shí)中的不一致，也改變不了戶籍所在地原初所包含著的經(jīng)常而實(shí)際居住地這一基本內(nèi)涵。同時(shí)，作為具有法律效力的登記事項(xiàng)，戶籍所在地的確定，可依據(jù)諸多事實(shí)，比如出生、婚姻、工作、購(gòu)房、租賃公租房等?？梢?jiàn)，公民的戶籍所在地并不必然包含著公民擁有自己的房產(chǎn)。

按上面的理解來(lái)分析，南京鼓樓區(qū)教育局要求戶籍、實(shí)際常住地、產(chǎn)權(quán)證“三者一致”規(guī)定中，“實(shí)際常住地”可以被戶籍所在地這一法律概念所涵攝，但是“產(chǎn)權(quán)證”則超出這一法律概念的內(nèi)涵。因此，從內(nèi)部證成來(lái)看，戶籍所在地之上增加房產(chǎn)的規(guī)定不能從大前提中邏輯地推演出來(lái)，不具有合法性。

（三）外部證成視角：戶籍所在地之上增加條件不合理

從外部證成來(lái)看，大前提《義務(wù)教育法》第12 條第1 款是否具有正確性理由，這是一個(gè)關(guān)涉到立法層面的問(wèn)題。在戶籍制度尚未根本改動(dòng)之前，以戶籍所在地作為適齡兒童就近入學(xué)的基本要求，符合制度環(huán)境與客觀實(shí)際，具有一定的正確性。作為小前提的“三者一致”規(guī)定，特別是硬性要求房產(chǎn)證，不僅超出了法律要求，增加了適齡兒童監(jiān)護(hù)人不必要的負(fù)擔(dān)，而且與現(xiàn)有的戶籍制度改革方向背道而馳。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］25 號(hào)），我國(guó)將逐步放寬大中小城市的落戶制度，只要有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，在符合規(guī)定條件下，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)常住戶。因此，從外部證成來(lái)看，戶籍所在地之上增加房產(chǎn)的規(guī)定并不可取，不具有合理性。

另一個(gè)類似案件是C19。適齡兒童姜某某與其父母租住在揚(yáng)州市江都區(qū)實(shí)驗(yàn)小學(xué)新校區(qū)的學(xué)區(qū)房。江都區(qū)教育局規(guī)定，適齡兒童隨父母（或其他法定監(jiān)護(hù)人）具有合法產(chǎn)權(quán)的居住地為確定適齡兒童在何施教區(qū)入學(xué)的主要依據(jù)。姜某某因不符合條件，而被拒絕安排進(jìn)入江都區(qū)實(shí)驗(yàn)小學(xué)新校區(qū)。姜某某向法院提起訴訟，認(rèn)為江都區(qū)教育局“違反了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》及國(guó)務(wù)院頒布的房屋居住人租購(gòu)?fù)瑱?quán)的法令，非法剝奪原告就近入學(xué)江都實(shí)驗(yàn)小學(xué)接受義務(wù)教育的權(quán)利，是非法行政行為，要求被告重新安排原告至江都實(shí)驗(yàn)小學(xué)接受教育”。對(duì)于原告的訴求，法院同樣未予以支持。不過(guò)，該案法院論證的重心主要放在了租購(gòu)?fù)瑱?quán)問(wèn)題上：“國(guó)家、江蘇省及揚(yáng)州市尚未在教育行政領(lǐng)域制定關(guān)于落實(shí)租購(gòu)?fù)瑱?quán)的規(guī)范性文件，據(jù)此，被上訴人揚(yáng)州市江都區(qū)教育局并無(wú)依照租購(gòu)?fù)瑱?quán)履行法定職責(zé)的政策依據(jù)?！薄?0〕江蘇省揚(yáng)州市中級(jí)人民法院 （2019）蘇10 行終199 號(hào)行政判決書。

該案看上去跟C4 很相似，都是因當(dāng)?shù)亟逃姓块T要求有房產(chǎn)而無(wú)法就近入學(xué)，但細(xì)究起來(lái)，還是有較大不同。在C4 中，當(dāng)?shù)亟逃姓块T是在法定的戶籍所在地這一條件之上增加房產(chǎn)證的要求。陳某1 是戶籍所在地在施教區(qū)范圍內(nèi)，但沒(méi)房產(chǎn)。在C19 中，當(dāng)?shù)亟逃姓块T實(shí)際上只要求有房產(chǎn)權(quán)，而沒(méi)強(qiáng)調(diào)戶籍所在地。姜某某則是既沒(méi)房產(chǎn)，其戶籍所在地也未在施教區(qū)范圍內(nèi)。判決書中對(duì)姜某某戶籍所在地這一細(xì)節(jié)未予以關(guān)注和明確。按我國(guó)現(xiàn)有制度和實(shí)際情況來(lái)看，姜某某的父母無(wú)法以租賃私人房屋合同為依據(jù)，申請(qǐng)將其戶籍所在地變更為租賃房所在地。由于當(dāng)?shù)亟逃姓块T沒(méi)提戶籍所在地這法定條件，才給姜某某留下了以租購(gòu)?fù)瑱?quán)為由的質(zhì)疑空間。要是沒(méi)有忽略這一法定條件，像姜某某這種情況，若要以租購(gòu)?fù)瑱?quán)為由進(jìn)行質(zhì)疑的話，首先質(zhì)疑的應(yīng)是戶口登記部門，而不是教育行政部門。毋庸置疑，租購(gòu)?fù)瑱?quán)是一種符合時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)。但是，在租購(gòu)?fù)瑱?quán)制度還不完善之時(shí)，戶籍制度尚未取消之際，堅(jiān)持以戶籍所在地為唯一條件安排本地適齡兒童就近入學(xué)，仍不失為一種適宜的選擇。

五、相對(duì)意義上的最近入學(xué)是學(xué)區(qū)劃分的法定基準(zhǔn)

如果說(shuō)，以適齡兒童戶籍所在地為學(xué)區(qū)劃分的條件是個(gè)相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)的制度安排，那么，保障適齡兒童在戶籍所在地就近入學(xué)，則是個(gè)具有一定難度的制度要求。相對(duì)“戶籍所在地”的確定性，“就近入學(xué)”更像是個(gè)不確定性的概念。何謂“就近入學(xué)”，法律上沒(méi)有明示。按《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中的解釋，“就近”指“在附近”?？伞霸诟浇辈⒉皇且粋€(gè)非常精準(zhǔn)的表達(dá)，具有一定的主觀性與不確定性。這個(gè)概念容易給人一種很直觀的感覺(jué)，就是“近”。也正是基于這樣的感覺(jué)與理解，公民一旦自己所上的學(xué)校不是離家最近的，那就不算“近”，由此就會(huì)質(zhì)疑當(dāng)?shù)亟逃姓块T學(xué)區(qū)劃分的合法性或合理性。

（一）司法共識(shí)：“就近入學(xué)”并非最近入學(xué)

在所收集整理的學(xué)區(qū)劃分行政訴訟案中，以“就近入學(xué)”為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的主要有C2、C3、C9、C12、C13 等案。除C12 因原告資格不符被駁回起訴，其他幾個(gè)案件中，法院對(duì)這一爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題都進(jìn)行了審查與判定。從時(shí)間上來(lái)看，C2 是“就近入學(xué)”爭(zhēng)議的最早案件。原告朱某某因戶籍所在地沒(méi)有對(duì)口的學(xué)區(qū)，后當(dāng)?shù)亟逃謱⑵浒才诺诫x家較遠(yuǎn)的一所小學(xué)。原告主張教育局應(yīng)該考慮按原告戶籍地由近及遠(yuǎn)安排學(xué)校?！?1〕參見(jiàn)上海市浦東新區(qū)人民法院（2014）浦行初字第158 號(hào)行政判決書。C3 則是該類爭(zhēng)議最具代表性也是最有影響力的案件?！?2〕該案被人民法院報(bào)評(píng)選為“2016 年度人民法院十大民事行政案件”“南京法院2016 年度十大典型案件”。本文將以C3 為主，對(duì)法院的司法立場(chǎng)及其論證理由與邏輯，展開(kāi)分析。

顧某戶籍所在地的吉慶家園附近有兩所小學(xué)，一所是距離0.33 公里的新城小學(xué)北校區(qū)，另一所是需要穿過(guò)8 條馬路，過(guò)8 個(gè)紅綠燈，距離1.29 公里的南湖三小。吉慶家園的學(xué)區(qū)為南湖三小。與此同時(shí)，距離新城小學(xué)北校區(qū)2.83 公里的某小區(qū)以及1.54 公里、1.03 公里的兩個(gè)在建樓盤，被劃入新城小學(xué)北校區(qū)招生區(qū)域?！?3〕同前注〔9〕。對(duì)此，顧某質(zhì)疑南京市建鄴區(qū)教育局將吉慶家園劃入南湖三小而不是新城小學(xué)北校區(qū)的學(xué)區(qū)劃分，違反了《義務(wù)教育法》中就近入學(xué)的法律規(guī)定。

前文已提到，C3 的訴訟經(jīng)歷相當(dāng)曲折。2014 年首次提起行政訴訟，先是以不屬于受案范圍為由被一審法院駁回起訴，二審法院撤銷一審裁定，發(fā)回重審。重審一審法院又以原告資格不符為由駁回起訴，二審法院維持一審裁定。2015 年已為適齡兒童的顧某再次提起訴訟。此次訴訟也經(jīng)歷了兩審。在這次訴訟中，法院對(duì)建鄴區(qū)教育局將吉慶家園劃入南湖三小的學(xué)區(qū)劃分是否合法及合理進(jìn)行了回應(yīng)。

兩審法院一致認(rèn)為建鄴區(qū)教育局的學(xué)區(qū)劃分合法合理。一審法院論證道：“由于本市建鄴區(qū)學(xué)校資源與人口分布不均衡，客觀上施教區(qū)的劃分不可能保證所有適齡兒童均入學(xué)至離家庭住址最近的學(xué)校，只能從總體上滿足所劃分的區(qū)域符合‘就近入學(xué)’原則?！?二審法院進(jìn)一步明確道：“因此‘就近入學(xué)’本身并不意味著直線距離最近入學(xué)?！薄?4〕同前注〔21〕。

對(duì)法院的論證稍加提煉，可以發(fā)現(xiàn)其背后的基本邏輯是：由于客觀原因，“就近入學(xué)”并不意味著最近入學(xué)，只要適齡兒童整體上實(shí)現(xiàn)了“就近入學(xué)”，那么學(xué)區(qū)劃分就是合法合理的。無(wú)疑，法院抓住了案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，即應(yīng)如何理解“就近入學(xué)”。對(duì)此，法院的解讀有兩點(diǎn)：一是“就近入學(xué)”不等于最近入學(xué)；二是“就近入學(xué)”是就適齡兒童的整體而言，而非個(gè)體而言。

可以說(shuō)，該案法院的上述立場(chǎng)和觀點(diǎn)，特別是“就近入學(xué)”不等于最近入學(xué)，對(duì)之后類似案件有著很大的影響。如C9，法院幾乎是照搬這一觀點(diǎn)：“現(xiàn)實(shí)中，受適齡學(xué)生、學(xué)校分布不均勻，道路、街區(qū)狀況不規(guī)則等因素的影響，‘就近入學(xué)’并不意味著單一的按直線距離最近入學(xué)。”〔45〕同前注〔14〕，溫州市鹿城區(qū)人民法院（2017）浙0302 行初290 號(hào)行政判決書。再如C13，法院也有相似的表述：“就近入學(xué)原則不能簡(jiǎn)單狹隘地理解為派位學(xué)校必須距離每一位適齡兒童戶籍所在地直線距離最近，否則既無(wú)實(shí)現(xiàn)的客觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，亦不能保證在一定行政區(qū)域范圍實(shí)現(xiàn)入學(xué)派位政策最大限度的公平。”〔46〕同前注〔24〕。同時(shí)，這一觀點(diǎn)也被教育部所認(rèn)同與吸收。如教育部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好2016 年城市義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》中就指出：“鑒于一些地方人口分布和學(xué)校布局具有不均勻性、街區(qū)形狀具有不規(guī)則性，就近入學(xué)并不意味著直線距離最近入學(xué)。要充分考慮可能影響公平的各關(guān)鍵要素，確定相對(duì)科學(xué)的劃片規(guī)則，確保適齡兒童、少年整體上相對(duì)就近入學(xué)。”

（二）“就近入學(xué)”法律內(nèi)涵的解讀：從文義解釋到目的解釋

那么，法院對(duì)“就近入學(xué)”的兩點(diǎn)解讀是否正確合適？從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，法院的這一解讀，實(shí)際上就是對(duì)《義務(wù)教育法》第12 條第1 款所展開(kāi)的一種司法過(guò)程中的解釋?！敖忉屇耸且环N媒介行為，借此，解釋者將他認(rèn)為有疑義文字的意義，變得可以理解?！薄?7〕［德］卡爾·拉倫次：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書館2003 年版，第193 頁(yè)。“就近入學(xué)”是個(gè)極其不嚴(yán)密的法律語(yǔ)言，〔48〕參見(jiàn)王凌云、謝兵：《“就近入學(xué)——?jiǎng)潊^(qū)管理”模式的憲法批評(píng)》，載《前沿》2008 年第4 期，第104 頁(yè)。其內(nèi)涵并不清晰，容易產(chǎn)生分歧。因此，要準(zhǔn)確理解這一法律概念所承載的意義，需要借助法律解釋方法。

文義解釋是法律解釋的基礎(chǔ)，它不僅是開(kāi)端，也是終點(diǎn)，因?yàn)橐磺蟹山忉屪罱K都不應(yīng)超越文本?！熬徒雽W(xué)”按字面理解，就是“在附近入學(xué)”。結(jié)合《義務(wù)教育法》第12 條第1 款的整個(gè)條文來(lái)看，指的就是在適齡兒童戶籍所在地附近入學(xué)。但“附近”并不是一個(gè)很精準(zhǔn)的表達(dá)?！岸嘟辈潘闶恰案浇保哂泻軓?qiáng)的主觀性。在法律適用中，首先需要給“附近”確定一個(gè)合理的距離范圍。換言之，“就近入學(xué)”首先包含著對(duì)適齡兒童戶籍所在地與學(xué)校之間的合理距離要求。但若在合理距離范圍內(nèi)有多所學(xué)校時(shí)，對(duì)“附近”的理解，可能就不僅僅是距離意義上的，還會(huì)是比較意義上的。對(duì)很多人來(lái)說(shuō)，也許只有那個(gè)更近（或最近）的學(xué)校，才算是“附近”的學(xué)校。在此種語(yǔ)境下，“就近入學(xué)”既可能強(qiáng)調(diào)的是合理距離范圍內(nèi)的入學(xué)，也可能指涉最近入學(xué)。可見(jiàn)，按文義解釋，“就近入學(xué)”肯定包含著對(duì)合理距離的要求，但也可能包含著最近入學(xué)這一意思。所以，當(dāng)適齡兒童戶籍所在地周邊有多所學(xué)校時(shí)，就近入學(xué)是否意味著最近入學(xué)，僅用文義解釋方法顯然難以確定。

“法律解釋的最終目標(biāo)只能是：探究法律在今日法秩序的標(biāo)準(zhǔn)意義（其今日的規(guī)范性意義），而只有同時(shí)考慮歷史上的立法者的規(guī)定意向及其具體的規(guī)范想法，而不是完全忽視它，如此才能確定法律在法秩序上的標(biāo)準(zhǔn)意義?！薄?9〕同前注〔47〕，卡爾·拉倫次書，第199 頁(yè)。要準(zhǔn)確理解“就近入學(xué)”的法律內(nèi)涵，離不開(kāi)對(duì)它的立法歷史與目的的探究。

“就近入學(xué)”作為一種政策，最早可追溯到1980 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》。該文件首次明確提出：“力求使學(xué)校布局和辦學(xué)形式與群眾生產(chǎn)、生活相適應(yīng)，便于學(xué)生就近上學(xué)?！焙髞?lái)，作為一種法律規(guī)定出現(xiàn)在1986 年的《義務(wù)教育法》第9 條中：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)。” 1992 年原國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第26 條明確規(guī)定：“小學(xué)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于適齡兒童、少年就近入學(xué)?！敝?，1994 年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》 和2001 年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》 等文件中都有類似表述。由此可知，最初“就近入學(xué)”的規(guī)定是與學(xué)校（小學(xué)、初中）設(shè)置要求緊密聯(lián)系在一起。

2006 年修改后《義務(wù)教育法》第12 條第1 款中規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！睆脑摋l文表述來(lái)看，“就近入學(xué)”與學(xué)校設(shè)置要求的關(guān)聯(lián)性已被刪除，而是直接作為一項(xiàng)政府應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。當(dāng)然，學(xué)校設(shè)置也仍舊是政府的一項(xiàng)法定職責(zé)，被規(guī)定在了第15 條中。之所以有這樣的立法轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于客觀情勢(shì)的變化。在二十世紀(jì)八十年代，對(duì)政府而言，義務(wù)教育的發(fā)展與完善，重點(diǎn)之一在于學(xué)校建設(shè)，包括學(xué)校在整體區(qū)域及數(shù)量上的布局與設(shè)置。所以，當(dāng)時(shí)會(huì)直接強(qiáng)調(diào)政府設(shè)置學(xué)校時(shí)，應(yīng)考慮適齡兒童的就近入學(xué)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展，很多城鎮(zhèn)學(xué)校的整體布局和設(shè)置已相對(duì)成熟和定型。此時(shí)，政府要保障適齡兒童就近入學(xué)，就不僅僅要在新學(xué)校的設(shè)置方面進(jìn)行考量，更要在已有學(xué)校的招生區(qū)域劃分層面進(jìn)行落實(shí)。

對(duì)于“就近入學(xué)”的功能與目的，學(xué)界有不少解讀。其中較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為“就近入學(xué)”是為了防止擇校，實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡化，最終促進(jìn)教育公平。但是“這些目標(biāo)夸大了就近入學(xué)政策的作用。就近入學(xué)對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)校的均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育的公平及推進(jìn)素質(zhì)教育和規(guī)范辦學(xué)行為可能會(huì)有一定的作用，但不是實(shí)施了就近入學(xué)這些目標(biāo)就都能夠?qū)崿F(xiàn)的，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有賴其他一些政策措施?！薄?0〕孫綿濤等：《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)就近入學(xué)政策的內(nèi)容分析》，載《教育理論與實(shí)踐》2009 年第9 期，第18 頁(yè)。因此，要合理定位“就近入學(xué)”的功能與目的，還是應(yīng)結(jié)合其發(fā)展歷史。上文對(duì)“就近入學(xué)”的立法歷史考察表明，“就近入學(xué)”從功能上來(lái)說(shuō)，是政府（包括教育行政部門）設(shè)置學(xué)校和劃分學(xué)校招生區(qū)域的法定基準(zhǔn)，其目的是為了方便學(xué)生安全上學(xué)。

為了落實(shí)這一功能與目的，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)“就近入學(xué)”制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。目前主要有兩大標(biāo)準(zhǔn)：一是，由1986 年原國(guó)家計(jì)委發(fā)布的《中小學(xué)校建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》中所規(guī)定的：“中學(xué)服務(wù)半徑不宜大于 1000 米；小學(xué)服務(wù)半徑不宜大于 500 米?！痹撐募延?010 年被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》所廢止，但前者對(duì)“就近”所作的規(guī)定被后者全部保留。二是，由1987 年原國(guó)家教育委員會(huì)在《關(guān)于制定義務(wù)教育辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育實(shí)施步驟和規(guī)劃統(tǒng)計(jì)指標(biāo)問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)》中所做的規(guī)定：“學(xué)生居住地與學(xué)校距離原則上應(yīng)在 3 公里以內(nèi)?！边@兩大標(biāo)準(zhǔn)，在沒(méi)有更高效力層面的文件對(duì)此進(jìn)行統(tǒng)一之前，都屬于有效的規(guī)定。依法律沖突適用原理，由教育行政部門主導(dǎo)的學(xué)區(qū)劃分的基準(zhǔn)應(yīng)以原國(guó)家教委的規(guī)定為主，因?yàn)樽〗ú康囊?guī)定主要針對(duì)是學(xué)校設(shè)置事項(xiàng)。

（三）“就近入學(xué)”：相對(duì)意義上的最近入學(xué)

對(duì)“就近入學(xué)”的立法歷史與目的進(jìn)行一番探究之后，可以重新回到“就近入學(xué)”法律內(nèi)涵的精準(zhǔn)化解釋這一論題上。就學(xué)區(qū)劃分層面而言，所謂“就近入學(xué)”，從數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，一般指適齡兒童戶籍所在地與學(xué)校距離應(yīng)在3 公里以內(nèi)；若3 公里內(nèi)有兩所及以上學(xué)校，交叉區(qū)域則應(yīng)采用比較規(guī)則。所謂比較規(guī)則，是指交叉區(qū)域內(nèi)的適齡兒童，按各居住地與各學(xué)校距離數(shù)值進(jìn)行互相比較后，以相對(duì)意義上的最近入學(xué)為基本規(guī)則。若確因適齡兒童分布不均、學(xué)校接納容量有限、道路或街區(qū)狀況不規(guī)則等客觀因素所限，學(xué)區(qū)劃分可以突破最近入學(xué)規(guī)則，但應(yīng)提供佐證，充分說(shuō)理。易言之，“就近入學(xué)”并不等于最近入學(xué)，但應(yīng)以相對(duì)意義上的最近入學(xué)為主。

C3中，顧某戶籍所在地吉慶家園3公里內(nèi)有兩所小學(xué)?？梢哉f(shuō)，這兩所小學(xué)都在法定距離范圍內(nèi)。若從“就近入學(xué)”的數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，將其劃入到1.29 公里外的南湖三小也是符合法律規(guī)定的。因該案屬于3 公里內(nèi)有兩所學(xué)校的情形，吉慶家園正好在兩所學(xué)校招生的交叉區(qū)域，那么，這種情況下一般應(yīng)采取相對(duì)意義上的最近入學(xué)規(guī)則。若確因適齡兒童分布不均、學(xué)校接納容量有限、道路或街區(qū)狀況不規(guī)則等客觀因素所限，建鄴區(qū)教育局也可以在提供充分證據(jù)的前提下突破最近入學(xué)規(guī)則進(jìn)行學(xué)區(qū)劃分。

本案中建鄴區(qū)教育局將吉慶家園劃分到南湖三小可能并沒(méi)有突破最近入學(xué)規(guī)則。原告為了證明學(xué)區(qū)劃分的不合理，列舉了另外三個(gè)小區(qū)，一個(gè)是距離新城小學(xué)北校區(qū)2.83 公里，還有兩個(gè)距離分別是1.54 公里、1.03 公里。由于案件提供的信息并不全面，我們不知道這三個(gè)小區(qū)與南湖三小的距離是多少。若是假設(shè)案中所涉學(xué)校、小區(qū)都在同一直線上，吉慶家園在兩所學(xué)校之間，另三個(gè)小區(qū)在新城小學(xué)北校區(qū)的這一端。那么，根據(jù)案中所提供的數(shù)據(jù)可以推測(cè)出，其中距離2.83 公里、1.54 公里的兩個(gè)小區(qū)并不在兩所學(xué)校招生的交叉區(qū)域，僅屬于新城小學(xué)北校區(qū)的招生區(qū)域。剩下的兩個(gè)小區(qū)（即吉慶家園與距離1.03 公里的某小區(qū)），則正好在兩所學(xué)校招生的交叉區(qū)域內(nèi)。假如交叉區(qū)域內(nèi)只有這兩個(gè)小區(qū)，而且又只能各自被劃入一所小學(xué)。距離南湖三小，吉慶家園是1.29 公里，另一個(gè)小區(qū)是2.65公里；距離新城小學(xué)，吉慶家園是0.33 公里，另一個(gè)小區(qū)是1.03 公里。那么，根據(jù)比較規(guī)則，將距離南湖三小1.29 公里的吉慶家園劃入南湖三小，將距離新城小學(xué)北校區(qū)1.03 公里的一個(gè)小區(qū)劃入新城小學(xué)北校區(qū)，都符合相對(duì)意義上的最近入學(xué)規(guī)則。

當(dāng)然，上述結(jié)論僅是在假設(shè)前提成立下站得住腳。比較可惜的是，該案并沒(méi)有圍繞這些關(guān)鍵問(wèn)題展開(kāi)取證、調(diào)查、辯論。所以，在兩所學(xué)校招生的交叉區(qū)域內(nèi)，吉慶家園被劃入南湖三小究竟是否合法合理，在沒(méi)有完整數(shù)據(jù)的提供下尚不得而知。之所以有這樣的遺憾，顯然跟法院對(duì)“就近入學(xué)”解讀的不夠精準(zhǔn)有關(guān)。法院的第一點(diǎn)解讀，即“就近入學(xué)”并不意味著單一的按直線距離最近入學(xué)，雖然沒(méi)錯(cuò)，但過(guò)于粗糙簡(jiǎn)單。鑒于學(xué)區(qū)劃分的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，教育行政部門有一定自由裁量空間。為了規(guī)范行政裁量權(quán)，應(yīng)對(duì)“就近入學(xué)”作更精準(zhǔn)的解釋，使學(xué)區(qū)劃分更加公開(kāi)、透明，從而防止權(quán)力恣意和腐敗，真正落實(shí)與保障適齡兒童的就近入學(xué)權(quán)益。法院的這一否定式解讀等于完全放飛了學(xué)區(qū)劃分中的行政裁量權(quán)。這不利于實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》第1 條關(guān)于“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)司法監(jiān)督行政權(quán)”的立法目的。

“就近入學(xué)”是就適齡兒童的整體而言，而非個(gè)體而言。這是法院的第二點(diǎn)司法解讀。首先，該解讀對(duì)《義務(wù)教育法》第12 條第1 款中“保障適齡兒童就近入學(xué)”做了限縮解釋。其次，這一限縮解釋進(jìn)一步擴(kuò)大了教育行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，不利于保障適齡兒童的就近入學(xué)。最后，在就近入學(xué)問(wèn)題上，整體上的適齡兒童與個(gè)體上的適齡兒童并不存在實(shí)質(zhì)的利益沖突。只有對(duì)個(gè)體視角下適齡兒童就近入學(xué)的保障，才有整體意義上的適齡兒童就近入學(xué)的實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，這一點(diǎn)解讀也不是很科學(xué)。

六、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)實(shí)中，教育行政部門學(xué)區(qū)劃分引發(fā)的質(zhì)疑與爭(zhēng)議，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于所收集到的司法案件。這一方面說(shuō)明教育資源不均或教育資源分配不合理的客觀存在，另一方面凸顯了民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育與教育公平的強(qiáng)烈期許?；诔杀九c風(fēng)險(xiǎn)的考慮，人們雖對(duì)學(xué)區(qū)劃分充滿質(zhì)疑與不滿，但并不會(huì)都愿意花大量時(shí)間與精力去尋求司法救濟(jì)。可以說(shuō)，學(xué)區(qū)劃分行政訴訟案件只是學(xué)區(qū)劃分爭(zhēng)議的冰山一角。不過(guò)，正是有了這冰山一角，才讓我們有機(jī)會(huì)去審視與反思學(xué)區(qū)劃分法治化。當(dāng)然，這歸功于那些愿意為權(quán)利而不懈提起司法救濟(jì)的公民們。他們的訴訟行為背后是對(duì)法律的信仰和司法的信任。法院不應(yīng)辜負(fù)這份信任。較為可惜的是，在已有的19 起訴訟案件中，原告基本上都敗訴，或被程序上駁回起訴，或從實(shí)體上被駁回訴求。這說(shuō)明學(xué)區(qū)劃分中的維權(quán)之路，任重道遠(yuǎn)。

在程序問(wèn)題的分歧和實(shí)體問(wèn)題的處理中，我們可以看到一些法院在學(xué)區(qū)劃分行政訴訟案件中的不足。由于未能細(xì)致區(qū)分義務(wù)教育招生入學(xué)工作中的3 個(gè)公法行為的法律特性，將學(xué)區(qū)劃分混同在條件確定行為中，有的法院草率地駁回原告起訴；由于未能認(rèn)真考量學(xué)區(qū)劃分的法律關(guān)系及利害關(guān)系人特點(diǎn)，有的法院草率地認(rèn)定非適齡兒童的原告資格，從而不當(dāng)擴(kuò)大學(xué)區(qū)劃分利害關(guān)系人范圍；由于未能準(zhǔn)確把握案件爭(zhēng)點(diǎn)的實(shí)質(zhì)，將教育行政部門學(xué)區(qū)劃分有沒(méi)有濫用職權(quán)的問(wèn)題簡(jiǎn)化為有沒(méi)有職權(quán)的問(wèn)題，有的法院草率地肯定了在戶籍所在地之上增加房產(chǎn)證等學(xué)區(qū)劃分條件的合法性與合理性，卻無(wú)法為其提供有力有效的論證。由于未能精準(zhǔn)解釋“就近入學(xué)”這一法律概念，有的法院草率地解讀為“就近入學(xué)”并非最近入學(xué)，從而難以合理監(jiān)督學(xué)區(qū)劃分中的行政裁量權(quán)。這種草率，既讓民眾難以感受司法公正，也大大浪費(fèi)了司法與社會(huì)資源。

草率的背后凸顯了法院在權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力制約間如何尋求平衡的糾結(jié)。面對(duì)學(xué)區(qū)劃分爭(zhēng)議，有些法院深切感受到對(duì)公民教育平等權(quán)救濟(jì)的重要性和對(duì)教育行政部門學(xué)區(qū)劃分行政裁量權(quán)監(jiān)督的必要性，但是由于司法技藝的欠缺，只能或在程序上逃逸，或在實(shí)體上妥協(xié)。雖然，有時(shí)也表達(dá)一種司法期盼，一方面希望能得到原告方的理解，如C6 中法院在裁決書最后寫道：“公民依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，公民也有權(quán)向國(guó)家和相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出享受更便捷的教育資源的請(qǐng)求，本院能夠理解在公共教育資源分布尚不均衡的情況下，鄧夢(mèng)捷為其子女爭(zhēng)取更好、更便捷教育資源的心情……這是行政訴訟法律制度安排，本院同樣希望鄧夢(mèng)捷也能理解。”〔51〕同前注〔18〕。另一方面又期盼教育行政部門對(duì)學(xué)區(qū)劃分的合理性能夠自行重視與改進(jìn)，如C3 中法院在裁決書最后特別指出：“本案中，被訴行政行為雖然證據(jù)充分，程序合法，亦不存在明顯不當(dāng)，但應(yīng)注意到其合理性尚有提升空間，被上訴人應(yīng)盡可能在今后的施教區(qū)劃分工作中進(jìn)一步完善程序，提升行政行為的合理性和可接受度?！薄?2〕同前注〔21〕。但是，如果沒(méi)有以合理的法律解釋、清晰的法律邏輯、有力的法律論證等司法技藝為基礎(chǔ)，這種美好的司法期盼恐怕只能是空中樓閣。

顯然，面對(duì)學(xué)區(qū)劃分這類關(guān)涉到教育資源分配的民生保障問(wèn)題，在復(fù)雜的事實(shí)和簡(jiǎn)約的規(guī)范中，法院應(yīng)如何通過(guò)司法技藝在救濟(jì)公民權(quán)利和尊重行政裁量權(quán)之間覓得一種法治意義上的平衡，是一個(gè)需要理論與實(shí)踐不斷探索的重要命題。毋庸置疑，法院為此做出不少努力。從聚焦程序啟動(dòng)到審查實(shí)體爭(zhēng)點(diǎn)，從司法是否介入到如何介入，這本身就是一種的飛躍。不過(guò)從整體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)學(xué)區(qū)劃分的司法審查實(shí)踐，恰如新分析實(shí)證主義法學(xué)家哈特在對(duì)奧斯丁的命令理論經(jīng)過(guò)一番考察后所言，這是一個(gè)“失敗的記錄，我們顯然需要一個(gè)新的起點(diǎn)。但這個(gè)失敗具有啟發(fā)性，值得我們仔細(xì)考慮”。〔53〕［英］哈特：《法律的概念（第三版）》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社2018 年版，第137 頁(yè)。