賈康

【摘要】當(dāng)前， 由于多種因素的疊加影響， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈下行狀態(tài)， 但是長(zhǎng)期向好的基本趨勢(shì)未變， 而且中央提出了擴(kuò)大內(nèi)需的一攬子刺激方案來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)升溫， 其中的重要組成部分就是充分注重有效投融資。 將有效投融資與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合進(jìn)行討論，總結(jié)出四個(gè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)：完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是首選的致富切入點(diǎn); 路網(wǎng)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)， 西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的路網(wǎng)建設(shè)具有正外部性; 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要合理地超前投資; 規(guī)劃先行， 多規(guī)合一。 在此基礎(chǔ)上， 提出應(yīng)建立交通基礎(chǔ)設(shè)施“使用者付費(fèi)”陽(yáng)光化管理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】有效投融資;擴(kuò)大內(nèi)需;機(jī)制創(chuàng)新;交通基礎(chǔ)設(shè)施

【中圖分類號(hào)】F283;F512.3? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）15-0003-6

2020年初新冠肺炎疫情突發(fā)， 對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活形成了嚴(yán)重沖擊。 我國(guó)做出快速反應(yīng)與積極應(yīng)對(duì)， 在基本控制住本土疫情之后， 于防止境外輸入病例和疫情反彈的同時(shí)擴(kuò)大內(nèi)需， 出臺(tái)了一系列重要措施， 形成“組合拳”。 其中， 擴(kuò)大有效投融資是值得進(jìn)一步認(rèn)識(shí)、重視和掌握的關(guān)鍵問(wèn)題之一。 本文在經(jīng)濟(jì)下行的背景因素分析和對(duì)“有效投融資”重要性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上， 討論交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)要領(lǐng)與優(yōu)化配套問(wèn)題。

一、疫情沖擊使中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的三個(gè)遞起背景因素疊加， 但長(zhǎng)期向好基本趨勢(shì)未變

1. 與疫情沖擊相關(guān)的三個(gè)遞起而疊加的背景因素。 疫情對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的不利影響， 客觀上是與之前已有的相關(guān)背景因素結(jié)合在一起形成的疊加效應(yīng)。 因此， 有必要梳理這三個(gè)遞起并疊加的背景因素：一是2010年之后我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)處于非常明顯的下行過(guò)程; 二是中美貿(mào)易摩擦; 三是新冠肺炎疫情。

在2010年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上， 決策層非常明確地提出了“穩(wěn)中求進(jìn)”的指導(dǎo)方針， 該指導(dǎo)方針一直延續(xù)至當(dāng)下， 并且當(dāng)前在“穩(wěn)”的具體要求上還有“六穩(wěn)”之說(shuō)。 在“穩(wěn)中求進(jìn)”的過(guò)程中， 習(xí)近平總書(shū)記后來(lái)又用了“適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)”[1] 的表述——如果現(xiàn)在對(duì)此做一個(gè)總結(jié)概括， 可以推論：中央認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在2010年以后必須完成階段轉(zhuǎn)換。 我國(guó)在黃金發(fā)展期的特征仍然存在的情況下， 矛盾凸顯期的特征絕對(duì)不可忽視， 主要是結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題， 該問(wèn)題必須得到解決。 簡(jiǎn)要地說(shuō)：從“物”的視角來(lái)看， 現(xiàn)實(shí)生活中有效供給一側(cè)的空氣、環(huán)境方面形成了明顯制約， 如大氣污染、水流污染、土壤污染、食品安全等問(wèn)題， 已經(jīng)影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的可持續(xù)性， 是絕對(duì)不可忽視的問(wèn)題， 必須妥善解決。 從“人”的視角來(lái)看， 這些年雖然我國(guó)已取得諸多發(fā)展成就， 但在中國(guó)人際關(guān)系里非常典型的收入分配關(guān)系上存在矛盾的凸顯， 老百姓普遍感覺(jué)收入分配不公， 存在基尼系數(shù)過(guò)高、收入差距擴(kuò)大呈現(xiàn)兩極分化特征。 這些矛盾必須得到緩解， 在人際關(guān)系方面把整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引導(dǎo)到可持續(xù)的和諧狀態(tài)。 筆者認(rèn)為， 這就是中央特別強(qiáng)調(diào)認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要解決的基本問(wèn)題——我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展， 必須向一個(gè)更可持續(xù)的狀態(tài)實(shí)現(xiàn)階段轉(zhuǎn)換。

階段轉(zhuǎn)換其實(shí)也與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相吻合。 2010年， 我國(guó)人均國(guó)民收入保持在四千美元的水平， 按照世界銀行可比口徑， 毫無(wú)疑問(wèn)我國(guó)已成為中等收入經(jīng)濟(jì)體。 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明， 達(dá)到中等收入經(jīng)濟(jì)體水平后， 需要由原來(lái)的經(jīng)濟(jì)起飛且?guī)в写址虐l(fā)展特征的高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)入速度往下調(diào)整的新階段。 我國(guó)與其他經(jīng)濟(jì)體在這一點(diǎn)上具有共性， 即都面臨著在進(jìn)入中等收入階段以后如何處理好在增速下調(diào)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題。 2010 ～ 2012年， 主客觀因素融合在一起， 使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速迅速落到了8%以下; 往后三年里， 經(jīng)濟(jì)增速又相對(duì)緩慢地落到了7%以下， 到2015年只有6.9%。 2015年以后， 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)12個(gè)季度的平臺(tái)狀態(tài)， 以6.7% ～ 6.9%的增速一直持續(xù)到2018年上半年。 本來(lái)可以認(rèn)為中央在指導(dǎo)方針上要求的發(fā)展階段轉(zhuǎn)換要表現(xiàn)為“軟著陸”即實(shí)現(xiàn)“L”型轉(zhuǎn)換已初步成型， 但筆者提到的第二個(gè)影響因素即中美貿(mào)易摩擦于2018年上半年不期而至， 使得年度經(jīng)濟(jì)增速向下?lián)舸┝?.7%的底線， 2019年下滑到6.1%。

在以上兩個(gè)因素的基礎(chǔ)上， 現(xiàn)在又疊加了疫情高峰期間造成的第三個(gè)因素， 即疫情的沖擊使得我國(guó)必須應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)局面。 2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)之后， 一季度的經(jīng)濟(jì)增速急跌到-6.8%。 這是改革開(kāi)放之后前所未有的嚴(yán)峻局面， 但這畢竟只是一個(gè)短期的特殊現(xiàn)象。 2020年一季度中， 3月的情況明顯好于1 ～ 2月合計(jì)， 3月的經(jīng)濟(jì)增速是-0.8%， 已較接近由負(fù)值到正值的轉(zhuǎn)換點(diǎn)。 可見(jiàn)， 整個(gè)一季度合計(jì)的-6.8%， 主要是1 ～ 2月特別是2月疫情高峰期間造成的更深度的急跌合在一起的結(jié)果。 短期沖擊的主浪已經(jīng)過(guò)去， 目前我們可以在不確定性中看到確定性， 即2020年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行由“前低”轉(zhuǎn)入“后高”是必然趨勢(shì)。 4 ～ 5月我國(guó)工業(yè)增加值的增速已達(dá)到3.9% ～ 4.5%的同比增長(zhǎng)幅度。

2. 中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好基本趨勢(shì)未變。 如果對(duì)2020年全年的經(jīng)濟(jì)增速做一個(gè)粗線條的預(yù)計(jì)， 相對(duì)理想的狀態(tài)是二季度能夠基本沖抵一季度的不利影響， 雖然不一定能消除經(jīng)濟(jì)增速的“負(fù)號(hào)”， 但也有可能使負(fù)值變得非常小， 這是上半年大概率可能發(fā)生的。 如果上半年最為理想地消除了“負(fù)號(hào)”， 下半年三、四季度都是等于或高于6%的增速， 那么全年平均增速就可以超過(guò)3%。 在這方面常規(guī)的加碼支持， 中央決策層早有安排。 在2020年5月下旬召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上， 李克強(qiáng)總理做出的《政府工作報(bào)告》中又明確提出了“非常時(shí)期的非常之策”， 代表性的政策如發(fā)行“抗疫特別國(guó)債”， 以及財(cái)政政策方面發(fā)力提高赤字率的同時(shí)， 將地方專項(xiàng)債提高了1.6萬(wàn)億元的發(fā)行規(guī)模， 合計(jì)達(dá)到3.75萬(wàn)億元[2] 。

這些政府財(cái)政資金合在一起， 將追求乘數(shù)效應(yīng)、放大效應(yīng)， 通過(guò)拉動(dòng)商業(yè)銀行系統(tǒng)的資金需求， 調(diào)動(dòng)政府外部社會(huì)資本力量等， 支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由“前低”轉(zhuǎn)入“后高”， 以及為發(fā)展過(guò)程中有特別訴求的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)助力。 在此過(guò)程中， 投資是擴(kuò)大內(nèi)需的重要組成部分。 2020年《政府工作報(bào)告》中也提到：要將新基建和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)匹配重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括交通、水利等方面）形成一攬子方案[2] 。

由進(jìn)一步的分析可知， 雖然從短期到中長(zhǎng)期仍然有很多不確定因素， 但我國(guó)實(shí)現(xiàn)“新的兩步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)所伴隨的決策層和管理部門(mén)關(guān)于“中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的趨勢(shì)不變”的判斷， 是實(shí)實(shí)在在有客觀依據(jù)的。 因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期發(fā)展的支持空間、成長(zhǎng)性所伴隨的韌性與回旋余地都客觀存在， 我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展還有相當(dāng)可觀的空間。 按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)， 我國(guó)城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%左右才算完成城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段。 在這個(gè)過(guò)程中， 需要完成一輪又一輪的城鄉(xiāng)接合部向外擴(kuò)容， 一輪又一輪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和升級(jí)， 而交通網(wǎng)的建設(shè)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中非常重要、應(yīng)在靠前位置考慮的事項(xiàng)。

二、含非常之策的一攬子“擴(kuò)大內(nèi)需”布署必須充分注重有效投融資

當(dāng)下包含非常之策的一攬子擴(kuò)大內(nèi)需布署的重要組成部分就是要充分注重有效投融資。 2020年《政府工作報(bào)告》中也再次強(qiáng)調(diào)：靈活適度的貨幣政策要體現(xiàn)在流動(dòng)性合理充裕這種適當(dāng)寬松上， 在降息降準(zhǔn)通道上“該出手時(shí)要出手”， 在制定“更加積極”和“三箭齊發(fā)”的財(cái)政政策時(shí)， 除了要考慮應(yīng)急、紓困、提振消費(fèi)， 一定不能忽視加強(qiáng)有效投資。 只有這樣才能提升我國(guó)未來(lái)發(fā)展的后勁， 銜接好我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的短期目標(biāo)和中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。

1. 正確認(rèn)識(shí)消費(fèi)與投資的關(guān)系。 關(guān)于消費(fèi)和投資的關(guān)系已有很多的討論， 筆者并不贊成“消費(fèi)就是現(xiàn)在提振中國(guó)經(jīng)濟(jì)的最主要的著力點(diǎn)”的觀點(diǎn)。 主要理由如下：消費(fèi)確實(shí)是所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（包括投資）的目的和歸宿， 消費(fèi)就是要使得最終消費(fèi)者——人民群眾過(guò)上美好生活， 但這個(gè)原理性的意義闡述并不否定消費(fèi)需要投資的支撐。 如果沒(méi)有有效的投資， 消費(fèi)一定會(huì)陷入“無(wú)源之水、無(wú)本之木”的困境。 消費(fèi)的前提是老百姓具有可用于消費(fèi)的購(gòu)買(mǎi)力， 即老百姓要有實(shí)實(shí)在在的收入， 由此必須形成較充分的就業(yè)， 在就業(yè)狀況之下使老百姓的收入呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。 就業(yè)機(jī)會(huì)從何而來(lái)？就業(yè)后勞動(dòng)者收入增長(zhǎng)的支撐力量從何而來(lái)？一定是經(jīng)濟(jì)生活更靠前的位置上先有了有效的投資、融資。 這種有效供給的能力按照升級(jí)發(fā)展的要求不斷形成， 而且能夠引領(lǐng)消費(fèi)升級(jí)的“看得見(jiàn)、摸得著”的創(chuàng)新， 一定都是發(fā)生在供給側(cè)的。

認(rèn)清消費(fèi)與投資的關(guān)系后， 便一定要注意在當(dāng)下擴(kuò)大內(nèi)需的情況下， 只講擴(kuò)大消費(fèi)的內(nèi)需存在嚴(yán)重的片面性， 應(yīng)將消費(fèi)和投資的關(guān)系處理好， 而且要認(rèn)識(shí)到消費(fèi)的可持續(xù)性、人民群眾對(duì)美好生活的向往能夠不斷得以實(shí)現(xiàn)的有效供給（產(chǎn)品與服務(wù)）的源頭， 是有效投融資所提供的有效供給項(xiàng)目。 只有足夠、充分地形成有效投融資， 才能帶動(dòng)可持續(xù)性的消費(fèi)， 進(jìn)而持續(xù)提升老百姓的獲得感和幸福感。

2. 交通基礎(chǔ)設(shè)施的有效投融資。 我國(guó)有效投融資的空間較大， 以與交通相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施為例， 軌道交通網(wǎng)的建設(shè)在我國(guó)中心城市是當(dāng)務(wù)之急， 與之相匹配的停車(chē)場(chǎng)、停車(chē)位、架橋修路、開(kāi)通隧道， 以及所有市政設(shè)施的配套（如排水系統(tǒng)， 相關(guān)照明， 具有人工智能的天網(wǎng)、天眼工程等）， 均需要合理計(jì)劃安排。 這種基于交通視角的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 被明確地寫(xiě)入了2020年《政府工作報(bào)告》“兩新一重”內(nèi)容中[2] 。 當(dāng)然， 該類項(xiàng)目建設(shè)關(guān)鍵是要籌集到可用的資金和形成融資條件， 相關(guān)的投融資機(jī)制也必須得到創(chuàng)新。

關(guān)于上述交通建設(shè)項(xiàng)目， 現(xiàn)以北京的情況作案例分析。 早在二十世紀(jì)八十年代初， 中央對(duì)北京整個(gè)城市發(fā)展規(guī)劃已做出批復(fù)， 即對(duì)其不再?gòu)?qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)中心， 而是強(qiáng)調(diào)政治中心、文化中心和科技中心。 北京的發(fā)展必須以軌道交通網(wǎng)為支撐， 但這一觀點(diǎn)成為共識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過(guò)程。 在二十世紀(jì)八九十年代北京就出現(xiàn)了堵車(chē)嚴(yán)重、交通不暢的問(wèn)題， 而實(shí)際上早在六十年代北京就開(kāi)始修建地鐵， 但當(dāng)時(shí)地鐵軌道交通網(wǎng)并非建設(shè)重點(diǎn)， 而是將重點(diǎn)放在修建環(huán)路上。 環(huán)形的交通干道一圈一圈地建， 被戲稱為“攤大餅”， 繼二環(huán)之后， 三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)陸續(xù)建成。 這些環(huán)路提供的通行能力雖然緩解了擁堵， 但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展， 新需求的增長(zhǎng)速度比供給的發(fā)展速度更快， 最終導(dǎo)致北京的堵車(chē)越來(lái)越嚴(yán)重。 至此， 我們才不得不接受：靠這樣一個(gè)建設(shè)路徑， 北京的公交體系有效供給是不能夠按照意愿實(shí)現(xiàn)的， 這不是解決問(wèn)題的根本出路。

我們必須學(xué)習(xí)紐約、東京等所代表的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：大型的中心區(qū)域必須建成四通八達(dá)、密度足夠的軌道交通網(wǎng)， 如果是平原， 那么中心區(qū)域必須大建地鐵， 不僅要成網(wǎng)， 而且密度要達(dá)標(biāo)， 能夠較充分地形成有效供給。 因此， 北京應(yīng)將巨量資源投向地鐵網(wǎng)建設(shè)。 這些年， 我們已經(jīng)看到了北京在這方面的努力， 問(wèn)題雖有所緩解， 但仍趕不上市民交通出行方面的需求增長(zhǎng); 交通擁堵仍然是非常令人頭疼的問(wèn)題。 北京不得已在機(jī)動(dòng)車(chē)方面實(shí)行嚴(yán)格的搖號(hào)限購(gòu)、按單雙號(hào)限行、外地車(chē)輛限入等措施。 事實(shí)上， 紐約、東京的機(jī)動(dòng)車(chē)擁有率都比北京高， 它們?yōu)槭裁床挥脤?shí)施這種限行、限購(gòu)、限入辦法？ 就是因?yàn)榘l(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)形成了有效供給。 如果北京的軌道交通網(wǎng)建設(shè)不到位， 那么交通擁堵的狀態(tài)將無(wú)法得到改變。 但是， 軌道交通網(wǎng)的建設(shè)所需要的巨額資金從哪里來(lái)？ 這就需要機(jī)制創(chuàng)新。 例如， 北京地鐵四號(hào)線、十六號(hào)線都是采用PPP模式建成的， PPP模式的運(yùn)用在一定程度上緩解了人民美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。

另外， 軌道交通網(wǎng)的各個(gè)節(jié)點(diǎn)還要配備停車(chē)場(chǎng)、停車(chē)位， 這也是基本的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。 目前， 北京嚴(yán)重缺少停車(chē)位， 因此生活中產(chǎn)生了一系列的矛盾。 比如北京的平安大道， 作為配合“攤大餅”的一個(gè)典型的工程建設(shè)， 在地面上又開(kāi)通了和長(zhǎng)安街平行的東西走向的一條干道， 道路兩邊的店鋪都精心地設(shè)計(jì)成雕梁畫(huà)棟風(fēng)格， 第一批的路燈都是宮燈式的， 但沒(méi)有設(shè)計(jì)停車(chē)場(chǎng)、停車(chē)位， 導(dǎo)致沿街的店鋪非常冷清。 因此， 必須重新建設(shè)停車(chē)場(chǎng)。 具體該如何實(shí)施呢？ 在路面空間非常有限的情況下， 就必須另辟蹊徑， 建設(shè)立體停車(chē)位。 這種有效供給要適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要盡快實(shí)施， 而停車(chē)場(chǎng)、停車(chē)位的建設(shè)完全可以采用PPP模式， 從而減輕政府的資金壓力。

因而筆者認(rèn)為， 在擴(kuò)大內(nèi)需的一攬子方案中， 有效投融資和機(jī)制創(chuàng)新是必須把握的要領(lǐng)。 目前， 對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需的有效投融資， 中央已明確了“新基建”這個(gè)概念， 即和數(shù)字經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)繼續(xù)成長(zhǎng)、發(fā)展緊密相關(guān)的一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 如數(shù)據(jù)中心、人工智能中心、5G的相關(guān)硬件、與新能源汽車(chē)相匹配的充電樁系統(tǒng)、過(guò)去有技術(shù)基礎(chǔ)的特高壓輸電變電系統(tǒng)以及產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等。 并且數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字化高新科技成果的應(yīng)用都融合在這些基礎(chǔ)設(shè)施中， 是給整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)發(fā)展提供支撐條件的新基建。 其一定會(huì)和老基建的建設(shè)項(xiàng)目融合滲透， 相得益彰， 尤其是交通網(wǎng)建設(shè)要及時(shí)地融合進(jìn)去。 此外， 關(guān)于特別國(guó)債資金， 筆者的觀點(diǎn)是不能全部用于刺激消費(fèi)。 如果將原來(lái)已有的常規(guī)軌道上的失業(yè)保險(xiǎn)金、社?；?、低保應(yīng)保盡保等相關(guān)渠道的資金都用完了以后還有缺口， 特別國(guó)債當(dāng)然要給予支持， 而且中央的要求是將資金直達(dá)地方基層。 另外， 還應(yīng)有一部分特別國(guó)債資金應(yīng)考慮投入前面所說(shuō)的有效投融資的建設(shè)項(xiàng)目中， 再加上地方專項(xiàng)債的3.75萬(wàn)億元， 都要一個(gè)一個(gè)落在地方轄區(qū)里的建設(shè)項(xiàng)目上。 與此相匹配的機(jī)制， 如政策性投融資和PPP機(jī)制創(chuàng)新， 可以一直推進(jìn)到連片綜合開(kāi)發(fā)。 區(qū)域建設(shè)中交通網(wǎng)的建設(shè)絕對(duì)不可忽視， 而且需要擺在整個(gè)推進(jìn)過(guò)程中比較靠前的位置。 例如汕頭海灣新區(qū)的開(kāi)發(fā)， 打頭炮的項(xiàng)目就是貫通兩岸的海底隧道， 這是關(guān)鍵性交通基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)。

三、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他新老基建配套發(fā)展的四個(gè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)

1. 完善交通基礎(chǔ)設(shè)施是首選的致富切入點(diǎn)。 “要想富， 先修路”， 這一說(shuō)法樸實(shí)而生動(dòng)地表明了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、百姓致富的先決條件。 在規(guī)劃有效投融資時(shí)， 首先要考慮的就是交通網(wǎng)。 但有些具體的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、發(fā)展事項(xiàng)， 如果實(shí)在不可行， 就需要另行開(kāi)拓創(chuàng)新。 比如世代生活在四川西昌“懸崖村”的居民， 原來(lái)下山要走的藤條天梯非常危險(xiǎn)， 前幾年在媒體重點(diǎn)報(bào)道之后， 雖然地方政府給“懸崖村”配上了金屬的梯式通道， 但仍然需要爬上爬下; 現(xiàn)今精準(zhǔn)扶貧要求所有農(nóng)村區(qū)域貧困的居民在2020年內(nèi)必須脫貧， 對(duì)于這些地區(qū)， 若要修路， 成本將難以想象， 因此安排異地搬遷扶貧便成為可行方案。

2. 路網(wǎng)具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)， 西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的路網(wǎng)建設(shè)具有正外部性。 有觀點(diǎn)認(rèn)為， 我國(guó)的高速公路一直修到西部， 但西部的高速公路上空空蕩蕩沒(méi)有多少車(chē)輛， 這不是明顯超前建設(shè)了嗎？ 筆者認(rèn)為， 這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。 路網(wǎng)不是一般商品或者經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的常規(guī)產(chǎn)品， 要將它放在公共產(chǎn)品這個(gè)概念中來(lái)認(rèn)識(shí)。 只是因?yàn)橛惺者^(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)這樣一個(gè)機(jī)制創(chuàng)新， 使得這樣的基礎(chǔ)設(shè)施具有了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)， 導(dǎo)致它在形式上與市場(chǎng)上的私人產(chǎn)品有相同之處， 即使用者要付費(fèi)。 但是， 對(duì)道路和橋梁收費(fèi)的目的不是盈利， 而是籌集資金， 使其后期的建設(shè)能夠更加順利并盡可能提前。 有了一定的現(xiàn)金流， 便可以加快整個(gè)路網(wǎng)的建設(shè)速度。 雖然老百姓往往會(huì)抱怨收取過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)， 但這個(gè)機(jī)制總體來(lái)說(shuō)是利大于弊的， 是一個(gè)值得肯定的經(jīng)驗(yàn)。 我們還要繼續(xù)運(yùn)用這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制， PPP等機(jī)制創(chuàng)新都可以聚焦于這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)。

在西部建路網(wǎng)的正外部性具體表現(xiàn)為：形成路網(wǎng)基本條件后， 發(fā)達(dá)地區(qū)的人開(kāi)車(chē)到這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)土特產(chǎn)， 不僅使西部的特產(chǎn)可以順利流出本地， 而且提高了西部人民的商品意識(shí)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)， 并刺激西部本土的一些能人開(kāi)始籌集初步的資金， 以租車(chē)的方式做同樣的事情。 通過(guò)租車(chē)來(lái)發(fā)展貨暢其流的商品經(jīng)濟(jì)， 將刺激西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及一些與工業(yè)對(duì)接的產(chǎn)業(yè)、原材料加工業(yè)等得到相應(yīng)發(fā)展。 完成原始積累以后， 這些本地的能人開(kāi)始有能力自己購(gòu)車(chē)， 因此有越來(lái)越多的車(chē)在高速公路上行駛， 更便捷地開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)。 此外， 旅游者、其他出行人員也能在交通方面獲得便利。 經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活由此一步一步地走向繁榮， 進(jìn)而加快致富進(jìn)程。 有些關(guān)鍵的干道， 雖然從經(jīng)濟(jì)上衡量可能很多年也收不回投資成本， 更不要說(shuō)盈利， 但是仍然要建， 最典型的就是青藏鐵路以及正在建設(shè)的川藏鐵路， 但國(guó)家這樣做的目的是支持區(qū)域發(fā)展中的協(xié)調(diào)， 克服結(jié)構(gòu)失衡， 維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)， 帶動(dòng)所有欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老百姓共同走上享受改革開(kāi)放成果的富裕之路。

3. 對(duì)于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目， 要合理地超前投資。 總體來(lái)說(shuō)， 我國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不是像有人指出的“過(guò)于超前”， 而是超前投資經(jīng)常不足。 這既有主觀原因， 即認(rèn)識(shí)不到位; 也有客觀原因， 即我國(guó)的綜合國(guó)力仍有待加強(qiáng)。 超前投資要一次性或短期內(nèi)集中性投入大量的人力、財(cái)力、物力， 而相較于人力， 財(cái)力、物力的制約往往更加明顯。 如果能夠盡可能合理地超前投資， 那么從整個(gè)項(xiàng)目生命周期來(lái)看， “算總賬”是更合理的。 然而， 現(xiàn)實(shí)中由于受到主觀、客觀條件的限制， 往往無(wú)法進(jìn)行合理的超前投資。 比如北京首都機(jī)場(chǎng)的擴(kuò)建， 從原來(lái)的T1到T2、T3， 間隔時(shí)間很短， 不到十年就擴(kuò)建一輪， 當(dāng)時(shí)還沒(méi)有出現(xiàn)PPP機(jī)制， 每一次擴(kuò)建政府都是心有余而力不足。 一輪一輪的擴(kuò)建是為了滿足需求的增長(zhǎng)， 然而T3建成后， 又證明供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠， 必須新建大興機(jī)場(chǎng)。 對(duì)此， 如果能在某些具體環(huán)節(jié)上適度地超前投資， 將更加合算， 但相匹配的條件要得到滿足。 有了PPP等機(jī)制創(chuàng)新， 就有可能更好地、盡可能地滿足這些條件。

我國(guó)早期比較有影響力的高速公路是沈陽(yáng)到大連的沈大高速公路， 剛建成通車(chē)時(shí)， 有很多人認(rèn)為花大價(jià)錢(qián)建這么一條高速公路不符合國(guó)情。 但很快， 人們就感受到了高速公路帶來(lái)的獲得感、幸福感。 不久之后， 又發(fā)現(xiàn)這條雙向四車(chē)道的公路容量不足， 不得不關(guān)閉， 讓施工隊(duì)重新進(jìn)場(chǎng)， 將這條路擴(kuò)寬。 在實(shí)施擴(kuò)寬工程的一年多里， 老百姓怨言較多， 因?yàn)樗麄冊(cè)缫堰m應(yīng)了高速公路帶來(lái)的便利。 擴(kuò)建完成后， 人們又能重新享受沈大高速公路帶來(lái)的便利， 而這一便利中很多的正外部性是那部分收費(fèi)無(wú)法體現(xiàn)的。 經(jīng)此之后， 大家越來(lái)越認(rèn)同， 在人們主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)域， 首先需要修建高速公路。 同樣的， 從上海到南京的滬寧高速公路又重演了沈大高速公路超前投資不足的建設(shè)過(guò)程：公路開(kāi)通不久路上的車(chē)輛便越來(lái)越擁堵， 無(wú)法稱之為高速公路了， 因此不得不將雙向四車(chē)道擴(kuò)建到雙向六車(chē)道。 此時(shí)政府沒(méi)有采用封閉公路的方式， 而是循環(huán)式單向開(kāi)放， 每一個(gè)路段兩頭卡住， 一段時(shí)間這個(gè)方向、一段時(shí)間另一方向， 雖仍然放行， 但是堵車(chē)嚴(yán)重。 如果最初能夠規(guī)劃好方案， 有充足的資源支撐， 按照雙向六車(chē)道甚至雙向八車(chē)道建設(shè)， 還會(huì)有后面的麻煩嗎？ 據(jù)此種經(jīng)驗(yàn)來(lái)看， 很多西部項(xiàng)目不排除有些設(shè)計(jì)可能過(guò)于超前， 但總體來(lái)說(shuō)， 適當(dāng)?shù)某笆且?guī)律。 如果將超前投資適度地體現(xiàn)在中西部的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上， 可以避免以后的很多麻煩。 因此， 一定要在“要想富， 先修路”方面有遠(yuǎn)見(jiàn)， 盡可能地提供超前投資。

4. 規(guī)劃先行， 多規(guī)合一。 交通基礎(chǔ)設(shè)施涉及架橋修路， 包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、橋梁、隧道、海運(yùn)、內(nèi)河水運(yùn)、地鐵、城鐵、輕軌等， 以及與之相匹配的海綿城市建設(shè)、綜合管廊建設(shè); 更廣泛的， 就是這些軌道交通網(wǎng)、交通網(wǎng)沿線和所在區(qū)域必須配備的所有設(shè)施。 面對(duì)各種復(fù)雜且相互關(guān)聯(lián)的建設(shè)事項(xiàng)， 就更加需要高水平的“規(guī)劃先行， 多規(guī)合一”， 這也是極為值得總結(jié)和強(qiáng)調(diào)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

過(guò)去， 各個(gè)部門(mén)都非常重視自己的管理權(quán)， 各個(gè)部門(mén)會(huì)做出自己的規(guī)劃， 如公交規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、居民住宅規(guī)劃、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。 但這些規(guī)劃如何有機(jī)地協(xié)同， 形成一個(gè)高水平的覆蓋所有項(xiàng)目的國(guó)土開(kāi)發(fā)通盤(pán)規(guī)劃？ 該問(wèn)題多年來(lái)都沒(méi)能得到很好的解決。 近年來(lái)， 管理當(dāng)局越來(lái)越認(rèn)同“規(guī)劃先行， 多規(guī)合一”。 這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不矛盾， 而恰恰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中另一句話的具體表現(xiàn)——“政府更好地發(fā)揮作用”。 因?yàn)樵趪?guó)土開(kāi)發(fā)中， 首先形成的是與交通網(wǎng)相匹配的各種不動(dòng)產(chǎn)。 這些不動(dòng)產(chǎn)形成以后， 如果發(fā)現(xiàn)其存在結(jié)構(gòu)錯(cuò)配問(wèn)題， 再想改變是非常困難的， 且成本極高， 甚至根本就是不可能的。 因此， 必須堅(jiān)持高水平的“規(guī)劃先行， 多規(guī)合一”。

仍以北京為例， 新中國(guó)成立之初， 梁思成和陳占祥提出的“梁陳方案”， 經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)以后， 大家才知道它是真正的高水平， 是真正的高瞻遠(yuǎn)矚;然而， 目前老城基本已經(jīng)被拆光。 北京現(xiàn)在的中心區(qū)域若要按照“梁陳方案”再建一次， 已經(jīng)沒(méi)有任何可能性。 所以， 必須制定新的規(guī)劃， 并使多規(guī)合一， 即建兩個(gè)副中心， 一個(gè)是“北京城市副中心”， 建在通州潞河鎮(zhèn)， 另一個(gè)是“首都城市副中心”， 建在雄安新區(qū)， 中央稱之為“千年大計(jì)”。 要把與交通基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的所有國(guó)土開(kāi)發(fā)事項(xiàng)盡可能高水平地放在一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃里， 各個(gè)部門(mén)的規(guī)劃要服從政府牽頭設(shè)計(jì)中所給出的約束條件， 各方一起形成一個(gè)能夠接受歷史考驗(yàn)的真正符合現(xiàn)代化建設(shè)內(nèi)在需要和人民群眾最大利益、根本利益的規(guī)劃方案。 這是目前全國(guó)從中央到地方各個(gè)層級(jí)政府要做出真正高水平的政績(jī)所必須解決的問(wèn)題。

當(dāng)前， 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的新基建與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的緊密呼應(yīng)是必然的。 新基建中很多不動(dòng)產(chǎn)的形成、所有的硬件匹配， 都要與整個(gè)通盤(pán)規(guī)劃結(jié)合在一起。 新基建和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、其他配套設(shè)施建設(shè)都不能簡(jiǎn)單地分隔開(kāi)， 片區(qū)的開(kāi)發(fā)、交通的順暢， 合在一起是新基建和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要打通布署的一個(gè)通盤(pán)安排。 對(duì)于2020年《政府工作報(bào)告》中所提到的“兩新一重”， 要將其認(rèn)識(shí)為實(shí)際生活中的一種有機(jī)結(jié)合、相得益彰的方案設(shè)計(jì)問(wèn)題。 在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的過(guò)程中， 必然要求形成資金相互結(jié)合與滲透、共創(chuàng)繁榮的新老基建可行方案。

四、交通基礎(chǔ)設(shè)施“使用者付費(fèi)”陽(yáng)光化管理機(jī)制建設(shè)的意義

由以上對(duì)投融資建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的初步總結(jié)可知， 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在管理上面臨的挑戰(zhàn)是非常明顯的。 前文已述， 以貸款或政府體外資金為主將項(xiàng)目建成， 再收取過(guò)橋費(fèi)、過(guò)路費(fèi)， 這種方式在加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面總體來(lái)說(shuō)是利大于弊的， 支撐了我國(guó)幾十年改革開(kāi)放路徑上的超常規(guī)發(fā)展。 從我國(guó)的高鐵最高時(shí)速和已經(jīng)建成的公里數(shù)， 以及與之相匹配的各種條件來(lái)看， 當(dāng)前階段我國(guó)高鐵處于全球前沿， 這是我國(guó)的總體供給能力終于走到世界前沿領(lǐng)域的為數(shù)不多的案例之一。 為建設(shè)高鐵投入的大量資金， 雖不完全是財(cái)政渠道提供的資金， 但是財(cái)政資金可以起到乘數(shù)放大效應(yīng)， 拉動(dòng)更多資金投入其中， 里面涉及大量貸款， 這也客觀地要求治理能力、管理水平一定要得到提高。

仍以北京為例， 北京首都機(jī)場(chǎng)從T1擴(kuò)建到T2、T3， 同時(shí)要建設(shè)從市中心區(qū)域通往機(jī)場(chǎng)的干道， 即建成與機(jī)場(chǎng)連通的高速公路， 使航空港交通樞紐直接連通高速公路， 再達(dá)到中心區(qū)域和其他區(qū)域， 形成四通八達(dá)的局面。 北京首都機(jī)場(chǎng)的高速公路是收費(fèi)的， 然而收費(fèi)若干年以后， 社會(huì)輿論有非常強(qiáng)烈的反對(duì)的聲音：“如果收費(fèi)還貸， 首都機(jī)場(chǎng)T1、T2連通的那條高速公路貸款早已還完， 為什么還要繼續(xù)收費(fèi)？”對(duì)此， 政府部門(mén)的回應(yīng)是：這項(xiàng)貸款確實(shí)已經(jīng)還清， 現(xiàn)在的收費(fèi)可以往下調(diào)減， 調(diào)成單向收費(fèi)， 再往后將收費(fèi)由十元調(diào)為五元。 這樣其實(shí)是受社會(huì)輿論壓力而不得已的一個(gè)過(guò)程。 最理想的情況應(yīng)該是， 如果在準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)方面有一種更好的信息公開(kāi)管理規(guī)則與制度， 每個(gè)年度都將建設(shè)項(xiàng)目匹配的高速公路干道的財(cái)務(wù)情況對(duì)全社會(huì)公布， 清清楚楚地告知全社會(huì)資金的收取與使用情況， 讓人們清晰地認(rèn)識(shí)到該運(yùn)行體系的成本控制水平較高， 人們就會(huì)更理性地看待收費(fèi)。 因?yàn)槿魏芜\(yùn)行體系都有成本問(wèn)題， 應(yīng)盡可能地讓成本合理化。

如果都能有公信力地對(duì)全社會(huì)披露清楚高速公路干道的財(cái)務(wù)情況， 就可以引導(dǎo)全社會(huì)來(lái)討論：連通首都機(jī)場(chǎng)T1、T2的高速公路的貸款還清以后， 是否可以繼續(xù)收費(fèi)， 將資金用來(lái)支持T3擴(kuò)建以后的高速公路建設(shè)？ T3高速公路建設(shè)的貸款還清以后， 是否可以繼續(xù)收費(fèi)， 將資金用于與大興機(jī)場(chǎng)連通的高速公路的建設(shè)？ 這將促使大多數(shù)人接受繼續(xù)收費(fèi)的方案， 因?yàn)槿藗冎览^續(xù)收費(fèi)可以加快下一輪的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 以及建設(shè)能為全體人民造福、為人民美好生活帶來(lái)正面影響的相關(guān)設(shè)施。 但遺憾的是， 由于種種條件的制約， 現(xiàn)在還未能達(dá)到這一理想狀態(tài)。

架橋修路可以利用貸款、政府外部資金， 采用PPP模式等創(chuàng)新機(jī)制， 但是所有的信息都應(yīng)最大限度地陽(yáng)光化管理， 接受老百姓的監(jiān)督， 將所有成本都交代清楚。 主動(dòng)接受多重審計(jì)， 聯(lián)合各方面一起將交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)做得更快更好， 更符合我國(guó)超常規(guī)發(fā)展現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求。

按照鄧小平說(shuō)的“三步走”， 以及中央現(xiàn)在提出的“新的兩步走”， 我國(guó)的發(fā)展應(yīng)是一個(gè)超常規(guī)發(fā)展過(guò)程。 只有超常規(guī)發(fā)展才能繼續(xù)縮小我國(guó)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的差距， 才能真正實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。 目前， 我國(guó)的人均國(guó)民收入已經(jīng)上升到一萬(wàn)美元， 只有人均國(guó)民收入超過(guò)一萬(wàn)四千美元才算穩(wěn)穩(wěn)邁過(guò)高收入經(jīng)濟(jì)體的門(mén)檻。 我們要爭(zhēng)取在中高速增長(zhǎng)的情況下， 將我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平抬升到發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體水平。 成為高收入經(jīng)濟(jì)體后還會(huì)有新的挑戰(zhàn)和困難， 但是當(dāng)下要以超常規(guī)發(fā)展的態(tài)勢(shì)向前跨越“中等收入陷阱”， 這是一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題， 因?yàn)榈搅诉@個(gè)門(mén)檻， 會(huì)面臨“門(mén)檻效應(yīng)”。 全球絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體到了這個(gè)階段會(huì)矛盾凸顯， 各種問(wèn)題糾結(jié)在一起， 導(dǎo)致想“過(guò)檻”但過(guò)不去。 在過(guò)去的六七十年間， 有一百多個(gè)經(jīng)濟(jì)體達(dá)到了中等收入水平， 但是真正如愿地繼續(xù)向上成為高收入經(jīng)濟(jì)體的， 寥寥可數(shù)， 僅有十分之一。

我國(guó)如何沖關(guān)成功？ 這就需要處理好交通基礎(chǔ)設(shè)施和有效投融資項(xiàng)目建設(shè)以及支撐通盤(pán)發(fā)展所需要的機(jī)制創(chuàng)新。 機(jī)制創(chuàng)新除了包括基礎(chǔ)的、管理性質(zhì)的機(jī)制， 還包括與社會(huì)生活治理水平提高的陽(yáng)光化、公共參與、公眾監(jiān)督、法治化、民主化等融合在一起的機(jī)制， 這就是配套改革的系統(tǒng)工程。 因此有必要強(qiáng)調(diào)， 上文討論的許多管理層面、技術(shù)層面的問(wèn)題， 如果從管理創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展連通到制度創(chuàng)新， 實(shí)際上仍是一個(gè)配套改革的問(wèn)題， 即中央所說(shuō)的“打造現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的主線是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。 這個(gè)改革的龍頭因素是制度的有效供給， 是以推進(jìn)和完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌， 形成現(xiàn)代化國(guó)家治理的新境界， 帶動(dòng)所有潛力、活力的釋放。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[ 1 ]? ?習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017：1 ～ 569.

[ 2 ]? ?李克強(qiáng).政府工作報(bào)告——2020年5月22日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上[M].北京：人民出版社，2020：1 ～ 32.