李國(guó)棟

摘要：西藏自治區(qū)地處青藏高原，西藏鄉(xiāng)村治理在推動(dòng)西藏穩(wěn)定發(fā)展和長(zhǎng)治久安進(jìn)程中扮演著不可忽視的作用。如今，西藏鄉(xiāng)村的治理中依然存在著自治制度重形式輕實(shí)質(zhì)、村民自治程度低、自治的法律法規(guī)不健全、農(nóng)牧民文化素質(zhì)相對(duì)較低等問(wèn)題。政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用、完善相關(guān)制度和法規(guī)條例、不斷提高農(nóng)牧民和管理者的自治能力、推進(jìn)法律體系結(jié)合宗教功能共同治理、有效發(fā)揮群眾的基礎(chǔ)性作用等措施以優(yōu)化西藏鄉(xiāng)村的治理。

關(guān)鍵詞：西藏自治區(qū) 鄉(xiāng)村治理 治理理論

一、相關(guān)概念的簡(jiǎn)單介紹

（一）治理的基本內(nèi)涵

產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代末90年代初的治理理論，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。治理理論提出后一直是“一套十分復(fù)雜且充滿爭(zhēng)議的思想體系”，對(duì)其定義分歧也是比較大的。但是各國(guó)不同對(duì)的專家和和學(xué)者根據(jù)自身理解和學(xué)術(shù)背景出發(fā)分別對(duì)“治理”的內(nèi)涵提出了自己的見(jiàn)解，并下了不同的定義，具有代表性的有以下幾種：

詹姆斯N.羅西瑙在其代表性著作《沒(méi)有政府的治理》中首次闡述了治理理論并把“治理”描述成一種管理方法，他認(rèn)為“治理”是和統(tǒng)治不同的一種手段，不需要政府授權(quán)且不一定需要政府的主導(dǎo)，卻能有效的發(fā)揮作用的機(jī)制。另外，世界銀行對(duì)治理所下的概念也是常被引用了，其認(rèn)為治理是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為了穩(wěn)定和發(fā)展而發(fā)展出來(lái)的對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源進(jìn)行管理的一種手段和權(quán)力運(yùn)用方式。全球治理委員會(huì)發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》中也提出了關(guān)于“治理”這一詞的概念內(nèi)涵，并指出治理的多主體性、合作性和共同性。文中的治理是為完成公共事務(wù)而由包括各種私人的和公共的個(gè)人和機(jī)構(gòu)通力合作并采取的各種方式的加總。雖然，個(gè)主體之間可能是沖突的或者矛盾的，但是可以通過(guò)交流、協(xié)商的方式得以解決，使得不同利益可以得以調(diào)和，并且采取共同的行動(dòng)達(dá)到目標(biāo)的連續(xù)過(guò)程。這個(gè)定義包含兩方面的含義，一方面是指主體有一定權(quán)威迫使人們服從制定的相應(yīng)規(guī)則和制度;另一方面包含哥治理主體間認(rèn)同并服從符合共同利益的制度安排。

在國(guó)外對(duì)治理內(nèi)涵的討論方興未艾期間，國(guó)內(nèi)對(duì)于治理這一概念的內(nèi)涵也受到了一些專家和學(xué)者的關(guān)注。比較有代表性的是毛壽龍先生、徐勇教授和俞可平教授，毛壽龍先生把治理的內(nèi)涵解釋為“治理之道”，他認(rèn)為治理是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府從管理者到參與者，運(yùn)用市場(chǎng)管理的辦法來(lái)進(jìn)行管理公共事務(wù)的角色轉(zhuǎn)變?！倍煊陆淌趧t是從權(quán)力分配的角度來(lái)闡述治理的含義，他指出，治理主要是統(tǒng)治者或者管理者通過(guò)權(quán)力的分配，和社會(huì)中個(gè)人或團(tuán)體共同合作管理公共事務(wù)，達(dá)到對(duì)整個(gè)社會(huì)的調(diào)配和影響的方法。另外，俞可平教授對(duì)于治理的理解也是從權(quán)威的角度，他認(rèn)為治理是滿足公眾需求的手段，是通過(guò)權(quán)威在一定范圍的分配和運(yùn)用，得以通過(guò)多主體的共同努力維持既定的秩序。

（二）鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，并不是一種現(xiàn)代才出現(xiàn)的現(xiàn)象，它在不同的時(shí)期有不同的表達(dá)方式，是在治理理論的基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生的?！班l(xiāng)村治理”對(duì)治理的范圍和主體都有一定的限定，但鄉(xiāng)村治理理論卻是一種新的理論研究。“鄉(xiāng)村治理”這一概念最初是由華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心的學(xué)者提出來(lái)的。國(guó)內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵的理解比較具有代表性的有賀雪峰、俞可平和徐勇。賀雪峰認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是指如何使鄉(xiāng)村能夠進(jìn)行自主管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和有序發(fā)展的問(wèn)題。而俞可平認(rèn)為鄉(xiāng)村治理也就是農(nóng)村治理，它是指如何運(yùn)用農(nóng)村公共權(quán)威對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行管理并增進(jìn)公共福祉的過(guò)程。這里的公共權(quán)威是多方面的，既可以是官方，也可以是民間的，或官方與民間機(jī)構(gòu)的合作。徐勇認(rèn)為的鄉(xiāng)村治理是指通過(guò)解決鄉(xiāng)村面臨的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村穩(wěn)定和發(fā)展的過(guò)程。本文中，鄉(xiāng)村治理指以政府為主導(dǎo)，并與鄉(xiāng)村社會(huì)的各種組織和個(gè)人進(jìn)行合作，共同處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。題中指的農(nóng)牧區(qū)包括兩個(gè)方面，農(nóng)村和牧區(qū)，西藏的鄉(xiāng)村治理就是對(duì)農(nóng)牧區(qū)的治理。

二、西藏鄉(xiāng)村治理中存在的主要問(wèn)題

（一）部分制度流于形式，政策設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)

為保障農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，中央和地方政府制定了一系列關(guān)于鄉(xiāng)村治理制度、以及法律、法規(guī)等，并提出了一些要求以及對(duì)村民權(quán)利、村民自治的內(nèi)容和程序等方面做了詳細(xì)而明確的規(guī)定。但是，西藏鄉(xiāng)村地區(qū)的選舉、管理和監(jiān)督等鄉(xiāng)村管理制度不符合西藏鄉(xiāng)村的具體情況，導(dǎo)致在很大程度上流于形式，相關(guān)制度條例并沒(méi)能在西藏鄉(xiāng)村有效運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，在自治制度的具體實(shí)行過(guò)程中，很多情況，一些制度和規(guī)定在實(shí)施過(guò)程中被扭曲的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重;甚至有些地區(qū)從形式上就沒(méi)有按照法定的法律程序辦事。

（二）村民自治條例有待完善、相關(guān)規(guī)定缺乏執(zhí)行性

西藏地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)地域廣大，自然環(huán)境千差萬(wàn)別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，這都要求各地方的村民自治條例要有一定的適應(yīng)性，因地制宜。然而，西藏地區(qū)存在農(nóng)村牧區(qū)的相關(guān)自治條例千篇一律的情況，并沒(méi)有結(jié)合現(xiàn)實(shí)和實(shí)際，制定的相關(guān)條例和制度也沒(méi)有考慮到農(nóng)牧民信仰藏傳佛教的現(xiàn)實(shí)情況，導(dǎo)致一些制度和條例“水土不服”，無(wú)法執(zhí)行。另外，還存在有的農(nóng)村牧區(qū)的自治條例不完整，欠完善的問(wèn)題，一些地方?jīng)]有根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的情況制定針對(duì)性的規(guī)定和條約的情況，并且缺乏可執(zhí)行性。鄉(xiāng)村治理必須建立雙向的“自下而上”和“自上而下”的規(guī)章制度和溝通模式，去化解矛盾，達(dá)到共同治理的目的。

（三）農(nóng)牧民文化素質(zhì)相對(duì)較低，缺乏鄉(xiāng)村治理意識(shí)和治理能力

由于西藏地區(qū)是一個(gè)有著幾千年封建農(nóng)奴制經(jīng)歷的地區(qū)，并且又收到藏傳佛教的深刻影響，其封建農(nóng)奴制殘余的等級(jí)觀念的思想在鄉(xiāng)村仍然根深蒂固，嚴(yán)重缺乏自治的意識(shí)。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后再加上和外界的溝通和交流較少，農(nóng)牧民對(duì)于“教育改變命運(yùn)”的認(rèn)知程度相對(duì)較低，并且受教育水平普遍較低，其中文盲和半文盲的比率比較大，并且自身缺乏先進(jìn)的文化觀念，使得農(nóng)牧區(qū)的農(nóng)牧民的治理能力較弱，缺乏有治理能力的人才，多數(shù)還是傳統(tǒng)的家族式的治理。