李文友，田為剛

(1.昭通市環(huán)境科學(xué)研究所，云南 昭通 657000；2.云南湖柏環(huán)保科技有限公司，云南 昆明 650000)

1 概述

赤水(昭通段)河流域涉及昭通鎮(zhèn)雄、威信兩縣，流域內(nèi)山巒起伏、溝壑縱橫，大部分是山區(qū)和高寒山區(qū)，生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。通過有針對性地開展赤水河(昭通段)生態(tài)補償評估研究，能為統(tǒng)籌推進昭通“八大標(biāo)志性”戰(zhàn)役的實施、補齊社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展提供理論依據(jù)。

2 自然環(huán)境現(xiàn)狀

赤水河(昭通段)流域涉及昭通市的鎮(zhèn)雄、威信兩縣，地處烏蒙山脊部，為川南山地與云貴高原的結(jié)合部。海拔高程725～2457m，河道切割深度200～600m，屬中低山構(gòu)造侵蝕地貌和溶蝕地貌；流域?qū)俦眮啛釒Ъ撅L(fēng)氣候區(qū)，地形高差大，氣候垂直分帶明顯。流域內(nèi)降水、徑流年際變化不大，年內(nèi)分配極不均勻，流域多年平均降水量897.3mm，多年平均徑流深440.1mm。

3 存在的生態(tài)補償問題

近10多年來，赤水河(昭通段)流域逐步實施了形式多樣的生態(tài)補償措施，為改善流域生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)揮了巨大作用。但是，從流域內(nèi)生態(tài)問題產(chǎn)生的根源和解決問題所需要的時間來看，赤水河(昭通段)生態(tài)補償還存在以下幾個方面的不足：

(1)生態(tài)補償缺乏立法保障

目前，赤水河(昭通段)生態(tài)補償主要以《云南省縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核辦法(試行)》和《云南省生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》為實施依據(jù)，尚未制定統(tǒng)一、專門的法律法規(guī)，沒有明確的法律依據(jù)和支撐，存在極大不確定性。

(2)生態(tài)補償缺乏穩(wěn)定的資金渠道

赤水河流域作為全國重要的生態(tài)功能區(qū)，目前沒有建立持續(xù)、穩(wěn)定的補償資金渠道，雖然國家和地方各級政府已經(jīng)投入了大量資金用于赤水河流域的生態(tài)保護，但多采用生態(tài)保護規(guī)劃、工程建設(shè)項目、居民補助補貼等形式，生態(tài)補償政策措施大多具有階段性、短暫性的特點。

(3)生態(tài)補償多頭實施、分散管理

由于缺乏明確的生態(tài)補償資金渠道，各個部門均從各自領(lǐng)域以不同的方式對赤水河(昭通段)生態(tài)環(huán)境進行保護恢復(fù)，但這些生態(tài)補償由于多是以工程項目的方式實施，只能用于某項或某類具體的生態(tài)保護措施，不利于地方政府總體考慮赤水河(昭通段)生態(tài)保護需求，無法統(tǒng)籌安排生態(tài)補償經(jīng)費使用，使運行費用難以歸項。

(4)補償標(biāo)準(zhǔn)與資金的投入偏低

近年來，國家通過各種生態(tài)補償方式對赤水河(昭通段)生態(tài)保護投入了大量資金，但該流域地處生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不充分，采用的補償標(biāo)準(zhǔn)與赤水河(昭通段)的空間范圍和生態(tài)問題的艱巨性相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以系統(tǒng)性地解決該流域的生態(tài)保護與恢復(fù)問題。

(5)補償資金使用缺乏有力的監(jiān)管

從總體上看，赤水河(昭通段)在補償資金使用方面缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和有力監(jiān)管，有些項目難以通過生態(tài)補償資金實施，使生態(tài)補償資金沒有最大限度地發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

(6)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展艱難

流域內(nèi)社會發(fā)育程度低,經(jīng)濟總量小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)戶就業(yè)渠道極為狹窄。同時，生態(tài)移民文化素質(zhì)相對較低，勞動技能較差，基本未掌握其他生產(chǎn)勞動技能，造成多數(shù)移民成為社會閑散無業(yè)人員。因此，后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是流域生態(tài)保護恢復(fù)的重要保證，也是地方政府面臨的最大挑戰(zhàn)和難題。

4 補償資金估算思路

生態(tài)保護成本，是指為保護、維持或恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而投入的直接成本或付出的經(jīng)濟代價，是實際發(fā)生的支出和費用[1]。基于生態(tài)保護成本的赤水河(昭通段)生態(tài)補償范圍應(yīng)包括推進生態(tài)保護與建設(shè)、改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件、提高基本公共服務(wù)能力三個方面，具體包括生態(tài)治理與維護、禁牧補償、草畜平衡獎勵、移民和農(nóng)戶生產(chǎn)生活改善、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等支出，圍繞這些內(nèi)容確定具體的補償項目指標(biāo)，采用費用分析法估算生態(tài)環(huán)境保護的直接投入成本，將其作為生態(tài)補償?shù)馁Y金額度[2]。本研究以2019年為基準(zhǔn)年，爭取到2024年建立并完善赤水河(昭通段)生態(tài)補償長效機制，估算2019—2024年所需的生態(tài)補償資金。

5 補償資金估算方法

目前主要有靜態(tài)核算和動態(tài)核算兩種方法[3]。靜態(tài)核算[4]是將某一年的生態(tài)保護各種投入作為直接成本，或?qū)⒛骋粫r段內(nèi)生態(tài)保護的各種投入直接累計作為直接成本總額，再平均分配到補償期的各年度。靜態(tài)核算方法比較適合應(yīng)用在對未來投入成本的核算。動態(tài)核算[5]是設(shè)定核算基準(zhǔn)年，考慮生態(tài)保護的各項投入從核算初始年到基準(zhǔn)年之間的時間效應(yīng)。動態(tài)核算方法比較適合于對已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)保護成本進行核算。本研究采用靜態(tài)核算方法。

表1 赤水河(昭通段)生態(tài)保護與建設(shè)補償資金標(biāo)準(zhǔn)

表2 赤水河(昭通段)農(nóng)牧民基本生產(chǎn)生活改善補償資金標(biāo)準(zhǔn)

表3 赤水河(昭通段)基本公共服務(wù)能力提高補償資金標(biāo)準(zhǔn)

6 補償資金估算結(jié)果

2019—2024年赤水河(昭通段)直接投入生態(tài)環(huán)境保護的成本核算結(jié)果見表4。由此結(jié)果可知，赤水河(昭通段)2019—2024年基于生態(tài)保護成本總投入的補償資金為242.28億元，其中，2019年為40.38億元。

表4 生態(tài)補償各項目及分階段資金估算表 (萬元)

7 意見建議

赤水河(昭通段)流域內(nèi)人口、資源、環(huán)境矛盾極為突出，急需建立生態(tài)補償長效機制來緩解這一矛盾，并確保對赤水河(昭通段)生態(tài)保護恢復(fù)予以長期穩(wěn)定的支持。通過持續(xù)不懈地開展生態(tài)恢復(fù)、人口控制、教育發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能力建設(shè)、制度完善等措施，使退化生態(tài)系統(tǒng)得以逐步恢復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件，提高基本公共服務(wù)能力，從根本上解決赤水河(昭通段)生態(tài)保護與區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展間題，使赤水河流域走上人與自然和諧的生態(tài)文明之路。

7.1 建立健全橫向水環(huán)境補償機制

通過云南、貴州、四川三省政府間協(xié)商，明確各自的責(zé)任和義務(wù)，積極推動流域上、中、下游各省份之間建立橫向水環(huán)境補償機制，推動形成“成本共擔(dān)、效益共享、責(zé)任共負(fù)、多元共治”的流域保護和治理長效機制。

7.2 完善生態(tài)補償資金籌集機制

赤水河(昭通段)生態(tài)補償應(yīng)逐步實現(xiàn)補償資金以專項資金投入替代項目資金補償，逐步實現(xiàn)補償資金來源多元化替代單一化，最終建立完善赤水河流域生態(tài)補償資金籌集機制，包括補償資金預(yù)算、審核、實施、監(jiān)管等。

7.3 區(qū)域統(tǒng)籌，合理布局

通過對赤水河(昭通段)的長期補償，逐漸縮小與其他地區(qū)的差距，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，促進農(nóng)牧民勞動力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等。

7.4 加大生態(tài)環(huán)境治理投入

赤水河(昭通段)已經(jīng)開展了退耕還林還草、石漠化防治、自然保護規(guī)劃、濕地保護、生物多樣性保護、水土保持等多項生態(tài)治理工程，相對于生態(tài)環(huán)境的退化情況而言，生態(tài)治理與維護工作任務(wù)依然艱巨，應(yīng)繼續(xù)加強赤水河(昭通段)生態(tài)治理與修復(fù)工作，重點針對退耕還林還草、石漠化防治、水土保持等項目加大資金補償、技術(shù)補償?shù)榷喾N補償方式投入。

7.5 切實改善農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件

由于自然、歷史和社會發(fā)育等方面原因，鎮(zhèn)雄、威信兩個縣都是國家級貧困縣，也是赤水河流域人均GDP最低的縣份。為了保護赤水河上游生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)牧民生活水平是生態(tài)補償?shù)闹匾獌?nèi)容。