[摘?要]我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，防范和化解地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。貴州省近年來(lái)保持了較高的 GDP 增速，但債務(wù)率居于全國(guó)“最高水平”行列，高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很大程度上是由債務(wù)來(lái)支撐的。在目前經(jīng)濟(jì)不景氣與政府財(cái)政收入增速放緩，局部下降的背景下，地方債務(wù)治理變得更有現(xiàn)實(shí)急迫性。文章在梳理貴州省地方債務(wù)狀況及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的歷程上，提出“財(cái)”“政”“法”的三維治理架構(gòu)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范和消解的應(yīng)對(duì)策略，希望能夠利于地方債務(wù)之治理。

[關(guān)鍵詞]?地方政府債務(wù);三維治理;地方政府考核方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.12.003

1?引言

所謂地方政府性債務(wù)，就是地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及政府專(zhuān)門(mén)成立的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)以及政策性掛賬三類(lèi)。它屬于社會(huì)基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方機(jī)關(guān)提供擔(dān)保的債務(wù)形式。[1]地方政府性債務(wù)包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。

財(cái)政數(shù)據(jù)顯示：2017 年全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)16.47萬(wàn)億元，債務(wù)率為76.5%，2018年地方債務(wù)余額18.4萬(wàn)億元，債務(wù)率為76.6% ，呈現(xiàn)出“危機(jī)化”的特點(diǎn)。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平差異較大，部分省份債務(wù)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際警戒標(biāo)準(zhǔn)。中央在重大會(huì)議中包括黨的十九大、經(jīng)濟(jì)和金融工作會(huì)議等，均對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。地方債務(wù)治理已經(jīng)成為關(guān)乎國(guó)家財(cái)政金融安全的重大問(wèn)題之一。

中央部委預(yù)警，當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)有較高風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署曾對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)，西部欠發(fā)達(dá)省份地方債務(wù)規(guī)模比重總體上高于東部和中部省份。近幾年貴州省保持著讓人矚目的GDP 增長(zhǎng)速度，但地方債務(wù)率一直保持最高水平，大規(guī)模債務(wù)支撐了近年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。相對(duì)應(yīng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也累積到很高的程度。2015年貴州省債務(wù)率高達(dá)202.5%，2016年為189%，2017年為178.9%，2018年為121%，均居全國(guó)前列。貴州省目前處于債務(wù)償還的高峰期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題已經(jīng)暴露出來(lái)。2019年第一季度，GDP增速為 10.1%，比2018年第一季度有所下降。[2]如果不能提出有效的防范措施，化解當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙，貴州省未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不容樂(lè)觀。

2?貴州省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析

2.1?地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任與財(cái)政收入的不平衡

2.1.1?財(cái)政收入少是導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因

與東部省份相比較，貴州省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)并沒(méi)有帶動(dòng)財(cái)政收入同比例增長(zhǎng)，特別是基層鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入少，收入遠(yuǎn)不能滿足支出需求。地方政府作為推動(dòng)其轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任主體，在目標(biāo)考核以及有限的財(cái)力約束下，只能“借錢(qián)生錢(qián)”，通過(guò)舉債的方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.1.2?民生建設(shè)需求高和大量基礎(chǔ)建設(shè)是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的客觀原因

目前處于城市化快速發(fā)展時(shí)期，需要大量城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)等方面投入。地方政府優(yōu)于中央政府，能更準(zhǔn)確地反映居民對(duì)地方公共產(chǎn)品的偏好。但在提供環(huán)保、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大的典型公共產(chǎn)品時(shí)，因初始投資額大，當(dāng)?shù)胤侥甓蓉?cái)政收入無(wú)法承擔(dān)時(shí)，只有通過(guò)舉債方式融資。而且，只有舉債或者發(fā)行中長(zhǎng)期債券，才能使地方公共產(chǎn)品債務(wù)償還期限與受益期限大體一致，滿足成本與收益時(shí)間和受益人群的一致性。

落實(shí)到貴州省，在道路交通、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房、經(jīng)濟(jì)適用房等民生投資的比重占整個(gè)投資的比重，均高于中、東部其他省份。受地處多山地區(qū)復(fù)雜地理因素影響，所需建造成本高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體落后，貧困人口比例高，用于保障民生投資較多。但貴州本身基礎(chǔ)不好，財(cái)政收入來(lái)源不多，面對(duì)大量增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施、民生建設(shè)需求，只有依靠不斷地舉借外債來(lái)填補(bǔ)這種收支缺口。加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)這類(lèi)型的投資期較長(zhǎng)且收益比較微薄，貴州和青海、寧夏等其他西部省份地方政府債務(wù)都呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

2.1.3?以GDP為核心的地方政府考核方式

片面追求 GDP 高速增長(zhǎng)的政績(jī)意識(shí)是貴州省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主觀原因。政府考核自上而下仍主要以GDP總量和增長(zhǎng)率作為衡量地方官員政績(jī)的指標(biāo)。作為國(guó)家建設(shè)和發(fā)展責(zé)任人、中央政府委托人，在中央監(jiān)督下謀求地方和自身發(fā)展。但中央對(duì)地方需求及成本等信息掌握較少，無(wú)法準(zhǔn)確判別地方項(xiàng)目決策的科學(xué)性和預(yù)算支出的合理性，容易產(chǎn)生地方超前發(fā)展、過(guò)度投資等問(wèn)題，盲目舉債，致使債務(wù)越來(lái)越重。另外，地方官員考評(píng)機(jī)制中，居民監(jiān)督權(quán)利難以實(shí)行，為追求高速增長(zhǎng)，在地方財(cái)力有限的情況下，官員多會(huì)選擇通過(guò)舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，達(dá)到在短期內(nèi)取得任職內(nèi)的 GDP 高速增長(zhǎng)。

2.2?地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

早在1994年分稅制改革就已經(jīng)促使中央和地方政府“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”。地方政府職能強(qiáng)化，需要承擔(dān)更多的公共責(zé)任，提供產(chǎn)品，中央財(cái)政收入強(qiáng)化，地方財(cái)政占全國(guó)收入比例下降，加重了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張壓力與動(dòng)力?！笆露噱X(qián)少”的地方政府通過(guò)各種融資渠道舉債以彌補(bǔ)自身財(cái)力的不足。根據(jù)“路徑依賴(lài)”的理論，地方政府舉債行為會(huì)不斷自我強(qiáng)化，推動(dòng)地方政府債務(wù)的迅速增加。

2.3?金融體制規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)管機(jī)制的缺乏

投融資管理體制不健全是導(dǎo)致債務(wù)不斷膨脹的制度原因。貴州融資平臺(tái)數(shù)量雖多，但融資決策主體及償還主體和投資決策失誤責(zé)任主體均不明確，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)容易轉(zhuǎn)移下任政府。在舉債缺乏法律依據(jù)背景下，地方政府投融資渠道規(guī)范性較弱。長(zhǎng)期欠缺對(duì)債務(wù)規(guī)范管理的認(rèn)識(shí)，通過(guò)私下募集、資產(chǎn)信托等非正規(guī)渠道變相借款，尚未建立管理地方政府債務(wù)的金融機(jī)構(gòu)合作平臺(tái)，缺乏債務(wù)管理規(guī)范。中央政府對(duì)地方存在因?yàn)殡[性擔(dān)保而可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府則傾向于享受債務(wù)短期收益，從而把未來(lái)償還責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于下一屆政府或者上級(jí)政府。中央尚未建立對(duì)地方債務(wù)統(tǒng)一監(jiān)控的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，也未建立財(cái)政、債務(wù)信息的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。疏于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，審計(jì)周期長(zhǎng)，影響決策，錯(cuò)失地方政府債務(wù)化解時(shí)機(jī)。

3?消解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策分析

文章對(duì)于貴州省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因，從以下三個(gè)維度提出消解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

3.1?地方債務(wù)治理“財(cái)”的維度——促進(jìn)財(cái)政科學(xué)化

在地方債務(wù)處置過(guò)程中，行政主體應(yīng)強(qiáng)化政府自身監(jiān)管和強(qiáng)化市場(chǎng)約束，對(duì)有債務(wù)運(yùn)行規(guī)律、債務(wù)治理有科學(xué)的認(rèn)知。通過(guò)完善債務(wù)財(cái)政行政過(guò)程，推動(dòng)債券市場(chǎng)機(jī)制和整頓融資平臺(tái)，來(lái)達(dá)到治理效果。

3.1.1?完善債務(wù)財(cái)政行政過(guò)程

首先，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)債務(wù)投資項(xiàng)目進(jìn)行前期論證。雖然，通過(guò)舉債進(jìn)行相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為會(huì)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與改善民生環(huán)境。但目前決策機(jī)制中存在不少缺陷，出現(xiàn)舉債權(quán)被濫用，債務(wù)膨脹等現(xiàn)象。不少地方性投資項(xiàng)目，在開(kāi)始建設(shè)前，并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格而科學(xué)論證，出現(xiàn)嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和財(cái)政資金浪費(fèi)問(wèn)題。比如，廣東珠三角200千米之內(nèi)分布著5家機(jī)場(chǎng)，部分機(jī)場(chǎng)利用率不高，其中珠海機(jī)場(chǎng)的利用率不到 10%。[3]更何況是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政收入較少的貴州省，更應(yīng)該對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行把控。地方政府應(yīng)從基礎(chǔ)出發(fā)，把關(guān)債務(wù)投資項(xiàng)目，因地制宜考慮當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資等問(wèn)題。

其次，應(yīng)完善中央審批機(jī)制。凡重大基礎(chǔ)設(shè)施投資，中央應(yīng)對(duì)地方施加適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)與控制。掌控全局，宏觀調(diào)控針對(duì)不同地方財(cái)政實(shí)際實(shí)施差異化的管理，對(duì)資金使用科學(xué)化指導(dǎo)，控制地方債務(wù)規(guī)模。完善制度，發(fā)揮中央宏觀調(diào)控有利于限定地方債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，防止債務(wù)過(guò)度膨脹，確保財(cái)政可控安全運(yùn)行，預(yù)防貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，有效調(diào)配資金，避免資金過(guò)度集中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)民間、地方和中央資金的關(guān)系。

最后，強(qiáng)化監(jiān)督審計(jì)和完善問(wèn)責(zé)制。一是中央對(duì)地方審計(jì)監(jiān)督。形成制度化債務(wù)審計(jì)機(jī)制，不僅是債務(wù)狀況的匯總，更重要的是從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，如違法違規(guī)舉債將作為問(wèn)責(zé)的依據(jù)。強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)中央監(jiān)督審計(jì)，推進(jìn)地方審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，來(lái)準(zhǔn)確提高審計(jì)組織的監(jiān)督能力，用來(lái)規(guī)制地方債務(wù)。二是完備問(wèn)責(zé)體系。對(duì)違法違規(guī)的舉債進(jìn)行問(wèn)責(zé)，把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。明確落實(shí)責(zé)任，各級(jí)政府要矯正不正確的政績(jī)導(dǎo)向，對(duì)脫離實(shí)際的過(guò)度舉債、違法違規(guī)的舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要依法追究相關(guān)人責(zé)任。在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急中發(fā)生的違法違規(guī)范圍和行為類(lèi)別，有確定的責(zé)任追究步驟。堅(jiān)決執(zhí)行并完善追責(zé)機(jī)制，與國(guó)家法律法規(guī)銜接好，增強(qiáng)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制的體系性、法律制度性，提升對(duì)地方政府行為的約束力。

3.1.2?推動(dòng)債券市場(chǎng)機(jī)制，整頓融資平臺(tái)

一是推動(dòng)債券市場(chǎng)化，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制活力與制約作用提升地方債務(wù)的治理效果。各級(jí)政府要依據(jù)法律法規(guī)展開(kāi)債券信用評(píng)級(jí)活動(dòng)，應(yīng)該向公眾及時(shí)披露債券信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況及債務(wù)狀況等，解決信息不均衡，推動(dòng)投資人了解地方財(cái)政狀況與償債能力。財(cái)政透明度有利于縮減政府債務(wù)規(guī)模。目前具有資質(zhì)的債券評(píng)級(jí)公司數(shù)量少，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，制約了信用評(píng)級(jí)的客觀性。要真正發(fā)揮對(duì)地方政府的約束作用，應(yīng)把信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的培育重視起來(lái)。

二是推動(dòng)地方融資平臺(tái)企業(yè)化。在2015年預(yù)算法里就規(guī)定了政府只能以發(fā)行債券的方式舉債，地方融資平臺(tái)舉借債務(wù)只作為企業(yè)債務(wù)而存在。企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借。但如果缺乏規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，地方融資平臺(tái)可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)益與責(zé)任相分離，“融、投、管分離”等問(wèn)題，會(huì)加大融資風(fēng)險(xiǎn)，增加政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。需要完善地方融資企業(yè)結(jié)構(gòu)，合理界定融資平臺(tái)功能定位及未來(lái)轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，使其從融資工具轉(zhuǎn)向真正的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。

3.2?地方債務(wù)治理“政”的維度——推動(dòng)財(cái)政民主化

圍繞創(chuàng)建平衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系和完善地方財(cái)政政治過(guò)程，要加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政行為的自主化以及監(jiān)督來(lái)提升地方債務(wù)治理的效果，以期實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主化。

3.2.1?構(gòu)建更加平衡的央地財(cái)政關(guān)系，完善財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配體系

中央與地方財(cái)政的不平衡，會(huì)產(chǎn)生政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。分稅制下，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，財(cái)政不平衡的確是地方債務(wù)擴(kuò)展的首要原因。國(guó)家應(yīng)該建立更加平衡的財(cái)政制度以控制地方債務(wù)極度擴(kuò)張。

要從根本意識(shí)上改變傳統(tǒng)認(rèn)為中央會(huì)為地方債務(wù)“埋單，托底”的錯(cuò)誤觀，就要削弱對(duì)地方政府的財(cái)政干涉，還要深化地方的財(cái)政自主權(quán)，促進(jìn)地方財(cái)政行為自主趨向財(cái)政責(zé)任獨(dú)立，促使投資者更加謹(jǐn)慎地進(jìn)行投資決策，繼而深化地方政府財(cái)政主要地位。這既有利于形成權(quán)責(zé)相應(yīng)的體系，也是地方民主過(guò)程施展作用的基本條件。

強(qiáng)化地方財(cái)政的自主權(quán)可從以下兩方面進(jìn)行：一是調(diào)整地方政府的財(cái)政收入來(lái)源，健全財(cái)政分權(quán)體系。優(yōu)化分稅制體制，合理配置稅種。中央把控消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等，地方掌握不動(dòng)產(chǎn)稅等流動(dòng)性弱的稅種。擴(kuò)大地方稅種，提高地方在部分共享稅上分成比例。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)充地方可支配財(cái)力，明確各級(jí)政府的償債責(zé)任，增強(qiáng)償債意識(shí)，減少地方舉債規(guī)模。二是確定各級(jí)政府事權(quán)界限和管理職責(zé)。中央提供國(guó)防、外交、鐵路等全國(guó)性公共產(chǎn)品。城市公路、公園、水等地方性公共產(chǎn)品，由地方提供。共同承擔(dān)資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)救助等事務(wù)，以受益范圍為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍，并通過(guò)立法形式確認(rèn)。

3.2.2?完善地方政治過(guò)程，加強(qiáng)外界對(duì)政府財(cái)政行為的監(jiān)督

政府是公共產(chǎn)品，公共服務(wù)的提供者，自身并不產(chǎn)生財(cái)富，政府償還債務(wù)的能力與財(cái)政資金的來(lái)源，主要來(lái)自向民眾征收的稅款。地方舉債是一種地方政府籌資行為，政府債務(wù)相當(dāng)遞延稅收。所以，群眾可以決議對(duì)某些產(chǎn)品是否投資，可以就融資必要性與規(guī)模表達(dá)意見(jiàn)，可以介入選擇政府的項(xiàng)目。涉及政府發(fā)債的事宜，還應(yīng)發(fā)揮人大代表機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)監(jiān)督的作用，不能單方面由行政部門(mén)批準(zhǔn)。政府舉債應(yīng)當(dāng)接受地方政治主體以及過(guò)程的約束。

完善地方政治過(guò)程可以通過(guò)疏導(dǎo)擴(kuò)大公眾參與介入政府舉借債務(wù)的渠道，如項(xiàng)目聽(tīng)證等。改善人大機(jī)構(gòu)，設(shè)置地方債務(wù)委員會(huì)，加強(qiáng)人大代表對(duì)舉債必要性監(jiān)督和對(duì)舉債規(guī)模的實(shí)質(zhì)性審查。完善人大代表選舉制度。切身實(shí)地了解群眾所需，使地方的公共支出更為科學(xué)。

只有依靠地方自身才是治理的根源，充分發(fā)揮提升地方人大的作用進(jìn)行地方債務(wù)治理，才是解決我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵。中央的作用理應(yīng)作為輔佐措施，實(shí)行地方債務(wù)的有效治理，應(yīng)該逐漸擺脫對(duì)中央的路徑依賴(lài)，發(fā)揚(yáng)地方政治過(guò)程的自主性，構(gòu)建債務(wù)治理機(jī)制。

3.3?地方債務(wù)治理“法”的維度——治理法制化

對(duì)于地方債務(wù)治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律手段治理。關(guān)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控，應(yīng)該深入舉債前、中、后的各個(gè)環(huán)節(jié)，用法提供系統(tǒng)性、體系化的治理機(jī)制。可以從“預(yù)算法”“地方公債法”“地方破產(chǎn)法”三方面創(chuàng)造地方債務(wù)治理的法律體系。

3.3.1?地方政府舉債前法律規(guī)制——預(yù)算法規(guī)制

為控制政府財(cái)政資金，應(yīng)設(shè)置預(yù)算法規(guī)范預(yù)算體制、方式以及審批程序。國(guó)務(wù)院明確要求，把地方政府債務(wù)分類(lèi)別歸入全口徑預(yù)算管理。比如將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入預(yù)算管理等。地方政府各單位要將債務(wù)收支納入部門(mén)和單位預(yù)算管理。或有債務(wù)確需地方政府或其部門(mén)、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理?！盵4]一般，要重點(diǎn)關(guān)注重大投資項(xiàng)目，因資金量大、還本付息壓力大、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，需要審計(jì)決策與長(zhǎng)期跟蹤，應(yīng)當(dāng)編制單獨(dú)的預(yù)算。為更有效地約束地方債務(wù)，預(yù)算法更宜采納復(fù)式預(yù)算的觀念，明確在公共預(yù)算的基礎(chǔ)上另行編制地方政府債務(wù)預(yù)算。對(duì)人大代表審查債務(wù)程序和表決機(jī)制作出更為詳細(xì)的規(guī)定，加強(qiáng)人大對(duì)地方政府財(cái)政的審查與監(jiān)督，以更好地依靠地方政治力量治理地方債務(wù)。

3.3.2?地方政府舉債過(guò)程中法律規(guī)制——公債法規(guī)制

在舉債過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)可控和效率原則。對(duì)地方政府舉債過(guò)程中的規(guī)制包括確立舉債主體、規(guī)模、用途、管理、責(zé)任承擔(dān)等。就舉債主體而言，明晰政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。[4]地方政府舉債規(guī)模以及用途可以通過(guò)明確財(cái)政基準(zhǔn)加以限制。而地方政府債務(wù)管理要涉及多方面包括信息披露、信用評(píng)級(jí)、資金使用績(jī)效、財(cái)政監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警、應(yīng)急處置等方面。要確定償債資金來(lái)源，明了違法違規(guī)舉債的法律后果以及責(zé)任擔(dān)當(dāng)。整合現(xiàn)行規(guī)制地方債務(wù)的行政規(guī)范，制定完善地方公債法，以加強(qiáng)地方債務(wù)治理。

3.3.3?地方政府舉債后法律規(guī)制——破產(chǎn)法規(guī)制設(shè)定

事實(shí)上，我國(guó)暫無(wú)地方破產(chǎn)的法律法規(guī)。設(shè)置此法規(guī)制是考慮當(dāng)舉債債務(wù)期限來(lái)臨，但地方政府沒(méi)有能力還本付息，顯示缺乏清償能力的情形時(shí)，如何清算債務(wù)、維護(hù)債權(quán)人利益問(wèn)題。當(dāng)?shù)胤秸媾R或者遭遇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的背景下，此項(xiàng)規(guī)制可以為債權(quán)人及政府在法律層面提供一種明白的“預(yù)期”，可防范地方債務(wù)進(jìn)一步惡化;還可提供徹底的清理機(jī)制。規(guī)范和完善債務(wù)破產(chǎn)機(jī)制，可以促進(jìn)保障債權(quán)人降低籌資成本，合理公平債務(wù)索償，為地方基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造空間。參照公司破產(chǎn)法的經(jīng)驗(yàn)，還可以就破產(chǎn)啟動(dòng)條件、政府債務(wù)重整、債權(quán)人的受償程序規(guī)范、債務(wù)清算機(jī)制等方面，對(duì)地方債務(wù)破產(chǎn)做出清晰的規(guī)定，完善地方債務(wù)治理體系。

4?結(jié)論

過(guò)去，地方債務(wù)治理形成了對(duì)“中央行政控制”的路徑依賴(lài)。文章從“財(cái)”“政”“法”三個(gè)維度探討治理地方政府債務(wù)，提升地方債務(wù)的治理成效?！柏?cái)”之維度應(yīng)著眼于完善行政過(guò)程與激活市場(chǎng)機(jī)制以促進(jìn)財(cái)政科學(xué)化;地方債務(wù)治理的“政”之維度，加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政行為的監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主;貫徹財(cái)政法治的“法”之維度，著眼于建構(gòu)與完善地方債務(wù)財(cái)政法律體系規(guī)范與政策，促進(jìn)地方債務(wù)治理法律化。依靠地方政治過(guò)程對(duì)地方債務(wù)的治理應(yīng)當(dāng)居于中心地位，行政過(guò)程與市場(chǎng)機(jī)制居于輔助地位。

打造地方政府的財(cái)政主體地位是地方財(cái)政治理的關(guān)鍵核心，需要更加寬裕的地方財(cái)政自主權(quán)。引入整體性視角，建構(gòu)系統(tǒng)性地方債務(wù)治理體系構(gòu)建，從“財(cái)”“政”“法”三維架構(gòu)起科學(xué)、民主、法治的債務(wù)治理框架體系。在目前經(jīng)濟(jì)下行與政府財(cái)政收入增速下降的背景下，要改變以GDP為核心的考核體系、完善財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配體系、改善金融體制并建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)管機(jī)制，控制地方政府債務(wù)存量并減少增量等一系列措施。

參考文獻(xiàn)：

[1]?張智川.新常態(tài)下中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題研究[D].沈陽(yáng)：遼寧大學(xué)，2017.

[2]馬林.?貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因及應(yīng)對(duì)策略分析[J].現(xiàn)代營(yíng)銷(xiāo)（經(jīng)營(yíng)版）， 2019（7）.

[3]?賈曉俊，顧瑩博.?我國(guó)各省份地方債風(fēng)險(xiǎn)及預(yù)警實(shí)證研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（3）：18-26.

[4]金融司.國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)， 2014（12）：2-4.

[作者簡(jiǎn)介]曾雅琪（2000—），女，湖南嘉禾人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院本科，研究方向：行政管理、人力資源管理、公共事業(yè)管理等。