(云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 云南 昆明 650000)

一、引言

黨的十九屆四中全會明確提出，要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在飛速發(fā)展的現(xiàn)代化進程中，傳統(tǒng)等級制度的固有缺陷難以維持社會穩(wěn)定，政府管理理念及運行范式的重新思考成為當(dāng)今社會各國現(xiàn)代化的必由之路[1]，行政管理現(xiàn)代化成了一個研究課題。從自給自足的個體經(jīng)濟到經(jīng)濟全球化，現(xiàn)代經(jīng)濟的高度合作化和專業(yè)化使得人與人之間的關(guān)系越來越多樣化與復(fù)雜性，而作為統(tǒng)治階級“政府”的代名詞也變得越來越復(fù)雜，傳統(tǒng)以血緣關(guān)系為紐帶的統(tǒng)治階級權(quán)利分配已不能滿足社會的進步與更新，重構(gòu)現(xiàn)代科學(xué)高效行政勢在必行。因此，將新時代行政管理與一般管理理念更好的相結(jié)合，找到國家行政管理的新出路，科學(xué)建構(gòu)高效運行的當(dāng)代行政管理新體系。

二、一般管理理論的主要內(nèi)容及其適應(yīng)性

(一)法約爾的一般管理理論概述

亨利·法約爾(Henri Fayol,1841-1925)作為一般管理理論的主要代表人物，其在1916年出版的《工業(yè)管理與一般管理》一書中就從企業(yè)內(nèi)部出發(fā)，以“辦公室總經(jīng)理”的角度詳細的說明了管理只是經(jīng)營的一部分，將經(jīng)營劃分出技術(shù)、商業(yè)、業(yè)務(wù)、安全和會計五大職能，并將管理從經(jīng)營當(dāng)中提煉出來成為第六項職能，管理作為其中的“潤滑劑”和統(tǒng)籌部分，負責(zé)計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)與控制。除了認識到管理過程外，法約爾還將人們對于管理過程普遍接受的規(guī)則和經(jīng)驗總結(jié)出了相應(yīng)的原則，使管理者在行使管理活動時能夠有一定的理論根據(jù)，而被管理者也能有相對公平的工作環(huán)境和公平統(tǒng)一的管理制度。強調(diào)教育的重要性，認為通過教育能使管理者獲得管理能力，使被管理者能夠理解管理者所實施的制度、理念和行為。

(二)適應(yīng)性研究

行政管理本質(zhì)上是指國家各級政府的管理活動，曾有學(xué)者提出，計劃是公共事務(wù)管理的前提，組織是基礎(chǔ)，指揮是關(guān)鍵，協(xié)調(diào)是必要途徑，控制是保障這一理念[2]，這管理五要素與行政管理過程深深地契合在一起。尋找組織的一般管理規(guī)律、實現(xiàn)全球思維與管理實踐的融合、本土國情與國際形式的多元互動應(yīng)是中國本土管理研究未來發(fā)展方向[3]。20世紀70年代末的當(dāng)代西方政府行政改革基本趨勢，推動了政府從公共行政到公共管理的改革[4]。受經(jīng)濟全球化，信息化和市場化等新形勢的沖擊，我國政府也面臨行政體制改革的重大舉措，轉(zhuǎn)變施政理念，建設(shè)服務(wù)型政府和進一步轉(zhuǎn)變政府職能成為了當(dāng)代中國行政改革的主旋律。歷史實踐表明，法約爾的一般管理理論不僅具有普適性，還具有可行性[5]。

1.管理出效益為行政組織管理提供重要方向

行政組織為適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，需要對其諸方面因素進行一系列的調(diào)整和變革，改革與創(chuàng)新我國行政組織管理，向管理要效益，政府由“做了就成”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白隽诉€要做出效果來”的效益政府，即運用商業(yè)管理中的方法、技術(shù)、手段來實現(xiàn)新公共管理的概念。管理出效益這一理念為行政組織實現(xiàn)有效管理提供了理論依據(jù)，使得政府的管理目標(biāo)更加具體化與可視化。

2.應(yīng)用管理理論豐富教育內(nèi)容、培養(yǎng)管理人才

每一個管理者都按照自己的方法、原則和個人經(jīng)驗行事，通過教育提高領(lǐng)導(dǎo)干部思想素質(zhì)、挑選出合適的管理者，實現(xiàn)個人及企業(yè)乃至社會的更好發(fā)展。新中國成立后，各級各類管理學(xué)院如雨后春筍般出現(xiàn)，管理教育遍地開花，各類一二級管理研究學(xué)科也相應(yīng)建立，極大的豐富了我國教育內(nèi)容的多樣性與完整性，管理教育的范圍、廣度和深度也得到了進一步的加強。

3.紀律原則加強行政組織權(quán)力的權(quán)威性

紀律作為一般管理理論中的一項重要原則，是保證目標(biāo)實施的重要手段。人們常說的“法理性”依據(jù)中也常將“法”與“理”連在一起，將道理和理論上升到法治層面，通過法律的強制性和教育引導(dǎo)作用，更好的維護社會穩(wěn)定和鞏固社會秩序。加強法理性建設(shè)，運用管理理論強化法治基礎(chǔ)，將道德理論與管理理論更好的相結(jié)合，共同構(gòu)建完備的法治體系。

4.首創(chuàng)精神是創(chuàng)新的基本要求，五職能論優(yōu)化配置

提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)能成了近年來關(guān)注的重點，各企業(yè)機構(gòu)政府組織都在抓產(chǎn)能保增收創(chuàng)新高，而實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵因素就在于創(chuàng)新資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)用對用好資源投入。這一點在一般管理理論的14條管理原則中也提到，首創(chuàng)精神是企業(yè)保持活力的基礎(chǔ)，而運用管理理論計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制各項資源的優(yōu)化配置，將理論運用到資源配置中，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，兩者結(jié)合共同達到創(chuàng)新優(yōu)化的目標(biāo)。

5.“雙統(tǒng)一”原則充分發(fā)揮中國行政管理的制度優(yōu)勢

統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),被一般管理理論所提出，用于確保管理效率和維護組織秩序，同時也適用于行政管理制度當(dāng)中。在2019年底的新冠肺炎疫情當(dāng)中，中國這種集中力量辦大事、中央統(tǒng)一指揮部署的制度優(yōu)勢被充分的顯現(xiàn)出來?；鹕裆结t(yī)院的建設(shè)速度之快，從決定建設(shè)到設(shè)計結(jié)構(gòu)再到實際施工，7天順利完成交工，這在國內(nèi)外引起了巨大的反響，這一切無不體現(xiàn)著中國的制度優(yōu)勢。

三、中國行政管理體系的基本態(tài)勢呈現(xiàn)

(一)當(dāng)代中國行政管理體系結(jié)構(gòu)

中國當(dāng)代行政管理體系即繼承了中國傳統(tǒng)歷史文化，又從中國特色社會主義體系的實踐中而來，它開放包容并且隨著時代的發(fā)展變化而不斷改進[6]。按“結(jié)構(gòu)—功能—運行”的組織結(jié)構(gòu)圖可對中國現(xiàn)代行政管理體系結(jié)構(gòu)進行如下劃分：

中國行政管理體系結(jié)構(gòu)圖

上圖展示的行政管理體系結(jié)構(gòu)圖源自于中國進行的八次大規(guī)模行政管理體系變革，縱觀中國行政管理體系變革，其大體經(jīng)歷了三個階段，可歸納為“三個階段”、“四大主題”和“五條主線”，主要圍繞打破高度集中的計劃管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能和建立宏觀調(diào)控體系、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、提高行政效能四個方向展開[7]。

(二)當(dāng)前我國行政管理改革過程中存在的問題

在一系列新思想新要求的推動下，現(xiàn)代政府無疑需要適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展，需要符合現(xiàn)代化的要求；同時，它也是人民的代表，需要符合最廣大人民的利益需求。一方面，理論治理還處于探索實踐階段，目前尚未建立起完備的行政理論體系，且將理論引入到實踐當(dāng)中還存在許多不足及不完備之處，各地的特殊性與差別性因素也需要考慮到實踐治理當(dāng)中，改革治理成為了一項長期而艱巨的細致性工作；另一方面，在實踐過程中，往往由于缺乏實踐評估標(biāo)準(zhǔn)，實施過程中具體工作無法細化與量化，實施結(jié)果難以有效評估；學(xué)習(xí)不到位，認識不夠深刻導(dǎo)致的理論落實成果也有待強化。各級政府在解決一系列理論治理實踐中也充分意識到了這一問題，并提出了以下幾個方面所急需解決的難題及應(yīng)對措施：

1.理論治理作為政策工具缺乏實踐評估標(biāo)準(zhǔn)

各級政府在落實理論治理實踐過程中，由于缺乏系統(tǒng)完整的、具體可操作的實踐評估標(biāo)準(zhǔn)且評估標(biāo)準(zhǔn)難以量化(如人民滿意度)，導(dǎo)致“不敢做、做了不知道對錯”等情況。行政組織在做事過程中難免存在畏首畏尾的情況，本著“寧少做不出錯的原則”，表現(xiàn)在治理過程中缺乏積極主動性與創(chuàng)新性。圍繞這些問題，研究以提高政府理論治理實踐創(chuàng)新目標(biāo)為出發(fā)點，通過構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化可執(zhí)行的實踐評價體系和一定范圍程度上的容錯機制，將監(jiān)管重點由重結(jié)果向重過程轉(zhuǎn)變，肯定積極的并鼓勵表彰，構(gòu)建積極主動的行政治理體制。將理論治理作為政府治理的工具基礎(chǔ)，增強“政策工具”的理論認知，拓寬政府治理思路，進行跨學(xué)科多角度的理論治理實踐研究成了當(dāng)前工作的突破口[8]。

2.理論落實成果有待強化

2019年是黨中央確定的“基層減負年”，壓縮會議文件，減少考核檢查，控制過度留痕等，之所以采取這一系列措施，根源就在于形式之風(fēng)盛行。2011年3月，習(xí)近平在中央黨校開學(xué)典禮上引用了一幅對聯(lián)來諷刺文山會海：上聯(lián)是“你開會我開會大家都開會”，下聯(lián)是“你發(fā)文我發(fā)文大家都發(fā)文”，橫批是“誰來落實”。大搞形式主義，實事無人干，落實不到位成了行政組織中的通病。不深入學(xué)習(xí)理論知識，學(xué)習(xí)了不落實只是走過場，都是當(dāng)前行政組織中存在的弊病，為此，加強理論學(xué)習(xí)更要加強理論成果的落實，切實把理論成果落到實處，真抓實干，馬上就辦。

四、一般管理理論在當(dāng)代中國政府改革中的思考

(一)管理理論的引進

彭新武從過程哲學(xué)的視角提出，組織不僅僅只能視為一種“結(jié)構(gòu)”，更應(yīng)視為一個“過程”來運行和思考[9]。從歷史維度上看，我國行政組織大大小小經(jīng)歷的改革多達六次，每一次的改革一步踏錯就會導(dǎo)致經(jīng)濟和社會的倒退。因此，掌握科學(xué)的管理理論，對減少改革錯誤和進行正確指導(dǎo)具有顯著作用。其次，深入研究政府管理是當(dāng)代政府應(yīng)對全球化、信息化和智能化社會的必選題，新的環(huán)境形勢下，帶給中國政府的不只有機遇，也對中國政府管理造成了新的壓力與挑戰(zhàn)。面對各種新壓力、新挑戰(zhàn)，唯有用理論指導(dǎo)實踐，方才能走出新時代的特色。正確指導(dǎo)改革以適應(yīng)新時代、新經(jīng)濟，唯有以新思想、新理論方才能解決這一問題，引入政府管理理論勢在必行。

(二)一般管理理論在政府改革中的應(yīng)用

引入一般管理理論中的觀點來實現(xiàn)政府部門的業(yè)務(wù)流程再造，其實質(zhì)就是理論再造政府。理論再造政府，歸根到底就是政府的行政管理理念問題。而一切管理最根本的問題就是人的問題，無論是管理者還是被管理的對象，要想管理活動能夠有序運行，就必須有一套系統(tǒng)的被大家所認知和接受的理念。理論再造政府不是單一的僅針對制度或結(jié)構(gòu)方面的改造，而是一種整體的，涉及各個方面的系統(tǒng)工程，從理念到結(jié)構(gòu)再到方法、制度以及目標(biāo)的全方面的改造與重塑。糾正以往工作流程中的弊端，結(jié)合現(xiàn)代技術(shù)并汲取優(yōu)秀成果經(jīng)驗，對政府原有的機構(gòu)組織、制度內(nèi)容及服務(wù)流程進行全面徹底的重構(gòu)，由內(nèi)而外的提高政府的公信力、執(zhí)行力和行政效率。

理論再造政府，理念上需要符合廣大群眾的利益需求，立足群眾，以群眾需求為導(dǎo)向，以公眾服務(wù)為理念，服務(wù)群眾，構(gòu)建“服務(wù)型政府”；在結(jié)構(gòu)上，需要摒棄傳統(tǒng)的封閉層級制結(jié)構(gòu)，實行扁平化管理，運用法約爾一般管理理論中的“跳板原則”，實現(xiàn)信息的及時有效多項互動；方法上，積極進行自我檢討自我革新，擴寬服務(wù)渠道，創(chuàng)新管理方式，積極動員社會各方力量參與到社會主義現(xiàn)代化治理體系中來；在制度上，深化行政體制改革，要求完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，推行大部門制改革，簡化行政體制機制，精簡行政機構(gòu)。目標(biāo)上，以服務(wù)群眾、整合資源、合理監(jiān)管、權(quán)責(zé)規(guī)范、高效有序等為實施目標(biāo)，力構(gòu)政府管理新態(tài)勢。

在基本原則構(gòu)造上，一定要守好“三原則”，即：1.人民滿意的原則。做最廣大人民群眾擁護的政府，辦人民滿意的事情，堅持人民利益高于一切；2.精簡高效原則。精簡組織機構(gòu)，提高辦事效率，構(gòu)建精簡高效的政府組織結(jié)構(gòu)；3.創(chuàng)新優(yōu)化原則。創(chuàng)新行政管理理念、方法和程序，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)和辦事流程，構(gòu)建適應(yīng)時代特征的當(dāng)代行政組織體系新架構(gòu)。

(三)一般管理理論與信息科技技術(shù)結(jié)合時的行政管理發(fā)展趨勢

新的信息科技革命已經(jīng)到來，一般管理理論在當(dāng)代行政管理中的發(fā)展，必須與信息科技緊密相連，構(gòu)建當(dāng)代行政的理論化體系,加強一般管理理論對于信息科技的治理具有重要的指導(dǎo)及實踐意義。

1.精準(zhǔn)分析行政組織管理數(shù)據(jù)，如人員數(shù)量、政府收支數(shù)據(jù)等。充分認識到經(jīng)營數(shù)據(jù)與管理數(shù)據(jù)對于當(dāng)代政府的重要性，努力提高經(jīng)營生產(chǎn)數(shù)據(jù)，做大做優(yōu)經(jīng)營數(shù)據(jù)，提高生產(chǎn)效率；降低管理數(shù)據(jù)，從管理人員、機構(gòu)數(shù)量和成本上進行縮減，達到管理成本的數(shù)據(jù)精簡。

2.有效指導(dǎo)行政組織管理過程，將計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大職能應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)政府輿論體系、政務(wù)處理體系和監(jiān)管體系的建構(gòu)中，引導(dǎo)正確積極的輿論導(dǎo)向，通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)公開平臺及時為民排憂解難實現(xiàn)零跑腿，開展全民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化等數(shù)字政府的實施。

3.科學(xué)預(yù)測行政決策后果，運用前期數(shù)據(jù)收集結(jié)果，通過數(shù)學(xué)模型分析預(yù)測到未來可能發(fā)生的結(jié)果，建設(shè)風(fēng)險防范機制，把可能出現(xiàn)的風(fēng)險危害程度降到最低。

4.規(guī)范指導(dǎo)行政組織領(lǐng)導(dǎo)邊界，運用數(shù)據(jù)快捷高效的特點做到構(gòu)建勞動合理分工、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一、快速統(tǒng)一指揮與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力及資源集中、公平穩(wěn)定及創(chuàng)新的當(dāng)代行政管理新體系。