南方周末記者 敬奕步發(fā)自溫州 南方周末實(shí)習(xí)生 周悅瑤 黃欣然

溫州地處浙江東南，民營經(jīng)濟(jì)高度繁榮，金融貸款“互?！狈浅Ｆ毡?。

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★“大量客觀不能執(zhí)行的案件積壓在強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，債權(quán)人和債務(wù)人都被緊緊束縛，諸多資源陷入粘滯僵持?！?/p>

不同于外界誤解的“地方法院試點(diǎn)個人破產(chǎn)制度”，溫州的個債清理工作，本質(zhì)相當(dāng)于一個執(zhí)行中的特別和解程序。

“她還有小孩要養(yǎng)，她的學(xué)歷完全可以去上班，卻被卡在門外。銀行不同意，這一關(guān)就能卡掉很多案子?！?/p>

2020年5月11日，瑞安市人民法院裁定受理了陳某案，并指定一位公職人員擔(dān)任該案的債務(wù)清理管理人。瑞安市是溫州下轄的一個縣級市。這是溫州首例選用公職管理人的個債清理案件。

8天后，溫州首批25人公職管理人名錄正式公布。公職管理人，是由法院指定，獨(dú)立于債務(wù)人和債權(quán)人之外、協(xié)助法院進(jìn)行個債集中清理并具有從事法律職業(yè)資格的公職人員。

這是過去一年溫州集中處置個人債務(wù)的成果之一。

其實(shí)，在6月2日深圳發(fā)布個人破產(chǎn)條例征求意見稿之前，浙江、江蘇、山東、廣東等地早已開展個人債務(wù)集中清理工作。其中，浙江臺州市開展工作最早、受理案例最多；溫州市緊隨其后，并推出了公職管理人制度。

各地紛紛探尋解決個人債務(wù)問題的良方，源于現(xiàn)實(shí)的需求。長期以來，中國沒有個人破產(chǎn)法，個人和家庭過度負(fù)債的情況日趨嚴(yán)峻。

“大量客觀不能執(zhí)行的案件積壓在強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，債權(quán)人和債務(wù)人都被緊緊束縛，諸多資源陷入粘滯僵持?！北本┩鈬Z大學(xué)個人破產(chǎn)法研究中心主任劉靜對南方周末記者說。

溫州等地嘗試的個人債務(wù)集中清理措施，是在沒有個人破產(chǎn)法指導(dǎo)的情況下，“考慮在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，通過個人破產(chǎn)來解決前述問題”。

溫州試驗(yàn)效果如何？2020年7月16日起，南方周末記者陸續(xù)走訪了溫州市中院及其轄區(qū)內(nèi)的甌海區(qū)、瑞安市、平陽縣人民法院。

積“案”已久

早在2018年11月，溫州市委市政府就出臺了《關(guān)于創(chuàng)建新時代“兩個健康”先行區(qū)加快民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》，把“探索個人破產(chǎn)制度改革”列為重點(diǎn)改革項目。

出臺這份意見的背景是，溫州法院系統(tǒng)積壓著大量無法執(zhí)行的個人債務(wù)案件。

“我們大概有30%-50%的案件，被執(zhí)行人確實(shí)沒有履行能力，案件無法實(shí)際執(zhí)行完畢?！睖刂菔兄屑壢嗣穹ㄔ簣?zhí)行局局長陳衛(wèi)國對南方周末記者說。

溫州地處浙江東南，民營經(jīng)濟(jì)高度繁榮，金融貸款“互?！狈浅Ｆ毡?。陳衛(wèi)國回憶，很多企業(yè)貸款時把個人連帶進(jìn)去，還有企業(yè)與企業(yè)間互保。銀行為了保證資金安全，貸款人擔(dān)保越多，銀行越安全。

互保以后形成了擔(dān)保鏈，一環(huán)扣一環(huán)。不僅企業(yè)要擔(dān)保，企業(yè)的法定代表人、股東甚至家屬都被擔(dān)保進(jìn)來。也就是說，有限的公司變成了無限的責(zé)任，企業(yè)的債務(wù)最后可能落到個人頭上。

民間借貸的普遍、擔(dān)保的復(fù)雜和連帶性，為后續(xù)的債務(wù)清理之艱難埋下了伏筆。2011年，溫州集中爆發(fā)金融危機(jī)，大部分是民間借貸引發(fā)的。大量企業(yè)破產(chǎn)，大批債權(quán)人集體訴訟，給法院造成很大的壓力。

從2012年開始，連續(xù)四五年時間，溫州甌海區(qū)法院每年審理的結(jié)案破產(chǎn)案件在全國占1%以上。但因?yàn)楹芏啾粓?zhí)行人喪失履行能力，大量案件依然懸而未決。

陳衛(wèi)國對南方周末記者說，由于申請人不放棄，但被執(zhí)行人又沒有財產(chǎn)可供執(zhí)行，為此法院創(chuàng)設(shè)了一個“終結(jié)本次執(zhí)行程序制度”，把這一次執(zhí)行程序先終結(jié)掉。

其實(shí)這一現(xiàn)象在全國也很普遍。2016年3月發(fā)布的《人民法院執(zhí)行工作報告》白皮書顯示，“被執(zhí)行人根本沒有履行能力的案件約占執(zhí)行案件總數(shù)的40%”。

最高人民法院也意識到這一問題的嚴(yán)重性，2016年5月印發(fā)《關(guān)于落實(shí)“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》，提出“將被執(zhí)行人中大量資不抵債、符合破產(chǎn)條件的‘僵尸企業(yè)依法轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序”。

但法官們發(fā)現(xiàn)，很多案件的被執(zhí)行人里既有企業(yè)，又有個人。企業(yè)一旦破產(chǎn)，擔(dān)保鏈沒有隔斷；個人雖說是無限的連帶責(zé)任，但實(shí)際履行能力極其有限，所以案件還是無法實(shí)際執(zhí)行完畢。

“比如說企業(yè)貸款一個億，股東把房產(chǎn)擔(dān)保進(jìn)來，有人把家屬也擔(dān)保進(jìn)來。一旦被處置，把個人的責(zé)任無限連帶擔(dān)保進(jìn)去，就完了，案件永遠(yuǎn)結(jié)不了?！标愋l(wèi)國說，個別極端案例中，個人有一億以上的擔(dān)保責(zé)任?！皩τ谝粋€賺工資的人來講，根本沒法還?！?/p>

2019年3月，全國人大代表、溫州市人大常委會主任葛益平向第十三屆全國人民代表大會第二次會議提出了《關(guān)于授權(quán)溫州開展個人破產(chǎn)制度試點(diǎn)工作的建議》。全國人大將該建議交由最高法院辦理。

四個月后，最高人民法院民二庭副庭長關(guān)麗一行9人來到溫州，進(jìn)行個債清理相關(guān)調(diào)研工作。

“他們過來調(diào)研，把我們的具體情況匯報給人大，如果日后要推出個人破產(chǎn)法，我們的經(jīng)驗(yàn)和問題會作為一個重大參考?！睖刂葜性阂晃还ぷ魅藛T說。

2019年8月，溫州市中級人民法院印發(fā)《關(guān)于個人債務(wù)集中清理的實(shí)施意見(試行)》。這份文件成了溫州進(jìn)行個債清理的工作指引。

至此，溫州蟄伏多年的結(jié)案需求，終于找到了啟動的契機(jī)。隨后，包括1家中級法院和12家基層法院在內(nèi)的溫州市所有法院，都開展了個債清理工作。

不等于個人破產(chǎn)制度

不同于外界誤解的“地方法院試點(diǎn)個人破產(chǎn)制度”，溫州的個債清理工作，本質(zhì)相當(dāng)于一個執(zhí)行中的特別和解程序。

過去是當(dāng)事人自己談。現(xiàn)在，個債清理程序由法院主導(dǎo)、引進(jìn)管理人、總體方案必須所有債權(quán)人同意。

陳衛(wèi)國回憶，“我們?yōu)檫@個事情專門向最高法院領(lǐng)導(dǎo)匯報，上級態(tài)度十分謹(jǐn)慎，說溫州做這個工作，我們是支持的，但第一不能叫個人破產(chǎn)，第二要依法開展?！?/p>

于是，溫州提出了“個人債務(wù)集中清理”。陳衛(wèi)國介紹，國外雖然有個人破產(chǎn)制度，還有個庭外的個人債務(wù)清理程序。

個債清理與個人破產(chǎn)制度有根本不同。個人破產(chǎn)制度有嚴(yán)格的法定程序，有債權(quán)人會議、豁免財產(chǎn)制度、信用修復(fù)制度、免責(zé)考察等配套機(jī)制。

個債清理程序并非替代強(qiáng)制執(zhí)行程序，而是作為強(qiáng)制執(zhí)行程序的補(bǔ)充，僅受理法院強(qiáng)制執(zhí)行程序中的一部分誠實(shí)守信，又確無能力還債的自然債務(wù)人的申請。

溫州的個債清理工作有兩個原則：一個叫意思自治原則，即民事主體完全根據(jù)自己的主觀判斷和意愿來決定民事法律關(guān)系的設(shè)立、變更和終止；同時，債務(wù)清理方案必須要全體債權(quán)人全部同意才能通過。另一個是誠信原則。

個債清理的流程是，個人進(jìn)行申報，如果符合規(guī)定，法院就進(jìn)行立案。同時法院指定一個中介機(jī)構(gòu)來擔(dān)任管理人，對債務(wù)人進(jìn)行財產(chǎn)調(diào)查。接著發(fā)布債權(quán)公告，調(diào)查結(jié)束后，申請債務(wù)人與管理人一起提出一個清理方案，再召開債權(quán)人會議進(jìn)行表決、詢問，債務(wù)人答疑，其親屬也要配合調(diào)查。調(diào)查以后，所有債權(quán)人表決同意，清理方案才能通過。

在個債清理工作中，溫州創(chuàng)新推出了公職管理人制度。這個制度出臺的原因是，由于報酬不高，市場化機(jī)構(gòu)往往缺乏積極性，公職化可以減輕債務(wù)人的清償成本，也為日后破產(chǎn)管理人獨(dú)立化、行政化積累經(jīng)驗(yàn)。

“如果有這樣一個專門的機(jī)構(gòu)去對接，能在一定程度上減輕法院的工作量。”瑞安市人民法院民四庭庭長詹應(yīng)國說。

個債清理開展之初，管理人是從溫州中院的企業(yè)破產(chǎn)管理人名錄中選擇的，一般是律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所或清算公司。2020年4月，溫州開始逐步引入公職管理人制度。公職管理人須具備兩個條件：公職身份、持有法律職業(yè)資格證書。

在2020年5月11日瑞安市人民法院裁定受理的陳某案中，被指定的公職人員就來自瑞安市司法局。

規(guī)則“挑案子”

此前，有學(xué)者擔(dān)心地方法院探索個債清理，會有大量案件涌出、破產(chǎn)法官人手不夠。

實(shí)際上，2019年8月至今，溫州所有法院一共只立案了38件。多位溫州基層法院法官向南方周末記者表示，主動前來申報的債務(wù)人并不多。

“我們的破產(chǎn)文化還沒有建立起來。許多商人忌諱‘破產(chǎn)二字，擔(dān)心影響聲譽(yù)?！闭矐?yīng)國對南方周末記者說。

此外，由于個債清理需要徹查財產(chǎn)，讓一些債務(wù)人不愿跨進(jìn)這道門。

有些案件雖然立案了，卻未能成功通過清理方案。部分原因是因?yàn)榉ㄔ喊l(fā)現(xiàn)債務(wù)人有不誠信的行為，比如沒有及時申報財產(chǎn)、藏匿財產(chǎn)、不配合法院執(zhí)行或債權(quán)人認(rèn)為債務(wù)人有規(guī)避行為。

平陽縣人民法院民二庭庭長林壽兵告訴南方周末記者，該院的“執(zhí)清”一號和二號案件，分別是一對夫妻中的二人?！昂髞砦覀冊谏虾２榈剑麄冸[瞞了一份可以獲利的商業(yè)保險。一查出來，我們就把案子終結(jié)掉了，重新退回執(zhí)行程序?！?/p>

另一些案件中，由于債權(quán)人表決不同意通過清理方案，案件也回到了原點(diǎn)。

在甌海區(qū)法院受理的首例個債清理案中，債務(wù)人李某經(jīng)營多家企業(yè)不善，欠下巨額債務(wù)后偕家前往廣州，后從事銷售工作。其21位債權(quán)人陸續(xù)向甌海法院起訴，債權(quán)金額超2000萬元，其中兩位債權(quán)人為金融機(jī)構(gòu)。

李某與妻子月收入為六七千元，但上有67歲母親、下有11歲未成年子女需要撫養(yǎng)。2019年，李某向甌海法院申請進(jìn)行個債清理。

由于李某在廣州生活，溫州市甌海區(qū)法院破產(chǎn)庭法官鄭拓和管理人不僅要清理李某在溫州的財產(chǎn)，還要去廣州核查其在當(dāng)?shù)氐你y行、車管所、不動產(chǎn)交易中心的財產(chǎn)，工作量翻倍。

面對大量、繁復(fù)的清理程序，債務(wù)人從一開始積極配合，變得不耐煩起來。在電話里，李某直言想放棄。“算了，我就在黑名單，這輩子不要出來了。”

鄭拓和管理人只好一次次勸李某，機(jī)會千載難逢?！拔覀儗λf，你總的債務(wù)金額是2000多萬元，通過個債清理程序之后，只要還966萬，連50%都不到。以后就可以坐動車、飛機(jī)，還可以重新開始事業(yè)，不然這一輩子只能生活在牢籠里?！?/p>

反復(fù)溝通之后，李某放下情緒，特地將母親和妻子接到溫州配合核實(shí)。

比起辦案過程的繁瑣，更大的難處是“缺帽子”——個人破產(chǎn)立法。陳衛(wèi)國坦言，“我們沒有這個‘帽子，或者說沒有一個依據(jù)，現(xiàn)在只能通過債權(quán)人全體同意，即‘意思自治，來做工作。”

多位法官均表示經(jīng)歷過個別債權(quán)人不肯通過方案，所以案件只能退回執(zhí)行的事情。

由于缺乏個人破產(chǎn)法作為依據(jù)，法院沒有辦法強(qiáng)制執(zhí)行裁定。溫州的38件個債清理案，只有11件成功通過清理方案。不成功的案子重新退回執(zhí)行狀態(tài)，債務(wù)人依舊深陷黑名單。

在溫州向北130多公里的臺州市，更早進(jìn)行個人債務(wù)清理嘗試。不同于溫州，臺州的表決規(guī)則并非全票通過，而是參照適用企業(yè)破產(chǎn)程序的表決規(guī)則。符合企業(yè)破產(chǎn)程序表決規(guī)則的，則法院裁定予以確認(rèn)。

北京外國語大學(xué)個人破產(chǎn)法研究中心主任劉靜表示，要解決規(guī)則“挑案子”的現(xiàn)狀，全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一立法是當(dāng)務(wù)之急?！耙坏┓深C布，法官有了較為完整的法律依據(jù)，很多問題就不再是問題?！?/p>

“一關(guān)就能卡掉很多案子”

采訪時，法官們均表示，最“難搞”的債權(quán)人是金融機(jī)構(gòu)。

平陽縣人民法院民二庭庭長林壽兵介紹，金融債權(quán)人中以商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社較多，也有四大行。

為何金融機(jī)構(gòu)有畏難情緒？主要是因?yàn)閮?nèi)部嚴(yán)格的核銷、審批制度。

比如債務(wù)人張三欠銀行一筆錢，張三要申請個債清理，個債清理會導(dǎo)致個人債務(wù)豁免，對銀行來說，即使豁免張三一分錢，都需要上報北京總行審批。

“對于一般的金融機(jī)構(gòu)、地方銀行而言，他們不會因?yàn)檫@樣一件事去上報總行?！编嵧亟忉?。即使報上去，總行也很難批準(zhǔn)。

平陽縣法院受理的一則個債清理案件中，債務(wù)人施某三十余歲，因?yàn)閯?chuàng)辦企業(yè)失敗，對企業(yè)賬務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，負(fù)債數(shù)十萬。施某打工月均收入3500元，因?yàn)橐咔?，工作并不穩(wěn)定，但支出卻不少——每月租房500元；讀初中的女兒每月生活費(fèi)400元；施某父母七十余歲，每月生活費(fèi)1000元。

施某案中，不少債權(quán)人是銀行，這些銀行最終都未能通過施某提出的清償方案。

受理該案后，平陽縣法院給擔(dān)任管理人的會計師事務(wù)所發(fā)協(xié)助調(diào)查函，由會計師持函去某銀行查詢施某的賬戶流水明細(xì)，但該銀行以會計師調(diào)查法律依據(jù)不足，認(rèn)為只有律師才可以持調(diào)查函為由拒絕。

法院為此發(fā)出司法建議書，但對方仍不買賬?！坝姓{(diào)查令，它也不認(rèn)可。”林壽兵面露無奈。

甌海區(qū)法院的鄭拓也遇到過類似案例——一位在上海生活、具有研究生學(xué)歷的家庭主婦，因?yàn)檎煞虻纳馐。成狭朔蚱薰餐瑐鶆?wù)，其中一項是銀行貸款。

“她想出去工作，但她被法院列入黑名單，企業(yè)都不要她?！编嵧卣f。由于該女子的執(zhí)行案件在甌海區(qū)法院審理，她主動詢問是否能進(jìn)入個債清理程序，只要撤出黑名單、重新就業(yè)，她就可以在幾年內(nèi)將錢還給銀行。

鄭拓聯(lián)系了上海的銀行，對方工作人員了解情況后表示同情，但和銀行上層溝通了一兩個月后，無法繼續(xù)下去。

鄭拓至今記得，女子得知結(jié)果時非常傷心。“她還有小孩要養(yǎng)，她的學(xué)歷完全可以去上班，卻被卡在門外。銀行不同意，這一關(guān)就能卡掉很多案子。”

這甚至影響到了法院受理的尺度。一位不愿具名的法官告訴南方周末記者，受理個債清理案前，會先征詢金融機(jī)構(gòu)的意見?！安淮饝?yīng)的話，浪費(fèi)這么多司法資源，其實(shí)沒有任何意義。”

為了解決金融債權(quán)人不配合的問題，甌海區(qū)法院在上述李某案中嘗試“曲線救國”，讓債權(quán)人表決兩次。

第一輪，法院對實(shí)體表決的規(guī)則設(shè)置了一個“多數(shù)決”規(guī)則，讓大家表決。21戶債權(quán)人全體通過，同意個債清理方案及其他需要債權(quán)人表決的事項，需由參與債權(quán)人會議的半數(shù)以上人數(shù)通過，且該債權(quán)額需占無財產(chǎn)擔(dān)保債權(quán)額2/3以上通過即可。

第二輪，法院讓債權(quán)人對李某的個債清理方案進(jìn)行表決。兩位金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人表決不同意，但按照第一次表決通過的“多數(shù)決”規(guī)則，李某的個債清理方案仍然予以通過。

“現(xiàn)在我們正在跟銀保監(jiān)局做調(diào)研，下一步，這一塊工作推進(jìn)的力度會更大一點(diǎn)。要把金融債權(quán)機(jī)構(gòu)動員起來，積極參與支持個人債務(wù)清理。”陳衛(wèi)國說。

其實(shí)在臺州，金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)變得更為主動。曾任臺州市中級人民法院民二庭副庭長、現(xiàn)任減刑假釋庭庭長的錢為民對南方周末記者說，目前已有17例個債清理申請是由金融機(jī)構(gòu)提出。個債清理有利于他們摸清債務(wù)人的財產(chǎn)，并且避免債務(wù)人將財產(chǎn)單方面清償給其他債權(quán)人。