孟祥林

(華北電力大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河北 保定 071003)

十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，通過“自治+德治+法治”的“三治”結(jié)合的方式實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)。針對鄉(xiāng)村振興問題，2017年底的中央農(nóng)村工作會議明確提出了“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”的主張。鄉(xiāng)村治理的首要問題是“治理”，這里面涉及“由誰來治”“怎樣治理”“治理目標(biāo)”等關(guān)鍵問題，當(dāng)然，除了這些問題之外還應(yīng)該涉及“治理對象”“治理機制”“治理效果”以及“治理監(jiān)督”等諸多方面的問題。俞可平認(rèn)為：“治理是借助一定的規(guī)則、權(quán)威對治理對象進(jìn)行管理的過程，確保公民權(quán)利得到應(yīng)有的保障。”[1]當(dāng)然關(guān)于鄉(xiāng)村治理的表述可以從不同角度進(jìn)行定義，這與不同學(xué)者的研究側(cè)重點有關(guān)系，也與社會發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)系，但總體而言，鄉(xiāng)村治理的概念應(yīng)該是“目標(biāo)+效率+方法+對象+主體+過程”的整合，因此鄉(xiāng)村治理可以表述為治理主體為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治、通過相對有效的管理方式實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源高效配置目標(biāo)的過程。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，需要不斷探索恰當(dāng)?shù)墓芾矸绞剑诠芾碇黧w、管理機制等方面都要不斷推陳出新。李祖佩認(rèn)為可以通過項目進(jìn)村方式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理[2]，同時也需要關(guān)注“去集體化”過程中的鄉(xiāng)村治理問題[3]，以便提升鄉(xiāng)村治理的效率。鄉(xiāng)村治理的模式和路徑在不斷變化，人民公社時期是國家為主導(dǎo)的全能治理模式。在社會變遷過程中，鄉(xiāng)村治理正在發(fā)展成為“鄉(xiāng)政村治”的發(fā)展格局[4]，“協(xié)商治理”正在代替“整體支配”[5]，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，就人力資本的獲利預(yù)期而言存量資本一般都低于外力資本[6]，鄉(xiāng)村治理應(yīng)該定位在“村民自治”[7]層面，從“鄉(xiāng)政村治”走向“鄉(xiāng)村民主自治”是歷史發(fā)展趨勢[8]。研究表明，村民公共參與對鄉(xiāng)村治理績效會產(chǎn)生較大影響[9]。在鄉(xiāng)村治理實踐中需要注意正式制度與非正式制度間的關(guān)系[10]，要重視新鄉(xiāng)賢理事會在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中扮演的角色[11]，群眾在鄉(xiāng)村治理實踐中需要擔(dān)當(dāng)主要角色[12]。在創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方法過程中，不但要增加內(nèi)生動力，還要不斷汲取國外先進(jìn)經(jīng)驗，德國與匈牙利等國家在這方面已經(jīng)走在了前面[13]，為我國探索鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新發(fā)展模式提供了經(jīng)驗借鑒。經(jīng)濟因素在鄉(xiāng)村治理中不能被忽視，創(chuàng)建新型經(jīng)濟合作組織應(yīng)該成為鄉(xiāng)村治理的重要抓手[14]，除此之外，也要注意灰色勢力在鄉(xiāng)村治理過程中的潛在影響[15]。鄉(xiāng)村治理模式還在不斷變化，探索高效的治理模式是學(xué)界進(jìn)行理論探索的重要任務(wù)，而這會進(jìn)一步主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向。為此需要進(jìn)一步厘清鄉(xiāng)村治理模式變遷的規(guī)律，研究法治、自治與德治的高效組合方式，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程提供理論支撐和實踐準(zhǔn)備。

一、實踐基礎(chǔ)：鄉(xiāng)村治理功能、治理主體與模式變遷

(一)鄉(xiāng)村治理功能與治理主體

1. 治理的功能

治理理論最早可見諸20世紀(jì)60年代的參與治理理論，該理論認(rèn)為治理一定要以“參與”為前提[16]，只有民眾飽含情感地參與才能夠使決策更加真實地表達(dá)民眾的意見，并提升社會進(jìn)步效率。治理是治理主體運用公共權(quán)力維持社會秩序從而增進(jìn)公共利益的過程[17]。世界銀行對治理的定義是：治理是利用機構(gòu)資源和政治權(quán)威管理社會問題與事務(wù)的實踐[18]。因此“治理”是“控制+管理+公共+權(quán)力+利益+資源”整合在一起的實踐活動。但是治理可以根據(jù)實施效果區(qū)分為不同層次，治理是通過持續(xù)的制度創(chuàng)新實現(xiàn)善治目標(biāo)的過程。在治理過程中需要處理各方面的關(guān)系，使得一定程度上存在沖突或者存在不同利益預(yù)期的實踐主體能夠整合在一起朝向治理主體希望的目標(biāo)靠近，從這個意義上講，治理并非是單純的強制性控制，其中包含了更多的管理藝術(shù)，需要將嚴(yán)格的“管”與恰當(dāng)?shù)摹袄怼闭显谝黄穑挥型ㄟ^“控制+疏導(dǎo)”的方式才能夠?qū)崿F(xiàn)善治，而這是鄉(xiāng)村治理需要達(dá)到的目標(biāo)。俞可平在前面論及的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上加上了“規(guī)則+權(quán)威”的內(nèi)涵，使得治理的內(nèi)涵更加完整，認(rèn)為治理是借助一定的規(guī)則、權(quán)威進(jìn)行管理的過程，目的在于確保治理對象的利益和權(quán)利得到應(yīng)有的保障。

2. 治理的主體

鄉(xiāng)村治理過程中涉及四個方面的力量，即政府、市場、民眾和社會，其中政府的行政力量最強，在信息不對稱情況下，政府的政策供給與鄉(xiāng)村的政策需求之間會存在偏差，影響鄉(xiāng)村治理的運作效率。鄉(xiāng)村治理并非單純依賴外部強制，村民自治也應(yīng)是不能省略的重要內(nèi)容。村民才是鄉(xiāng)村的主人，對農(nóng)村更加熟悉，知道鄉(xiāng)村發(fā)展過程中存在的問題以及這些問題的輕重緩急，能夠零距離感知治理主體與村民的貼心程度。村民可以通過自我管理、自我教育、自我服務(wù)達(dá)到自我發(fā)展的目標(biāo)。因此在鄉(xiāng)村治理過程中不能舍掉村民這個重要的自變量，需要從農(nóng)民群體中培養(yǎng)能人成為鄉(xiāng)村治理的重要成員。有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理應(yīng)該是“鄉(xiāng)政+村治”的結(jié)合[19]，“鄉(xiāng)政”是基于行政權(quán)力的強制性管理，是一種自上而下的強約束，而“村治”則是以村民意愿為先導(dǎo)進(jìn)行的自主管理，是一種自下而上的軟約束。“鄉(xiāng)政+村治”的治理方式中存在鄉(xiāng)與村兩個主體，更大程度上強調(diào)的是“村”這個主體，目標(biāo)在于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮村自治組織的主導(dǎo)權(quán)，根據(jù)鄉(xiāng)村實際情況因地制宜地發(fā)展農(nóng)村事業(yè)。因此學(xué)界比較關(guān)注以村民為主體的合作治理模式，這是對參與治理理論、多中心治理理論以及協(xié)商治理理論的新發(fā)展，其核心主張為：國家權(quán)力部門逐漸弱化在鄉(xiāng)村治理中的強制力，在社會、公眾與國家公共權(quán)力等多元治理主體間構(gòu)建起更加平等的對話語境，決策系統(tǒng)中進(jìn)一步增加鄉(xiāng)村居民的意見表達(dá)權(quán)，提升決策效率。

(二)鄉(xiāng)村治理模式變遷：從“鄉(xiāng)村并存”到“鄉(xiāng)政社治”

1. 從“鄉(xiāng)村并存”到“政社合一”

在改革開放以前，我國在鄉(xiāng)村治理的體制與機制層面經(jīng)歷了從“鄉(xiāng)村并存”到“政社合一”的變化。(1)“鄉(xiāng)村并存”。這是發(fā)生在土地改革時期的鄉(xiāng)村治理方式，這時鄉(xiāng)與行政村并存，同為農(nóng)村基層的行政單位。行政村體制延續(xù)時間較短，1954年的第一部憲法中規(guī)定，鄉(xiāng)成為縣以下的唯一政權(quán)組織，撤銷了村級行政建制，將原行政村內(nèi)的村民劃歸鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)下的村民委員會管理?！班l(xiāng)村”并存的政權(quán)體制雖然有利于政府對鄉(xiāng)村實行集中統(tǒng)一管理，但管理生產(chǎn)資料私人所有的從事分散經(jīng)營的農(nóng)戶的難度很大。土改后仍然沿用了以家庭為單位的分散經(jīng)營方式，農(nóng)民獲得了長期希望得到而一直沒有得到的土地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在一定程度上得到了釋放，但由于部分農(nóng)戶缺乏生產(chǎn)資料，因而其生活狀態(tài)并沒有發(fā)生根本性改變，于是在農(nóng)村又出現(xiàn)了新的土地租佃問題，農(nóng)村的生活狀況開始出現(xiàn)分化，這種狀況必須改變[20]，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式成為必然。(2)“政社合一”。這是發(fā)生在人民公社化時期的鄉(xiāng)村治理方式。人民公社是我國社會的基層單位，既是一個政權(quán)組織，也是一個經(jīng)濟組織。人民公社的最大好處是能夠?qū)⒐まr(nóng)商學(xué)兵等合在一起便于領(lǐng)導(dǎo)。人民公社制度確實加強了對鄉(xiāng)村社會的管理，彰顯了國家政權(quán)在廣大鄉(xiāng)村的輻射力、號召力和凝聚力。在農(nóng)業(yè)社會主義改造過程中，通過互助組、初級社和高級社的“三步走”方式逐漸將分散經(jīng)營的農(nóng)戶組織在一起，有秩序地將農(nóng)戶引到集體經(jīng)濟的發(fā)展軌道上來，這時候以人民公社為載體通過自上而下的行政約束，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)對資源形成有力控制，在一定程度上保障了資源高效支配。生產(chǎn)資料的組織方式創(chuàng)新，使生產(chǎn)力在廣大鄉(xiāng)村第一次得到了釋放，農(nóng)村的生產(chǎn)力水平較先前有了很大程度的提升。

2. 從“政社合一”到“鄉(xiāng)政村治”

“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制在實施初期極大地釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，國家權(quán)力以人民公社為載體深入到農(nóng)村集體，對農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展過程進(jìn)行全方位指導(dǎo)。但是這種高度集中也在一定程度上壓制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，尤其是分配制度的不合理性造成“多勞者不多得和少勞者不少得”的問題，為了解決這些新出現(xiàn)的問題，客觀上要求創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，進(jìn)一步合理配置鄉(xiāng)村資源。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及在這一運行機制下的村民自治委員會，就是在這種情況下產(chǎn)生的。這種鄉(xiāng)村治理方式是在堅持國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動農(nóng)民的參與積極性，一方面有利于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府發(fā)揮行政領(lǐng)導(dǎo)作用，另一方面又可以充分發(fā)掘農(nóng)民的智慧?！班l(xiāng)政村治”是在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，以及在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Φ挠忠淮吾尫?。農(nóng)民可以自主經(jīng)營和自主擇業(yè)，農(nóng)業(yè)的專業(yè)化經(jīng)營水平也在不斷提升。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式開始向多樣化方向發(fā)展。這是為推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展而在制度設(shè)計層面的一次讓步，在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的鄉(xiāng)村治理措施下，農(nóng)民在傳統(tǒng)農(nóng)耕業(yè)上具有了更多選擇權(quán)，勞動積極性也得到了極大釋放，傳統(tǒng)的平均主義分配方式存在的問題得以解決，農(nóng)民在資源占有、收益分配以及發(fā)展計劃方面的主動性和積極性得到了極大提升。但是在這種治理模式下，由于集體經(jīng)濟下的大片土地被分割成小塊，不利于規(guī)?；凶鳂I(yè)，尤其是隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提升，以及在城鄉(xiāng)不對稱發(fā)展情況下，更多的村民開始選擇棄農(nóng)經(jīng)商，在城市化進(jìn)程快速推進(jìn)過程中，只要單位勞動力在城鄉(xiāng)間的邊際收益存在差別，城市就不會停止對農(nóng)村勞動力的虹吸，于是在耕地緊缺的情況下反而出現(xiàn)了農(nóng)地撂荒問題，優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村勞動力析出到城市造成農(nóng)村勞動力資源匱乏問題也同時出現(xiàn)，客觀上需要一種新的鄉(xiāng)村治理方式來解決問題。

3. 由“鄉(xiāng)政村治”到“鄉(xiāng)政社治”

實施聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來的土地碎片化問題導(dǎo)致土地規(guī)模化經(jīng)營遇到障礙，再加上農(nóng)村青壯勞動力進(jìn)城務(wù)工與同時出現(xiàn)的土地撂荒問題，嚴(yán)重削弱了農(nóng)村的發(fā)展動力。農(nóng)村發(fā)展環(huán)境的變化要求有新的農(nóng)村治理方式產(chǎn)生，新型合作社經(jīng)濟就是在這種情況下誕生的。新型合作社已經(jīng)不是改革開放前的合作社，這是農(nóng)民自發(fā)建立的組織，目的在于充分利用農(nóng)業(yè)資源。這種由農(nóng)業(yè)能手牽頭建立起來的合作化組織，是農(nóng)村在自愿基礎(chǔ)上將土地整合在一起進(jìn)行合作化經(jīng)營的制度創(chuàng)新，農(nóng)民以土地為標(biāo)的通過與合作社簽訂契約，按照參股的土地數(shù)量分紅，并且可以成為合作社的產(chǎn)業(yè)工人。在這樣的經(jīng)營方式中，無論農(nóng)民在農(nóng)村還是在城里都會從合作社中得到收益。農(nóng)民不再會有經(jīng)營風(fēng)險，土地資源也不會閑置。合作社可以按照規(guī)?；鳂I(yè)的方式對農(nóng)田進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃?！耙?guī)模化種植+產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”推進(jìn)了農(nóng)業(yè)工業(yè)化進(jìn)程，也使得農(nóng)產(chǎn)品面臨的市場風(fēng)險問題得以化解?！班l(xiāng)政社治”雖然接受鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的領(lǐng)導(dǎo)，但鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府主要扮演“服務(wù)員”的角色。合作社是在村民自治委員會基礎(chǔ)上，由種田能手或者新鄉(xiāng)賢牽頭組織起來的產(chǎn)業(yè)化合作組織，這是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來通過“三權(quán)分置”解決農(nóng)民因進(jìn)城務(wù)工而導(dǎo)致的耕者與耕地分離進(jìn)而產(chǎn)生土地撂荒問題，以及在更高層次上實現(xiàn)“耕者有其田”和“耕者享其富”的制度創(chuàng)新[21]。在鄉(xiāng)村治理問題上，從“鄉(xiāng)村并存”到“政社合一”再到“鄉(xiāng)政村治”，以及到目前實行的“鄉(xiāng)政社治”，行政對鄉(xiāng)村的控制力度經(jīng)歷了從緊到松、從行政控制到行政服務(wù)的變化，鄉(xiāng)村居民的意愿表達(dá)權(quán)逐漸擴大，村民的個人理性與制度理性逐漸統(tǒng)一，村民為鄉(xiāng)村治理貢獻(xiàn)智慧的意愿開始增強，村民的生活場、制度場和文化場有效套疊在一起，農(nóng)村的生產(chǎn)力不斷得到釋放，不同鄉(xiāng)村可以根據(jù)實際情況自主選擇經(jīng)營方式以及生產(chǎn)資料的組織方式，鄉(xiāng)村治理一改此前整齊刻板的面貌而呈現(xiàn)形式多樣、因地制宜的良好發(fā)展局面，為解決“三農(nóng)”問題和鄉(xiāng)村振興問題做了很好的鋪墊。

二、主體協(xié)同：鄉(xiāng)村治理模式變遷過程中的影響因素與生態(tài)治理視域

鄉(xiāng)村治理水平受到多種因素的影響，從“二元治理結(jié)構(gòu)”向“多中心治理結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變過程中，利益主體間的互動方式在變化，需要鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也要相應(yīng)變化。鄉(xiāng)村黨組織、村民自治組織以及村民對農(nóng)業(yè)資源的控制權(quán)等都在不同方向上影響著鄉(xiāng)村自治的效率，深入挖掘這些因素對鄉(xiāng)村自治的影響機制，從而形成生態(tài)治理視域下的鄉(xiāng)村治理模式，對提升鄉(xiāng)村自治的效果具有重要意義。

(一)鄉(xiāng)村治理模式變遷過程中的影響因素

1. 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)：“二元治理”變?yōu)椤岸嘀行闹卫怼?/p>

在鄉(xiāng)村治理模式變遷過程中，鄉(xiāng)村生產(chǎn)力的每一次釋放都需要以擴大農(nóng)村的經(jīng)營自主權(quán)為前提，無論是“鄉(xiāng)政村治”還是“鄉(xiāng)政社治”，目標(biāo)都是擴大村民的經(jīng)營自主權(quán)。在鄉(xiāng)村治理方式的變遷中，農(nóng)村的自主經(jīng)營權(quán)逐漸擴大。自上而下的行政空間與自下而上的村民意愿表達(dá)，在相互磨合中達(dá)到均衡。在治理模式變遷過程中，通過制度創(chuàng)新在“農(nóng)村”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”形成的二元治理結(jié)構(gòu)中間，產(chǎn)生一個將二者聯(lián)系起來的中介組織，例如村民自治委員會或者新型的農(nóng)村合作化組織，用以彌補此前“鄉(xiāng)村并存”與“政社合一”治理模式下，將鄉(xiāng)村行政化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接控制農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展而存在的缺陷。此前的鄉(xiāng)村治理方式因過于行政化而使鄉(xiāng)村失去了發(fā)展的獨立性，在生產(chǎn)內(nèi)容、經(jīng)營方式以及資源的組織方式等方面都嚴(yán)重缺乏自主權(quán)。傳統(tǒng)治理方式實際上屬于政府治理范疇而非鄉(xiāng)村治理?！爸薪榻M織”彌補了二元治理模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村的過度行政干預(yù)問題，擴大了鄉(xiāng)村自治的主動權(quán)，于是開創(chuàng)了鄉(xiāng)村治理的“多中心治理”的新模式。在這種新的治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色由此前的“行政干預(yù)”轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁肮卜?wù)”，中介組織能夠更好地了解農(nóng)民需求，將分散經(jīng)營的農(nóng)戶組織起來融入市場并有效抗御市場風(fēng)險。

2. 鄉(xiāng)村黨組織：鄉(xiāng)村治理的“定心丸”和“發(fā)動機”

村黨組織應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村治理的“定心丸”“發(fā)動機”。鄉(xiāng)村黨組織是鄉(xiāng)村治理的把舵者和動力提供者，在鄉(xiāng)村治理過程中需要得到重視。前文論及的中介組織大多數(shù)情況下都是在村黨組織的引領(lǐng)下得以建立起來的。江陰市華西村的吳仁寶、壽光縣三元朱村的王樂義、臨潁縣南街村的王宏斌、新鄉(xiāng)市劉莊的史來賀等都是鄉(xiāng)村治理的“領(lǐng)頭雁”，都是通過帶領(lǐng)村民走鄉(xiāng)村工業(yè)化道路改變鄉(xiāng)村面貌的。在鄉(xiāng)村治理過程中，村黨委需具有克服困難的堅強意志，為村莊發(fā)展制定藍(lán)圖。華西村的吳仁寶在20世紀(jì)50年代就開始建起小五金加工廠，帶領(lǐng)村民走上“以工促農(nóng)”的發(fā)展道路。華西村在吳仁寶的領(lǐng)導(dǎo)下一步步實現(xiàn)了原先的規(guī)劃，在發(fā)展之初的農(nóng)田改造過程中，帶領(lǐng)村民喊出“爛手爛腳不算病，頭痛頭昏不缺勤”的口號，堅決完成黨組織交給的任務(wù)。在村民都富裕起來后，吳仁寶又在村規(guī)民約方面做文章，通過設(shè)計嚴(yán)格的制度讓村民成為遵規(guī)守矩的新農(nóng)民。在吳仁寶心中，華西村的建設(shè)目標(biāo)就是“美麗的華西村、幸福的華西人”。三元朱村的王樂義在帶領(lǐng)村民發(fā)展冬暖大棚蔬菜之初，也是充分發(fā)揮了村黨委的引領(lǐng)作用，全村黨員首先種植冬暖大棚蔬菜，而后引領(lǐng)全村農(nóng)民加入到冬暖大棚蔬菜的種植行業(yè)中，沒有王樂義早期的艱辛探索和果斷決策，冬暖大棚蔬菜種植就會因遇到阻力而裹足不前。輝縣市回龍村的張榮鎖帶領(lǐng)村民在懸崖上修出一條“救命路”，將山里面的回龍村與大山外面聯(lián)系在一起，這條“救命路”又發(fā)展成“致富路”，改變了村莊的發(fā)展面貌，沒有村黨委的“闖勁+干勁+嚴(yán)勁+韌勁”，就沒有這條“救命路”“致富路”。

3. 村民自治組織：“村兩委”相互掣肘與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)

村民自治委員會在鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展中擔(dān)當(dāng)著重要角色。村民自治委員會是由村民發(fā)起建立的自我教育、自我約束、自我管理、自我發(fā)展的民間組織，行使鄉(xiāng)村治理的決策權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只對鄉(xiāng)村治理提供服務(wù)支持。但是在鄉(xiāng)村治理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間在關(guān)系處理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會有越權(quán)行為，在很大程度上束縛了村民自治委員會的鄉(xiāng)村治理主導(dǎo)權(quán)，不利于鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)組織、規(guī)?；a(chǎn)以及資源配置方面的開展，鄉(xiāng)村治理的正常秩序受到影響。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會間的關(guān)系會影響鄉(xiāng)村治理外，村兩委之間的關(guān)系也會影響鄉(xiāng)村治理的效率。村兩委即村委會和村黨委，在決策鄉(xiāng)村治理的具體問題上村兩委有時會由于意見不統(tǒng)一而相互掣肘，影響村民自治組織的工作效率。因此恰當(dāng)處理村兩委間的關(guān)系，建立起鄉(xiāng)村治理方面的決策機制就顯得非常重要。村委會主任兼任村黨委書記的辦法可以有效解決村兩委之間決策意見不統(tǒng)一問題，但這需要以提升村委會的決策質(zhì)量為前提。在村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間關(guān)系層面，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)進(jìn)行更加清晰的界定，拓寬村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的對話通道，在鄉(xiāng)村場域內(nèi)構(gòu)建起平等對話語境，確保鄉(xiāng)村自治過程中村委會具有充分的抉擇權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要為村委會的正確決策保駕護航，為鄉(xiāng)村自治創(chuàng)造政策環(huán)境和提供服務(wù)支持。

4. 資源配置效率：“向下”控制權(quán)與“向上”自治權(quán)的角力

在討論鄉(xiāng)村治理方式的變遷過程中實際上有一條主線，即農(nóng)業(yè)資源的自治權(quán)問題。無論采用“自上而下”的控制權(quán)----以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預(yù)為主的控制權(quán)，還是“自下而上”的自治權(quán)----以充分發(fā)揮村民智慧的鄉(xiāng)村自治權(quán)，目標(biāo)只有一個----提升農(nóng)業(yè)資源的配置效率。但是無論是以“控制”為主還是以“自治”為主的資源配置方式，都需要基于“合理的分配制度”提升資源配置效率。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在鄉(xiāng)村治理過程中的一次重要制度創(chuàng)新，但這次制度創(chuàng)新的重要特征是包產(chǎn)到戶，農(nóng)業(yè)資源的存在狀態(tài)由集體統(tǒng)一經(jīng)營變?yōu)榉謶艚?jīng)營，收益分配方式也從根本上解決了平均主義問題。但在實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的同時，也有一些農(nóng)村仍然實行集體經(jīng)濟運作方式，而且也取得了很好的效果。因此，謀求農(nóng)業(yè)資源的配置效率，除了要重新建構(gòu)資源的組織形式，還要重新建構(gòu)收益的分配方式。在強調(diào)控制權(quán)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村的管理主要從行政角度考慮，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在信息不對稱問題，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)不能充分發(fā)揮。在鄉(xiāng)村享有充分自治權(quán)后，管理主體與管理客體之間在信息對稱基礎(chǔ)上建構(gòu)有效的溝通機制，在村民的付出與所得間實現(xiàn)對稱?！翱刂茩?quán)”實際上就是話語權(quán)，誰具有資源的控制權(quán)誰就同時掌握著收益分配權(quán)，在農(nóng)民掌握資源并具有設(shè)置收益分配權(quán)時，無論采取何種資源自治方式，都能夠取得較高的資源配置效率。

(二)鄉(xiāng)村治理模式變遷過程中的生態(tài)治理視域

從“鄉(xiāng)村并存”“政社合一”到“鄉(xiāng)政村治”再到目前的“鄉(xiāng)政社治”，鄉(xiāng)村治理過程中的行政控制力逐漸減弱，鄉(xiāng)村社會的話語權(quán)逐漸增加，政府通過行政放權(quán)逐漸構(gòu)建起了鄉(xiāng)村制度的多元治理主體構(gòu)架，鄉(xiāng)村社會發(fā)展的制度場、生活場和文化場逐漸套疊在一起。“政府+社會+村民”綜合治理的發(fā)展構(gòu)架正在形成，生態(tài)治理視域下的鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展空間逐漸放大。鄉(xiāng)村社會是基于地緣網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建起來的熟人社會，世代生活在一起的鄉(xiāng)村居民基于相似的習(xí)慣而在共同場域內(nèi)形成一致性的價值追求。鄉(xiāng)村社會治理實際上并不局限在經(jīng)濟層面，只有從產(chǎn)業(yè)視域轉(zhuǎn)化為空間視域，并從文化空間角度考慮問題，才能夠在村民心中形成非制度性的內(nèi)在自覺，激發(fā)出彼此間更強的合作愿望，每個個體都能在與其他個體合作中受益并促進(jìn)社會資本存量的積累速度，個體理性服從制度理性，每個人的存在都會使其他人的生存境況變好，在鄉(xiāng)村場域內(nèi)，法治、德治與自治相互融合建構(gòu)鄉(xiāng)村治理水平得以提升的治理邏輯?！叭巍钡牟煌M合方式會形成不同樣態(tài)的治理空間，制度空間轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村居民的生活空間的程度進(jìn)而在管理主體與管理客體間的對話質(zhì)量也會存在差別。因此，探索“三治”的有效組織方式從而形成科學(xué)的鄉(xiāng)村治理模式，將治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村居民的體化實踐，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新，探索多元治理主體協(xié)同的發(fā)展模式，就顯得具有重要的現(xiàn)實意義。

三、模式創(chuàng)新：鄉(xiāng)村治理過程中的政府角色定位與政策組合模式

從鄉(xiāng)村治理的發(fā)展過程、影響因素以及政府影響力在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中發(fā)揮的作用等諸多方面看，國家一直沒有中斷在鄉(xiāng)村治理實踐方面的探索，其目的在于摸索更加有效的鄉(xiāng)村治理模式，以便通過更加有效的政策組合方式實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，善治是鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向。很多研究文獻(xiàn)中也論及讓新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，加大鄉(xiāng)村自治過程中村民參與的組織自主權(quán)，在此過程中政府角色一定要準(zhǔn)確定位，法治、德治與自治的不同組合方式會產(chǎn)生不同的治理效果，對這方面的探索能夠?qū)︵l(xiāng)村治理提供較好的理論支撐。

(一)鄉(xiāng)村治理過程中的政府角色定位

改革開放以來，中央推出了很多有關(guān)鄉(xiāng)村治理的重要政策，在鄉(xiāng)村發(fā)展問題上，從起初的行政力量強約束到目前的行政力量弱約束，在鄉(xiāng)村治理的政策變遷過程中，鄉(xiāng)村自治的權(quán)重越來越高。鄉(xiāng)村治理模式也從起初的單中心治理模式走向多中心治理模式，以村民為主要成員的治理主體正在逐步形成，政府在鄉(xiāng)村治理過程中擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧苍絹碓酵怀?。鄉(xiāng)村治理過程中的政府強制權(quán)逐漸弱化，但是“弱化”并不等于退出，在鄉(xiāng)村治理過程中仍然要強調(diào)政府的“引導(dǎo)”和“服務(wù)”功能。十九大報告強調(diào)，鄉(xiāng)村振興要達(dá)到“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的目標(biāo)，其中“治理有效”目標(biāo)的實現(xiàn)與其他目標(biāo)緊密聯(lián)系在一起，也需要政府在鄉(xiāng)村治理過程中能夠正確定位[22]。在“小政府+大社會”的發(fā)展預(yù)期中，政府直接干預(yù)的范圍雖然在縮小，并且由此前的強制性干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性參與，但是政府的服務(wù)意識、服務(wù)能力、把控能力和引導(dǎo)能力一定要強，因此在鄉(xiāng)村治理過程中政府需要處理好“強”與“弱”之間的關(guān)系。

(二)鄉(xiāng)村治理的政策組合效果與組合方案

1. 法治、德治、自治的政策效果

十九大報告提出在鄉(xiāng)村治理過程中強調(diào)“法治+德治+自治”的“三治并舉”的治理政策，三者對治理對象的強制性程度與政策效果是有差異的。(1)法治的外在強約束性。法治具有最高的強制性，通過外在強約束規(guī)范被管理者的行為，因此在短時期內(nèi)能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。但是鄉(xiāng)村面積廣大，而且不同地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r存在很大差異，管理者與被管理者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，法治需要在信息對稱情況下才能夠降低管理成本并且達(dá)到較好的效果。鄉(xiāng)村治理過程中面對的治理對象情況復(fù)雜，而且某些被治理對象會存在人為制造信息不對稱的可能，這樣就會進(jìn)一步加大法治的難度。(2)德治的內(nèi)在軟約束性。德治的強制程度較弱，通過道德觀念對治理對象形成內(nèi)在軟約束，治理對象是在長期形成的鄉(xiāng)村文化氛圍和既有的道德規(guī)范內(nèi)自律，如果既有道德規(guī)范和鄉(xiāng)村文化能夠?qū)χ卫韺ο笮纬奢^強的約束，并且鄉(xiāng)村文化與道德觀念不存在被扭曲的問題，每個被治理對象都是鄉(xiāng)村文化和道德觀念的建設(shè)者和受益者，會對被治理對象形成較強的約束力。在“法”無法監(jiān)督到的地方“德”也是存在的，德治依托強大的內(nèi)在軟約束能夠?qū)Ρ恢卫韺ο笮纬蓛?nèi)在自律。但是在鄉(xiāng)村文化或者道德觀念被扭曲的情況下，治理對象就會存在超越德的底線從事實踐活動的可能，從而德的約束力就會很弱。由于德治不具外在強約束，如果不借助法治的強制力，鄉(xiāng)村治理就會偏離正軌，因此需要強化法治的強制性約束力。(3)自治的自我規(guī)范性。鄉(xiāng)村自治委員會的目標(biāo)是通過村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”實現(xiàn)自我發(fā)展。這是村民的自我管理方式，只有自治組織素質(zhì)相對較高，自我治理才能實現(xiàn)高效。這里需要提及的是，“自治”并不是不需要法治和德治，而是要在法治框架內(nèi)進(jìn)行自主管理，對管理者的道德水平要求較高。如果管理者有違法亂紀(jì)傾向、缺失道德底線并且法治監(jiān)管不到位的情況，鄉(xiāng)村自治機構(gòu)就會失去信用基礎(chǔ)，自治組織機構(gòu)從而被虛化，因此缺失“法治+德治”保駕護航的“自治”是不完善的治理方式。

2. 法治、德治與自治的組合方案

按照三種治理措施的不同組合方式，可以分為“法治+德治”“法治+自治”“德治+自治”“法治+德治+自治”等四種不同組合方式，每種組合方式中，按照各方面的強弱程度差別又可以細(xì)分為若干細(xì)類，不同方式的治理措施組合可以實現(xiàn)不同的效果。

(1)“法治+德治”的組合方案

“法治+德治”會存在“法治強+德治強”“法治強+德治弱”“法治弱+德治強”“法治弱+德治弱”等四種組合狀態(tài)。法治是外在強約束，德治是內(nèi)在軟約束。法治通過行政措施對人的行為進(jìn)行約束和引導(dǎo)從而能夠達(dá)到較高的治理效率，但是這種外在強約束由于是從外到內(nèi)規(guī)范人的行為的，雖然能夠達(dá)到較高的效率，但被管理者不一定在內(nèi)心深處接受這種行政控制措施，因此在短時間內(nèi)可以取得成效，但從長期看并不一定能夠收到很好的效果，于是往往會出現(xiàn)“效率”與“效果”之間不對稱的問題。當(dāng)然從管理學(xué)角度看這并不是最佳組合，只有“效率強+效果高”的組織才是管理學(xué)意義上的標(biāo)準(zhǔn)配置。“效率強+效果弱”局面的出現(xiàn)，說明很多被管理者存在陽奉陰違問題，表面上接受外在強約束，但內(nèi)心深處存在較強的抵觸情緒，實際上已經(jīng)降低了管理效率，只有當(dāng)法治的外在強約束轉(zhuǎn)化為被管理者的內(nèi)在自律時，法治才能夠真正奏效。“法治強+德治強”的政策組合方式既強調(diào)法治也強調(diào)德治，就會對被管理者形成外在強約束的同時也形成內(nèi)在軟約束，在政策組合的實施效果層面，既能看到短期內(nèi)的效率也能看到長期內(nèi)的效果?！胺ㄖ螐?德治弱”政策組合方式在短期內(nèi)能夠取得不錯的效率，但在長期內(nèi)缺乏實施效果?！胺ㄖ稳?德治強”的政策組合方式強調(diào)內(nèi)在軟約束，但由于被管理者群體龐大，所有成員的道德水平都達(dá)到一個相對較高的層次需要較長時間，于是這種政策組合方式短期內(nèi)會存在缺乏效率的問題，但從長期看會取得較好的效果。就鄉(xiāng)村治理而言，既要看到短期內(nèi)的效率也要看到長期內(nèi)的效果，但是短期內(nèi)的效果可以為長期的效率提供重要前提，在被管理者的綜合素養(yǎng)有待提升的情況下，這種政策組合方案不作為備選項?！胺ㄖ稳?德治弱”的政策組合方式將會造成一種混亂的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，不在討論之列。

(2)“法治+自治”的組合方案

按照前文的分析邏輯，“法治+自治”同樣可以劃分為“法治強+自治強”“法治強+自治弱”“法治弱+自治強”“法治弱+自治弱”等四種組合方式?！白灾巍毙枰⒃凇澳芰Τ浞帧焙汀暗赖鲁浞帧钡幕A(chǔ)上，鄉(xiāng)村自治的管理者能夠與村民之間實現(xiàn)信息共享。自治需要從鄉(xiāng)村實際情況出發(fā)制定村規(guī)民約，讓村民強制執(zhí)行并得以常態(tài)化，讓科學(xué)的村規(guī)民約成為鄉(xiāng)村文化的重要組分，因此“自治”本身就應(yīng)該已經(jīng)包括了強制的成分，但是這種強制低于法治意義上的強制，高于道德層面的內(nèi)在軟約束。法治強約束有時會不符合鄉(xiāng)村實際情況，在實際執(zhí)行過程中會出現(xiàn)有效率無效果的情況。因此在“法治強+自治強”的政策組合方式中，外在強約束與鄉(xiāng)村自治的內(nèi)在自律之間有時會出現(xiàn)沖突，前者會對后者形成不同程度的擠出效應(yīng)，造成“效率高+效果弱”問題。當(dāng)然按照該分析邏輯，“法治強+自治弱”的政策組合方式會進(jìn)一步加大鄉(xiāng)村自治效果的擠出效應(yīng)。所以在“法治強+自治強”“法治強+自治弱”兩種政策組合方案中，雖然前者較后者具有比較優(yōu)勢，但仍然不是一種理想選擇(后者當(dāng)然更不是理想選擇)。為了盡量克服在政策組合方案中來自法治的外在強約束對鄉(xiāng)村自治形成的擠出效應(yīng)，可以考慮“法治弱+自治強”組合方式，在該種組合方式中，法治的外在強約束適度放松，但來自自治的內(nèi)在自律得到一定程度的強化，強化了自治在政策組織中的權(quán)重，村民參與的積極性得到強化，而且強化自治過程中，也就包含了德治的成分。但是在這種組合方案中，自治基礎(chǔ)上形成的具有強制性的村規(guī)民約必須嚴(yán)格遵守，在更大程度上保障方案的實施效果?！胺ㄖ稳?自治弱”方案不會促成鄉(xiāng)村有序發(fā)展，不在討論之列。

(3)“德治+自治”的組合方案

德治是一種內(nèi)在軟約束，通過將制度規(guī)則內(nèi)化于心、外化于行，被管理者發(fā)自內(nèi)心地按照制度規(guī)則行事。道德是沒有縫隙的，很多層面與法治的嚴(yán)格控制不同，由于行為者是發(fā)自內(nèi)心地服從制度規(guī)則，因此可以盡量降低監(jiān)管成本，但形成這樣的治理狀態(tài)需要被治理群體的綜合素養(yǎng)普遍較高，并且需要經(jīng)歷相對更長時間才能夠見到成效，因此治理效率相對較低?！白灾巍笔且环N自律性質(zhì)的管理方式，雖然在字面上并未論及德治和法治，但在實踐中已經(jīng)將德治和法治的內(nèi)涵融入。按照前文的分析思路，“德治+自治”同樣可以分為“德治強+自治強”“德治強+自治弱”“德治弱+自治強”“德治弱+自治弱”等四種類型?！暗轮螐?自治強”是一種效率很高的治理狀態(tài)，這種狀況下的被治理對象綜合素養(yǎng)很高，具有很強的自律意識，在自治過程中能夠進(jìn)行很好的自我教育和自我發(fā)展。與這種情況相比，“德治強+自治弱”與“德治弱+自治強”兩種組合方案中，德治或者自治兩個方面都在不同程度上存在缺陷，相比之下“德治弱+自治強”的組合方式能夠取得更好的治理效果。兩種組合方案雖然都存在效率較低的問題，但自治的強與弱應(yīng)該成為區(qū)分組合方式質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，因為鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是實現(xiàn)善治[23]，而善治的目標(biāo)就是效果較高的自治，從這個層面講“德治弱+自治強”組合方案達(dá)到了要求。“德治弱+自治弱”組合方式不符合鄉(xiāng)村自治發(fā)展要求，不在討論之列。

(4)“三治并舉”的組合方案比較

表1 “法治+德治+自治”不同組合方案與效果比較

綜上所述，在法治、德治、自治的不同組合方式中，“法治強+德治強”的組合方案，既能達(dá)到外在強約束的目標(biāo)，又能達(dá)到內(nèi)在軟約束的目標(biāo)，其他諸種方案中都存在不同程度的“蹺蹺板效應(yīng)”，即在強調(diào)一方的情況下，另外一方的作用被削弱，同時也存在效率與效果之間的不對稱問題。根據(jù)以上分析，“德治+自治”的組合方案缺少法治的外在強約束，“法治+自治”缺少德治的內(nèi)在軟約束，“法治+德治”的組合方案在自治的發(fā)展目標(biāo)上缺乏穩(wěn)定預(yù)期。不同組合方案在效率與效果的關(guān)系層面如表1所示，各種組合方案需要按照如下順序進(jìn)行選擇：ⅠA→ⅡC→ⅢA→ⅡA→ⅢC→ⅠC、ⅠB、ⅠD、ⅡB、ⅡD、ⅢB、ⅢD等，在如上選擇順序中只將長期內(nèi)效果為“高”或者“較高”的組合方案作為備選項。當(dāng)然在鄉(xiāng)村自治過程中，不同村莊在同一時期的狀況或者同一村莊在不同時期的狀況都會有差異，因此在實施組合方案的過程中應(yīng)該有所側(cè)重，在“三治”并舉過程中不能整齊劃一。一般而言，在鄉(xiāng)村發(fā)展?fàn)顩r較差階段應(yīng)該強化法治的外在強約束，在村莊發(fā)展進(jìn)入良性運轉(zhuǎn)軌道并且發(fā)展水平相對較高時，需要強調(diào)“自治”和“德治”。無論何種方案，都需要在不同程度上強調(diào)“三治”。如果弱化法治的外在強約束，村治就會缺乏效率；如果弱化德治，村治就會缺乏效果。從總體上看，鄉(xiāng)村治理過程中需要重構(gòu)法治、德治與自治的比重，在強調(diào)法治的同時不斷擴大德治的比重，為鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)更高水平的自治目標(biāo)搭建平臺，使效率與效果均得到提升。

3. “三治并舉”的權(quán)重選擇

圖1 兩個村民間的博弈示意圖

四、進(jìn)一步思考：鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題與對策

博弈主體的目標(biāo)是實現(xiàn)自身效用最大，但在不能實現(xiàn)帕累托改進(jìn)的情況下，博弈一方效用的增加是以利益相關(guān)方效用的降低為代價的，在信息不對稱從而資源占有不對等的情況下，在博弈中處于弱勢一方的利益就會受損。為了提高鄉(xiāng)村治理水平，需要處理好鄉(xiāng)村黨組織與自治組織、行政控制權(quán)與鄉(xiāng)村自治權(quán)之間的關(guān)系，處理好法治、德治與自治之間的關(guān)系，正視鄉(xiāng)村自治中存在的諸多問題。隨著鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境的變化，鄉(xiāng)村自治模式也會不斷變化，法治、德治與自治的不同組合方式呈現(xiàn)出來的治理效果也會不斷變化。在目前情況下表1中的ⅠA自然是最理想的組合方案，博弈各方都具有較強的行政自律，鄉(xiāng)村自治也能夠取得最佳效果。要達(dá)到鄉(xiāng)村自治的這種預(yù)期效果，需要不斷發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，克服博弈各方在博弈過程中自身效用無限放大而導(dǎo)致利益相關(guān)方效用損失的可能性，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的帕累托改進(jìn)。

(一)鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題

1. 壓力型體制弱化了鄉(xiāng)村治理的獨立性

壓力型體制即高層管理機構(gòu)對下屬管理機構(gòu)通過定指標(biāo)、定任務(wù)的方式并輔以嚴(yán)格的懲罰措施責(zé)令下屬管理部門完成。在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，與鄉(xiāng)村直接打交道的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村實行壓力型管理體制，極大地限制了農(nóng)村發(fā)展的治理自主權(quán)。這種壓力型管理體制以完成上級任務(wù)為前提，在實際工作中采取的一些措施就可能與農(nóng)村實際發(fā)展情況不符，于是本來應(yīng)該按照自治原則發(fā)展的鄉(xiāng)村又被高度行政化。鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷史表明，農(nóng)村發(fā)展行政化會以農(nóng)業(yè)資源配置效率下降的結(jié)果出現(xiàn)，鄉(xiāng)村自治組織以及村民的生產(chǎn)積極性都會受到負(fù)面影響，對鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展不利。

2. 城鄉(xiāng)間勞動力邊際收益差距導(dǎo)致鄉(xiāng)村能人被抽空

鄉(xiāng)村能人是鄉(xiāng)村中具有較強影響力、對鄉(xiāng)村發(fā)展具有獨到看法并能夠帶領(lǐng)村民一起創(chuàng)業(yè)的村民，這樣的村民有魄力、有智慧，能夠認(rèn)準(zhǔn)并抓住發(fā)展機會，鄉(xiāng)村能人能夠改變鄉(xiāng)村的發(fā)展面貌，從而能夠得到村民的敬重。鄉(xiāng)村能人由于能力強而有更多發(fā)展機會，在城市能夠享有更高的發(fā)展平臺，有實力的鄉(xiāng)村能人會選擇到城市發(fā)展，鄉(xiāng)村治理面臨高端人才被抽空的問題。在城市化進(jìn)程中，只要勞動力的邊際收益在城鄉(xiāng)間存在差異，有智慧、有能力的鄉(xiāng)村能人就會不斷被吸引到城市，城市對鄉(xiāng)村的優(yōu)秀人力資源的虹吸導(dǎo)致鄉(xiāng)村缺乏具有高度影響力的高端治理人才，只有協(xié)調(diào)重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局，這種局面才能得到徹底改變，鄉(xiāng)村治理環(huán)境才能得到優(yōu)化。

3. 鄉(xiāng)村干部監(jiān)督機制不完善導(dǎo)致自治組織腐敗

村干部在鄉(xiāng)村治理過程中扮演著主要角色，掌握著全村很多公共資源，在監(jiān)管不到位的情況下就會滋生腐敗。村干部的腐敗行為主要表現(xiàn)在：以權(quán)謀私、挪用和貪污公款、克扣和截留補償款、虛報或者冒領(lǐng)補助金等。村干部雖然職位不高，但關(guān)系到全體村民的利益，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在懶政問題，不能及時監(jiān)督以及了解到村干部在鄉(xiāng)村治理中存在的問題，就不能及時發(fā)現(xiàn)并遏止這些問題，村干部的腐敗成本就會降低，因而會進(jìn)一步助長村干部腐敗，腐敗問題在惡性循環(huán)中不斷滋長，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村治理機構(gòu)的權(quán)威性，削弱了鄉(xiāng)村治理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力。

4. 鄉(xiāng)村選擇“當(dāng)家人”過程中的賄選問題

鄉(xiāng)村自治委員會是村民自主成立的為村民服務(wù)的組織，但“賄選”已經(jīng)讓村委會蛻變，由原先的服務(wù)組織轉(zhuǎn)變?yōu)楦瘮〉臏卮?，很多媒體已經(jīng)報道過鄉(xiāng)村在選拔村干部過程中出現(xiàn)的賄選問題，“錢生權(quán)-權(quán)生錢”的非法邏輯嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村自治前進(jìn)的步伐。不同經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r村莊的賄選成本也存在較大差別，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r好的村莊賄選成本也會相應(yīng)提升。這樣的“當(dāng)家人”任職后就會發(fā)生如上論及的各種腐敗問題。賄選怪圈一旦形成，鄉(xiāng)村發(fā)展就會脫離正常軌道，村民也就會失去話語權(quán)，鄉(xiāng)村自治組織的凝聚力就會喪失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的形象也會被打折扣?！爱?dāng)家人”扭曲了的思維邏輯會進(jìn)一步扭曲鄉(xiāng)村治理邏輯，鄉(xiāng)村自治和德治就會遇到瓶頸。

(二)提升鄉(xiāng)村治理效果的對策

前文詳細(xì)論述了鄉(xiāng)村治理的多種可能方案，也論及了鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題。只有認(rèn)識這些問題并針對不同鄉(xiāng)村選擇切實可行的解決對策，才能真正推進(jìn)鄉(xiāng)村治理水平的提升。

1. 夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)：通過土地確權(quán)實現(xiàn)“耕者享其富”

土地是農(nóng)民的生活保障，在土地所有權(quán)制度變遷過程中，農(nóng)民與土地的關(guān)系，從起初的“耕者有其田”到“耕者享其權(quán)”再到目前的“耕者享其富”，不斷發(fā)生變化。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，土地的集體所有權(quán)和農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)相分離，在最初提升了勞動生產(chǎn)率并促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。在城市化進(jìn)程中，隨著農(nóng)民流動性的增加，土地的經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)之間開始出現(xiàn)偏差，解決這一問題的途徑就是通過土地確權(quán)[24]進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的二次轉(zhuǎn)讓，在農(nóng)村實現(xiàn)規(guī)?；鳂I(yè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)村的工業(yè)化進(jìn)程，通過“三權(quán)分置”實現(xiàn)“耕者享其富”。

2. 拓展文化空間：強化新鄉(xiāng)賢治村的文化氛圍

完善的鄉(xiāng)村治理模式需要依托鄉(xiāng)村文化得以構(gòu)建，選賢任能的文化氛圍能夠讓村民大膽表達(dá)意愿，在治理主體與治理客體之間形成公平的對話空間。新鄉(xiāng)賢治村已經(jīng)顯示出張力[25]。鄉(xiāng)賢可以區(qū)分為本土鄉(xiāng)賢、回歸鄉(xiāng)賢和外來鄉(xiāng)賢。本土鄉(xiāng)賢是在本土成長起來的鄉(xiāng)村致富能人；回歸鄉(xiāng)賢是事業(yè)上獲得成功后回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的致富能人；外來鄉(xiāng)賢是非本村籍貫的致富能人。鄉(xiāng)村治理過程中要形成吸引鄉(xiāng)賢、留住鄉(xiāng)賢和激勵鄉(xiāng)賢的管理機制。通過成立鄉(xiāng)賢理事會等方式或者類似組織讓鄉(xiāng)賢發(fā)聲，變鄉(xiāng)賢的智慧為鄉(xiāng)村的財富，通過鄉(xiāng)賢完善鄉(xiāng)村治理的體制和機制，形成“法治+德治+自治”的融合治理平臺，達(dá)到有效的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)。

3. 提升監(jiān)管力度：加強鄉(xiāng)村自治組織的監(jiān)管

村干部腐敗會嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村治理的發(fā)展樣態(tài)，關(guān)鍵是法治的外在強制不到位。法治的監(jiān)督成本會很高，只有降低信息搜尋成本，才能在鄉(xiāng)村自治基礎(chǔ)上增加法治約束力的有效性。為此可以借助現(xiàn)代化通訊手段，通過微信平臺或者建設(shè)“鄉(xiāng)村治理‘互聯(lián)網(wǎng)+’”平臺，暢通鄉(xiāng)村治理過程中存在問題的反映渠道，提升村民自治的主體意識，讓村民成為鄉(xiāng)村反腐的攝像頭，做到處理問題不留白。同時要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門人員進(jìn)行管理技能培訓(xùn)，強化解決農(nóng)民問題的耐心和提升解決問題的能力。只有“發(fā)聲”聽到“回聲”才能夠?qū)Υ迕裥纬煞答伡?，鄉(xiāng)村自治的村民主體意識才會增強。

4. 構(gòu)建評價體系：完善鄉(xiāng)村治理“當(dāng)家人”的選聘機制

鄉(xiāng)村治理的當(dāng)家人一定要“講政治有信念、講道德有品行、講規(guī)則有紀(jì)律、講奉獻(xiàn)有作為”，這是村干部行為自律的標(biāo)準(zhǔn)，也是村民對村干部進(jìn)行監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。只有選拔出“為村民服務(wù)”的村干部，才能夠真正推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。為此，要創(chuàng)新村干部的選聘機制，圍繞選聘制度完善考核制度、獎懲制度以及退出制度，構(gòu)建起村干部的評價體系，讓村干部有危機意識。村民生活的改善程度、鄉(xiāng)村社會環(huán)境的良好程度以及村民的口碑應(yīng)該成為評價村干部的重要參數(shù)，將行政意志與村民意愿轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村自治主體的行動，提升法治、德治與自治的對接程度。

五、研究結(jié)論

鄉(xiāng)村自治的發(fā)展環(huán)境在變化，但高效治理的發(fā)展目標(biāo)始終未變，為了達(dá)成該目標(biāo)就需要妥善處理各利益主體間的關(guān)系。鄉(xiāng)村治理走向善治的過程實際上就是重新配置資源控制權(quán)和理順利益各方關(guān)系的過程。鄉(xiāng)村治理變遷的發(fā)展歷史表明，從“鄉(xiāng)村并存”到“鄉(xiāng)政社治”是在鄉(xiāng)村治理實踐中的制度釋放，治理模式在不斷轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村在治理實踐上擁有了更多的自主權(quán)，鄉(xiāng)村正在實現(xiàn)從治理客體向治理主體的轉(zhuǎn)變。法治、德治與自治是鄉(xiāng)村治理過程中相互影響的三個重要側(cè)面，在不同的社會環(huán)境下三個側(cè)面所占權(quán)重會存在差異，在不同權(quán)重下利益各方在博弈過程中的主動權(quán)有差異，從而會導(dǎo)致不同的治理效果。適當(dāng)?shù)恼槿牒托姓娭圃卩l(xiāng)村治理過程中是非常必要的，這樣可以保證不同力量在組合過程中實現(xiàn)效果最優(yōu)。鄉(xiāng)村治理需要逐漸擴大德治與自治的比重，并不意味著行政控制權(quán)完全退出，在“法治+德治+自治”的綜合治理模式中，需要根據(jù)鄉(xiāng)村場域內(nèi)鄉(xiāng)村社會的不同發(fā)展樣態(tài)，構(gòu)建治理主體與治理客體之間的對話平臺，使行政意志與村民意愿實現(xiàn)無縫對接，實現(xiàn)制度理性與個人理性高度協(xié)同，讓行為自律成為行為自覺，為了實現(xiàn)利益各方在博弈過程中的帕累托改進(jìn)，需要深入了解制約鄉(xiāng)村治理的負(fù)面因素，并提出針對性的解決對策，不斷校正鄉(xiāng)村治理的方向，從而創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的有效模式。