向勇　廖秋陽

一、相關(guān)背景

自2013年習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時提出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示以來，扶貧工作在形式上、具體要求上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。如何整合扶貧資源，確保扶貧到村到戶，促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧，實現(xiàn)全面小康，成為社會各界共同關(guān)心的話題。而易地扶貧搬遷，不僅是精準(zhǔn)扶貧工作中的一個分支，更是其中的關(guān)鍵一環(huán)。為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，中央財政2019年8月還專門下?lián)?00億元支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

看到這項政策帶來的成果成效的同時，我們更加應(yīng)該去思考這一項政策在各地實施背后的行為邏輯。基于此，筆者與團(tuán)隊成員來到了湖南省江華縣某鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)正值扶貧的過渡期。即易地搬遷工程已經(jīng)開始，且村民們基本上搬出深山，但是在安置點的建設(shè)、居民日常生活的基本保障，尤其是過渡期搬遷社區(qū)的基層治理方面，依舊是搬遷工作的一大痛點和難點。而從基層治理關(guān)切背后，可以看到在這樣多村合并之后的大社區(qū)，文化的沿襲和群團(tuán)組織的鄉(xiāng)緣關(guān)系，對農(nóng)業(yè)戶口的偏愛，并不是一朝一夕就能夠融合解決的。而搬遷各村在過渡期如何通過有效的對話與互動達(dá)到融合，也是不得不去考慮的一個方面。

二、問題與解讀

（一）基層黨建缺位

習(xí)近平同志指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層”?；鶎狱h組織黨建工作關(guān)乎國家長治久安。在江華縣某鎮(zhèn)調(diào)研時，我們發(fā)現(xiàn)基層村黨建工作的缺位問題十分突出。不僅僅是集中在基層村支委黨員年齡結(jié)構(gòu)偏大，履行基層事務(wù)處置不力。還在于基層村黨組織陣地建設(shè)規(guī)范化、學(xué)習(xí)制度化以及組織生活化等日常黨建工作未進(jìn)入正常軌道，致使相關(guān)村的易地搬遷扶貧工作沒有形成應(yīng)有的組織合力。

1.?搬遷村及過渡期安置社區(qū)黨建面臨新的挑戰(zhàn)

易地搬遷扶貧帶動了一定數(shù)量的貧困人口遷移，搬遷村及過渡期安置社區(qū)黨建工作同時面臨黨員流動加劇、基層組織結(jié)構(gòu)分化等問題，過渡期安置社區(qū)黨建工作還面臨社區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜、黨群關(guān)系弱化等亟待解決的突出問題。政府公共扶貧資金一般是撥付給原搬遷村，導(dǎo)致流動的非戶籍黨員有著屬地、社區(qū)“兩頭跑”的困境，搬遷群眾很難享受到均等化的公共服務(wù)。搬遷黨員群眾服務(wù)管理難的問題，進(jìn)而造成安置社區(qū)黨建和社區(qū)融合難度加大。

2.?社區(qū)黨建不容自治治理替代

易地搬遷扶貧過渡期，不論是遷移黨員還是普通群眾，管理歸屬上都是處于“人分屬地不分”或者“人離戶籍不離”的尷尬境地?！皟蛇吪堋睒O易造成“兩不管”，扶貧安置區(qū)黨建“空心”就極易造成社區(qū)管理工作被流動的群眾自治治理替代。易地搬遷扶貧社區(qū)黨建亟待整合這些非社區(qū)戶籍的流動黨員，積極發(fā)揮基層黨組織應(yīng)有之積極引領(lǐng)作用。在安置社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全黨群公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、設(shè)施，成為過渡期基層治理的有利抓手。

3.?安置社區(qū)黨建與原搬遷村黨建存在隔閡

易地扶貧搬遷安置社區(qū)黨建與原搬遷村黨建不應(yīng)該割裂開來，各自關(guān)起門來搞。要加強(qiáng)安置社區(qū)黨建聯(lián)系原搬遷村黨組織的主動性，抓好黨建引領(lǐng)作用，推動補(bǔ)齊社區(qū)黨建在居民糾紛調(diào)解、原屬地產(chǎn)權(quán)劃分、公益服務(wù)供給上的短板，便利搬遷群眾生活。而原搬遷村一定要克服一搬了之、萬事大吉的思想，積極協(xié)助搬遷群眾即要搬得出，又要搬得安心、放心，共同促進(jìn)安置社區(qū)融合發(fā)展。

（二）社會關(guān)系重構(gòu)

易地扶貧搬遷過渡期村民面臨的另一個重大問題是社會關(guān)系的重構(gòu)。江華縣某鎮(zhèn)易地搬遷貧困戶因公益林多而耕地面積少，務(wù)農(nóng)條件差，大多年輕人外出務(wù)工，留守的老人普遍在60歲以上，安置社區(qū)人力資源的整合勢在必行。

1.?易地搬遷扶貧社區(qū)整體上屬于嵌入式的分散安置，即指插空安置到不同樓棟

易地搬遷扶貧給老百姓帶來的不僅僅是土地空間上的轉(zhuǎn)移，還有伴隨的社會關(guān)系變化、重構(gòu)，給構(gòu)建穩(wěn)定的新型鄰里關(guān)系造成挑戰(zhàn)。一方面是因為生活習(xí)俗的不同，另一方面還有性格觀念上的差異。城鎮(zhèn)社區(qū)化的互動交友、社會參與、居住環(huán)境和傳統(tǒng)的原搬遷農(nóng)村還是有很大差異，搬遷社區(qū)治理要注意從實際出發(fā)，抓住主要矛盾，解決突出矛盾。要使得搬遷群眾生產(chǎn)條件得以改善的同時，搬遷社區(qū)的社會關(guān)系環(huán)境也有所提高。

2.?搬遷村民長期習(xí)慣的熟人網(wǎng)絡(luò)及自我價值觀受到?jīng)_擊

遠(yuǎn)離以前的熟人網(wǎng)絡(luò)讓大部分群眾一時難以適應(yīng)，嚴(yán)重影響搬遷移民的生活品質(zhì)。易地搬遷扶貧群眾的貧困成因多、觀念稟賦和受困程度不一的復(fù)雜性決定了安置社區(qū)的融合難度大，簡單粗暴的限令式社區(qū)整合可能會給今后的管理埋下隱患，需要完成搬遷后的安置社區(qū)找到一條新的融合治理之策。他鄉(xiāng)即是吾鄉(xiāng)，要將易地搬遷扶貧工作重點由“趕進(jìn)度”向“提質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。

（三）管理適應(yīng)異化

異地搬遷的很多群眾仍然抱著舊有觀念不放，根本就未想過新的社區(qū)治理制度的事情，這就是管理學(xué)中的異化現(xiàn)象。也即這些被自我觀念下的固定制度嚴(yán)重異化的人們，是很難適應(yīng)一個新型社區(qū)環(huán)境的。易地搬遷扶貧安置社區(qū)的自治管理對過渡期基層穩(wěn)定、發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。但現(xiàn)有易地搬遷安置社區(qū)自治管理存在以下問題。

1.?搬遷社區(qū)基本自治組織架構(gòu)不全

根據(jù)查閱文獻(xiàn)資料可知，易地搬遷扶貧安置社區(qū)的管理一般是由物業(yè)公司等新型商業(yè)組織承擔(dān)?？珊鲜〗A縣某鎮(zhèn)作為民族自治地區(qū)多年，落后的經(jīng)濟(jì)條件、治理理念顯然不適合立即引入先進(jìn)城市的管理模式。對搬遷安置社區(qū)的迫切自治需求，只能結(jié)合地方實際，探求適合遷移居民的有效方式和組織。

2.?搬遷社區(qū)自治探索內(nèi)生動力不足

當(dāng)?shù)赜写竺娣e的益林，耕作條件差，且產(chǎn)業(yè)扶貧項目的收入對于事業(yè)黃金期的青年來說，不足以支撐家庭的日常開銷，導(dǎo)致留守當(dāng)?shù)氐娜丝诶淆g化嚴(yán)重。況且，當(dāng)?shù)鼗鶎哟逦细刹康乃季S停滯于只要“無人鬧事”、“不出事”的層面，對社區(qū)基層管理工作傾入精力不夠。因此搬遷社區(qū)基層自治應(yīng)充分調(diào)動基層黨員干部、群眾的智慧與活力，讓他們?yōu)樯鐓^(qū)自治建設(shè)貢獻(xiàn)力量。同時可以對留守的青壯年提供職位優(yōu)待，以吸引更多的年輕人留下。

（四）政策執(zhí)行偏差

精準(zhǔn)扶貧其中包含因村派人精準(zhǔn)，因村派人精準(zhǔn)就是縣鎮(zhèn)政府指選派駐村專干?？h鎮(zhèn)駐村干部以前管數(shù)村專項事務(wù)，自從黨中央提出精準(zhǔn)扶貧這一理念，且在實踐過程中發(fā)現(xiàn)諸多問題后，江華縣某鎮(zhèn)的駐村干部職能便發(fā)生巨大的變化?？h鎮(zhèn)政府指派駐村干部的職能任務(wù)定位為：建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平。也就是說，他們現(xiàn)在工作內(nèi)容幾乎“一村包干”。

1.?易地搬遷扶貧政策宣傳不到位

縣鎮(zhèn)政府的政策能否及時傳達(dá)下去，派駐的駐村專干是關(guān)鍵。一名駐村專干的精力往往不夠，尤其在涉及群眾切身利益的易地搬遷扶貧工作上，可以說牽扯的方面頗多，所花費(fèi)的精力也是巨大，一人往往無法把政府的易地搬遷扶貧政策單項領(lǐng)域跟老百姓解釋清楚。例如負(fù)責(zé)數(shù)村的城建專干跟數(shù)村百姓談異地搬遷扶貧建設(shè)資金，就會遇到村情和個人情況的不同。

2.?易地搬遷糾紛處置不及時

鄉(xiāng)村振興扶貧工作可以說是一個全局性工作，管數(shù)村專項事務(wù)可以說要把握了解數(shù)村的鄉(xiāng)風(fēng)民情。但我們知道縣鎮(zhèn)政府選派的駐村專干，除了原單位的基本事務(wù)外，根本無法勝任數(shù)村的易地搬遷糾紛處置工作。這就易造成易地搬遷糾紛處置工作不及時、摸底情況不透徹，最后造成易地搬遷扶貧工作效率不夠高。

（五）基礎(chǔ)建設(shè)掣肘

易地搬遷扶貧過渡期的安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺位，不僅僅體現(xiàn)在硬件基礎(chǔ)保障的水、電、氣以及垃圾管理上，還包括搬遷群眾的日常精神文化軟件需求上。易地搬遷扶貧安置社區(qū)教育、醫(yī)療、文化建設(shè)是穩(wěn)住“易地搬遷扶貧”的關(guān)鍵。

1.?原搬遷產(chǎn)權(quán)住宅居住條件簡陋、危險

部分群眾居住在土坯房或木房，年代久遠(yuǎn)，不少結(jié)構(gòu)或傾斜或倒塌，對部分不愿在搬遷安置區(qū)居住的年老群眾的生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重威脅，存在重大安全隱患，原搬遷產(chǎn)權(quán)宅基地改造刻不容緩。

2.?安置區(qū)教育、醫(yī)療保障缺失

交通的不方便會引發(fā)一系列難以解決的矛盾。在江華縣某鎮(zhèn)易地搬遷扶貧安置點涉及的基層村中，距離周邊學(xué)校腳程數(shù)小時便有70%以上，造成孩子上學(xué)困難。安置區(qū)的求助救援體系建設(shè)匹配缺失，也會影響搬遷群眾的幸福感指數(shù)。

3.?搬遷社區(qū)文化建設(shè)薄弱

通過組建娛樂團(tuán)體、開展精神文化活動、建好休憩園地等滿足異質(zhì)搬遷群體的精神文化需求。成立婦女生產(chǎn)技能培訓(xùn)班，進(jìn)行務(wù)工補(bǔ)貼家用，培育養(yǎng)老、婦女互助組織，才能滿足易地搬遷扶貧人員的日常服務(wù)需要。

三、思路與對策

（一）強(qiáng)化黨建—后盾單位扶貧工作連接黨建，建強(qiáng)固本提升組織力

1.?落實“三會一課”，增強(qiáng)后盾單位黨建意識

扶貧的關(guān)鍵是“扶智”，要想真脫貧，思想意識很重要。針對后盾單位的工作重心僅停留在扶貧工作上的問題，同時基于更好讓居民們享受均等化的政府公共服務(wù)、社會公益服務(wù)和自我服務(wù)的理念，這要求后盾單位派駐扶貧工作隊需加強(qiáng)對基層村的黨組織建設(shè)和監(jiān)督作用?？梢酝ㄟ^定期開展支部黨員大會、支委會、黨小組會，以及定期組織后盾單位派駐黨員上好黨課的形式，討論黨組織的工作，提升基層村黨員干部群眾的自身素質(zhì)、服務(wù)意識，以期更好的服務(wù)于基層扶貧工作。

2.?引進(jìn)黨員精英，連接黨建與扶貧

“第一書記”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，依靠村黨組織、帶領(lǐng)村“兩委”成員開展工作，主要職責(zé)任務(wù)是幫助建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平。而駐村扶貧工作隊的隊長兼任“第一書記”，有利于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，緊緊依靠村黨組織，帶領(lǐng)村委成員和駐村工作隊隊員展開易地搬遷扶貧工作。發(fā)揮黨員的先鋒作用，還可以引進(jìn)外出打工青年黨員。例如，江華縣某鎮(zhèn)鼓勵村內(nèi)的青年黨員積極擔(dān)任村干部，同時提供任三年村干部，便根據(jù)績效，考試成為公務(wù)員、納入行政編制的機(jī)會。

（二）群聚效應(yīng)—搬遷理事會集約化統(tǒng)籌，聚焦融合提升協(xié)同力

1.?“多辦一活”，集約一體化辦公

目前通過易地搬遷，往往會涉及到多村合并的問題，那么多村合并之后，多個領(lǐng)導(dǎo)班子誰說了算？針對多村合并，理事會組織架構(gòu)不健全這個問題，提出成立一個搬遷理事會，進(jìn)行集約化管理的治理措施。即由每村推出的一名代表組成理事會，各村的成員代表可以通過理事會深入了解其他村的背景現(xiàn)狀、產(chǎn)生的問題，針對性地提出解決方案。同時，資金等方面的管理也會統(tǒng)一歸入理事會工作范圍內(nèi)。“多辦”是指有多少個村則設(shè)置多少個村辦公室，在真正達(dá)到村融合之前由每個村的辦公室對各村的事務(wù)進(jìn)行管理，并在此過程中逐漸向“一個辦公室”進(jìn)行過渡和轉(zhuǎn)化;而“一活”則是指設(shè)立一個共同的活動室，供各村使用，這樣有利于加強(qiáng)各村之間的交流，為之后各村的融合奠定基礎(chǔ)。

2.?搭建橋梁，反映各村村民心聲

針對搬遷社區(qū)自治探索內(nèi)生動力不足的問題，可以通過成立搬遷理事會，作為村民和干部之間聯(lián)系溝通的橋梁，一方面，通過搬遷理事會，村干部可以將有關(guān)村內(nèi)的政策下放，讓村民理解;另一方面，村民有什么意見和建議，也能夠通過專人轉(zhuǎn)述理事會，然后理事會進(jìn)行討論，以便及時的反饋居民，解決問題。而村民在向搬遷理事會反映問題的同時，也提高了自身的自治能力，增強(qiáng)了搬遷社區(qū)的內(nèi)生動力。還可以在此基礎(chǔ)上針對各村居民的文娛喜好，討論組織開展相對應(yīng)的、各村村民喜聞樂見的文娛活動。在多樣化的文娛活動中，加強(qiáng)不同村落之間的村民的聯(lián)系與對話，有利于及時處置矛盾，加強(qiáng)村落之間的融合。

（三）分類適應(yīng)—安置區(qū)樓長制自治管理，分類施策提升凝聚力

1.?自治協(xié)商推選樓長，促進(jìn)居民心理適應(yīng)

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提出“禮俗社會”和“法理社會”的概念，“禮俗”和“法理”是指維護(hù)某個社會秩序所用到的力量，和其所依據(jù)的規(guī)范的性質(zhì)。農(nóng)村則屬于“禮俗社會”的范疇，即依靠“禮治”對社會進(jìn)行管理。?“禮治的可能必須以傳統(tǒng)可以有效地應(yīng)付生活問題為前提。鄉(xiāng)土社會滿足了這前提，因之它的秩序可以用禮來維持”。故而在易地搬遷之后的安置點，對于每一棟樓設(shè)立單獨的“樓長”，它的產(chǎn)生則依據(jù)“禮俗社會”中的“禮”的性質(zhì)—傳統(tǒng)、鄉(xiāng)緣等進(jìn)行推選，選擇德高望重的耆老或能得到大家信賴的精英進(jìn)行擔(dān)任。通過這種治理方式，不僅能夠提升居民自我管理的能力，同時也能夠促進(jìn)搬遷居民的心理適應(yīng)。

2.?搭建干群聯(lián)系橋梁，促進(jìn)居民政策適應(yīng)

樓長作為每一棟樓的管理者和服務(wù)者，除了要履行關(guān)注樓棟居民的生活的職能之外，還要認(rèn)真向所管理的樓棟的居民宣傳村內(nèi)的工作路線、方針、政策，讓村內(nèi)的大事深入到每一個村民的心中，落實到每一個村民的行動上。同時，樓長除了宣傳村內(nèi)的政策、工作之外，也應(yīng)通過收集村民的意見，及時的向村委等有關(guān)部門反映情況。例如督促村民落實環(huán)境衛(wèi)生工作，并積極倡導(dǎo)村民不亂倒垃圾、亂扔雜物、亂堆亂蓋等，保持居民生活環(huán)境的整潔干凈，構(gòu)建干凈、美麗、宜人的搬遷安置社區(qū)環(huán)境。

（四）政策調(diào)差—縣鎮(zhèn)駐村幫扶模式由扁平式向垂直式轉(zhuǎn)換，夯實服務(wù)提升執(zhí)行力

1?.統(tǒng)籌單村，一針見血解決問題

在結(jié)構(gòu)功能主義中，帕森斯提出AGIL的功能分析模型，他將行動系統(tǒng)分成了四個子系統(tǒng)，系統(tǒng)之間相互依存、相互影響，他們各自執(zhí)行不同的功能，以共同維持整個系統(tǒng)的運(yùn)行。在該鎮(zhèn)的垂直式管理中，則著重體現(xiàn)了帕森斯理論中系統(tǒng)的整合功能。在過去，該鎮(zhèn)的駐村干部只管計生，并且是統(tǒng)籌各村的計生問題;但自從黨提出精準(zhǔn)扶貧這一理念之后，該鎮(zhèn)的駐村干部的職能便發(fā)生了重大變化，他們現(xiàn)在工作內(nèi)容幾乎“包干”。在這樣的管理方式之下，一方面，資源得到的有效的整合;另一方面，對于該鎮(zhèn)各村的扶貧工作也具有了針對性，一村由一人負(fù)責(zé)，不僅加深了負(fù)責(zé)人對村落各項事務(wù)以及村落特殊性的了解程度，還能夠統(tǒng)籌村落各方資源，直擊村落管理中的關(guān)鍵點。

2.?進(jìn)行有關(guān)的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)核心技能

為了提升駐村干部的管理水平，增加駐村干部對自己所負(fù)責(zé)的村落的了解程度，下放到鎮(zhèn)進(jìn)行扶貧工作的干部都需要進(jìn)行一段時間的培訓(xùn)，包括對于自己負(fù)責(zé)的村落的各項基本信息的了解、對扶貧工作開展階段進(jìn)行梳理等。這樣做有利于提升下放的駐村干部的業(yè)務(wù)能力，進(jìn)行政策執(zhí)行調(diào)差，更好的服務(wù)基層工作。

（五）補(bǔ)齊短板—完善安置區(qū)基本公共服務(wù)供給，加強(qiáng)探索提升創(chuàng)造力

1.?開設(shè)公益性工薪崗位，幫助解決就業(yè)問題

針對當(dāng)前合并村落最終要走向統(tǒng)一性的社區(qū)，如何提升村民的認(rèn)同感、得到村民支持是首先要考慮的問題，而要想得到村民們的支持，務(wù)必要解決村民的生計問題。提出類似于古代“以工代賑”的聘任公益性工薪崗位的基層管理措施，即村委會對安置區(qū)的公共設(shè)施維護(hù)、保安、保潔、保綠、停車場看管等崗位進(jìn)行人員的聘任，由他們對居住區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境等情況進(jìn)行統(tǒng)一打理。這樣一來，一方面能夠提供就業(yè)崗位，保障居民的生存需要，同時保證了村民自治;另外一方面，也有利于對安置區(qū)的資源進(jìn)行有效的整合，對于其向現(xiàn)代社會的演變奠定基礎(chǔ)。

2.?完善社區(qū)幫扶救助體系，設(shè)立安全閥制度

安全閥制度是由科塞提出的一種社會安全機(jī)制。如果敵對情緒能夠通過適當(dāng)?shù)耐緩降靡园l(fā)泄，就不會導(dǎo)致沖突，就有利于社會結(jié)構(gòu)的維持。在搬遷的居民中，大部分都是來自于生存條件匱乏的地區(qū)，因此往往存在著自己異質(zhì)性的需求。成立社會救助、糾紛調(diào)解等能夠為村民提供幫助的志愿性救助設(shè)施，從某方面來說能夠緩解村民情緒，提供及時的幫助。這有利于扶貧工作的進(jìn)一步開展和有序進(jìn)行。

3.?成立“一站式”辦公室，協(xié)同各村走向現(xiàn)代社區(qū)

在易地搬遷中，往往還涉及到戶口的問題。如何解決原籍現(xiàn)籍村民辦事“兩頭跑”的難題，還需要基層管理單位進(jìn)行統(tǒng)籌。可以成立業(yè)務(wù)集中辦理的辦公室，在過渡期尚未解決戶口問題時，通過“一站式”的服務(wù)，就能夠在一個地方將相關(guān)的業(yè)務(wù)辦理好，就能夠減輕村民對于“搬城”的不適應(yīng)感，從而加強(qiáng)村民們的“入城”意識。這樣有利于促進(jìn)村之間的融合，最終推動安置點向現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的進(jìn)程。

四、結(jié)語

基層治理是一項非常復(fù)雜的工程，涉及社會生活的方方面面，核心問題是如何構(gòu)建社會治理體系的問題。當(dāng)然，這也是一個隨著社會進(jìn)步，呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展的問題。在這一個問題上，并沒有現(xiàn)成的完善理論可供借鑒。因此，有關(guān)我國的基層治理問題，始終是任重而道遠(yuǎn)。

（作者單位：向勇，中南大學(xué)自動化學(xué)院;廖秋陽，中南大學(xué)公共管理學(xué)院）