徐軍峰　程久苗

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾、提高土地節(jié)約集約利用水平的有效途徑。文章從項(xiàng)目選址、項(xiàng)目管護(hù)、耕地質(zhì)量、鄉(xiāng)村發(fā)展等多個(gè)角度出發(fā)，對(duì)宿松縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施成效和問(wèn)題進(jìn)行剖析。結(jié)果顯示，宿松縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在助力脫貧攻堅(jiān)、提高土地利用效率和壯大集體經(jīng)濟(jì)等方面取得積極成效，但也存在項(xiàng)目選址公眾參與程度較低、復(fù)墾成本較高、耕地質(zhì)量低、項(xiàng)目區(qū)缺乏有效管護(hù)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。最后提出優(yōu)化工作流程、創(chuàng)新利益分配機(jī)制、多渠道提高新增耕地質(zhì)量等相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤;問(wèn)題分析;對(duì)策建議;宿松縣

一、引言

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對(duì)優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾、提高土地利用效率和保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡發(fā)揮著積極作用。國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策以來(lái)，“增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施后將節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)成為貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的有效手段之一。相關(guān)學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策作了大量的探討，主要集中在增減掛鉤內(nèi)涵、必要性與合理性探討，利益分配與保障研究，規(guī)劃與模式探討，效益與潛力測(cè)算，政策剖析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面。從“增減掛鉤”實(shí)施中取得的成效和遇到的問(wèn)題來(lái)看，當(dāng)前關(guān)于“增減掛鉤”成效與問(wèn)題的探討多集中在權(quán)益轉(zhuǎn)移與分配研究、土壤狀況分析、實(shí)施效益評(píng)價(jià)等內(nèi)容上，而且因?yàn)閿?shù)據(jù)的時(shí)效性受限及研究區(qū)域代表性而產(chǎn)生差異性，因此該方面研究仍存在不足。鑒于此，本文選取宿松縣為研究區(qū)，通過(guò)對(duì)研究區(qū)的實(shí)地調(diào)研和509個(gè)拆舊區(qū)項(xiàng)目數(shù)據(jù)分析，多角度探討宿松縣開(kāi)展“增減掛鉤”拆舊區(qū)土地復(fù)墾具體工作中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出針對(duì)性對(duì)策建議。

二、研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）區(qū)域概況

宿松縣位于安徽省西南邊緣、鄂皖贛三省結(jié)合部，全縣國(guó)土面積2394km2，下轄9個(gè)鎮(zhèn)、13個(gè)鄉(xiāng)及2個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)。地勢(shì)西北高、東南低，依次為中山、低山、丘陵、崗地、湖泊和平原，呈階梯狀下降。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，宿松縣綜合實(shí)力大幅提升并在近期成功退出國(guó)家級(jí)貧困縣序列，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然較為薄弱。2018年全縣常住人口62.00萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為35.30%，地區(qū)生產(chǎn)總值193.45億元，一般公共預(yù)算收入12.56億元，農(nóng)村居民人均可支配收入11627元，低于同期安徽省平均水平13996元。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2018年3月至11月對(duì)宿松縣的實(shí)地調(diào)研和509個(gè)增減掛鉤拆舊區(qū)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)報(bào)表。據(jù)相關(guān)報(bào)表顯示，宿松縣計(jì)劃2018年實(shí)施約一萬(wàn)畝增減掛鉤土地復(fù)墾項(xiàng)目用于節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)。至2018年12月，宿松縣土地復(fù)墾建設(shè)規(guī)模414.50hm2，增加耕地面積390.66hm2;509個(gè)增減掛鉤拆舊區(qū)項(xiàng)目點(diǎn)分布在除孚玉鎮(zhèn)之外的21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn);首批節(jié)余指標(biāo)以每畝40萬(wàn)的價(jià)格有償調(diào)劑給合肥市、和縣、歙縣使用。文中的其他數(shù)據(jù)來(lái)源于《安徽省2018年統(tǒng)計(jì)年鑒》、《安慶市2018年統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2018年宿松縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)》等。

三、宿松縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施成效

（一）?有效助力脫貧攻堅(jiān)

2018年，宿松縣增減掛鉤共新增旱地358.40hm2、新增水田32.26hm2，整治農(nóng)村房屋數(shù)量1658戶(hù)，有效增加農(nóng)民收入、保證農(nóng)民住房安全，一定程度上幫助貧困人群實(shí)現(xiàn)了“兩不愁三保障”。同時(shí)，增減掛鉤為宿松縣帶來(lái)了巨額財(cái)政收入，第一階段節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)交易面積154.55hm2，成交金額9.27億元，有效助力了宿松縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣的脫貧“摘帽”工作。

（二）改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件

宿松縣增減掛鉤以廢舊宅基地整治為核心，通過(guò)“田水路林村”的綜合規(guī)劃，加大農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)力度，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;大規(guī)模的土地整治有效整合周邊零散和插花耕地，其中新建田間道路5.02km，新建溝渠3.36km，有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高單位面積耕地投入產(chǎn)出比，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

（三）提高土地利用效率

宿松縣通過(guò)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，農(nóng)村建設(shè)用地面積共減少414.50hm2，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地58.32hm2，宅基地334.59hm2，其他建設(shè)用地21.59hm2，有效解決農(nóng)村建設(shè)用地低效利用問(wèn)題，一定程上提高了土地利用效率。同時(shí)，部分地區(qū)將增減掛鉤項(xiàng)目與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，優(yōu)化了農(nóng)村建設(shè)用地布局，農(nóng)民住房逐漸向規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中，充分協(xié)調(diào)了農(nóng)村發(fā)展與耕地保護(hù)之間的關(guān)系。

（四）壯大集體經(jīng)濟(jì)

宿松縣增減掛鉤主要是以村為基本單位進(jìn)行組織工作，全縣參與該項(xiàng)目的行政村（社區(qū)）共158個(gè)，占全縣行政村（社區(qū)）數(shù)量的比重為76.33%。增減掛鉤收益一般通過(guò)多種方式返還給農(nóng)民集體，該項(xiàng)工作不僅提高了宿松縣農(nóng)村基層的組織能力。事實(shí)上，新增耕地的經(jīng)營(yíng)及項(xiàng)目收益的多重回饋?zhàn)饔镁鶠閴汛蠹w經(jīng)濟(jì)提供有效幫助。

（五）助力鄉(xiāng)村振興

宿松縣增減掛鉤的實(shí)施除指標(biāo)交易帶來(lái)收入外，土地復(fù)墾過(guò)程中直接或間接提供了就業(yè)崗位，一定程度上緩解了就業(yè)壓力。農(nóng)村土地整治是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的用地基礎(chǔ)，也是生態(tài)宜居的必要前提，而增減掛鉤是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)土地整治的有力支撐。通過(guò)增減掛鉤，部分農(nóng)村地區(qū)自然和居住條件得以改觀(guān)，間接上為農(nóng)村地區(qū)的治理提供便利條件。

四、宿松縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施中存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目選址公眾參與程度較低

拆舊區(qū)選址工作是增減掛鉤工作的核心，在符合規(guī)劃的前提下，科學(xué)的項(xiàng)目選址需要充分權(quán)衡工程可行性與項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民意愿。宿松縣增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民認(rèn)為房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，擔(dān)心未來(lái)生活沒(méi)有保障從而拒絕配合土地復(fù)墾，而施工單位迫切要求進(jìn)行宅基地整治。但處理方式主要有兩種：一是將爭(zhēng)議地塊從項(xiàng)目區(qū)中獨(dú)立出來(lái)，作為不動(dòng)工區(qū)處理;二是項(xiàng)目責(zé)任方對(duì)農(nóng)戶(hù)單獨(dú)提供高價(jià)補(bǔ)償。兩種解決方案都會(huì)產(chǎn)生新的矛盾，根本原因是項(xiàng)目選址沒(méi)有充分征求農(nóng)民意見(jiàn)，公眾參與意識(shí)水平有待提高。

（二）耕地質(zhì)量低、面積小、細(xì)碎化程度高

由圖1可知宿松縣新增耕地質(zhì)量整體處于較低水平，91.55%的新增耕地質(zhì)量等別為七等地及以上，其中九等地占比最多，為28.29%。耕地質(zhì)量呈南優(yōu)北劣分布，與宿松縣現(xiàn)狀耕地質(zhì)量分布格局保持高度一致。反映兩個(gè)問(wèn)題：一是山區(qū)仍存在不同規(guī)模的土地整治工作;二是增減掛鉤項(xiàng)目中的農(nóng)用地分等工作規(guī)范性不足，通常以質(zhì)量最優(yōu)的相鄰地塊來(lái)確定新增耕地質(zhì)量等別。新增耕地質(zhì)量的偏低，直接原因在于缺乏有效監(jiān)管機(jī)制，從而導(dǎo)致提高耕地質(zhì)量意識(shí)不夠、資金投入不足。

單位地塊耕地面積大小直接影響耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模和效益。將509個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)的新增耕地面積按照復(fù)墾前地類(lèi)、地形分別統(tǒng)計(jì)（表1）。宿松縣新增耕地單位地塊面積相對(duì)較小，所有面積區(qū)間中，新增耕地面積小于0.4hm2占比最多，復(fù)墾地類(lèi)為宅基地的新增耕地面積71.8%集中在0.8hm2以下，復(fù)墾地形為山地的新增耕地面積小于0.4hm2占比達(dá)68%。

耕地細(xì)碎化是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要因素，可用平均地塊數(shù)來(lái)表達(dá)。本研究中509個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)共有1817個(gè)地塊，平均每個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)由3.57個(gè)地塊構(gòu)成，地塊細(xì)碎化程度總體較高。按地形劃分，則山區(qū)新增耕地細(xì)碎化程度最高;按地類(lèi)劃分，則以村莊為復(fù)墾對(duì)象的耕地細(xì)碎化程度最高。

（三）?項(xiàng)目區(qū)缺乏有效管護(hù)

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，新增耕地應(yīng)有不少于三年的耕地維護(hù)期，保證新增耕地具有持續(xù)穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)能力。事實(shí)上，宿松縣有少數(shù)新復(fù)墾的耕地在驗(yàn)收結(jié)束后出現(xiàn)粗放經(jīng)營(yíng)、棄耕拋荒現(xiàn)象。原因主要有：

一是項(xiàng)目選址不當(dāng)：宿松縣509個(gè)復(fù)墾項(xiàng)目中，山區(qū)復(fù)墾項(xiàng)目145個(gè)，占總數(shù)28.49%。山區(qū)耕地的土壤、坡度、市場(chǎng)和投入產(chǎn)出比等因素決定土地生產(chǎn)能力處于較低水平，農(nóng)民在理性選擇下降低了耕種意愿。二是務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力稀缺：在貧困地區(qū)，空心村現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)村極度缺乏適齡勞動(dòng)力，新增耕地在極差地租Ⅰ遠(yuǎn)低于同區(qū)位現(xiàn)狀耕地的條件下，很難得到有效利用。

（四）復(fù)墾成本較高、耕作半徑較大

宿松縣增減掛鉤是政府主導(dǎo)型模式，上級(jí)政府以行政手段自上而下分解任務(wù)，復(fù)墾指標(biāo)分配缺乏適度彈性。統(tǒng)計(jì)宿松縣增減掛鉤土地復(fù)墾成本數(shù)據(jù)（圖2）。結(jié)果顯示：宿松縣土地復(fù)墾成本整體處于較高水平，土地復(fù)墾成本呈北高南低分布，總體上與宿松縣地形分布特征相吻合。山區(qū)由于土地平整工程難度較大，導(dǎo)致土地復(fù)墾成本處于高水平狀態(tài)，同時(shí)存在不確定的隱形成本。其中，北浴鄉(xiāng)土地復(fù)墾成本最高，峰值可達(dá)54.83萬(wàn)元/hm2，少數(shù)項(xiàng)目點(diǎn)實(shí)際投入顯著高于掛鉤帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。平原地區(qū)因拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高導(dǎo)致拆舊成本也處于較高水平。

本文通過(guò)計(jì)算宿松縣增減掛鉤新復(fù)墾耕地耕作半徑，從社會(huì)效益層面體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利程度（圖3）。結(jié)果顯示：新復(fù)墾耕地耕作半徑與宿松縣地形特征顯著相關(guān)，平原地區(qū)、丘陵地區(qū)及山區(qū)平均耕作半徑為2450m、1504m、1275m，皆超過(guò)適宜耕作半徑（山地720m、丘陵900m、平原2250m）。其中，山區(qū)最遠(yuǎn)耕作半徑為1985m，加之交通相對(duì)不便，一定程度上限制了該地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。

（五）職能單位協(xié)調(diào)困難

增減掛鉤工作需要多個(gè)職能單位參與，至少涵蓋國(guó)土機(jī)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、測(cè)量單位及施工單位等。鑒于職能單位具有功能上的不可替代性，為保證項(xiàng)目平穩(wěn)推進(jìn)，需要各職能單位之間密切協(xié)調(diào)和無(wú)縫對(duì)接。事實(shí)上，因內(nèi)部利益最大化思維方式的存在，會(huì)出現(xiàn)少數(shù)單位間的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，具體體現(xiàn)在：測(cè)量單位與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位之間沒(méi)有統(tǒng)一技術(shù)參考標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致圖紙和現(xiàn)狀無(wú)法對(duì)應(yīng)，甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)坐標(biāo)紊亂現(xiàn)象;施工單位一般會(huì)盡可能降低施工成本且地塊布局的變動(dòng)相對(duì)隨意，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)單位頻繁修改數(shù)據(jù)，工作效率降低。信息互通效率較低，各單位之間溝通成本較大，一定程度上影響項(xiàng)目總體進(jìn)程。

五、宿松縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化增減掛鉤工作流程

針對(duì)目前增減掛鉤工作中存在的問(wèn)題，本文進(jìn)行了實(shí)施流程的優(yōu)化設(shè)計(jì)（圖4）。對(duì)于拆舊區(qū)：第一、立項(xiàng)初期建立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各職能單位在具體工作中的權(quán)利和義務(wù)，劃清利益邊界;建立項(xiàng)目績(jī)效考核與監(jiān)管機(jī)制，提高職能單位工作效率和責(zé)任意識(shí);創(chuàng)新高效的技術(shù)對(duì)話(huà)方式，強(qiáng)化功能性互補(bǔ)。第二、調(diào)研階段增加資金和技術(shù)投入，轉(zhuǎn)變以利益最大化為目標(biāo)的工作理念，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益綜合提升;摒棄自上而下的任務(wù)分配方式，采取任務(wù)分配與增減掛鉤潛力相匹配的方式。第三、施工和規(guī)劃階段，注重落實(shí)作業(yè)程序規(guī)范化，核心在于“強(qiáng)監(jiān)管、重保障”，嚴(yán)格控制外部因素干擾，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。對(duì)于建新區(qū)：土地儲(chǔ)備應(yīng)與市場(chǎng)充分結(jié)合，結(jié)合城市主體功能定位及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，科學(xué)判斷用地需求;慎重開(kāi)展土地征收，設(shè)置征收約束條件，保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益;嚴(yán)格落實(shí)“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的耕地占補(bǔ)平衡政策，加強(qiáng)違規(guī)懲處力度。

（二）規(guī)范項(xiàng)目選址程序

技術(shù)層面：明確底線(xiàn)思維，完善增減掛鉤項(xiàng)目環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)程序;注重調(diào)整項(xiàng)目選址中的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作理念，制定剛性程度較高的約束性指標(biāo);內(nèi)業(yè)和外業(yè)高效銜接，利用高清影像圖和土地利用變更數(shù)據(jù)庫(kù)，在調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上擬定符合本區(qū)域特色的選址程序。管理層面：重點(diǎn)培育整體思維和協(xié)調(diào)思維，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民社會(huì)保障之間的關(guān)系，有效統(tǒng)籌拆舊區(qū)村莊治理與區(qū)域整體發(fā)展;建立約束性的公眾參與機(jī)制，賦予農(nóng)民實(shí)際的參與和監(jiān)督權(quán)利，降低增減掛鉤工作的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）創(chuàng)新利益分配機(jī)制

結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況，健全增減掛鉤收益二次分配機(jī)制，資源向土地發(fā)展權(quán)受損地區(qū)精準(zhǔn)傾斜。深化增減掛鉤配套設(shè)施等深層次制度改革，在提高農(nóng)民拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)大補(bǔ)償范圍并落實(shí)到具體人群。此外，設(shè)立增減掛鉤項(xiàng)目調(diào)節(jié)金，由村民集體組織運(yùn)營(yíng)，專(zhuān)項(xiàng)用于保障項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民獲得持續(xù)有效收益，適度緩解農(nóng)民因增減掛鉤項(xiàng)目導(dǎo)致的生活成本的增加。

（四）多渠道提高新增耕地質(zhì)量

一是實(shí)行指標(biāo)價(jià)格與耕地質(zhì)量等別掛鉤措施，拉大交易價(jià)格梯度，防止惡性追求耕地面積;二是強(qiáng)化思維意識(shí)轉(zhuǎn)變，以單位面積糧食生產(chǎn)能力為基準(zhǔn)，建立耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)督和保護(hù)機(jī)制，將新增耕地質(zhì)量納入階段性考核計(jì)劃;三是嚴(yán)格控制耕地細(xì)碎化程度，按照適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平進(jìn)行地塊劃分;四是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入建設(shè)水平，采取生物和工程措施提高耕作層厚度和土壤有機(jī)質(zhì)含量，采礦用地復(fù)墾項(xiàng)目注重降低土壤重金屬含量。

（五）完善項(xiàng)目管護(hù)機(jī)制

項(xiàng)目管護(hù)要求預(yù)防與監(jiān)督并重：一是新增耕地應(yīng)采取多種經(jīng)營(yíng)權(quán)分配模式，確保復(fù)墾地類(lèi)與經(jīng)營(yíng)主體得到高效匹配;二是在保證土地承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營(yíng)權(quán)與市場(chǎng)充分結(jié)合，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)耕地經(jīng)營(yíng)的調(diào)控力度;三是預(yù)留適當(dāng)比例增減掛鉤項(xiàng)目收益作為耕地維護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，資金由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行耕地經(jīng)營(yíng)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼和農(nóng)用地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障耕地可持續(xù)運(yùn)營(yíng);四是建立監(jiān)管與懲處機(jī)制，監(jiān)管方與承包方事先簽訂《新增耕地耕種管護(hù)合同》，明確雙方權(quán)利與義務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)處罰措施。

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（作者單位：安徽師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院。程久苗為通訊作者）