文佳月

摘 要：現(xiàn)階段，生態(tài)問題已受到各方重視。自然環(huán)境作為特殊的公共資源，不會(huì)因行政劃分而割裂，因此環(huán)境污染是整體的、連續(xù)的，且具有跨區(qū)域性。當(dāng)區(qū)域內(nèi)各地方部門之間掌握的資源較為均衡，彼此的政治地位與經(jīng)濟(jì)實(shí)力也在同一水平時(shí)，各地方部門就具備資源交換與共享的合作基礎(chǔ)。太湖流域位于中國長三角腹地，地理位置優(yōu)越。文章基于全生命周期研究視角，經(jīng)由政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、再循環(huán)過程，分析中國長三角太湖流域藍(lán)藻問題暴發(fā)后沿線江蘇、浙江、上海兩省一市開展協(xié)同治理案例，就其評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題及再循環(huán)后產(chǎn)生的新模式如創(chuàng)新河長制、PPP模式等提出一些見解。

關(guān)鍵詞：太湖流域;協(xié)同治理;全生命周期;河長制;PPP模式

一、環(huán)境協(xié)同治理及全生命周期模式

（一）環(huán)境協(xié)同治理

環(huán)境協(xié)同治理，顧名思義是不同區(qū)域間相互協(xié)作進(jìn)行環(huán)境治理。自然環(huán)境是特殊的公共資源，不因行政劃分而割裂，因此環(huán)境污染具有整體性、連續(xù)性和跨區(qū)域性。在中國，省級(jí)部門是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)體系中的管理主體，但省份之間往往缺少交流合作。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理除了區(qū)域上的跨界合作外，還需要治理主體上的多元化和協(xié)同化。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的高效治理，就要形成部門機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、企業(yè)共同參與的多主體協(xié)商、協(xié)作模式。面對(duì)日趨嚴(yán)峻的環(huán)境問題以及崛起的各種社會(huì)力量形成的多元網(wǎng)絡(luò)社會(huì)結(jié)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境治理需要引進(jìn)符合時(shí)代特點(diǎn)的治理模式。

（二）全生命周期模式

政策生命周期，是指一項(xiàng)政策從進(jìn)入政策議程開始，經(jīng)過制定、執(zhí)行、評(píng)估與政策再循環(huán)（直至終結(jié)）經(jīng)歷的時(shí)間跨度和持續(xù)的期限[1]。政策在執(zhí)行和評(píng)估后可能通過調(diào)整和變遷繼續(xù)下去，開始新一輪的生命周期循環(huán)。政策周期的方法將治理視為一個(gè)過程而不是一些獨(dú)立機(jī)構(gòu)的結(jié)合，具有一定的規(guī)范性，能夠協(xié)助政策制定者與執(zhí)行者理解與實(shí)現(xiàn)政策任務(wù)[2]。良性的政策發(fā)展過程將會(huì)保證良好的政策結(jié)果，政策全生命周期模式能夠從政策制定到再循環(huán)的整個(gè)階段，協(xié)助管理主體在認(rèn)識(shí)政策運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上為政策注入新的活力。

二、太湖流域概況

太湖位于長江三角洲的南緣，是中國第三大淡水湖泊，位于太湖流域的中心。太湖湖泊面積2427.8平方公里，水域面積為2338.1平方公里，湖岸線全長393.2公里，北臨無錫，南瀕湖州，西依宜興，東近蘇州，地形以丘陵山地、平原水網(wǎng)為主。氣候溫和，雨水充沛，河網(wǎng)如織，被譽(yù)為“魚米之鄉(xiāng)”。太湖在行政上分屬江蘇、浙江和上海兩省一市，人口稠密且城市化程度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。太湖流域是長江三角洲的核心地和發(fā)展“引擎”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)長三角乃至全國經(jīng)濟(jì)有著舉足輕重的作用。

三、環(huán)境協(xié)同治理全生命周期分析

（一）制定——“太湖藍(lán)藻”暴發(fā)事件

20世紀(jì)70年代以來，受強(qiáng)烈人為活動(dòng)影響，太湖流域整體生態(tài)環(huán)境受損，太湖水體富營養(yǎng)化程度加重，出現(xiàn)嚴(yán)重的藍(lán)藻暴發(fā)和“湖泛”等問題，2007年，發(fā)生供水危機(jī)。

太湖藍(lán)藻暴發(fā)后，蘇浙滬三地分別制定了各自的應(yīng)急方案，隨后，江蘇、浙江、上海兩省一市開始開展區(qū)域協(xié)同治理，就長三角區(qū)域搭建區(qū)域環(huán)境協(xié)作共贏平臺(tái)達(dá)成共識(shí)，在區(qū)域環(huán)境管理政策、區(qū)域水環(huán)境治理措施、環(huán)境執(zhí)法程序、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防范等方面加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作。太湖流域沿線城市在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面差距不大，各城市掌握的資源也較為平均，具備了堅(jiān)實(shí)可靠的資源交換與共享的合作基礎(chǔ)。中央在太湖流域藍(lán)藻事件防治工作中充當(dāng)區(qū)域各地方利益協(xié)調(diào)與仲裁的“領(lǐng)頭人”，引導(dǎo)各地方開展區(qū)域協(xié)同治理。其中，環(huán)太湖五市（無錫、蘇州、常州、嘉興、湖州）組織了治理太湖聯(lián)席會(huì)議，并通過了《無錫宣言》《關(guān)于“十二五”期間保護(hù)和治理太湖的建議案》等決議。

（二）執(zhí)行——事件后開展區(qū)域協(xié)同治理

2007年6月13日，污染地自來水各項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)到國家飲用水標(biāo)準(zhǔn)。

2008年5月，國家編制并實(shí)施《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，明確了區(qū)域協(xié)同治理的責(zé)任主體和總體目標(biāo)。

2011年8月，國務(wù)院頒布《太湖流域管理?xiàng)l例》，在水資源保護(hù)與水污染防控問題上形成了統(tǒng)一指揮。

此后，中央多次組織召開聯(lián)席會(huì)議，推進(jìn)太湖水環(huán)境協(xié)同治理。上級(jí)部門指導(dǎo)地方快速推進(jìn)建立協(xié)同機(jī)制，加快采取應(yīng)對(duì)措施，為區(qū)域協(xié)同治理提供組織保障，提高太湖流域水環(huán)境綜合治理效率。

（三）評(píng)估——發(fā)現(xiàn)太湖流域協(xié)同治理現(xiàn)存問題

1.省域間職責(zé)劃分不清

太湖流域中部門間的關(guān)系主要是一種縱向命令關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是一種等級(jí)制度，表現(xiàn)為下級(jí)部門受上級(jí)部門監(jiān)督，對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)。在太湖流域區(qū)域協(xié)同治理的過程中，各部門存在“行政分割”[3]。為追求自身利益最大化，下級(jí)部門在開展區(qū)域活動(dòng)時(shí)，壓縮區(qū)域內(nèi)治理成本或向其他部門轉(zhuǎn)嫁成本的行為屢見不鮮。同時(shí)，涉水的環(huán)保部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、發(fā)展和改革委員會(huì)等眾多部門形成了“九龍治水”的格局，治理主體間利益相關(guān)或?qū)α?dǎo)致職責(zé)劃分不清。

2.缺乏綜合信息共享平臺(tái)

各地方部門要開展區(qū)域協(xié)作，綜合信息共享平臺(tái)的搭建也不可或缺。目前在公共事務(wù)管理方面，一般采取集體碰頭磋商形式，沒有形成系統(tǒng)化的協(xié)同工作機(jī)制[4]。“信息共享是基礎(chǔ)，聯(lián)合治理才是根本。太湖流域水環(huán)境綜合治理信息共享的實(shí)踐，為省際間進(jìn)一步深化流域協(xié)同治理提供了樣板和示范。”浙江省治水辦（河長辦）相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。目前治理太湖的組織缺失表現(xiàn)為：太湖沿岸的監(jiān)測站點(diǎn)數(shù)據(jù)缺乏有效實(shí)時(shí)共享，導(dǎo)致各地方缺乏溝通，最終效率不高。要從根本上解決太湖流域環(huán)境治理問題，需要沿岸各省市打破行政藩籬，攜手開展治理。

3.缺少多樣化治理主體

當(dāng)前太湖流域協(xié)同治理保持單一主體形式，缺乏企業(yè)和公眾力量的匯入。在生態(tài)環(huán)境治理中，企業(yè)及公眾的參與受到環(huán)境權(quán)難以界定和渠道過于狹窄的影響?，F(xiàn)有的參與方式大多集中于末端環(huán)節(jié)，公共決策、政策制定、考核問責(zé)等方面參與不足。未能充分考慮公眾意愿直接導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)過程中“綠水青山”難以有效地轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，從而保護(hù)效果難以長期持續(xù)。缺乏企業(yè)的資金、專業(yè)人才及市場等各類資源，也在無形中增加了地方治理成本。

（四）再循環(huán)——探索太湖流域協(xié)同治理創(chuàng)新路徑

1.創(chuàng)新“河長制”

太湖流域是“河長制”的發(fā)源地，“河長制”即機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出任河道的“河長”，統(tǒng)籌所轄河道的水環(huán)境整治任務(wù)，并實(shí)行責(zé)任制[5]。目前，太湖流域?qū)Πㄇ鼗春?、京杭大運(yùn)河、通榆河、望虞河、太湖、新孟河、駱馬湖等多處重點(diǎn)河湖實(shí)行全面管控，確定編制主體和單位，開展方案編制及協(xié)調(diào)，實(shí)行成果審查與批復(fù)模式，取得了良好成效。2019年12月14日，在浙江省長興縣召開的太湖淀山湖湖長協(xié)作會(huì)議上，太湖、淀山湖及主要出入湖河道湖長、河長們共同見證了太湖淀山湖湖長協(xié)作機(jī)制的建立，新的協(xié)作機(jī)制是太湖流域在落實(shí)河湖長制方面的又一重大創(chuàng)新舉措[6]。深入落實(shí)河長湖長主體責(zé)任，按期劃定管理范圍，持續(xù)加大監(jiān)管力度，積極謀劃新一輪水環(huán)境綜合治理，讓太湖淀山湖成為造福流域人民的幸福湖。

2.智慧大數(shù)據(jù)支持

太湖治理大數(shù)據(jù)是大規(guī)模獲取、存儲(chǔ)、管理太湖水生態(tài)環(huán)境的系列數(shù)據(jù)的集合，具有數(shù)據(jù)快速流轉(zhuǎn)和提供分析、決策能力[7]。各區(qū)域單位在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下保持互動(dòng)、聯(lián)動(dòng)，涉及水域信息的部門統(tǒng)一上傳信息至太湖大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)信息的統(tǒng)一發(fā)布，統(tǒng)一處理跨區(qū)域水環(huán)境問題。完善電子政務(wù)和多方信息管理平臺(tái)，借助微信、微博等新興媒體平臺(tái)及時(shí)通報(bào)重大水環(huán)境事件，第一時(shí)間傳送信息給各地方部門和廣大社會(huì)公眾。在太湖水域創(chuàng)新應(yīng)用遙感地理信息技術(shù)，充分發(fā)揮無人機(jī)“天眼”、移動(dòng)終端“防線”及骨干河湖實(shí)時(shí)監(jiān)控“地網(wǎng)”作用。全面深化“智慧河湖”管理，實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)精準(zhǔn)管控河湖治理全過程，推進(jìn)水域監(jiān)測深入發(fā)展，構(gòu)建“智慧太湖1.0”。

3.打造PPP模式

PPP（Public Private Partnership，公共部門和社會(huì)資本合作）是提高公共產(chǎn)品供給效率、緩解財(cái)政壓力的重要手段之一?，F(xiàn)階段太湖流域開展PPP模式，需要打造綜合性環(huán)境服務(wù)商以促進(jìn)環(huán)境治理的規(guī)范高效。江蘇省財(cái)政廳出臺(tái)的PPP項(xiàng)目入庫管理工作規(guī)則中明確提出“優(yōu)先入庫”“審慎入庫”“不得入庫”三種類型。其中優(yōu)先入庫的對(duì)象就包括垃圾處理、污水處理和城市供水等公共服務(wù)領(lǐng)域[8]。太湖流域采用 PPP 模式能夠加快建立全生命周期的建設(shè)運(yùn)行管理機(jī)制，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，最大限度地提高環(huán)境績效，大力推進(jìn)太湖流域多主體治理體系建設(shè)。

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作者單位：

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院