沈 滿 洪 毛 狄

海洋生態(tài)文明建設(shè)是海洋強國建設(shè)的重點內(nèi)容之一，也是生態(tài)文明建設(shè)的重點內(nèi)容之一。 習近平總書記高度重視海洋強國建設(shè)，也高度重視生態(tài)文明建設(shè)，并就海洋生態(tài)文明建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述。 而學習研究習近平海洋生態(tài)文明重要論述對于推進以海洋環(huán)境保護為基礎(chǔ)的海洋強國建設(shè)和以美麗中國為目標的生態(tài)文明建設(shè)均具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

一、習近平海洋生態(tài)文明建設(shè)重要論述的主要內(nèi)容

（一）海洋生態(tài)系統(tǒng)論

2003 年5 月，習近平在加快浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展座談會上指出，“治理修復海洋環(huán)境是一項造福子孫后代的大事，各級各地要高度重視這項工作，正確處理發(fā)展海洋經(jīng)濟與海洋環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，高度重視海洋環(huán)境綜合治理，加強陸域污染源的治理和控制，加強對海上生產(chǎn)經(jīng)營活動的環(huán)境監(jiān)管，加強對重大海洋、海岸工程的環(huán)境評估，實施海洋生物資源保護和生態(tài)環(huán)境修復工程”〔1〕。 可見，習近平高度重視海洋環(huán)境保護，并且強調(diào)海洋經(jīng)濟系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系處理。 這些論斷充分體現(xiàn)了習近平對海洋生態(tài)系統(tǒng)與其它生態(tài)系統(tǒng)廣泛聯(lián)系以及海洋生態(tài)系統(tǒng)與海洋經(jīng)濟系統(tǒng)對立統(tǒng)一的深刻認識。

（二）陸海統(tǒng)籌治理論

2013 年 7 月，習近平總書記指出，“要著眼于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展全局，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，堅持陸海統(tǒng)籌，堅持走依海富國、以海強國、人海和諧、合作共贏的發(fā)展道路，通過和平、發(fā)展、合作、共贏的方式，扎實推進海洋強國建設(shè)”〔2〕。 黨的十八屆三中全會進一步明確提出，要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制?！笆濉?規(guī)劃綱要第41 章中也提出“堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟，科學開發(fā)海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國” 〔3〕。這標志著生態(tài)環(huán)境保護從根本上打破了重陸輕海的思維定式。 2017 年10 月，習近平親自主持起草的黨的十九大報告進一步強調(diào)了“堅持陸海統(tǒng)籌”。 海洋環(huán)境問題表面上看問題在海洋，實質(zhì)上講根源在陸上。 因此，必須堅持陸海統(tǒng)籌。 正是在習近平陸海統(tǒng)籌論斷的指導下，我國開始出臺了控制陸源污染總量、控制圍涂圍海造地等制度。

（三）海洋生態(tài)紅線論

2013 年5 月，習近平在主持中共中央政治局第六次集體學習時指出，“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，劃定并嚴守生態(tài)紅線，構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化推進格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，提高生態(tài)服務(wù)功能。 生態(tài)紅線的觀念一定要牢固樹立起來” 〔4〕。 習近平還指出，“生態(tài)紅線，就是國家生態(tài)安全的底線和生命線，這個紅線不能突破，一旦突破必將危及生態(tài)安全、人民生產(chǎn)生活和國家可持續(xù)發(fā)展。 對于生態(tài)保護紅線，全黨全國要一體遵行，決不能逾越，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變” 〔5〕。 隨后，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》 提出“嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線，科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線” 〔6〕。 海洋生態(tài)紅線制度依據(jù)海洋特有的生態(tài)功能與環(huán)境特征，劃定生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)開發(fā)的管理控制邊界線，維護區(qū)域社會經(jīng)濟穩(wěn)定與生態(tài)環(huán)境安全，實現(xiàn)人—海生態(tài)系統(tǒng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（四）海洋生態(tài)制度論

2013 年5 月，習近平在主持中共中央政治局第六次集體學習時提出，“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。 只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障” 〔7〕。2013 年7 月，習近平在中共中央政治局第八次集體學習時指出，“要下決心采取措施，全力遏制海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化趨勢，讓我國海洋生態(tài)環(huán)境有一個明顯改觀。 要建立入海污染總量控制制度，從源頭上有效控制陸源污染物入海排放。 要完善海洋工程環(huán)境影響評價制度，堅決把好環(huán)評關(guān)口，杜絕嚴重損害海洋環(huán)境的項目上馬。 要盡快制定海岸線保護利用規(guī)劃，從嚴控制圍填海項目，保護濱海濕地，嚴肅查處邊申請、邊審批、邊施工的 ‘三邊工程’ 以及化整為零、越權(quán)審批的做法。要加快建立海洋生態(tài)補償和生態(tài)損害賠償制度，開展海洋修復工程，推進海洋自然保護區(qū)建設(shè)，完善海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)機制” 〔8〕。 習近平不僅重視海洋生態(tài)文明制度建設(shè)，而且就具體制度作出了謀劃，這些制度均有現(xiàn)實可操作性。

二、習近平海洋生態(tài)文明建設(shè)重要論述的成功實踐

（一）海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)

海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)“旨在引導沿海地區(qū)在生態(tài)文明理念指導下，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，推動沿海地區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和海洋生態(tài)文明建設(shè)”①國家海洋局：《關(guān)于開展“海洋生態(tài)文明示范區(qū)”建設(shè)工作的意見》，2014 年 1 月 13 日，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4a6d 40030102erj7.html，2020 年 1 月 16 日。。 2012 年 9 月，國家海洋局印發(fā)了 《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理暫行辦法》 和 《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指標體系 （試行）》①國家海洋局：《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理暫行辦法》和《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指標體系（試行）》，2012 年9 月19日，http：//f.mnr.gov.cn/201806/t20180629_1966105.html，2020 年 1 月 16 日。，對示范區(qū)建設(shè)的規(guī)劃編制、示范區(qū)申報的材料要求、示范區(qū)建設(shè)的考核指標設(shè)置等內(nèi)容進行了闡述。 2013 年2 月，國家海洋局公布了首批12 個國家級海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。 2015 年6月，國家海洋局印發(fā)了 《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實施方案 （2015—2020 年）》②國家海洋局：《國家海洋局生態(tài)文明建設(shè)實施方案（2015—2020 年）》，《中國環(huán)境管理》2015 年第4 期。，規(guī)劃到 2020年新增40 個國家級海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。2015 年 12 月，國家海洋局新增確定 12 個市（區(qū)）、縣為國家級海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。

沿海各地示范區(qū)通過科學規(guī)劃引導海洋資源有序開發(fā)、鼓勵現(xiàn)代海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)壯大發(fā)展；通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)強化海洋污染治理、推進海洋生態(tài)保護與修復；通過機制創(chuàng)新加強海洋資源管理、推動海洋文化積極發(fā)展，陸續(xù)開展了許多的實踐工作。 以浙江省洞頭縣為例，在海洋環(huán)境管理上，洞頭縣通過生態(tài)巡護員制度開展常態(tài)化的海島巡航執(zhí)法，有效維護了境內(nèi)168 個大小島嶼的生態(tài)平衡；在生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展上，洞頭縣通過開發(fā)具有當?shù)靥厣难驐水a(chǎn)業(yè)“種菜” 海上；在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展上，洞頭縣通過大量廢舊船木加入現(xiàn)代設(shè)計理念和加工工藝實現(xiàn)“變廢為寶”，大力扶持發(fā)展具有百年歷史的洞頭民間貝雕藝術(shù)產(chǎn)業(yè)；在生態(tài)旅游發(fā)展上，洞頭縣確立了“生態(tài)宜居島” 的發(fā)展戰(zhàn)略，2013—2017 年累計接待海內(nèi)外游客突破2300 萬人次，社會旅游綜合收入達100 億元以上。 海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)在提高地區(qū)經(jīng)濟實力、改善居民生活質(zhì)量的同時，能顯著改善海洋生態(tài)環(huán)境。

（二）實施入海污染物總量控制制度

大量入海污染物對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了很大的威脅，實施入海污染物總量控制制度迫在眉睫。 中共中央、國務(wù)院2015 年9 月通過的 《生態(tài)文明體制改革總體方案》 明確指出要“建立重點海域污染物排?？偭靠刂浦贫取薄?從全國主要河流污染物排海的實際情況來看，以最大的排海污染源長江為例，包括化學需氧量 （COD）、石油類、重金屬和砷等在內(nèi)的主要污染物排放狀況均已越過歷史排污總量峰值。 〔9〕2017 年國家海洋局開始組織對陸源入海污染源開展排查，首次摸清了全國入海污染源的數(shù)量和分布情況，發(fā)現(xiàn)大量入海排污口違法違規(guī)設(shè)置于生態(tài)敏感區(qū)域。 隨后，國家海洋局聯(lián)合其它監(jiān)管機構(gòu)開始對入海排污口強化監(jiān)管，系統(tǒng)推進近海海域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作，明確了入海污染物總量控制的路線圖和時間表。 圖1 顯示，2013—2017 年全國入海排污口達標排放率有所提高，每年3 月、5 月、8 月和 10 月監(jiān)測的入海排污口達標排放比率分別上升了2%、3%、5%和9%，成效初顯。

2017 年5 月國家海洋局印發(fā)的 《國家海洋局關(guān)于進一步加強渤海生態(tài)環(huán)境保護工作的意見》③原國家海洋局：《關(guān)于進一步加強渤海生態(tài)環(huán)境保護工作的意見》，2017 年5 月19 日，https：//www.askci.com/news/chanye/20170519/11425198472_2.shtml，2020 年 1 月 16 日。要求在入海污染物總量控制上要加強海陸聯(lián)動，全面開展入海排污口、入海河流等污染源排查工作，提出入海排污口 （河）的清理整頓清單，推動實施整改。 圖2 顯示，從相對變化上來看，2013—2017年枯水期、豐水期和平水期主要河流入海監(jiān)測斷面水質(zhì)劣V 類地表水水質(zhì)標準的比例五年來分別下降了24%、2%和15%，成效十分明顯。 但從絕對值現(xiàn)狀上來說，入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量仍總體較差，90%以上無法滿足所在海域海洋功能區(qū)的環(huán)境保護要求，仍需深入推進違法違規(guī)入海排污口的清理整頓工作，加大對主要入海污染源、重點海灣、海洋環(huán)境風險區(qū)的監(jiān)控管制力度。

（三）實施用?？臻g管制制度

2006 年5 月，習近平在浙江省第七次環(huán)境保護大會上指出，要根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況等要素，明確不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，將區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃和環(huán)境保護目標有機結(jié)合起來，并根據(jù)環(huán)境容量、自然資源要素稟賦分別進行優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)。 〔10〕考慮到海洋資源分布的時空異質(zhì)性和海洋開發(fā)的現(xiàn)實需求，很有必要通過用?？臻g管制以合理統(tǒng)籌海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護。

圖1 2013-2017 年全國入海排污口達標排放率①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國自然資源部：《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》（2013-2017 年），2018 年 6 月 6 日，http：//www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/hy/gbgg/zghyhjzlgb/，2019 年 10 月 22 日。

圖2 2013-2017 年全國主要入海河流斷面劣V 類水比例②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國自然資源部：《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》（2013-2017 年），2018 年 6 月 6 日，http：//www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/hy/gbgg/zghyhjzlgb/，2019 年 10 月 22 日。

2015 年8 月，國務(wù)院印發(fā) 《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》③國務(wù)院：《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，2018 年 10 月 1 日，https：//wenku.baidu.com/view/bc04f0cd68dc5022aaea998fcc22bcd 127ff422a.html，2020 年 1 月 30 日。依據(jù)主體功能將海洋空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。 隨后各沿海省份按 《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》 的決策部署，合理確定了省域內(nèi)不同區(qū)域海洋主體功能，探索建立大陸自然海岸線保有率、圍填海規(guī)模、海岸帶整治修復等各項用?？刂浦笜恕Ｔ诤Ｑ笾黧w功能區(qū)劃實踐基礎(chǔ)上，進一步通過海洋紅線劃定重要的海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和海洋生態(tài)脆弱區(qū)，強化海洋生態(tài)保護與整治修復力度。 2016 年4 月，國家海洋局印發(fā)了 《關(guān)于全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》 和 《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》④原國家海洋局：《關(guān)于全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》 和 《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》，2016 年4 月，https：//wenku.baidu.com/view/6df4b0b82e3f5727a4e962b2.html，2020 年 1 月 30 日。，明確了海洋生態(tài)紅線“國家指導監(jiān)督、地方劃定執(zhí)行” 的原則，提出了海洋生態(tài)紅線區(qū)面積、大陸自然岸線保有率、海島自然岸線保有率和海水質(zhì)量等控制指標。

根據(jù)2017 年全國海洋工作會議的總結(jié)，我國已在沿海11 個省 （市、區(qū)）完成海洋紅線劃定工作，將全國30%以上的管理海域和35%以上的大陸岸線納入紅線管控范圍。 〔11〕以浙江省為例，《浙江省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》⑤浙江省發(fā)展和改革委員會、浙江省海洋與漁業(yè)局：《浙江省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，2017 年5 月29 日，https：//max.book118.com/html/2017/0529/110029618.shtm，2019 年 12 月 30 日。劃定優(yōu)化開發(fā)區(qū)域面積3.13 萬平方千米，占70.31%；限制開發(fā)區(qū)域面積1.12 萬平方千米，占25.25%；禁止開發(fā)區(qū)域面積0.20 萬平方千米，占4.44%。 《浙江省海洋生態(tài)紅線劃定方案》⑥《浙江省海洋生態(tài)紅線劃定方案》，2017 年 9 月 4 日，http：//www.zj.gov.cn/art/2018/11/29/art_37173_299213.html，2020 年 1月 16 日。劃定生態(tài)紅線區(qū)105 片，總面積約14084 平方公里，占31.72%；劃入生態(tài)紅線管理的全省大陸自然岸線總長約748 公里，保有率為35.03%；劃入生態(tài)紅線管理的全省海島自然岸線總長約3509 公里，保有率為78.05%。 通過一系列海洋主體功能區(qū)劃與海洋生態(tài)紅線劃定進行用?？臻g管制約束，海域空間開發(fā)利用上存在的“使用無序、開發(fā)無度” 問題基本得到解決，但海域空間開發(fā)與保護的各項規(guī)劃仍待“多規(guī)融合”。

（四）實施生態(tài)保護的陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

由于在海洋經(jīng)濟發(fā)展過程中只是單純針對海洋制定措施不能有效解決海洋生態(tài)環(huán)境問題，必須從陸海全局出發(fā)，尊重生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)性與整體性的客觀規(guī)律，實施陸海聯(lián)動、統(tǒng)籌治理的海洋生態(tài)保護機制，才能根本解決海洋生態(tài)保護問題。

全國層面陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的生態(tài)保護工作已經(jīng)鋪開，積極推廣“流域—河口—海灣” 綜合整治修復新模式，以區(qū)域生態(tài)治理推進跨部門、跨行政區(qū)的陸海聯(lián)動和協(xié)調(diào)合作。 2015 年4 月國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》①國務(wù)院：《水污染防治行動計劃》，2018 年 3 月 19 日，https：//www.360kuai.com/pc/93856a392651949ac?cota=4&kuai_so=1&tj_url=so_rec&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1，2019 年 12 月 30 日。明確提出“地表與地下、陸上和海洋污染同治理”，要求打破區(qū)域、流域和陸海界限，實行要素綜合、職能綜合、手段綜合，加強陸海統(tǒng)籌和區(qū)域聯(lián)動，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護管理體制。 2017 年，全國通過“灣長制” 試點工作的開展，在海洋生態(tài)陸海統(tǒng)籌治理機制方面做出了重大探索。 圖3 顯示，2002—2017 年夏季全國管轄海域劣于四類海水水質(zhì)的海域面積呈現(xiàn)出明顯的倒U 形變化趨勢，在2012 年達到峰值后進入逐年下降趨勢，以“灣長制” 為平臺銜接“河長制” 實現(xiàn)河海銜接、陸海統(tǒng)籌協(xié)同治理新思路，切實加強陸上污染物源頭治理，實行治海先治河、治河先治污、河海共治新模式，有效推動了我國海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體改善。

（五）促進海洋經(jīng)濟綠色化發(fā)展

海洋經(jīng)濟的綠色化發(fā)展實踐主要通過統(tǒng)籌循環(huán)發(fā)展、制定綠色標準和實施綠色管制三方面推進。在統(tǒng)籌循環(huán)發(fā)展實踐方面，2013 年7 月，習近平在中共中央政治局第八次集體學習時強調(diào)：“要保護海洋生態(tài)環(huán)境，著力推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變?！薄?2〕沿海地區(qū)通過構(gòu)筑規(guī)?；?、標準化的生態(tài)型和集約型循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進企業(yè)間建立原料、動力綜合利用的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，集聚發(fā)展實現(xiàn)“要素資源低投入、經(jīng)濟指標高產(chǎn)出、污染廢物低排放” 的綠色發(fā)展新模式。 在制定綠色標準制度實踐方面，2016 年9 月工業(yè)和信息化部會同國家標準化管理委員會共同組織制定并印發(fā)了 《綠色制造標準體系建設(shè)指南》②工業(yè)和信息化部、國家標準化管理委員會：《綠色制造標準體系建設(shè)指南》，2016 年9 月30 日，http：//mp.ofweek.com/emc/a345653326616，2020 年 1 月 10 日。，推動建立高效、清潔、低碳、循環(huán)的綠色制造體系，促進我國沿海地區(qū)制造業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級。 2018 年5 月，工業(yè)和信息化部節(jié)能與綜合利用司牽頭編制的GBT36132-2018 綠色工廠評價通則國家標準正式發(fā)布。 這是我國首次制定發(fā)布綠色工廠相關(guān)標準，為推動海工企業(yè)綠色發(fā)展提供了重要依據(jù)。 在實施綠色管制實踐方面，進一步拓寬了海洋綠色養(yǎng)殖空間，發(fā)展現(xiàn)代綠色海洋漁業(yè)。 2017 年1 月農(nóng)業(yè)部印發(fā) 《關(guān)于進一步加強國內(nèi)漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》③農(nóng)業(yè)部：《關(guān)于進一步加強國內(nèi)漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》，2017 年3 月29 日，https：//www.tuliu.com/read-53489.html，2019 年 12 月 20 日。通過制定相關(guān)管制指標，明確要將漁船捕撈能力和漁獲物捕撈量控制在合理范圍內(nèi)。 相關(guān)政策的執(zhí)行顯著加大了海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護力度，逐步實現(xiàn)海洋捕撈強度與資源可捕量相適應(yīng)，助力海洋漁業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展。

習近平海洋生態(tài)文明建設(shè)重要論述的成功實踐啟示我們：首先，通過發(fā)揮海洋生態(tài)文明示范區(qū)先行的作用，可以實現(xiàn)由點及面全面推進的目標。 通過在具有稟賦優(yōu)勢的地區(qū)開展高績效的專項示范工程，激勵多元主體投入海洋生態(tài)文明建設(shè)。 其次，遵循陸海統(tǒng)籌原則，海洋生態(tài)環(huán)境治理可以實現(xiàn)從濃度控制到總量控制，再到功能控制的循序漸進。立足山水林田湖草是一個生命共同體，開展生態(tài)系統(tǒng)綜合治理，進行污染物控制、污染源監(jiān)測和污染主體規(guī)制時必須遵循客觀自然規(guī)律。 再次，海洋生態(tài)文明建設(shè)也要保障環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)協(xié)調(diào)一致，走既具有經(jīng)濟效益又具有環(huán)境效益的綠色化發(fā)展道路。 通過綠色標準、產(chǎn)業(yè)政策和資金投向的科學引導，不斷推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、循環(huán)化轉(zhuǎn)型升級，新興海洋綠色產(chǎn)業(yè)項目落地沿海地區(qū)。

三、進一步完善海洋生態(tài)文明治理體系的對策建議

（一）加快推進美麗海洋建設(shè)

黨的十九大報告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。 2018 年全國人民代表大會通過的憲法修正案將建設(shè)“美麗中國” 寫入憲法。 黨的十九大報告和全國生態(tài)環(huán)境工作會議明確了“美麗中國” 建設(shè)的時間表和路線圖，即到2035 年基本建成美麗中國，到本世紀中葉建成美麗中國?！?3〕相對來說，美麗中國建設(shè)中，陸域建設(shè)走在前列，最大的短板仍在海洋，加快推進美麗海洋建設(shè)是美麗中國建設(shè)不可或缺的一部分。

圖3 2002-2017 年夏季全國管轄海域劣四類海水水質(zhì)標準的海域面積①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國自然資源部：《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》（2013—2017 年）、《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》（2000—2001 年），2018 年 6 月 6 日，http：//www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/hy/gbgg/zghyhjzlgb/，2019 年 10 月 22 日。

在基本方略上，美麗海洋建設(shè)要堅持人與自然和諧共生的原則，并明確到2035 年基本建成美麗海洋，到21 世紀中葉建成美麗海洋的目標意識。美麗海洋是滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和維護人民群眾海洋生態(tài)權(quán)益的根本保障，必須堅持富強與美麗的和諧辯證統(tǒng)一觀。 在總體布局上，美麗海洋建設(shè)要系統(tǒng)性構(gòu)建五大文明體系，分別從物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明整體進步的高度統(tǒng)籌推進，協(xié)同部署，徹底解決現(xiàn)存的各自制定目標規(guī)劃的狀態(tài)。 在重點任務(wù)上，首先，推進綠色發(fā)展是建設(shè)美麗海洋的重要基礎(chǔ)，要統(tǒng)籌好海洋資源節(jié)約、海洋環(huán)境保護與海洋經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。 其次，著力解決突出的海洋環(huán)境問題是人民群眾最關(guān)心的問題，需要加大投入實施海洋污染治理和環(huán)境修復工程。 此外，加大海洋生態(tài)保護力度是建設(shè)美麗海洋的長遠大計，需要嚴守海洋生態(tài)紅線，加強保護區(qū)建設(shè)和管理。 最后，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是建設(shè)美麗海洋的體制保障，通過進一步推動中央環(huán)保督察在海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮作用，讓治理污染、保護環(huán)境的壓力層層傳導，促使基層主體環(huán)保責任落實到位。

（二）完善海洋生態(tài)文明制度頂層設(shè)計

海洋生態(tài)文明建設(shè)要把海洋生態(tài)文明理念融入國家“五位一體” 總布局中，從完善管制性制度、選擇性制度和引領(lǐng)性制度三方面出發(fā)，搞好海洋生態(tài)文明制度的頂層設(shè)計與推進。 在管制性制度建設(shè)上，要總結(jié)“灣長制” 試點多級組織設(shè)立經(jīng)驗，逐步在全國沿海地區(qū)全面實施，以此加強入海污染物聯(lián)防聯(lián)控，加大入海排污口的聯(lián)合排查整治執(zhí)法力度，加強海洋生態(tài)環(huán)境河海統(tǒng)籌治理；要更嚴格地按照海域的時空分異特征科學劃定相應(yīng)的功能區(qū)域與生態(tài)紅線，并在未來的海域管理中處理好不同區(qū)劃間的關(guān)系，實現(xiàn)“多規(guī)融合”；要細化陸源排海污染物的指標種類、指標分解和濃度標準，使得污染物防治全面有標可依。 在選擇性制度建設(shè)上，要推動落實海洋資源產(chǎn)權(quán)制度運行機制，要全面推進海域資源市場化配置，完善海洋資源有償使用制度；要持續(xù)推進發(fā)展綠色金融體系，為海洋循環(huán)經(jīng)濟、陸源污水處理、清潔及可再生能源利用等領(lǐng)域綠色項目提供資金扶持；要加大海洋生態(tài)保護補償與生態(tài)損害賠償金額，使得海洋生態(tài)保護者獲得合理的補償，海洋生態(tài)損害者支付合理的代價；要在涉海地區(qū)把生態(tài)資源增益、生態(tài)資源損失等生態(tài)屬性指標深度納入官員考核制度，擴大考核的時空范圍，建立海洋生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。 在引領(lǐng)性制度建設(shè)上，推動多元主體常態(tài)化開展面向公眾的海洋生態(tài)科普活動，有效促進公眾形成海洋生態(tài)文明理念并志愿投入到海洋生態(tài)文明建設(shè)中。

（三）科學推進海洋生態(tài)環(huán)境整治修復

2018 年政府工作報告提出：“抓好決勝全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)?！?其中之一就是要通過污染防治攻堅戰(zhàn)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。 我國海洋生態(tài)環(huán)境雖然整體有所改善，但整體海洋生態(tài)環(huán)境治理形勢依然嚴峻，仍需從保護修復、項目整治和評價體系等方面出發(fā)，科學推進海洋生態(tài)環(huán)境整治修復。

在保護修復上，要通過全面推進海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)和海洋公園的選劃與建設(shè)工作，逐步形成區(qū)域性海洋生態(tài)系統(tǒng)保護網(wǎng)；要加強對現(xiàn)有海洋保護區(qū)的管理和保護工作，健全管理組織機構(gòu)，提高保護區(qū)執(zhí)法力度；要增加保護投入，解決由于資金投入不到位導致的部分海洋生態(tài)保護工程進展緩慢的情況。 在項目整治上，要積極推進“藍色海灣”“南紅北柳”“生態(tài)島礁” 等重大生態(tài)修復工程落實到地方規(guī)劃基礎(chǔ)上，推動更多的專項修復工程計劃落實；要通過海洋督察行動的全面鋪開，解決部分整治修復項目存在募集資金挪用、使用不規(guī)范的問題；要將各項海洋生態(tài)環(huán)境整治修復工程納入“灣長制” 試點內(nèi)容，解決部分地方主體責任落實不到位的情況；要結(jié)合近岸海域水質(zhì)考核和入海污染源排查整治，開展受損島體、植被、岸線、沙灘及周邊海域等修復工作。 在評價體系上，推動產(chǎn)出更科學化的海洋生態(tài)環(huán)境評價成果。 評價指標不僅要從無機氮、活性磷酸鹽等常規(guī)指標拓展到海洋酸化、海洋垃圾、海洋油污等新的領(lǐng)域，還要標準化統(tǒng)一各領(lǐng)域在不同監(jiān)管維度的評價體系，提高針對海洋資源環(huán)境承載力的動態(tài)跟蹤能力。

（四）全面深化海洋環(huán)境綜合治理改革

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革、五中全會確定“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享”的發(fā)展理念，為海洋事業(yè)發(fā)展提供了改革方向。通過將海洋環(huán)境綜合管理向海洋環(huán)境綜合治理的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了以政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系，加強了各類主體圍繞海洋生態(tài)環(huán)境治理展開的協(xié)商互動。

在海洋環(huán)境管理行政管理主體上，2018 年3月十三屆全國人大一次會議表決通過的 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，在國家層面以功能管理為依據(jù)調(diào)整了機構(gòu)職能，解決了多頭管理弊端。 在國家機構(gòu)完成職能優(yōu)化重組后，基層執(zhí)行部門可以通過整合多個部門的海洋環(huán)境管理職能，探索成立一個具有更高行政權(quán)力的“大海洋” 綜合行政管理機構(gòu)以加強綜合治理能力。 在海洋生態(tài)環(huán)境情況監(jiān)測上，要通過構(gòu)建和優(yōu)化兼顧動態(tài)實時和多層立體的海洋環(huán)境情況監(jiān)測體系，全面提升海洋環(huán)境情況監(jiān)測能力；要進一步強化近岸海域海水、沉積物質(zhì)量監(jiān)測，持續(xù)推動海洋生物多樣性監(jiān)測和赤潮等有害生態(tài)現(xiàn)象監(jiān)測，并在重點海港和海灣增加持久性有機污染物監(jiān)測和潮間帶環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測；要優(yōu)化流域交界區(qū)域、海陸交界區(qū)域、鄰近省市海域交接斷面水質(zhì)監(jiān)測協(xié)作。 在海洋綜合執(zhí)法上，要進一步依法打擊漁業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營行為，全面開展?jié)O船“船證不符” 整治、禁用漁具整治和污染海洋環(huán)境行為整治；要通過全面鋪開“鑄海盾、護碧海、巡海島” 專項執(zhí)法行動，加強對各類用海項目的動態(tài)跟蹤監(jiān)管，督促用海主體依法、依規(guī)用海；要通過深入推進海洋綜合執(zhí)法體制改革，建立全國性海洋督察制度長效機制，對發(fā)現(xiàn)的違紀違法行為，需要追究黨紀政紀責任的，移交紀檢監(jiān)察機關(guān)處理，涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。