張明皓 豆書龍

摘 ? 要：2020年后中國貧困性質(zhì)將發(fā)生變化，以消除絕對(duì)貧困為目標(biāo)而設(shè)置的貧困治理方案需要隨之而調(diào)整。基于相對(duì)貧困基本性質(zhì)的判定，2020年后的貧困治理應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)議題：如何處理好與以往貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系;如何回應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)“兩步走”目標(biāo)而同步調(diào)整貧困治理戰(zhàn)略議程。2020年后的貧困治理，應(yīng)以普惠性貧困治理制度、綜合性貧困治理體制結(jié)構(gòu)和差異性貧困治理政策的設(shè)計(jì)為轉(zhuǎn)型方向。2020年后的貧困治理轉(zhuǎn)型應(yīng)將頂層設(shè)計(jì)和微觀治理相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)貧困治理戰(zhàn)略的整體性推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：貧困性質(zhì);相對(duì)貧困;貧困治理;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號(hào)：F323.8 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2020）07-0098-10

作者簡介：張明皓，西北大學(xué)公共管理學(xué)院講師;豆書龍，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授。

改革開放40多年來，中國扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，扶貧進(jìn)程先后經(jīng)歷了發(fā)展式扶貧（1978—1985年）、開發(fā)式扶貧攻堅(jiān)（1986—2000年）、綜合性扶貧（2001—2011年）和脫貧攻堅(jiān)（2012—2020年）四個(gè)階段，而扶貧瞄準(zhǔn)也相應(yīng)經(jīng)歷了農(nóng)村地區(qū)、貧困縣、貧困村、貧困戶四個(gè)單元[1]。以2300元的不變價(jià)為基準(zhǔn)，中國貧困人口從1978年的7.7億人減少到2018年底的1660萬人，貧困發(fā)生率從97.5%下降到1.7%[2]。2020年中國將消除絕對(duì)貧困，全面建成小康社會(huì)。中國的扶貧事業(yè)不僅顯著改善了貧困人口的社會(huì)生活質(zhì)量，而且產(chǎn)生了基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新的溢出效應(yīng)[3]。中國扶貧成就根源于中國特色社會(huì)主義的政治優(yōu)勢、體制優(yōu)勢和路線優(yōu)勢，在中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢下，中國確立了親貧性的政策結(jié)構(gòu)和凸顯貧困戶主體價(jià)值的特色扶貧道路[4]。隨著全面建成小康社會(huì)的到來，中國農(nóng)村絕對(duì)貧困的消除意味著單純以收入為測度的貧困標(biāo)準(zhǔn)已不合時(shí)宜，貧困人口的需求結(jié)構(gòu)也由生存型需求轉(zhuǎn)向發(fā)展型需求。在單一的物質(zhì)保障之外，貧困人口也要在住房、教育、醫(yī)療等方面得到更為綜合性的保障，以單一收入為測度的貧困標(biāo)準(zhǔn)具有向多維測度貧困標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型的必要性。而貧困治理模式也需要根據(jù)各時(shí)期的貧困性質(zhì)和國家可支配資源能力來進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，基于消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的貧困治理體制機(jī)制亦需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在2020年后貧困治理的政策調(diào)整上，2019年中央“一號(hào)文件”提出“及早謀劃脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)2020年完成后的戰(zhàn)略思路”[5]，2020年中央“一號(hào)文件”明確指出，“要研究建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型”[6]?？梢?，中央已經(jīng)高度關(guān)注2020年后的貧困治理戰(zhàn)略和模式調(diào)整的議題。在政策重點(diǎn)從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向2020年后減貧戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的情境中，如何系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)2020年后中國貧困性質(zhì)的變化，以及如何依據(jù)貧困性質(zhì)的變化對(duì)貧困治理戰(zhàn)略和貧困治理模式進(jìn)行前瞻式的理論探索，具有預(yù)防未來貧困增量的重大意義。2020年后，中國貧困性質(zhì)如何變化？貧困治理戰(zhàn)略實(shí)施梯度如何？貧困治理模式又會(huì)發(fā)生怎樣的變化？這些問題都有待解答。

一、2020年后中國貧困性質(zhì)的變化方向

對(duì)2020年后中國貧困性質(zhì)變化方向的正確理解，是對(duì)中國貧困治理戰(zhàn)略議程和貧困治理模式作出前瞻性把握的基本理據(jù)。2020年后的貧困性質(zhì)不完全體現(xiàn)在絕對(duì)收入標(biāo)準(zhǔn)方面，而是呈現(xiàn)集經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等為一體的復(fù)合性質(zhì)。關(guān)于2020年后中國貧困性質(zhì)的研究集中于以下三個(gè)方面：一是將2020年后的貧困性質(zhì)界定為絕對(duì)貧困的可能“復(fù)發(fā)期”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果為主[7];二是認(rèn)為2020年后的貧困性質(zhì)具有復(fù)合性，即2020年后中國貧困性質(zhì)將呈現(xiàn)為發(fā)展性貧困和精神性貧困等相復(fù)合的狀態(tài)[8];三是認(rèn)為2020年后中國貧困性質(zhì)將轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，相對(duì)貧困是在當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳a(chǎn)、生活條件下，在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展約束下，個(gè)人或家庭獲得的合法收入雖然可以維持家庭成員的基本生存性需求，但是無法滿足當(dāng)?shù)貤l件下所認(rèn)為的其他基本生活需求的狀態(tài)[9]。

相對(duì)貧困具有不同于絕對(duì)貧困的基本性質(zhì)，主要體現(xiàn)在：

一是次生性。相對(duì)貧困屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的次生性貧困，其不同于原生性的絕對(duì)貧困。絕對(duì)貧困的原生性體現(xiàn)于絕對(duì)貧困的主要致因是先賦性弱勢因素，地理位置、自然資源條件和人力資本狀況等先賦性弱勢因素都可能導(dǎo)致貧困群體陷入絕對(duì)貧困狀態(tài)，絕對(duì)貧困往往是先賦性弱勢因素長期累積的結(jié)果[10]。而先賦性弱勢因素很難改變，因此精準(zhǔn)脫貧只能以生產(chǎn)發(fā)展脫貧、教育脫貧、社會(huì)保障兜底脫貧、易地搬遷脫貧和生態(tài)補(bǔ)償脫貧的補(bǔ)充性措施使貧困群體脫離制約其發(fā)展能力的限制性條件，將貧困戶收入標(biāo)準(zhǔn)提升到絕對(duì)貧困線以上，原生性的絕對(duì)貧困可以通過精準(zhǔn)脫貧的補(bǔ)充性方案而得到極大緩解。而相對(duì)貧困則屬于次生性貧困，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型不可避免地帶來社會(huì)分化，一部分群體因發(fā)展資源缺失或發(fā)展機(jī)會(huì)封閉而淪為相對(duì)貧困群體，相對(duì)貧困更加注重結(jié)構(gòu)性因素對(duì)貧困發(fā)生機(jī)制的影響。相對(duì)貧困不是一個(gè)單純的收入問題，而是在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中反復(fù)再生產(chǎn)出來的貧困現(xiàn)象。我們很難從局限于貧困人口的扶貧方案中找到緩解相對(duì)貧困的方法，只有通過對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的調(diào)整才能緩解相對(duì)貧困。相對(duì)貧困的次生性更加指涉結(jié)構(gòu)性因素的整體改革，以往精準(zhǔn)脫貧微觀性的補(bǔ)充性減貧方案將轉(zhuǎn)向更加注重宏觀性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度調(diào)整以帶動(dòng)減貧。

二是多維性。相對(duì)貧困的多維性特征意味著對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的衡量由基本的生存需求轉(zhuǎn)向更為綜合的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。絕對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)僅以收入2300元為基準(zhǔn)，并未實(shí)現(xiàn)貧困群體發(fā)展性需求的充分滿足。在全面建成小康社會(huì)的背景下，貧困群體的需求層次和需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。除物質(zhì)收入外，相對(duì)貧困的多維性要求同時(shí)關(guān)注貧困群體教育、健康、居住條件和社區(qū)建設(shè)等綜合性發(fā)展需求的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，權(quán)利貧困和能力貧困構(gòu)成了相對(duì)貧困的重要維度，相對(duì)貧困凸顯貧困群體權(quán)利缺失和可行能力匱乏的境況。相對(duì)貧困的多維性要求綜合性的扶貧措施設(shè)置，其不僅要兼顧貧困群體的各項(xiàng)發(fā)展性需求，而且要凸顯貧困群體權(quán)利保障和能力建設(shè)的重要地位。

三是分散性。相對(duì)貧困的分散性意味著以往基于絕對(duì)貧困而設(shè)計(jì)的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制效用會(huì)衰減，區(qū)域性和群體性的貧困單元讓位于個(gè)體化和原子化的貧困表現(xiàn)形式。特別是隨著城鎮(zhèn)化不斷吸納農(nóng)村人口，貧困也實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移，以往的農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)的流動(dòng)貧困，集中式貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)人口相互交織的分散式貧困，這無疑為貧困識(shí)別造成了較大難度。同時(shí)，雖然2020年后中國農(nóng)村已經(jīng)基本消除絕對(duì)貧困，但諸如獨(dú)居空巢老人、殘障群體、困境兒童等特殊個(gè)體依然處于貧困邊緣，隨時(shí)會(huì)因社會(huì)環(huán)境的變化而再次陷入貧困，因此如何設(shè)計(jì)針對(duì)特殊類型貧困的扶貧政策是緩解相對(duì)貧困的應(yīng)有之義。

相對(duì)貧困作為因經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不均衡不充分所引發(fā)的貧困現(xiàn)象，具有次生性、多維性和分散性的特征（見表1）。這要求針對(duì)相對(duì)貧困的治理政策不僅要有宏觀層面上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且要有微觀層面上針對(duì)貧困群體綜合性發(fā)展需求和特殊貧困類型的扶貧政策設(shè)計(jì)。針對(duì)相對(duì)貧困治理，相關(guān)研究作出了實(shí)操化的探索：一是劃定相對(duì)貧困線，對(duì)相對(duì)貧困群體規(guī)模進(jìn)行評(píng)估[11];二是結(jié)合地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從貧困戶增能和培育良好減貧發(fā)展條件的角度為相對(duì)貧困治理提供鏡鑒[12]。據(jù)此，本研究將從以下兩個(gè)方面拓展2020年后相對(duì)貧困治理的研究：一是從國家治理的層面探究中國貧困治理的推進(jìn)路徑。相對(duì)貧困作為常態(tài)化的貧困現(xiàn)象，其治理并不是一蹴而就的過程，而是需要緊密結(jié)合國家治理的階段性目標(biāo)予以推進(jìn)，本研究重點(diǎn)從2035年和2050年兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)探討中國貧困治理戰(zhàn)略的指向;二是從系統(tǒng)化的貧困治理角度，即在“制度價(jià)值—體制結(jié)構(gòu)—政策措施”的整體框架中設(shè)計(jì)相對(duì)貧困的治理方案。

二、2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略的梯次推進(jìn)

貧困具有動(dòng)態(tài)性和復(fù)合性，中國的貧困治理不是一蹴而就的過程，2020年后的貧困治理戰(zhàn)略嵌入于中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化階段性的演進(jìn)時(shí)序之中。根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的“兩步走”目標(biāo)，2020年是全面建成小康社會(huì)的決勝期;2035年，中國基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化;2050年，中國建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國[13]。與中國社會(huì)主義現(xiàn)代化的階段性演進(jìn)相對(duì)應(yīng)，中國貧困治理戰(zhàn)略也呈現(xiàn)梯次推進(jìn)的鮮明特征。2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的研究應(yīng)重點(diǎn)集中于兩個(gè)基本議題，即如何處理好2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略與以往貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)的承繼關(guān)系，以及如何結(jié)合中國社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的“兩步走”目標(biāo)設(shè)計(jì)來優(yōu)化貧困治理戰(zhàn)略議程。

（一）2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略的承繼性

在全面建成小康社會(huì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的研判并不意味著放棄以往貧困治理戰(zhàn)略所取得的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，以往中國貧困治理的戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢特征同樣構(gòu)成2020年后貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)的內(nèi)在組成部分，二者體現(xiàn)出充分的承繼關(guān)系。2020年前的中國貧困治理不僅取得了巨大成就，而且形成了諸多寶貴的戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)在如下方面：

一是將貧困治理納入國家治理體系之中。國家治理是國家按照某種既定的秩序和目標(biāo)，對(duì)全社會(huì)進(jìn)行多領(lǐng)域治理的活動(dòng)[14]。貧困是與社會(huì)各領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)的復(fù)雜現(xiàn)象，貧困治理需要國家治理的系統(tǒng)性布局[15]。這不僅體現(xiàn)為貧困治理在國家治理中占據(jù)重要位置，而且體現(xiàn)為貧困治理深嵌于國家治理的制度邏輯之中。隨著地方經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)減貧的效應(yīng)遞減以及地方政府分級(jí)分部門常規(guī)性貧困治理體制的日益低效化，中央政府通過從嚴(yán)、從重和從快的運(yùn)動(dòng)式治理在全國范圍內(nèi)向地方政府傳導(dǎo)了貧困治理的高壓態(tài)勢，中央依托高強(qiáng)度的政治動(dòng)員在地方建構(gòu)了“五級(jí)書記抓脫貧”的首長負(fù)責(zé)制[16]。同時(shí)，地方政府圍繞貧困治理的中心工作實(shí)現(xiàn)了部門整合和科層分工重置，確立了“攻堅(jiān)治理”的超常規(guī)和高強(qiáng)度的貧困治理體制，諸如地方各級(jí)政府設(shè)置的“脫貧攻堅(jiān)指揮部”即融合了運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)性治理的雙重優(yōu)勢，既通過運(yùn)動(dòng)式治理創(chuàng)制貧困治理政治動(dòng)員和資源動(dòng)員的組織基礎(chǔ)，又依托科層分工重置而實(shí)現(xiàn)了貧困治理任務(wù)執(zhí)行的有效性[17]。因此，有學(xué)者將中國貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“逆科層化”和“再科層化”的縱橫一體化結(jié)合[18]。

二是貧困治理戰(zhàn)略具有持續(xù)性和動(dòng)態(tài)調(diào)適性。中國的貧困治理具有持續(xù)性，政府始終圍繞減貧目標(biāo)而保持優(yōu)化扶貧開發(fā)政策的戰(zhàn)略定力，貧困治理戰(zhàn)略呈現(xiàn)連續(xù)性。同時(shí)，貧困治理戰(zhàn)略的優(yōu)化升級(jí)始終與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的階段性目標(biāo)保持同頻共振。立足于社會(huì)主義的本質(zhì)要求，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需結(jié)合特定時(shí)期的具體情況和可支配的資源條件進(jìn)行階段性的目標(biāo)分解，貧困治理戰(zhàn)略也應(yīng)依據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的階段性變化而呈現(xiàn)不同的實(shí)踐面向，發(fā)展式扶貧、開發(fā)式扶貧攻堅(jiān)、綜合性扶貧和脫貧攻堅(jiān)四個(gè)階段是貧困治理戰(zhàn)略的梯次表達(dá)，貧困治理戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)既不能具有超前性也不能具有時(shí)滯性。中國貧困治理戰(zhàn)略呈現(xiàn)普遍性和特殊性相統(tǒng)一的特征，貧困治理既要服從于社會(huì)主義現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，又要根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的階段特征進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。2020年后的貧困治理戰(zhàn)略也要結(jié)合全面建成小康社會(huì)后的新情勢進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。

三是貧困治理與社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新性結(jié)合。在治理主體上，中國的貧困治理是多種社會(huì)力量共同參與的治理過程。其中，跨層級(jí)政府合作治理機(jī)制的構(gòu)建克服了貧困治理能力不足和上下溝通不暢的組織困境，而政府、市場和社會(huì)力量共同參與的格局也使貧困治理的資源籌集和動(dòng)員能力得到有效保證[19]。依托貧困治理的契機(jī)，基層社會(huì)開創(chuàng)了合作治理的新局面。在治理機(jī)制上，貧困治理大規(guī)模運(yùn)用技術(shù)治理手段，并圍繞貧困治理設(shè)計(jì)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部精準(zhǔn)的考核工具，貧困治理呈現(xiàn)精細(xì)治理的特征。在治理結(jié)果上，貧困治理不僅側(cè)重于對(duì)貧困戶個(gè)體化的扶貧，而且通過貧困治理重構(gòu)基層社會(huì)建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制，通過在基層社會(huì)植入產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)平臺(tái)，培育多種經(jīng)濟(jì)合作組織，強(qiáng)化基層黨建的組織力和政治力，從而使基層的社會(huì)建設(shè)具備了長遠(yuǎn)動(dòng)力[20]。

總體而言，貧困治理嵌入國家治理和社會(huì)治理的雙重過程之中，貧困治理戰(zhàn)略在保持整體連續(xù)性的同時(shí)也呈現(xiàn)依據(jù)社會(huì)環(huán)境而變化的彈性特征。既往貧困治理的戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成2020年后貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)庫，在中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新征程中，2020年后的貧困治理戰(zhàn)略需要在以往貧困治理戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上不斷調(diào)適優(yōu)化，從而更好地應(yīng)對(duì)全面建成小康社會(huì)條件下的世情民情。

（二）“基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”目標(biāo)進(jìn)程中的貧困治理戰(zhàn)略

2035年，中國將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。中國基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化要求“人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”[13]。圍繞2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的階段目標(biāo)，貧困治理戰(zhàn)略被設(shè)定了新的目標(biāo)域。具體而言，體現(xiàn)在如下方面：

一是貧困治理戰(zhàn)略的目標(biāo)更加聚焦于消除相對(duì)貧困。在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，中國農(nóng)村絕對(duì)貧困的消除為面向2035年的貧困治理戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)移提供了可行基礎(chǔ)。貧困治理戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)更加聚焦于因經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所伴生的相對(duì)貧困。在此背景下，貧困治理戰(zhàn)略應(yīng)以縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距為核心并總體性地調(diào)整收入分配制度。以再分配為基礎(chǔ)的收入分配制度雖然可以起到消除絕對(duì)貧困的良好效果，但針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而引發(fā)的相對(duì)貧困，基于再分配的收入分配制度具有較大的局限性，繼續(xù)沿用再分配的收入分配制度將會(huì)造成較大的資源浪費(fèi)，產(chǎn)生諸如貧困治理“內(nèi)卷化”的后果。因此，收入分配制度改革應(yīng)兼顧預(yù)分配、初次分配和再分配的綜合調(diào)整。初次分配應(yīng)逐步使一線勞動(dòng)者獲得更多的傾斜收益，再分配則通過轉(zhuǎn)移支付使貧困群體生存和發(fā)展的基本權(quán)益受到保護(hù)，同時(shí)在初次分配和再分配之外也需要補(bǔ)充預(yù)分配的維度，即在預(yù)分配中重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村教育和兒童貧困的問題，以對(duì)兒童貧困和農(nóng)村教育預(yù)先投入的方式防止和中斷貧困的代際傳遞，從而抑制相對(duì)貧困群體的再生產(chǎn)規(guī)模。相對(duì)貧困只有在收入分配制度發(fā)生總體性調(diào)整的條件下才能緩解。

二是建立適應(yīng)貧困群體發(fā)展性需求結(jié)構(gòu)導(dǎo)向的貧困治理戰(zhàn)略。在全面建成小康社會(huì)的背景下，貧困群體的生存性需求逐步讓位于多維的發(fā)展性需求，貧困治理戰(zhàn)略不僅要預(yù)防和化解貧困，而且要通過深層次的社會(huì)建設(shè)使相對(duì)貧困群體能夠獲得公正的發(fā)展機(jī)會(huì)，這說明貧困治理不能局限于“不愁吃穿”的底線原則，而應(yīng)建立合適的體制機(jī)制使相對(duì)貧困群體具有享受發(fā)展成果和發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利和能力，使其成為中等收入群體。

三是貧困治理戰(zhàn)略更加傾向于總體性的制度設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，其中普惠性是貧困治理戰(zhàn)略的核心目標(biāo)。相對(duì)貧困的分散性特征使區(qū)域性和群體性的貧困治理方案開始失效，特別是貧困的空間轉(zhuǎn)移使扶貧識(shí)別瞄準(zhǔn)難度加劇，因此貧困治理戰(zhàn)略的關(guān)注焦點(diǎn)不在于精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，而在于使相對(duì)貧困群體能夠享受城鄉(xiāng)均等化的基本公共服務(wù)，使相對(duì)貧困群體的生活質(zhì)量能夠隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型而逐步提升。貧困治理戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)增強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給水平和普惠性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、最低生活保障和醫(yī)療保障等公共服務(wù)的統(tǒng)籌，補(bǔ)齊共同富裕的短板。同時(shí)，現(xiàn)行城鄉(xiāng)分設(shè)和部門分立的扶貧管理體制也因相對(duì)貧困的多維性和分散性而具備了綜合性調(diào)整的必要性。設(shè)置打通城鄉(xiāng)界限和部門壁壘的扶貧管理體制是整體性推進(jìn)貧困治理戰(zhàn)略的應(yīng)有之義?？傮w而言，面向2035年的貧困治理戰(zhàn)略是在全面建成小康社會(huì)的背景下，以緩解相對(duì)貧困為目標(biāo)，以收入分配制度的總體性調(diào)整為基本途徑，以綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)為體制基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為實(shí)踐路徑的戰(zhàn)略形態(tài)。

（三）“建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”目標(biāo)進(jìn)程中的貧困治理戰(zhàn)略

2050年，中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)共同富裕[13]。到2050年，我國設(shè)定了步入中等發(fā)達(dá)國家水平的目標(biāo)。面向2050年的貧困治理戰(zhàn)略將在社會(huì)制度和發(fā)展方式層面真正消除貧困存在的社會(huì)基礎(chǔ)。貧困治理的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)在人的自由而全面發(fā)展的價(jià)值性表達(dá)中予以再審視[21]。在社會(huì)制度層面，經(jīng)過長時(shí)間的體制改革，中國的社會(huì)主義道路優(yōu)勢和制度優(yōu)勢將會(huì)更加凸顯，產(chǎn)生貧困的不平等結(jié)構(gòu)將被消除。貧困治理的戰(zhàn)略目標(biāo)將在人的自由而全面發(fā)展價(jià)值的引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，相對(duì)貧困將得到根本性的緩解。在發(fā)展方式層面，社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意味著我國物質(zhì)生產(chǎn)力將極大豐裕，貧困也因此喪失了存在的物質(zhì)條件。貧困積累的發(fā)生機(jī)制通過發(fā)展方式的總體性調(diào)整而徹底阻斷。發(fā)展方式的真正變革使“直接的物質(zhì)生產(chǎn)過程本身也就擺脫了貧困和對(duì)立的形式”[22]。現(xiàn)實(shí)貧困的消除同時(shí)為精神貧困和能力貧困的消除創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件。消除貧困也就是消除妨礙人們?nèi)姘l(fā)展自己的潛在可能性，從而為人的主體性的多樣發(fā)展創(chuàng)造可能性，是真正由“物的依賴性”向“人的獨(dú)立性”轉(zhuǎn)變的過程?？傮w而言，面向2050年的貧困治理戰(zhàn)略除繼續(xù)深化緩解相對(duì)貧困的體制機(jī)制外，也應(yīng)將貧困治理的總體性目標(biāo)轉(zhuǎn)向促進(jìn)人的自由而全面發(fā)展，在全面消除貧困狀態(tài)的基礎(chǔ)上，使人們最終邁進(jìn)物質(zhì)豐裕和精神充盈的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

綜上所述，2020年后貧困治理戰(zhàn)略的梯次推進(jìn)與中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的階段性演進(jìn)具有同步性。2020年后的貧困治理戰(zhàn)略既是以往貧困治理戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)繼承，又要根據(jù)全面建成小康社會(huì)后的新情勢進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。與2035年和2050年中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的節(jié)點(diǎn)相呼應(yīng)，面向2035年的貧困治理戰(zhàn)略應(yīng)以緩解相對(duì)貧困為目標(biāo)，以收入分配制度的總體性調(diào)整和綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)的建立為基本內(nèi)容，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為踐行基礎(chǔ)，而面向2050年的貧困治理戰(zhàn)略則以促進(jìn)人的自由而全面發(fā)展為目標(biāo)，在全面消除貧困的基礎(chǔ)上使全體人民進(jìn)入共同富裕的狀態(tài)。中國貧困治理戰(zhàn)略梯次推進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制根源于中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢，通過貧困治理戰(zhàn)略的梯次推進(jìn)，中國有能力消除貧困。

三、2020年后中國貧困治理模式的轉(zhuǎn)型

2020年后中國貧困治理將面臨著更高的難度和復(fù)雜性，以往基于消除絕對(duì)貧困而設(shè)計(jì)的貧困治理模式需要隨之而調(diào)整。下文在“制度價(jià)值—體制結(jié)構(gòu)—政策措施”的整體框架中探討2020年后的中國貧困治理模式。

（一）建構(gòu)集成多維正義價(jià)值的普惠性貧困治理制度

普惠性貧困治理制度主要是面對(duì)相對(duì)貧困群體社會(huì)生活基本領(lǐng)域的制度，普惠性貧困治理制度設(shè)計(jì)的依據(jù)是基于正義理性。從制度內(nèi)容來看，普惠性貧困治理制度建設(shè)的依據(jù)是多維正義。普惠性貧困治理制度建設(shè)的核心是在收入分配制度、文化教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會(huì)就業(yè)制度和住房制度等方面實(shí)現(xiàn)分配正義，使諸如文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本的社會(huì)福利和公共資源可以在城鄉(xiāng)居民間均等享受。同時(shí)，在分配正義原則的基礎(chǔ)上，普惠性貧困治理的制度建設(shè)應(yīng)同時(shí)容納能力正義、參與正義和承認(rèn)正義的公民權(quán)利維度。衡量貧困治理的成就不僅需要以分配正義來衡量，還應(yīng)看被分配的福利和公共資源是否轉(zhuǎn)化為貧困群體潛力的最大限度發(fā)揮。參與正義要求貧困治理過程中的公正公開且貧困群體擁有社會(huì)政策的參與權(quán)和知情同意權(quán)。承認(rèn)正義是在貧困治理過程中尊重貧困群體的尊嚴(yán)和基本權(quán)利，承認(rèn)貧困群體所擁有的道德價(jià)值。普惠性貧困治理是綜合多維正義的制度建設(shè)整體，不僅注重公共服務(wù)和公共資源的平等共享，而且注重讓貧困群體過上更有尊嚴(yán)的美好生活。

從治理目標(biāo)來看，普惠性貧困治理制度建設(shè)的短期目標(biāo)是建立“廣覆蓋、適度性、低水平、均等性”的治理體系，這是由我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和可支配資源的能力所決定的，在一段時(shí)期內(nèi)我國暫時(shí)不具備建立高水平普惠性貧困治理體系的條件。在2020年后我國向普惠性貧困治理制度建設(shè)邁進(jìn)的同時(shí)，也要在一定時(shí)期內(nèi)兼顧防貧的理念和措施，對(duì)于剛剛從深度貧困地區(qū)和絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)脫離出來的貧困群體，應(yīng)利用防貧措施鞏固脫貧成果，抑制返貧現(xiàn)象的發(fā)生，穩(wěn)定政策過渡期，可借助脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的疊加推進(jìn)實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧成果[23]。普惠性貧困治理制度建設(shè)的遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立“廣覆蓋、適度性、高水平、均等性”的治理體系，使相對(duì)貧困群體真正享受到均等化的公共服務(wù)和公共資源，真正具備向共同富裕目標(biāo)邁進(jìn)的自我發(fā)展能力。普惠性貧困治理制度建設(shè)內(nèi)容和梯度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政府作為制度公正構(gòu)建的責(zé)任優(yōu)先主體，承擔(dān)制度公益者的角色，重點(diǎn)圍繞收入分配制度改革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和公共服務(wù)均等化等領(lǐng)域設(shè)計(jì)相應(yīng)的公共政策并提升公共福利的供給水平，使普惠性貧困治理制度建設(shè)具備充分的物質(zhì)基礎(chǔ)和政治保證。同時(shí)，普惠性貧困治理制度建設(shè)要求構(gòu)建政府與社會(huì)合作的公共治理機(jī)制，一方面使社會(huì)需求能及時(shí)反映到普惠性貧困治理的制度建設(shè)中，另一方面普惠性貧困治理制度建設(shè)也可以贏得社會(huì)支持，最終形成普惠分配和普惠參與的統(tǒng)合狀態(tài)。總體而言，在全面建成小康社會(huì)的背景下，普惠性貧困治理制度建設(shè)是集成分配正義、能力正義、參與正義和承認(rèn)正義多維價(jià)值的制度整體，是兼顧短期和長期目標(biāo)時(shí)序的公共治理制度模式。

（二）構(gòu)筑破除城鄉(xiāng)分設(shè)和部門壁壘的綜合性貧困治理體制

2020年后的中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型應(yīng)以綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)作為主攻方向。綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)涵括三個(gè)方面。

第一，綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧管理體制。當(dāng)前的扶貧管理體制仍是基于城市和鄉(xiāng)村分設(shè)的管理體制，城市和鄉(xiāng)村實(shí)行的是二元化的貧困標(biāo)準(zhǔn)和福利制度。相對(duì)貧困的產(chǎn)生意味著貧困的分散性和流動(dòng)性已經(jīng)跨越城鄉(xiāng)區(qū)域的界限，以往主要基于農(nóng)村而設(shè)計(jì)的扶貧管理體制紅利已日趨遞減，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的并軌以及社會(huì)福利資源的跨區(qū)域整合，使農(nóng)村貧困人口逐步享受到城市的救助標(biāo)準(zhǔn)，是綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)建立的重要依據(jù)[24]。

第二，綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)以建立制度化的部門整合機(jī)制為基礎(chǔ)。在2020年中國農(nóng)村消除絕對(duì)貧困后，高強(qiáng)度的精準(zhǔn)脫貧運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制將難以為繼，扶貧力量從農(nóng)村大規(guī)模的撤出將使貧困治理出現(xiàn)可持續(xù)性的問題，貧困治理由集中性治理向常規(guī)型治理機(jī)制轉(zhuǎn)型[25]。但相對(duì)貧困的次生性、多維性和分散性的特征使貧困發(fā)散到社會(huì)各層次和各領(lǐng)域，衍化為政府多部門的治理問題[26]。因此，地方政府可在吸收以往脫貧攻堅(jiān)所形成的制度成果的基礎(chǔ)上建立常態(tài)化的貧困治理體制。一是建立各部門貧困治理責(zé)任的清單制，對(duì)黨政各職能部門的貧困治理責(zé)任歸屬作出明確分工，防止黨政各職能部門之間的相互扯皮;二是建立“黨政同責(zé)”的問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困治理的跟蹤問效?！包h政同責(zé)”是秉持“誰決策誰擔(dān)責(zé)、決策者重責(zé)、實(shí)施者輕責(zé)”的原則，對(duì)貧困治理工作開展不力的地方政府，不僅要問責(zé)扶貧部門，而且要追責(zé)具有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和決策責(zé)任的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，防止出現(xiàn)在問責(zé)時(shí)黨政“一把手”向扶貧部門“甩鍋”的現(xiàn)象，切實(shí)提高黨政主要領(lǐng)導(dǎo)貧困治理的履責(zé)意識(shí)。三是建立貧困治理的“委員會(huì)制”，在吸收以往“脫貧攻堅(jiān)指揮部”制度成果的基礎(chǔ)上，地方政府可建立更為制度化的“貧困治理委員會(huì)”，發(fā)揮委員會(huì)制度議事和民主協(xié)商機(jī)制的重要功能，從而擴(kuò)充扶貧部門的協(xié)調(diào)職權(quán)和強(qiáng)化貧困治理的優(yōu)先話語權(quán)。

第三，綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)要求更為整體性的項(xiàng)目投入和資源投入結(jié)構(gòu)。2020年后貧困治理更加側(cè)重普惠性和均等化的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給，這意味著碎片化的貧困治理項(xiàng)目和資源投入已不適應(yīng)消除相對(duì)貧困的要求。綜合性貧困治理以提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量為核心，強(qiáng)化扶貧項(xiàng)目和資源的統(tǒng)籌整合，具體是以縣域?yàn)榛締卧?，設(shè)置統(tǒng)一的資金池和項(xiàng)目庫，并根據(jù)教育、醫(yī)療、就業(yè)和住房等不同類別安排資金和項(xiàng)目，從而防止不同項(xiàng)目和資源出現(xiàn)重復(fù)投入的問題，同時(shí)利用城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)調(diào)查和社區(qū)信息收集精準(zhǔn)定位社會(huì)的公共服務(wù)需求，強(qiáng)化項(xiàng)目和資源的針對(duì)性和有序性，提升項(xiàng)目和資源利用的集中度，以此提升貧困治理的普惠面?？傮w而言，相對(duì)貧困的產(chǎn)生要求綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)的健全，城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制、部門整合的制度化機(jī)制以及整體性的項(xiàng)目和資源投入是綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)健全的主攻方向。

（三）設(shè)計(jì)基于特殊貧困類型的差異性貧困治理政策

2020年后的貧困治理模式重點(diǎn)在于普惠性的制度建設(shè)，但仍需內(nèi)含針對(duì)特殊貧困類型設(shè)計(jì)差異化的政策。

一是針對(duì)老年貧困設(shè)計(jì)差異性的貧困治理政策。隨著中國進(jìn)入老齡化社會(huì)，老年貧困的現(xiàn)象愈發(fā)突出。針對(duì)老年貧困，貧困治理的政策設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)出適度的傾斜性，即在普惠性的城鄉(xiāng)均等化公共服務(wù)中重點(diǎn)針對(duì)老年貧困設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)體系，如重點(diǎn)加強(qiáng)日間照料、居家養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的綜合性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，滿足老年人多元化的需要，以養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)老年脫貧。

二是針對(duì)殘障貧困群體設(shè)計(jì)差異性的貧困治理政策。針對(duì)殘障貧困群體的貧困治理應(yīng)設(shè)計(jì)醫(yī)院治療和社區(qū)康復(fù)雙結(jié)合的政策保障體系，對(duì)殘障貧困群體實(shí)施優(yōu)先救治和免費(fèi)救治，同時(shí)通過廣覆蓋的社區(qū)康復(fù)體系逐步引導(dǎo)部分殘障貧困群體恢復(fù)生活和社會(huì)技能。此外，針對(duì)殘障貧困群體應(yīng)切實(shí)落實(shí)社會(huì)救助政策和困難殘疾人生活補(bǔ)貼政策，保證殘障貧困群體的生活質(zhì)量不降低。

三是針對(duì)兒童貧困設(shè)計(jì)差異性的貧困治理政策。兒童貧困是相對(duì)貧困再生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大的前提，消除兒童貧困有助于提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和國民人口素質(zhì)。針對(duì)兒童貧困的治理政策可以借助兒童營養(yǎng)和兒童教育的綜合性發(fā)展干預(yù)項(xiàng)目具體實(shí)施。一方面，要加強(qiáng)貧困家庭健康喂養(yǎng)的知識(shí)宣傳，利用項(xiàng)目干預(yù)的方式設(shè)置貧困家庭孕婦和乳母的營養(yǎng)提升計(jì)劃，從而提升胎兒孕育和早期兒童哺育的質(zhì)量，通過貧困兒童的定期體檢設(shè)計(jì)針對(duì)貧困兒童不同生命周期的營養(yǎng)改善計(jì)劃。另一方面，以基于貧困兒童教育干預(yù)的方式阻斷貧困再生產(chǎn)。通過項(xiàng)目和資源支付建立覆蓋貧困兒童學(xué)前教育和義務(wù)教育全過程的保障體系，使貧困兒童享受城鄉(xiāng)均等化的教育標(biāo)準(zhǔn)和教育服務(wù)，同時(shí)設(shè)計(jì)相應(yīng)的控輟保學(xué)和勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)的連鎖性機(jī)制，以有效阻斷貧困再生產(chǎn)的發(fā)生機(jī)制。

總之，針對(duì)特殊貧困類型設(shè)計(jì)的差異化貧困治理政策是在直接性的生產(chǎn)項(xiàng)目援助效果不佳的情況下，以具體的基本服務(wù)措施幫助尚不完全具備發(fā)展能力的特殊貧困群體解決特殊困擾，以使其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中保持生活質(zhì)量。

綜上所述，2020年后中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型是普惠性的貧困治理制度、綜合性的貧困治理結(jié)構(gòu)和差異化的貧困治理政策三者結(jié)合而成。2020年后中國貧困治理模式兼具合法性和有效性的雙重特征，具備整體性推進(jìn)貧困治理戰(zhàn)略的優(yōu)勢能力。

四、結(jié)論與討論

2020年后中國貧困性質(zhì)向相對(duì)貧困演化，相對(duì)貧困具有次生性、多維性和分散性，2020年后中國貧困性質(zhì)的變化為貧困戰(zhàn)略目標(biāo)議程的設(shè)定與貧困治理模式轉(zhuǎn)型提供了合理性依據(jù)。2020年后的貧困治理戰(zhàn)略應(yīng)處理好與以往貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)的承繼關(guān)系問題以及呼應(yīng)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的“兩步走”目標(biāo)設(shè)定貧困治理戰(zhàn)略議程的問題。2020年后的貧困治理戰(zhàn)略是對(duì)以往貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)的繼承，要根據(jù)全面建成小康社會(huì)后的新情勢而進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。在“基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”目標(biāo)進(jìn)程中的貧困治理戰(zhàn)略，應(yīng)以緩解相對(duì)貧困為目標(biāo)，以收入分配制度的總體性調(diào)整和綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)的建立為基本內(nèi)容，以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為踐行基礎(chǔ)。在“建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”目標(biāo)進(jìn)程中的貧困治理戰(zhàn)略，則應(yīng)以促進(jìn)人的自由全面發(fā)展為目標(biāo)，在全面消除貧困的基礎(chǔ)上使全體人民進(jìn)入共同富裕的狀態(tài)。2020年后貧困治理戰(zhàn)略的梯次推進(jìn)需要兼具合法性和有效性的貧困治理模式，集成多維正義價(jià)值的普惠性貧困治理制度建設(shè)，打破城鄉(xiāng)分設(shè)和部門壁壘的綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)，針對(duì)特殊貧困類型設(shè)置的差異化的貧困治理政策，這構(gòu)成了2020年后貧困治理模式轉(zhuǎn)型的主攻方向。

2020年后中國貧困治理轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，在正確認(rèn)識(shí)2020年后中國貧困性質(zhì)變化的基礎(chǔ)上，針對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的貧困問題應(yīng)具有頂層設(shè)計(jì)和微觀治理相結(jié)合的戰(zhàn)略智慧，不僅要對(duì)相對(duì)貧困的動(dòng)態(tài)演化過程進(jìn)行總體性研究，而且要針對(duì)具體的貧困問題設(shè)計(jì)精準(zhǔn)的治理策略。相對(duì)貧困作為關(guān)涉社會(huì)各基本領(lǐng)域和各層次的整體性現(xiàn)象，如何把握包容式發(fā)展方式與貧困治理的關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)貧困治理戰(zhàn)略的有機(jī)銜接，仍是2020年后中國貧困治理研究重點(diǎn)關(guān)注的議題。■

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