摘 ? 要：深化稅制改革，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的三大任務(wù)之一。面向未來，中國應(yīng)該推行與高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅制改革。深化稅制改革必須走出六大認(rèn)識誤區(qū)：將逐步提高直接稅比重等同于建立以直接稅收入為主的稅制結(jié)構(gòu);認(rèn)為稅制改革可以替代國家治理體系改革;邁向急于求成、徒有其表的所謂現(xiàn)代稅制;過高估計(jì)稅收作用;將發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的稅制當(dāng)成改革目標(biāo);以為存在一勞永逸的理想稅制改革方案。深化稅制改革必須應(yīng)對四大挑戰(zhàn)：國家治理風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn);技術(shù)進(jìn)步、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的挑戰(zhàn);全球化的挑戰(zhàn);稅收理論缺乏的挑戰(zhàn)。深化稅制改革，需要樹立起稅制改革的現(xiàn)代理念。當(dāng)下，減稅降費(fèi)背景下的稅制改革的邏輯是以大稅種減稅為重點(diǎn)，全面減稅，盡可能不出臺增稅的改革措施。深化稅制改革需要有明確的戰(zhàn)略指引，改革時(shí)機(jī)的選擇至關(guān)重要。對深化稅制改革可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)有充分的防范措施，以消除改革的阻力，推動(dòng)稅制改革沿著正確的方向前進(jìn)。

關(guān)鍵詞：稅制改革;稅收理論;高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制

中圖分類號：F812.42 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）07-0067-15

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系創(chuàng)新研究”（14ZDB121）。

作者簡介：楊志勇，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、研究員，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)（研究生院）教授、博士生導(dǎo)師，國家百千萬人才工程入選者，享受國務(wù)院特殊津貼專家。

①參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》。

20世紀(jì)90年代初，中國明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，如今這一目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)有市場經(jīng)濟(jì)體制與建立社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、滿足人民群眾對美好生活的需要的要求還有一定差距。這就要求“在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及其他方面體制改革，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”①。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化財(cái)稅體制改革提出了要求，改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，其中三項(xiàng)主要任務(wù)之一是深化稅收制度改革。2017年10月黨的十九大報(bào)告要求加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，深化稅收制度改革，健全地方稅體系，明確將稅制改革與地方稅體系的健全聯(lián)系起來。2020年5月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》更是在建立現(xiàn)代財(cái)稅制度框架下明確了中國稅制改革的要求。近年來，圍繞深化稅制改革的研究成果較為豐富，既有對深化稅制改革方案進(jìn)行全面梳理的，又有對具體稅制改革方案（如增值稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等）進(jìn)行深入研究的。這些研究從不同視角推進(jìn)了稅制改革研究深度，為深化稅制改革提供了支持。深化稅制改革既涉及技術(shù)難題，又涉及利益調(diào)整問題，越到最后，難度越大。因此，關(guān)于稅制改革的更加一般性、更全面的研究，在稅制改革邏輯探尋的基礎(chǔ)之上對深化稅制改革作更深入的探討，意義更顯重大。

一、關(guān)于稅制改革理論研究的評述

什么是稅制改革呢？僅僅稅制變化，不一定就構(gòu)成稅制改革。Musgrave提出了一個(gè)問題：是稅制改革，還是稅制變形[1]？他區(qū)分了稅制改革和稅制變形。無論是稅制改革，還是稅制變形，都意味著稅制的變化，變化后稅制變好是稅制改革，變壞是稅制變形。但是，這樣的區(qū)分不可操作，人們所觀察到的是稅制變化，而且，稅制改革就是為了增進(jìn)福利水平而對稅制進(jìn)行邊際調(diào)整。至于調(diào)整和變化的結(jié)果是好是壞，要么難以判斷，要么需要較長的時(shí)間才能加以判斷。實(shí)踐中，我們只能以稅制的變化程度來判定是否屬于稅制改革，而很難以改革的結(jié)果好壞對稅制改革和稅制變形加以區(qū)分。一般認(rèn)為，只要是稅制的變化，且變化到一定程度，就是稅制改革，這樣稅制改革就有增量改革和根本性改革之分。前者指局部的稅制改革，可能只是就具體稅制的某一部分所進(jìn)行的改革，也可能指就一定范圍內(nèi)的稅制所進(jìn)行的程度較小的改革;后者則是指涉及面較廣的改革，經(jīng)過改革之后，稅制有了根本性的變化。

根據(jù)Jha的研究，關(guān)于什么是稅制改革，社會(huì)各界并無統(tǒng)一看法[2]。在不同時(shí)期，稅制改革在一般層次上甚至有相互矛盾的政策標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)60年代，詹姆斯·卡拉漢將在英國實(shí)行選擇性就業(yè)稅①稱為稅制改革。20世紀(jì)70年代，時(shí)任英國財(cái)政大臣的安東尼·巴伯將該稅改為增值稅（VAT），又被稱為稅制改革。20世紀(jì)70年代英國投資稅收抵免的引進(jìn)和80年代的取消，都被稱為稅制改革。因此，什么是稅制改革，在很大程度上取決于當(dāng)時(shí)流行的價(jià)值體系。不是所有稅制變化都是稅制改革，只有“重要的”變化才算稅制改革。稅制改革有各種不同的形式，如稅率提高或下降，稅收檔次、稅收門檻（免征額）、稅基的變化，新稅的實(shí)施或舊稅的廢除，稅制結(jié)構(gòu)的變化，等等。某個(gè)主要稅種的指數(shù)化（通貨膨脹下）和管理、程序方面的重大變化都屬于稅制改革[3]。

Feldstein對稅制改革與稅制設(shè)計(jì)進(jìn)行了區(qū)分[4]。在他看來，稅制設(shè)計(jì)是在一張白紙上進(jìn)行的。最優(yōu)稅制改革依賴初始情況，即后續(xù)的最優(yōu)稅制與初次引入的稅制不一樣。最優(yōu)稅制取決于歷史背景。稅制改革是對現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)的改變。在現(xiàn)實(shí)中，相對于稅制設(shè)計(jì)的一攬子特征，稅制改革是零碎的和動(dòng)態(tài)的。即使是涉及面較廣的美國1986年稅制改革，也不是將當(dāng)時(shí)實(shí)行的稅制推倒重來。與時(shí)行稅制結(jié)構(gòu)相比，最優(yōu)稅制改革所帶來的變化要比最優(yōu)重新設(shè)計(jì)稅制小得多。實(shí)際上，我們也可以將稅制設(shè)計(jì)視為更廣泛的稅制改革，只是這樣的機(jī)會(huì)確實(shí)在現(xiàn)實(shí)中難以見到。

Friedman所理解的稅制改革范圍較為廣泛[5]。他認(rèn)為，稅制改革包含的不只是稅制的變化。政府的實(shí)際成本（稅收總負(fù)擔(dān)）等于政府支出加上大眾遵從政府規(guī)章制度以及計(jì)算、支付和采取措施避稅的成本。美國的這一負(fù)擔(dān)，包括聯(lián)邦、州和地方層級加在一起，超過國民收入的一半：40%的直接支出和超過10%的間接成本。任何降低實(shí)際成本的改革都是稅制改革，包括減少政府支出，取消對個(gè)人或企業(yè)代價(jià)高昂的規(guī)制，顯性稅制的簡化，等等。他還認(rèn)為，每一種稅基本上通過改變各種活動(dòng)的交換率影響激勵(lì)，總之，沒有中性稅，但是稅率越低，稅基越寬，稅率更平均，所帶來的扭曲越少。Slemrod & Gillitzer從最優(yōu)稅收理論的不足出發(fā)，闡述最優(yōu)稅制理論的基本分析框架[6]，強(qiáng)調(diào)稅制研究法的應(yīng)用，探尋的是更加符合實(shí)際的稅制，實(shí)際上也為稅制改革研究指明了一條道路。

英國財(cái)政研究所（Institute for Fiscal Studies，IFS）基于英國稅制改革長期以來沒有顧及作為整體的稅收制度演變的影響，稅制缺乏理性基礎(chǔ)，目標(biāo)沖突，甚至與特定目標(biāo)背道而馳，而組織了一個(gè)由1996年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主莫里斯領(lǐng)銜的委員會(huì)。該委員會(huì)力圖客觀看待整個(gè)稅制，提出21世紀(jì)開放經(jīng)濟(jì)條件下良好稅制的特征，并建議英國稅制加以改革以接近這一理想[7-8]。

趙志耘、郭慶旺分析了公平課稅論、最適課稅論（最優(yōu)稅收理論）和財(cái)政交換論三大規(guī)范理論，旨在廓清指導(dǎo)自20世紀(jì)80年代起席卷全球稅制改革的理論思路，并指出這對于發(fā)展中國家的稅制改革所具有的指導(dǎo)意義[9]。這些分析對中國也有一定的參考意義。劉溶滄、夏杰長梳理了稅制改革的國際經(jīng)驗(yàn)，指出普遍減稅并不等于稅收占GDP比重下降;發(fā)達(dá)國家稅制改革對發(fā)展中國家影響較大，使不同國家稅制日益趨同[10]。他們還分析了稅制改革的理論基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，分析了21 世紀(jì)各國稅制改革面臨的共同問題，提出了中國的應(yīng)對方案。Brys et al. 在研究中國稅收政策和稅制改革時(shí)，對理想的稅制也作了理論闡述[8]。他們將稅制與資源配置、收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定聯(lián)系起來，并在這樣的理論指導(dǎo)下就中國稅制改革提出了相關(guān)政策建議。

從現(xiàn)實(shí)來看，以促進(jìn)增長為中心的稅制改革導(dǎo)致國際稅收競爭加劇，這要求國際稅收秩序的根本改善以及稅制改革理論的跟進(jìn)。稅制改革是一個(gè)全球性問題，不僅需要提出改革方案，而且應(yīng)有更一般的關(guān)于稅制改革邏輯的研究，特別是對可能誤導(dǎo)改革的各種認(rèn)識有正確的分析研判，對稅制改革的挑戰(zhàn)有充分的把握，唯有如此深化稅制改革才可能進(jìn)行下去。經(jīng)濟(jì)全球化、技術(shù)進(jìn)步以及眾多影響稅制改革的因素交互作用，讓未來的稅制改革更是充滿了不確定性。本文結(jié)合構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，分析深化稅制改革的六大認(rèn)識誤區(qū)，探討深化稅制改革的四大挑戰(zhàn)，同時(shí)結(jié)合減稅降費(fèi)背景，探尋稅制改革的邏輯，并就面向高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的稅制改革提出相關(guān)政策建議。

二、深化稅制改革的六大認(rèn)識誤區(qū)

（一）誤區(qū)之一：將逐步提高直接稅比重等同于建立以直接稅收入為主的稅制結(jié)構(gòu)

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求逐步提高直接稅比重，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》要求完善直接稅制度并逐步提高其比重。以直接稅收入為主的稅制結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的。直接稅收入在稅收收入中占比偏低，確實(shí)會(huì)影響稅收的收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作用的發(fā)揮，也會(huì)在一定程度上影響稅收財(cái)政原則的實(shí)現(xiàn)。改革開放40多年來，中國經(jīng)濟(jì)增速平均約為9.5%，成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。1980年以來，個(gè)人所得稅收入從總體上看維持了較快的增速，但與這樣的經(jīng)濟(jì)體量相比，占稅收收入總量不到10%的個(gè)人所得稅收入顯然還有較大的增長空間。每次個(gè)人所得稅工資薪金所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)提高之后，個(gè)人所得稅收入短期內(nèi)下降但很快就就回升，就是個(gè)人所得稅增長潛力較大的例證。經(jīng)濟(jì)快速增長所蘊(yùn)含的個(gè)人所得稅稅源理應(yīng)體現(xiàn)為稅收收入。但是，或因國民收入分配格局不夠合理，或因現(xiàn)金交易較多，稅收征管不易到位，個(gè)稅稅源不能充分轉(zhuǎn)化為稅收收入。稅收征管現(xiàn)代化，有助于提高個(gè)稅收入，但從中國現(xiàn)實(shí)來看，直接稅收入要在短期內(nèi)成為稅收收入的主體，還不太可能。

從長期來看，企業(yè)所得稅收入占比可能會(huì)下降。企業(yè)所得稅優(yōu)惠以及企業(yè)所得稅稅率下調(diào)，都可能導(dǎo)致企業(yè)所得稅占比下降。個(gè)人所得稅的豐富稅源，可以彌補(bǔ)企業(yè)所得稅收入下降。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅，也會(huì)帶來更多的直接稅收入。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管移交至稅務(wù)部門之后，費(fèi)改稅就有必要提上議事日程。房地產(chǎn)稅改革推行之后，直接稅收入會(huì)上升，地方的直接稅收入比重將上升，但短期內(nèi)房地產(chǎn)稅即使開征，所帶來的收入也可能較為有限。

稅收的財(cái)政原則決定了在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，增值稅、消費(fèi)稅等間接稅在稅收收入體系中將繼續(xù)占據(jù)重要地位。稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是一個(gè)自然演變的過程。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，直接稅收入規(guī)模會(huì)擴(kuò)大，但擴(kuò)大到何種程度，則與稅種的選擇有關(guān)。增值稅作為一種對增值額課征的間接稅，具有中性作用，甚至影響著一些發(fā)達(dá)國家的稅制結(jié)構(gòu)。特別是2008年國際金融危機(jī)之后，一些發(fā)達(dá)國家更加強(qiáng)調(diào)間接稅。因此，不必教條地理解稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化就是讓直接稅成為主體稅種。從20世紀(jì)80年代開始，中國就一直存在流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體和單主體稅種之爭。但即使是雙主體，也從未變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。間接稅（流轉(zhuǎn)稅）為主的狀況從來沒有改變過 。

（二）誤區(qū)之二：認(rèn)為稅制改革可以替代國家治理體系改革

稅制改革與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極為密切的關(guān)系。深化稅制改革，只能在全面深化改革的大背景下進(jìn)行。全面深化改革的每一步進(jìn)展，都會(huì)給稅制改革帶來更好的環(huán)境;稅制改革的每一次前進(jìn)，都會(huì)推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但是，希望以稅制改革帶動(dòng)國家治理現(xiàn)代化，甚至以稅制改革替代國家治理體系改革，則似“小馬拉大車”。

房地產(chǎn)稅改革就是這樣一個(gè)典型案例。有人甚至認(rèn)為，房地產(chǎn)稅改革重要的不是稅收收入，而是因此帶來的地方治理現(xiàn)代化。且不說這樣的論述是否合理，房地產(chǎn)稅改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革不可能不謹(jǐn)慎前行。改革方案的選擇，必須評估改革的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的可能。改革之后，如果設(shè)定的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，問題卻帶來一大堆，那么改革方案就需要優(yōu)化。房地產(chǎn)稅作為地方公共服務(wù)融資的手段，得到更多的認(rèn)同，是房地產(chǎn)稅改革的有利條件。

以“漲價(jià)歸公”為由推動(dòng)房地產(chǎn)稅改革，錯(cuò)在價(jià)格管控的計(jì)劃思維。我們能知道漲價(jià)有多大部分是公共服務(wù)轉(zhuǎn)化的嗎？我們能知道漲價(jià)有多大部分是通貨膨脹的體現(xiàn)嗎？我們能知道多大部分漲價(jià)是投資應(yīng)得的回報(bào)嗎？20世紀(jì)80年代價(jià)稅財(cái)改革聯(lián)動(dòng)之所以流產(chǎn)，從根本上說就與我們對市場價(jià)格的認(rèn)識不到位有關(guān)。市場價(jià)格是市場機(jī)制發(fā)揮作用的結(jié)果，而不是任意操縱的結(jié)果。影子價(jià)格的思路也不能解決問題，它是基于許多假設(shè)和方法選擇的結(jié)果。所謂理想的價(jià)格是不可能獲得的。房地產(chǎn)價(jià)格同樣如此?！皾q價(jià)歸公”考慮了社會(huì)公平，但理想與現(xiàn)實(shí)的差距決定了這是一種不具有可操作性的方案。

（三）誤區(qū)之三：邁向急于求成、徒有其表的所謂現(xiàn)代稅制

深化稅制改革，從表面上看，似乎可以畢其功于一役，但是，鑲嵌在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)之中的現(xiàn)代稅制是一個(gè)精密的系統(tǒng)，稅制改革必須遵循稅制運(yùn)行規(guī)律。稅制改革當(dāng)快則快，但不能超越規(guī)律，否則可能事與愿違。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，加快稅制改革是應(yīng)有之義。具體稅制改革因約束條件不同，而有不同進(jìn)度。具體稅制改革可能相互影響，應(yīng)協(xié)調(diào)進(jìn)行，要讓每一種具體稅制改革在稅制改革總體方案中找到坐標(biāo)，要注意各具體稅制改革方案之間的協(xié)調(diào)配合。某些具體稅制改革的難度可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他稅制改革。在這種背景下，需要對具體稅制改革方案進(jìn)行科學(xué)評估，選擇合適的改革時(shí)機(jī)，而不是貿(mào)然改革，盲目前行。稅制改革的關(guān)鍵是充分評估改革目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及可以在多大程度上實(shí)現(xiàn)，并評估改革所可能耗費(fèi)的成本。不惜代價(jià)，并不符合改革的邏輯機(jī)理。具體稅制改革需要對成本與收益進(jìn)行比較。由于成本與收益并不是確定性的，因而要加強(qiáng)不確定性下的改革方案研究，進(jìn)而作出合理選擇。

稅制改革需要有合適的時(shí)機(jī)。宜早不宜遲，早進(jìn)行改革某種稅早就開征了，這樣的說法同樣不符合現(xiàn)代稅制改革的要求。合適的時(shí)機(jī)，強(qiáng)調(diào)的是不早不晚。正確的改革方案在錯(cuò)誤的時(shí)間推出，結(jié)果可能等同于錯(cuò)誤的改革方案實(shí)施。

稅制改革不是要建立起形式化的現(xiàn)代稅制。依據(jù)條例或暫行條例等行政法規(guī)甚至通知文件征稅，有特殊的背景。在經(jīng)濟(jì)體制改革中，現(xiàn)實(shí)千變?nèi)f化，行政法規(guī)的調(diào)整比法更為便捷，更為靈活，通知文件更是可以隨時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)復(fù)雜多變的背景。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，特別是法治國家建設(shè)目標(biāo)的提出，再維持這樣的做法就不符合稅收法治化的要求了。這是近年來稅收行政法規(guī)上升為法律進(jìn)程加快的重要原因。上升為法律不是要讓條例、暫行條例改為法就了事，重要的是稅制的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是否按照法治國家建設(shè)的要求作了相應(yīng)的調(diào)整。這對稅收立法提出了很高的要求。有些稅種適用的條例或暫行條例，按照深化稅制改革的目標(biāo)和稅收法治化的要求，可能更合適的方案是予以廢除，而非上升為法律。

（四）誤區(qū)之四：過高估計(jì)稅收作用

稅收確實(shí)在諸多領(lǐng)域能發(fā)揮作用，如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)文明建設(shè)等，但不能指望稅制改革可以解決所有問題。過高估計(jì)稅收作用的極端情形是稅收萬能論。這在20世紀(jì)80年代和90年代初期都有表現(xiàn)。稅收直接作用于消費(fèi)、投資，帶有明顯的行政調(diào)控式思維[11]。當(dāng)時(shí)甚至有筵席稅、建筑稅、獎(jiǎng)金稅、燒油特別稅等存在時(shí)間不太長的稅種。這些稅種的出現(xiàn)，從動(dòng)機(jī)上看都是符合特定政策目標(biāo)要求的，但稅收自身的局限性，決定了良好愿望最終不一定能通過稅制改革得以實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，一些人仍然對于稅收作用有著過高認(rèn)識?，F(xiàn)實(shí)中，有人強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)中需要環(huán)境保護(hù)稅以及其他綠色稅制發(fā)揮作用。事實(shí)上，環(huán)保稅所涉及的范圍有限，能發(fā)揮的作用也很有限。即使是帶有促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)的其他稅種所代表的綠色稅制，包括資源稅、消費(fèi)稅等，也只能在特定環(huán)境中發(fā)揮作用。環(huán)境保護(hù)需要的是一整套公共政策體系，稅收制度、規(guī)制、財(cái)政支出等應(yīng)相互協(xié)調(diào)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從理論上說可以得到稅收優(yōu)惠政策的支持，但對一個(gè)區(qū)域優(yōu)惠的政策，可能給其他區(qū)域帶來負(fù)外部性。一個(gè)區(qū)域的成功至少部分是以其他區(qū)域?yàn)榇鷥r(jià)的。改革開放初始階段，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等的稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)了中國對外開放事業(yè)的發(fā)展。新時(shí)代中國特色自由貿(mào)易港的探索需要有一套獨(dú)特的稅制，這已經(jīng)不是一個(gè)稅收優(yōu)惠的老問題，而是一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)對外開放最高水平稅制選擇的新課題。區(qū)域發(fā)展的稅收政策應(yīng)該如何選擇，才能更好地適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的需要，是一個(gè)待解的難題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可能更需要其他公共政策發(fā)揮作用。

個(gè)人所得稅在促進(jìn)社會(huì)公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中的作用經(jīng)常被夸大。由于現(xiàn)實(shí)中個(gè)人所得稅占稅收收入的比重較低，有限的個(gè)人所得稅收入規(guī)模，決定了個(gè)人所得稅的公平作用有限，當(dāng)然這種狀況隨著綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的推行而有了改善。但是，考慮到當(dāng)前中國國民收入分配格局形成的主要原因是初次分配的不合理，因而在很大程度上需要通過其他措施來解決，而不是靠個(gè)人所得稅改革。國際稅收競爭也會(huì)弱化個(gè)稅促進(jìn)社會(huì)公平的作用。個(gè)人所得稅在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的作用不宜夸大。累進(jìn)的個(gè)人所得稅制可以在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器作用，但收入規(guī)模決定其在當(dāng)前宏觀調(diào)控中的作用是有限的。

稅收的最基本功能是提供財(cái)政收入，其他功能作用都是派生的。派生的功能作用可大可小，有的稅種強(qiáng)調(diào)派生功能，如目標(biāo)明確的環(huán)境保護(hù)稅，但所有這些派生功能都是基于稅收提供財(cái)政收入之上的。舍棄財(cái)政收入功能的稅種的存在必要性值得探討，對于這類稅種可以利用其他公共政策工具取而代之。

（五）誤區(qū)之五：將發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的稅制當(dāng)成改革目標(biāo)

不同時(shí)期不同國家和地區(qū)的理想稅制既有共性，又有差異性。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的稅制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)需要借鑒，但這并不意味著中國的稅制改革就一定要以發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的稅制作為模板。

即使是同為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的稅制，也并非按照一個(gè)模式建立起來的。比較與借鑒時(shí)必須對這些不同模式進(jìn)行分類處理，厘清不同稅制建設(shè)的邏輯，并用于稅制改革實(shí)踐。各類經(jīng)濟(jì)體的稅制形成原因不同。經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)等，都要與稅制改革聯(lián)系起來。一國稅制的選擇或?yàn)樵亩愔?，或?yàn)橐浦驳亩愔?。前者適應(yīng)性強(qiáng)，社會(huì)成員能在較短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)稅制變遷的需要;后者需要注意移植的稅制可能的不適應(yīng)性，與本土相比，移植的稅制可能會(huì)有排斥效應(yīng)。

各國稅制選擇中的路徑依賴也不能忽視。一國稅制的演變，除了經(jīng)濟(jì)因素之外，還受到該國政治、文化、傳統(tǒng)等因素的影響。對于一些從殖民地走過來的國家和地區(qū)來說，這種影響更深。英國、法國和西班牙的前殖民地，在稅制上就可能有很不一樣的表現(xiàn)。只要是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，稅制選擇上均會(huì)體現(xiàn)稅收的法治性，這是共性，但從殖民地走過來的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體稅收的民主性不一定具備。

中國1978年以來的稅制改革是在比較與借鑒中進(jìn)行的。1980年個(gè)人所得稅制的確立，工資、薪金所得選擇45%的最高邊際稅率，就是考慮到當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國家最高邊際稅率在50%至75%之間。增值稅是一個(gè)從外部引進(jìn)的新稅種，但在具體實(shí)施中，又根據(jù)中國財(cái)政收入功能需要等作了相應(yīng)的調(diào)整。企業(yè)所得稅制的建立，突破了對國有企業(yè)課稅的禁區(qū)，從形式上看與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的做法接近。比較與借鑒，既可以讓中國維護(hù)國家稅收主權(quán)，又可以讓中國更容易參與國際稅收協(xié)調(diào)與合作。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的稅制沒有統(tǒng)一的模式，還表現(xiàn)在宏觀稅負(fù)上。宏觀稅負(fù)問題經(jīng)常引發(fā)爭論。從現(xiàn)實(shí)來看，輕稅不見得優(yōu)于重稅。如果輕稅導(dǎo)致的結(jié)果是公眾所需的基本公共服務(wù)難以提供，那么國家治理就處于失序狀態(tài)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的稅負(fù)既有重的，又有輕的，這通常以稅收收入占GDP的比重來加以反映。僅比較這類數(shù)據(jù)指標(biāo)是不夠的，稅收需要與公共服務(wù)需求對應(yīng)起來，需要與人民的滿意度（納稅人滿意度）指標(biāo)評價(jià)有效地結(jié)合。稅收是現(xiàn)代國家財(cái)政收入的主要形式。如果高稅負(fù)對應(yīng)的是高社會(huì)福利水平，低稅負(fù)對應(yīng)的是最基本的社會(huì)福利水平，那么這可能也不是問題。只有高稅負(fù)對應(yīng)低社會(huì)福利水平、低稅負(fù)對應(yīng)高社會(huì)福利水平才是問題，前者說明稅收收入未能有效轉(zhuǎn)化為社會(huì)福利;后者意味著社會(huì)福利不可持續(xù)。無論什么樣的稅收與公共服務(wù)關(guān)系，都必須考慮財(cái)政的可持續(xù)性。如果公共服務(wù)融資缺口過大，那么僅僅依靠稅收是不夠的，必須將稅收與公債、政府資產(chǎn)等問題聯(lián)系起來。中國作為大國，公共服務(wù)的提供具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，在這樣的體制下，大國輕稅是可能做到的。

（六）誤區(qū)之六：以為存在一勞永逸的理想稅制改革方案

稅制改革目標(biāo)的選擇受到特定條件的約束。同是市場經(jīng)濟(jì)國家，不同國家的稅制往往表現(xiàn)出不同的特征，這說明沒有一種放之四海而皆準(zhǔn)的稅制。橫向比較如此，縱向比較亦如此。一國稅制往往因不同時(shí)期的需求不同而不相同。農(nóng)業(yè)社會(huì)的稅制不同于工業(yè)社會(huì)，工業(yè)社會(huì)不同發(fā)展階段的稅制也會(huì)不同。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了大范圍的變遷，且這種變遷尚未完成，在這樣的背景下，稅制本身就有內(nèi)在調(diào)整的必要，相應(yīng)地，理想的稅制改革方案也可能作出相應(yīng)的變化。

一勞永逸的理想稅制改革方案是不存在的。稅制改革在不同時(shí)期可能有不同的改革目標(biāo)。對現(xiàn)實(shí)認(rèn)識的不斷深化，可能促使改革者提出不一樣的具體稅制改革方案。既有的稅制改革方案在實(shí)施中可能遇到之前未預(yù)期到或未充分考慮到的問題，這類問題出現(xiàn)就可能導(dǎo)致方案選擇的變化。稅收理論的新進(jìn)展、新稅種的出現(xiàn)、具體稅制的創(chuàng)新等，都可能對稅制改革方案提出新的要求。

稅制改革方案具有層次性，既有總體稅制改革方案，又有具體稅制改革方案?？傮w方案或根本性方案，在正常情況下不會(huì)有根本性的變化，但也可能需要作適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)。只有在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生大的變化時(shí)，稅制改革總體方案才可能發(fā)生根本性的變化。具體稅制改革方案變化的可能性遠(yuǎn)大于總體方案，這體現(xiàn)了稅制改革方案選擇的靈活性或彈性，可使具體稅制更適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。

當(dāng)今發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的稅制，多因應(yīng)工業(yè)化時(shí)代發(fā)展而確立。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來和服務(wù)經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征日益明顯，稅制有內(nèi)在調(diào)整的必要。在這種背景下，稅制往往需要重新設(shè)計(jì)。特別是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的滲透力急劇擴(kuò)大，尋找到一種較穩(wěn)定的稅制改革方案，盡可能減少稅制改革方案不確定性所帶來的負(fù)面沖擊，是稅制改革方案選擇本來就應(yīng)充分考慮的。

三、深化稅制改革的四大挑戰(zhàn)

（一）挑戰(zhàn)之一：國家治理風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)

稅制改革，特別是一些關(guān)鍵性的稅制改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，方案不當(dāng)可能引發(fā)國家治理風(fēng)險(xiǎn)。這里僅以風(fēng)險(xiǎn)較大的房地產(chǎn)稅改革為例加以闡釋。

中國房地產(chǎn)稅改革是在高房價(jià)背景下進(jìn)行的，這是特殊的國情，因此房地產(chǎn)稅改革可能對房價(jià)產(chǎn)生的短期影響與中長期影響均需充分考慮。如果短期影響的結(jié)果是房價(jià)急速下跌，那么中長期收益也就無從談起。只要房價(jià)一年上漲10%，那么即使房地產(chǎn)稅按照3%的稅率征收，持有房地產(chǎn)的成本也都可以得到覆蓋。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，開征房地產(chǎn)稅不會(huì)改變中長期房價(jià)的上漲趨勢。從短期來看，開征房地產(chǎn)稅可能考驗(yàn)業(yè)主的支付能力。在住房自住者中，有相當(dāng)部分業(yè)主可能沒有房地產(chǎn)稅的支付能力。其中兩類人值得高度關(guān)注：一是通過福利分房得到住房的業(yè)主，他們可能不具有商品房的購買力卻擁有了商品房，而且這類住房有許多地段好、評估價(jià)高;二是在房價(jià)相對較低時(shí)購買商品房者，房價(jià)快速上漲后他們的收入增速未能趕上房價(jià)的漲幅。短期內(nèi)開征房地產(chǎn)稅對投資者、投機(jī)者的影響同樣需要關(guān)注。理論上只要他們有房地產(chǎn)稅的支付能力，就不用拋售住房，相反，他們可能因此提高租金。2018年中國房租的較快上漲，與原先租金相對于住房資產(chǎn)來說回報(bào)率太低、價(jià)格有內(nèi)在回歸空間有關(guān)，與房地產(chǎn)中介的強(qiáng)市場影響力有關(guān)，與城市化進(jìn)程中住房需求較大有關(guān)。

擁有多套（座）住房的業(yè)主，不滿足“房子是用來住的”的政策要求，理論上屬于被調(diào)控對象。課稅行為可能讓其中的一些人拋售住房。高房價(jià)是透支家庭購買力甚至親朋好友購買力的結(jié)果，特別是親朋好友購買力透支之后，房地產(chǎn)價(jià)格就具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。在高房價(jià)壓力下，房地產(chǎn)拋售可能會(huì)加劇市場下行壓力，從而誘發(fā)市場的不穩(wěn)定，影響房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康穩(wěn)定發(fā)展。不僅房地產(chǎn)市場會(huì)受影響，而且既有的地方政府依靠賣地融資的“土地財(cái)政”模式也會(huì)受到?jīng)_擊，難以持續(xù)。如果地方政府未找到可替代財(cái)力，就可能引發(fā)地方財(cái)政危機(jī)，破壞國家財(cái)政的正常運(yùn)行，其破解之道是地方財(cái)政找到可替代財(cái)力。開征房地產(chǎn)稅是選擇項(xiàng)之一。但就目前而言，無論是房地產(chǎn)稅立法的支持者，還是持保留意見者，都對短期內(nèi)房地產(chǎn)稅所能提供的財(cái)政收入缺乏信心。強(qiáng)烈主張盡快推出房地產(chǎn)稅者也認(rèn)為短期內(nèi)只能對少數(shù)住房課稅，這樣事實(shí)上地方政府所能獲得的稅收收入是有限的。如果房地產(chǎn)稅收入著眼的是中長期，那么未來的財(cái)力又緩解不了現(xiàn)時(shí)的財(cái)政困難。按照財(cái)政收入籌集的要求來看，房地產(chǎn)稅將是不可承受之重。推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，需要考慮到這個(gè)特殊國情——高房價(jià)背景下的房地產(chǎn)稅制改革。穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，是務(wù)實(shí)的選擇。

有一些問題需要深入討論。房地產(chǎn)稅就一定是現(xiàn)代稅收制度的組成部分嗎？房地產(chǎn)稅（財(cái)產(chǎn)稅）是古老的稅種，只是以評估價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行征收出現(xiàn)的時(shí)間不算太久遠(yuǎn)。這種稅由于稅基不可移動(dòng)，具有成為地方稅的天然優(yōu)勢，但與其他財(cái)產(chǎn)稅一樣，局限性較為明顯。納稅人可能為了納稅不得不變賣財(cái)產(chǎn)。有人建議可以采取先記賬，去世之后再清算應(yīng)納稅額，這樣稅制改革就演變成為稅收倫理學(xué)問題。中國人習(xí)慣給子孫后代留點(diǎn)財(cái)產(chǎn)，結(jié)果財(cái)產(chǎn)要被征稅，或要被變賣，情感上不易接受。如果一定要借房地產(chǎn)稅來解決公平問題，那么房地產(chǎn)稅與財(cái)富稅相比就顯得不夠公平。個(gè)人取得收入時(shí)納稅，稅后可支配收入用于購房，又需要支付房地產(chǎn)稅，但購買藝術(shù)品、古董，就不會(huì)有類似的稅，這符合公平征稅原則嗎？各國的房地產(chǎn)稅在稅收收入中的重要性的差異較大，有的比較重要，但即使是美國這樣一個(gè)地方稅收入很重要的國家，地方政府支出還是在很大程度上依靠上級轉(zhuǎn)移支付;一些歐洲國家房地產(chǎn)稅的重要性遠(yuǎn)不如美國。因此，對于房地產(chǎn)稅的重要性不能教條式地理解，而要結(jié)合中國“土地財(cái)政”模式的轉(zhuǎn)變來探討，并提出適合中國國情的改革方案。

房地產(chǎn)稅立法的平穩(wěn)性，對于不同群體的影響不同，需要深入研究。對于工作中的個(gè)人來說，只要個(gè)人所得稅減稅所帶來的收入足以覆蓋房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)，這就不是什么問題，但是對于退休者來說，房地產(chǎn)稅的開征可能就意味著凈付出。公眾對房地產(chǎn)稅的接受程度，房地產(chǎn)稅的支付能力以及財(cái)富觀的變化，政府需要以及可能從房地產(chǎn)稅中獲得多少稅收收入，都需要深入研究。

房地產(chǎn)稅改革標(biāo)志著稅制改革進(jìn)入深水區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)不僅僅反映在房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定性上，而且更表現(xiàn)在對金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，乃至社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的影響上，這對國家治理是較大的挑戰(zhàn)。

（二）挑戰(zhàn)之二：技術(shù)進(jìn)步、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的挑戰(zhàn)

技術(shù)進(jìn)步對稅制改革的挑戰(zhàn)是永恒的，不同時(shí)期技術(shù)進(jìn)步的挑戰(zhàn)有大有小。在信息化時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的興起，都會(huì)使稅源流動(dòng)更加便捷。一地稅源可能在瞬間流出，且稅源流動(dòng)的范圍可能不局限于一國之內(nèi)。

現(xiàn)行稅制讓法治背景下稅務(wù)人員自由裁量權(quán)大幅度增加。例如，預(yù)約定價(jià)安排、轉(zhuǎn)讓定價(jià)、國際稅收問題層出不窮，類似問題在國家層面也表現(xiàn)了出來，區(qū)域間稅源轉(zhuǎn)移比任何時(shí)候都要便利。總部經(jīng)濟(jì)、價(jià)格公司內(nèi)部或企業(yè)集團(tuán)內(nèi)的定價(jià)策略可以在很大程度上改變稅負(fù)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)讓稅源的轉(zhuǎn)移更是來無影去無蹤。如何判斷經(jīng)濟(jì)行為是否符合納稅條件，變得更復(fù)雜，甚至難以捉摸。當(dāng)然，技術(shù)影響也有便利之處，人工智能技術(shù)的發(fā)展，可能讓人員無以逃遁，但也會(huì)帶來隱私保護(hù)的難題[6]。技術(shù)進(jìn)步對企業(yè)組織形式的影響明顯，總部所在地與經(jīng)營地的稅源之爭更加激烈。稅源流動(dòng)可能讓中央集中征稅的優(yōu)勢更明顯。稅收在國家治理中的作用很大，作為工具的稅，用好有利，用不好則會(huì)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。防范稅制改革風(fēng)險(xiǎn)，并不是說要縮手縮腳，更不是不為，而是要謹(jǐn)慎地“為”。稅制改革收益如果小于成本，那么相應(yīng)的改革就沒有必要進(jìn)行。稅源流動(dòng)往往伴隨著現(xiàn)金流和物流，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可能讓物流追蹤失去意義，現(xiàn)金流也會(huì)因?yàn)橐粐赡苤皇翘幱诂F(xiàn)金流的中間環(huán)節(jié)而無法依靠自身的力量就可以有效追蹤。技術(shù)進(jìn)步對稅收征管的挑戰(zhàn)前所未有。

技術(shù)進(jìn)步的有利條件是現(xiàn)金交易的減少。中國是一個(gè)發(fā)展中國家，但直接越過了發(fā)達(dá)國家支票簽署和大規(guī)模信用卡使用的階段，直接進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)支付新時(shí)代。各種支付手段越來越普及，在很大程度上解決了過去因現(xiàn)金交易多而伴生的中小企業(yè)和個(gè)人稅收征管困難的問題，令稅收征管條件越來越好。與此同時(shí)，適應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的稅制明顯表現(xiàn)出不相適應(yīng)的缺陷。稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）問題的廣泛存在，在許多時(shí)候并不違法，但因此所帶來的稅源流失難題，困擾著各國政府。BEPS行動(dòng)計(jì)劃以及其他雙邊或多邊的稅收征管合作條約讓各國政府的國際稅收合作有了可能，但具體運(yùn)作并非那么容易。對于各國在全球價(jià)值鏈中的貢獻(xiàn)的判斷，涉及諸多技術(shù)難題，這對稅制改革帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

新業(yè)態(tài)往往呼喚新的稅制。新業(yè)態(tài)在出現(xiàn)之初，可能有稅收優(yōu)惠的要求。新業(yè)態(tài)是新出現(xiàn)的，但其持續(xù)性會(huì)有多久，商業(yè)運(yùn)作模式如何，都需要全面研判。業(yè)態(tài)新就要求稅收優(yōu)惠，不見得符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，更不一定符合高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。新業(yè)態(tài)往往意味著新商業(yè)模式。有活力、有潛力的新業(yè)態(tài)，從一開始就可能表現(xiàn)出不同于以往的特征。新業(yè)態(tài)也可能是競爭力特別強(qiáng)的業(yè)態(tài)，可能根本就不需要稅收優(yōu)惠或僅靠財(cái)政補(bǔ)貼就可以生存得很好，并有發(fā)展空間。新業(yè)態(tài)是否需要稅收優(yōu)惠，以體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的要求，這并不太容易判斷，也會(huì)構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。此外，技術(shù)進(jìn)步令勞動(dòng)密集型行業(yè)可能轉(zhuǎn)換為資本密集型行業(yè)，這對企業(yè)所得稅制、個(gè)人所得稅制和社會(huì)保險(xiǎn)稅制等改革都會(huì)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

（三）挑戰(zhàn)之三：全球化令稅制改革考慮更多的國際因素

高水平的市場經(jīng)濟(jì)體制肯定是開放度很高的市場經(jīng)濟(jì)體制。在開放經(jīng)濟(jì)條件下，一國稅制的選擇不能只考慮自身因素，還要適應(yīng)對外開放的需要。當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體與世界的聯(lián)系愈發(fā)密切時(shí)，其稅制就要更多地考慮國際因素。

經(jīng)濟(jì)全球化對各國稅制改革帶來了沖擊，具體表現(xiàn)在：一是稅制選擇必須適應(yīng)全球化的需要，順應(yīng)資本、技術(shù)、勞動(dòng)、貨物和勞務(wù)的市場交易趨勢，必須有國際競爭力;二是各國稅制相互影響，稅制的動(dòng)態(tài)特征更加明顯，特別是大國稅制改革所引發(fā)的改革浪潮，讓多數(shù)國家難以置身度外。全球化程度的加深，讓稅制改革的外部推動(dòng)力量更加強(qiáng)大。20世紀(jì)80年代以來，美國稅制改革對世界其他國家（地區(qū)）的稅制產(chǎn)生了巨大的沖擊。1986年美國以減稅為中心內(nèi)容的稅制改革實(shí)施之后，寬稅基、低稅率成為許多國家競相模仿的對象，引領(lǐng)了世界稅制改革，個(gè)人所得稅高稅率一去不復(fù)返，稅制也因此而簡化。21世紀(jì)初期美國的稅制改革同樣產(chǎn)生了相應(yīng)的影響，使遺產(chǎn)稅減稅成為世界潮流。即使是最終未能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的單一稅制改革，也掀起了全球稅制改革的大討論，并可能在未來某個(gè)時(shí)段對世界稅制改革產(chǎn)生影響。大經(jīng)濟(jì)體與小經(jīng)濟(jì)體的稅制不同，理論上稅制可以更多地考慮自身因素，但面對同樣的國際競爭環(huán)境，特別是資本競爭、人才競爭，稅負(fù)重顯然不是較優(yōu)選擇。小經(jīng)濟(jì)體有些本來稅負(fù)輕，因此可以不用理會(huì)大經(jīng)濟(jì)體可能進(jìn)行的減稅改革。

中國深化稅制改革，需要注意到世界稅制的相互影響。增值稅和所得稅是兩個(gè)典型案例。改革開放以來，中國引進(jìn)增值稅的過程，是學(xué)習(xí)、比較與借鑒的過程。中國稅制改革之所以越來越強(qiáng)調(diào)所得稅的作用，是因?yàn)閷α鬓D(zhuǎn)額征稅未考慮到企業(yè)是否盈利，流轉(zhuǎn)稅征收特別是環(huán)節(jié)越多的貨物承擔(dān)的稅負(fù)越重，而對所得額征稅，是對收入扣除成本之后的余額課稅，不影響企業(yè)的正常經(jīng)營。事實(shí)上，中國所得稅重要性的強(qiáng)調(diào)自20世紀(jì)80年代就有了，并不是2013年之后才提出的，但是，由于稅收征管因素，所得稅在很長一段時(shí)間內(nèi)，都不是中國的主體稅種。在傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)稅背景下，周轉(zhuǎn)稅的性質(zhì)決定了全能廠的稅負(fù)輕于專業(yè)廠，這不利于專業(yè)化分工，扭曲了經(jīng)濟(jì)效率。所得稅特別是個(gè)人所得稅在收入體系中的地位，取決于個(gè)人收入水平的上升，即使有潛力，發(fā)展中國家的國情也決定了個(gè)人所得稅很難在經(jīng)濟(jì)起飛階段為政府籌集到足夠多的財(cái)力。

稅制改革在流轉(zhuǎn)稅內(nèi)部做文章是必然的選擇。增值稅就是在這樣的環(huán)境中進(jìn)入改革者的視野的。增值稅原理和所得稅相似，卻是對流轉(zhuǎn)額征收，可以解決傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)稅的重復(fù)征稅問題，一旦稅收征管問題得到解決，增值稅的引入和推廣就不再是什么難題。增值稅作為一個(gè)年輕的稅種，是中國向他國學(xué)習(xí)之后引進(jìn)的。如今增值稅的收入潛力不斷得到釋放，并最終成為中國第一大稅種。引進(jìn)新稅種，一開始是粗線條的，即使是1994年的稅制改革，增值稅仍然選擇生產(chǎn)型，而不是消費(fèi)型，2004年才開始從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向消費(fèi)型，但當(dāng)時(shí)也就是機(jī)器設(shè)備所對應(yīng)的進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣，比較接近消費(fèi)型的是“營改增”試點(diǎn)全面推行之后，新增不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額可以分兩年抵扣。增值稅在世界上也有不同的模式，選擇何種模式，需要對該模式在中國的適應(yīng)性作出判斷，其中主要是財(cái)政因素和經(jīng)濟(jì)因素。當(dāng)經(jīng)濟(jì)因素考慮更多時(shí)，消費(fèi)型增值稅就得到更多的支持。當(dāng)然，這一問題也可以通過增值稅稅率的調(diào)整來加以解決。

個(gè)人所得稅綜合與分類改革有專項(xiàng)附加扣除，更加公平。20世紀(jì)80年代，中國個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅就有綜合征收的規(guī)定，綜合與分類相結(jié)合不是新生事物，但專項(xiàng)附加扣除是全新的。專項(xiàng)附加扣除更加強(qiáng)調(diào)公平，對相關(guān)的稅收征管工作提出了新要求。采取標(biāo)準(zhǔn)化和簡化的做法，讓專項(xiàng)附加扣除辦法更容易落地。從世界范圍來看，采用不同的個(gè)人所得稅模式，既有傳統(tǒng)因素，又有社會(huì)公平因素。人才競爭與最高邊際稅率的選擇有密切關(guān)系，設(shè)置相對較低的最高邊際稅率，可以幫助中國吸引到更多高端人才。至于社會(huì)公平問題，完全可以通過健全社會(huì)保障制度和改善公共服務(wù)來解決。

（四）挑戰(zhàn)之四：稅收理論不能充分支撐稅制改革

稅制改革需要稅收理論的指導(dǎo)。有什么樣的稅收理論，就有什么樣的稅制。社會(huì)主義條件下的稅收最初為“非稅論”所主導(dǎo)，結(jié)果是稅收作用被限制在狹小的范圍內(nèi)，稅制的過度簡化與此也有密切關(guān)系。改革開放以來，稅收理論適應(yīng)市場化改革的需要有了新的發(fā)展，“經(jīng)濟(jì)-稅收-經(jīng)濟(jì)”原理得到發(fā)揚(yáng)光大，結(jié)合中國實(shí)際的稅收原則理論得到發(fā)展，稅收的經(jīng)濟(jì)（效率）原則、社會(huì)（公平）原則、穩(wěn)定（宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定）原則和財(cái)政原則理論都得到了較深入的研究。西方稅收理論的引進(jìn)，在一定程度上有助于市場化背景下稅制改革的推進(jìn)，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與歸宿、最優(yōu)稅收理論等不同程度得到介紹，也有了一定的研究，但就研究深度而言，或因理論基礎(chǔ)受限、或因?qū)嶋H數(shù)據(jù)的獲取困難、或因研究工具掌握得不夠到位，稅收理論的發(fā)展仍有相當(dāng)大的空間。進(jìn)入新時(shí)代之后，中國稅收理論應(yīng)因應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，突破稅收經(jīng)濟(jì)論，在國家治理的大框架內(nèi)探討稅收理論問題，唯此，指導(dǎo)中國稅制改革實(shí)踐的稅收理論才能真正發(fā)展起來。稅收與經(jīng)濟(jì)行為有著密切關(guān)系，必須對經(jīng)濟(jì)行為有深入的分析，否則對課稅的影響將難以把握。稅負(fù)歸宿理論亟待結(jié)合中國實(shí)際作深入研究，而這并不容易做到，對納稅人、負(fù)稅人的影響需要建立在對市場充分了解的基礎(chǔ)之上。

在中國稅收理論發(fā)展中，要特別注意比較與借鑒方法的采用，特別是具體稅制的研究。國際稅收研究更應(yīng)在國際同行的成果基礎(chǔ)之上進(jìn)行。中國稅收理論還需要精耕細(xì)作，對具體稅收問題作更深入的研究，而這只能靠扎實(shí)的研究，但受制于稅收基礎(chǔ)數(shù)據(jù)公開程度和數(shù)據(jù)質(zhì)量，一些本可以深化的研究尚未能進(jìn)行。超越經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的稅收理論研究需要各相關(guān)學(xué)科的共同推進(jìn)，畫地為牢以及只強(qiáng)調(diào)某種方法的應(yīng)用，都不足以認(rèn)識稅制改革的規(guī)律。

不同時(shí)期的稅制改革，包括計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的稅制改革、有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)條件下的稅制改革、市場經(jīng)濟(jì)條件下的稅制改革，都得到了不同程度的研究。新時(shí)代如何結(jié)合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究稅制改革，是稅收理論發(fā)展的重要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)都需要稅收發(fā)揮作用，稅收如何因應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要，在滿足稅收基本功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)之上，完成中國現(xiàn)代化進(jìn)程賦予稅收的使命，還需要深入探討。

中國稅制改革理論研究需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段而進(jìn)行。人類經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)化社會(huì)。羅斯托指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了六個(gè)階段：傳統(tǒng)社會(huì)階段、起飛前準(zhǔn)備階段、起飛階段、成熟階段、高消費(fèi)階段、注重生活質(zhì)量階段，不同階段不同社會(huì)對國家職能提出了不同的要求。當(dāng)前，中國正處于新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的重要階段。農(nóng)業(yè)社會(huì)中稅收的來源只能主要來自農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)稅以不同方式存在，且在稅收體系中占據(jù)重要地位，中國歷史上田賦曾經(jīng)是稅收收入的重要形式。在工業(yè)化起步階段，農(nóng)業(yè)稅收仍然在稅收體系中扮演著重要的角色。農(nóng)業(yè)稅或以其他方式從農(nóng)業(yè)中獲取的收入（如農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)收購），不僅提供了政府運(yùn)行所需的財(cái)力，而且還為工業(yè)化提供了財(cái)力支持。當(dāng)工業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的主要部門，在國民經(jīng)濟(jì)總值中占據(jù)主要地位時(shí)，農(nóng)業(yè)稅收的地位就可以淡化，中國農(nóng)村稅費(fèi)改革乃至最終取消農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的地位相對下降有著密切關(guān)系。當(dāng)然這種變化不一定意味著農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變，但農(nóng)業(yè)提供主要財(cái)政收入的功能已經(jīng)發(fā)生變化。與取消農(nóng)業(yè)稅聯(lián)系在一起的是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興因此進(jìn)入實(shí)際操作階段。在工業(yè)化中后期，第三產(chǎn)業(yè)所提供的稅收收入占比提高，并逐步超過工業(yè)，但工業(yè)在稅收收入體系中仍然具有重要的地位，在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)與第三產(chǎn)業(yè)可能并駕齊驅(qū)。在后工業(yè)化社會(huì)中，第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）地位上升，但工業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位仍然很重要，不少服務(wù)業(yè)圍繞工業(yè)而存在。在稅收存在的時(shí)代，稅源總是來自在那個(gè)時(shí)代最主要的經(jīng)濟(jì)部門。

傳統(tǒng)社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢的階段，基本上與農(nóng)業(yè)社會(huì)相對應(yīng)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)后期，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入起飛前準(zhǔn)備階段，在這一階段和起飛階段，稅收政策通常能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，稅制改革圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行。成熟階段、高消費(fèi)階段同樣需要相應(yīng)的稅收政策。注重生活質(zhì)量的階段，也需要稅收政策的強(qiáng)力支持。稅收如何促進(jìn)美好生活需要的滿足，就成為稅制改革的重要任務(wù)。新時(shí)代稅收理論研究需要加強(qiáng)，這樣才有可能支撐稅制改革，為具體稅制改革之間的協(xié)調(diào)提供支持。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展可能讓一些本來不太重要的稅收問題變得更加重要。關(guān)稅問題就是其中之一。中美貿(mào)易摩擦的背后有許多與稅收有關(guān)，我國關(guān)稅理論研究尚不能適應(yīng)新時(shí)代的需要。對關(guān)稅的效應(yīng)進(jìn)行深入研究，就不能不探討課稅對中美內(nèi)部不同“贏家”和“輸家”的影響。

好的稅收理論所提供的是參照系，在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中，需充分考慮約束條件。最優(yōu)稅收理論是現(xiàn)代稅收理論的重要進(jìn)展，對稅制改革有許多重要的啟示。商品稅稅率選擇、所得稅稅率選擇、最優(yōu)稅制結(jié)構(gòu)等理論都有重要的參考意義，且對現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了重要影響。所得稅稅率在第二次世界大戰(zhàn)之后的變化過程，特別是20世紀(jì)80年代稅率下調(diào)，與最優(yōu)稅收理論的發(fā)展不無關(guān)系，但最優(yōu)所得稅的倒U型稅率曲線并沒有變成現(xiàn)實(shí)。最優(yōu)稅制理論（稅制設(shè)計(jì)理論）考慮了稅收征管成本和遵從成本，所得到的啟示更多，需要加以關(guān)注。

稅收理論多從封閉的一國稅制入手?，F(xiàn)實(shí)中，各國稅制相互影響。在全球化背景中，卻沒有全球政府，國際稅收的競爭與合作，如何在稅收理論中得到充分體現(xiàn)？此外，就應(yīng)對國際逃避稅問題而言，稅收理論準(zhǔn)備得還很不夠。

四、面向高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的稅制改革

（一）深化稅制改革需要面向高水平的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制

高水平的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，首先應(yīng)該是好的市場經(jīng)濟(jì)體制。這樣的市場經(jīng)濟(jì)體制有好的法治基礎(chǔ)。唯有法治，才能約束政府、約束經(jīng)濟(jì)主體，規(guī)范政府與市場和社會(huì)的關(guān)系。好的市場經(jīng)濟(jì)體制不一定是完美的市場經(jīng)濟(jì)體制，但市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的條件可以得到保障。

一個(gè)經(jīng)濟(jì)體建立起高水平的市場經(jīng)濟(jì)體制，至少應(yīng)滿足以下條件：一是經(jīng)濟(jì)效率大幅度提高，在世界排名前列。這不僅包括微觀經(jīng)濟(jì)效率，而且包括宏觀經(jīng)濟(jì)效率。微觀經(jīng)濟(jì)效率是指市場主體的活力得到充分的激發(fā);宏觀經(jīng)濟(jì)效率最終表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，稅收在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的作用需要得到充分的保障。二是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)等在世界排名前列。三是人民生活水平、人類社會(huì)發(fā)展指數(shù)在世界排名前列。中國是一個(gè)大經(jīng)濟(jì)體，這就決定了其國家治理的復(fù)雜性，稅收制度建設(shè)必須適應(yīng)這一復(fù)雜性的要求。中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，這樣的社會(huì)可能伴隨著“低欲望社會(huì)”的出現(xiàn)，稅制改革對此也應(yīng)有所反映。

（二）高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要樹立起稅制改革的現(xiàn)代理念

現(xiàn)代理念不只是技術(shù)手段的應(yīng)用問題，更需要法治精神。如何看待宏觀稅負(fù)？稅收與財(cái)政支出（公共服務(wù)）如何協(xié)調(diào)？稅制結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化配置？如何調(diào)節(jié)各個(gè)稅種之間的關(guān)系，才能體現(xiàn)稅制的最優(yōu)化要求？發(fā)展中國家建立現(xiàn)代稅收制度有什么特別之處？逃避稅問題該如何應(yīng)對？如何看待稅收工具、標(biāo)準(zhǔn)工具和非標(biāo)準(zhǔn)工具？這些問題都有待深入探討。

中國需要建設(shè)的是高水平的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)體制中的種種不足，需要靠深化包括稅制在內(nèi)的多種經(jīng)濟(jì)體制改革來加以糾正?，F(xiàn)有稅制主要滿足的是稅收的財(cái)政功能，而對經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平考慮不夠。稅負(fù)輕重不僅要看名義稅負(fù)，而且要看稅務(wù)部門能否對納稅人有效征管。在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中的市場主體較多的條件下，通常不太容易做到稅收的有效征管，稅收遵從度較低，這一點(diǎn)對于企業(yè)和個(gè)人來說都是如此。

稅收征管效率的提高與市場主體的可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。一般認(rèn)為，稅收征管效率的改進(jìn)，有助于市場主體之間的公平競爭，但是就全社會(huì)來說，這里有一個(gè)市場主體能否順利轉(zhuǎn)型的問題。面對突然增加的實(shí)際稅負(fù)，市場主體能否經(jīng)受得住，對此我們不能不加以考慮。這種實(shí)際稅負(fù)的增加可能來自兩方面：一是具體稅制的征管效率提高;二是稅制改革引起的稅負(fù)連鎖反應(yīng)。前者容易理解;后者如“營改增”之后，原先不需要進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣的企業(yè)也需要進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣，因此對本來不提供增值稅發(fā)票的企業(yè)提出了開具發(fā)票的要求，就此有觀點(diǎn)認(rèn)為這是促進(jìn)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的好時(shí)機(jī)，是正確的道路，但問題是企業(yè)可能就這樣不存在了。因此，改革戰(zhàn)略選擇的關(guān)鍵是如何確定合適的時(shí)機(jī)，如何改革才能平穩(wěn)過渡。稅制改革是一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，平穩(wěn)過渡需要什么樣的條件？不能適應(yīng)新制度的企業(yè)倒閉可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)、企業(yè)間的債權(quán)債務(wù)問題和就業(yè)問題都是需要考量的。為此，需要充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境對稅制改革的影響。經(jīng)濟(jì)下行壓力大時(shí)，不宜推出此類改革。

在高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，市場在資源配置中的決定性作用可得到良好的發(fā)揮，社會(huì)問題可得到良好的解決，稅收的法治性能得到充分體現(xiàn)。高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制意味著高效率的公共服務(wù)，納稅服務(wù)也是其中之一。納稅人可以獲取更全面的稅制知識，對稅收政策和稅收制度作出更積極的回應(yīng)。高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制意味著稅制有較強(qiáng)的國際競爭力，在營商環(huán)境改善中扮演重要角色。

（三）減稅降費(fèi)背景下的稅制改革邏輯

中國積極財(cái)政政策加力提效，減稅降費(fèi)是重頭戲。大規(guī)模減稅只能在主要稅種上做文章，并與稅制改革協(xié)調(diào)配合。減稅降費(fèi)既是經(jīng)濟(jì)政策，又是稅制改革的內(nèi)容，是按照稅制改革的大方向前進(jìn)的。

增值稅是中國第一大稅種，提供了40%左右的稅收收入，減稅的重點(diǎn)在增值稅。增值稅稅率簡并工作是既定任務(wù)，但至今目標(biāo)未見明確。按照就低不就高的原則，增值稅三檔并兩檔的目標(biāo)應(yīng)是基本稅率10%左右和低稅率5%左右。從2018年5月1日開始，增值稅17%和11%的稅率各降1個(gè)百分點(diǎn)。從2019年4月1日起，增值稅16%的稅率直降3個(gè)百分點(diǎn)，10%的稅率降為9%，此外還有其他保障措施，保障各行業(yè)增值稅稅負(fù)不增加，增值稅的減稅力度大充分體現(xiàn)了積極財(cái)政政策的要求。沿著簡并稅率的方向降稅率，符合增值稅制改革的要求，向現(xiàn)代增值稅制度邁出了重要的一步。一旦增值稅制合理了，增值稅立法條件就成熟了。

企業(yè)所得稅近年來在研發(fā)支出加計(jì)扣除等諸多方面發(fā)力，起到了一定減稅效果。結(jié)合稅制改革和減稅降費(fèi)的要求，企業(yè)所得稅的稅率應(yīng)從25%下調(diào)至20%，甚至更低的水平（15%）。2007年通過的《企業(yè)所得稅法》統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)所得稅制，選擇25%的稅率，就是基于國際稅收競爭環(huán)境的選擇。如今，美國稅改之后，聯(lián)邦公司所得稅稅率從15%—35%調(diào)整到21%。由于美國多數(shù)公司本來適用35%的稅率，因此，可以理解為公司所得稅稅率下降了14個(gè)百分點(diǎn)。美國是全球第一大經(jīng)濟(jì)體，其做法容易為其他國家效仿。在這樣的背景下，中國企業(yè)所得稅稅率下降5個(gè)百分點(diǎn)，也不能算大幅度的下降。之所以建議15%的稅率，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中有許多稅收優(yōu)惠政策給符合條件的企業(yè)就是適用15%的稅率。

消費(fèi)稅稅目稅率調(diào)整時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。消費(fèi)升級意味著中高檔商品消費(fèi)的增多，但范圍過寬、稅率過高的消費(fèi)稅，在一定程度上阻礙了消費(fèi)升級。大幅度降低消費(fèi)稅，不僅可以讓更多的進(jìn)口中高檔消費(fèi)品為國人所消費(fèi)，而且可以給國內(nèi)生產(chǎn)的中高檔消費(fèi)品以更多機(jī)會(huì)，讓人民美好生活的目標(biāo)更快得到實(shí)現(xiàn)。這也是注重生活質(zhì)量的社會(huì)的內(nèi)在要求。

具有專項(xiàng)附加扣除的綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制已建立起來，這大大降低了中低收入者的稅負(fù)，但個(gè)人所得稅最高邊際稅率仍有下調(diào)空間。社會(huì)一直對綜合所得最高邊際稅率45%的下調(diào)充滿期待。1980年工資薪金所得選擇45%的最高邊際稅率，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國家最高稅率一般為50%—75%。1986年美國稅改之后，多數(shù)國家稅率已下調(diào)。特朗普稅改之后，個(gè)人所得稅最高稅率降為37%。中國是發(fā)展中國家，綜合所得稅率適當(dāng)下調(diào)并不為過。理想的做法是與企業(yè)所得稅稅率一致，這可以解決征管上的許多難題。如果考慮到各方因素，那么最高稅率下降至35%也是可以接受的（更理想的狀態(tài)是與企業(yè)所得稅25%的稅率持平）。降低最高邊際稅率，并相應(yīng)調(diào)整其他各檔稅率，可以增加個(gè)人可支配收入，更好地促進(jìn)消費(fèi)，特別是中高檔消費(fèi)。

需要提及的是，面向小微企業(yè)的減稅（特別是企業(yè)所得稅和增值稅）稅額不大，但對于企業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)市場活力和保就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意義重大。

其他各小稅種也需要同步減稅。實(shí)際上，增值稅和消費(fèi)稅稅率的下調(diào)，就意味著城建稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加等稅費(fèi)的同步下降。為了讓減稅政策更有效，在積極財(cái)政政策實(shí)施期間，任何增稅政策都不宜出臺。相應(yīng)地，房地產(chǎn)稅立法，需要考慮增稅與減稅的相互抵消，即以房地產(chǎn)稅出臺為契機(jī)，取消房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅，并區(qū)分新房與舊房，盡可能減少重復(fù)增稅。舊房交易環(huán)節(jié)已繳納較多稅收，再與新住房一樣繳納房地產(chǎn)稅不公平。需要解決的問題還有：舊房是長期免稅，還是一段時(shí)間免稅？是減稅，還是免稅？輕稅如何設(shè)定？總之，要考慮房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康運(yùn)行，同時(shí)還要考慮納稅人的承受能力，以盡可能防范征稅的國家治理風(fēng)險(xiǎn)。

由于過去條件的限制，稅收征管特別是基層稅收征管相對比較粗放，這適應(yīng)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。如今，在大規(guī)模減稅政策實(shí)施背景下，除了某些可能涉及違法經(jīng)營的業(yè)務(wù)之外，應(yīng)盡可能不翻舊賬，并在制度上充分體現(xiàn)，讓企業(yè)信心滿滿，重新出發(fā)，迎接未來的挑戰(zhàn)。企業(yè)和居民在比較減稅前后所承擔(dān)的稅負(fù)時(shí)比較的是實(shí)際稅負(fù)，而不是名義稅負(fù)。無論是征管科技的進(jìn)步，還是稅務(wù)部門內(nèi)部管理的加強(qiáng)，都意味著征管力度的加大，這樣上述減稅政策實(shí)際上可能減少的稅收收入會(huì)比名義上測算的少。這是減稅決策中應(yīng)考慮的問題。

大規(guī)模減稅政策出臺的最直接挑戰(zhàn)是財(cái)政的可持續(xù)性。短期內(nèi)稅收收入可能下滑，對此必須有充分的應(yīng)對舉措。2019年財(cái)政赤字率從2.6%上調(diào)到2.8%，擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模，為減稅提供了一定保障;大幅度增加地方專項(xiàng)債券，對減稅降費(fèi)背景下的地方財(cái)政正常運(yùn)行有至關(guān)重要的作用;盤活存量財(cái)政資金，清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，加大并優(yōu)化國庫現(xiàn)金管理力度，都可以釋放出更多的資金。龐大的政府資產(chǎn)，也可以在應(yīng)對短期稅收收入可能下滑中發(fā)揮重要作用。減稅是政府與市場共度難關(guān)的舉措，是高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的應(yīng)有內(nèi)容。當(dāng)然，減稅不等于稅收收入一定會(huì)下降。稅率下調(diào)肯定是減稅，但因此也可能擴(kuò)大稅基，從而稅收收入不一定真得下降。未雨綢繆，為力度空前的減稅政策做好保障工作，方能讓稅制改革順利進(jìn)行。

為了保證積極財(cái)政政策的效果，至少在減稅降費(fèi)背景下，任何增稅的稅制改革措施均不適合出臺，這是財(cái)政政策綜合效應(yīng)發(fā)揮的基本要求。減稅降費(fèi)的代價(jià)大，但它無論對當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步穩(wěn)定，還是對未來國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，都有積極的推動(dòng)作用，因而值得去推動(dòng)。稅收政策與深化稅制改革也因此可以有機(jī)結(jié)合起來。

五、結(jié)語

深化稅制改革，需要立足國情，借鑒世界經(jīng)驗(yàn)，吸取歷史教訓(xùn)，同時(shí)還要充分利用現(xiàn)代科技，讓現(xiàn)代稅收制度更有現(xiàn)代氣息。技術(shù)進(jìn)步，特別是電子支付的迅速發(fā)展，在很大程度上解決了傳統(tǒng)上稅收征管最難解決的現(xiàn)金支付難題，對稅收征管是極大的支持。但技術(shù)進(jìn)步讓稅源高度流動(dòng)之后，稅收何去何從？稅制會(huì)不會(huì)永生？政府是不是應(yīng)該用其他收入來加以替代？這是一個(gè)超越稅制改革的更大的命題，也是一個(gè)恐怕很難回避的問題?？紤]這樣具有哲學(xué)高度的問題，可以在更長的時(shí)間段思考稅制改革，考慮稅制改革時(shí)機(jī)的選擇，分析稅制的穩(wěn)定性問題。稅制改革也是稅制建設(shè)的過程，需要充分利用各種信息，并以促進(jìn)人們合作為己任，鼓勵(lì)專業(yè)化分工。

進(jìn)入新時(shí)代，中國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。這是深化稅制改革的時(shí)代大背景。深化稅制改革的目標(biāo)不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。改革的動(dòng)力來自中國建立社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)，改革必然會(huì)遭遇阻力。部分群體的利益可能因改革受損，如何避免全社會(huì)受損，治理風(fēng)險(xiǎn)如何避免轉(zhuǎn)向全社會(huì)，需要充分考量。受損者會(huì)以全社會(huì)受損為由，反對改革，因而決策者需要判斷社會(huì)利益是否真正受損。稅制改革的順利進(jìn)行，需要確立適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制，建立改革的緩沖機(jī)制，按漸進(jìn)式改革的方式進(jìn)行，盡可能減少改革給市場和社會(huì)帶來的強(qiáng)烈沖擊。從對企業(yè)征稅的稅制轉(zhuǎn)向更多對自然人征稅的稅制，本來就有更多挑戰(zhàn)。將困難估計(jì)得更多些，方案準(zhǔn)備得更充分些，可以減少不必要的改革風(fēng)險(xiǎn)。稅制改革的時(shí)機(jī)選擇也非常重要，在未來，增稅改革不是不可行，只要社會(huì)接受即可，增稅改革在經(jīng)濟(jì)上行時(shí)期相對更容易推行?？傊母镄枰泻玫亩愔聘母飸?zhàn)略引導(dǎo)，尊重稅制運(yùn)行規(guī)律，尋找到合適的突破口，只要方向正確，深化稅制改革的目標(biāo)就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

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