孔祥智 周振

摘 ? 要：改革開放40多年來，我國農(nóng)村要素市場化配置改革經(jīng)歷了賦予農(nóng)民土地和勞動(dòng)力自主配置權(quán)利、放寬要素流動(dòng)限制與盤活閑置資源資產(chǎn)三個(gè)階段，農(nóng)村要素市場化配置水平明顯提升，既促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，又推進(jìn)了我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。針對當(dāng)前我國農(nóng)村要素市場化配置中存在的資源資產(chǎn)盤活不夠、要素跨城鄉(xiāng)和跨區(qū)域流動(dòng)不暢、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足等問題，建議持續(xù)做好資源要素盤活、流動(dòng)與保護(hù)等工作，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村要素市場化;要素配置;產(chǎn)權(quán)制度改革

中圖分類號(hào)：F320 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2020）07-0027-12

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項(xiàng)課題“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接研究”（18VSJ062）。

作者簡介：孔祥智，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;周振，國家發(fā)展和改革委員會(huì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員。

深化要素市場化配置改革、構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制，是加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。改革開放40多年來，我國農(nóng)村持續(xù)推進(jìn)市場化改革，要素市場化配置改革取得了長足進(jìn)步。然而，由于40多年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場化改革主要側(cè)重于產(chǎn)品市場，相較之下，要素市場化配置改革進(jìn)程相對滯后，要素市場化配置范圍相對有限，要素流動(dòng)存在體制機(jī)制障礙，不僅制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，而且對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來了不利影響。加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場配置資源功能，必須加快補(bǔ)齊農(nóng)村要素市場化配置短板。為此，本文梳理改革開放以來我國農(nóng)村要素市場化配置改革的歷史進(jìn)程，總結(jié)農(nóng)村要素市場化配置改革的經(jīng)驗(yàn)，剖析存在的主要問題，提出推進(jìn)改革的思路與對策，從而為推動(dòng)我國農(nóng)村要素市場化配置改革提供研究參考。

一、我國農(nóng)村要素市場化配置改革的基本歷程

要素市場化配置改革是激活資源資產(chǎn)、促進(jìn)要素充分流動(dòng)、加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值交換的過程。按照此定義，改革開放以來，我國農(nóng)村要素市場化配置改革主要聚焦勞動(dòng)力、土地、資金等要素，圍繞資源要素“盤活、流動(dòng)、保護(hù)”的主題主線展開，其歷史進(jìn)程大致可劃分為三個(gè)階段。

（一）1978—1991年：確立家庭經(jīng)營地位，賦予農(nóng)民土地、勞動(dòng)力自主配置權(quán)利

1978年，起始于安徽省鳳陽縣小崗村的“大包干”，拉開了農(nóng)村要素市場化配置改革的歷史大幕，開啟了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的先河。

第一，確立家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，賦予農(nóng)民土地自主經(jīng)營權(quán)。人民公社時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)民生產(chǎn)活動(dòng)由集體以行政命令統(tǒng)一調(diào)配，農(nóng)民幾乎沒有生產(chǎn)自主權(quán)。伴隨家庭承包責(zé)任制的確立，農(nóng)民獲得了承包地且被賦予了生產(chǎn)自主權(quán)，農(nóng)村土地、勞動(dòng)力要素配置效率得到了較大提升[1]。

第二，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)出現(xiàn)“松綁”，農(nóng)民獲得部分自主擇業(yè)權(quán)。杜潤生認(rèn)為，在原生產(chǎn)隊(duì)體制下，勞動(dòng)力剩余超過三分之一[2]。家庭承包責(zé)任制確立后，農(nóng)村勞動(dòng)力配置出現(xiàn)了三個(gè)積極性變化：一是部分農(nóng)民搞起了商業(yè)，農(nóng)村集市貿(mào)易與城市集體貿(mào)易發(fā)展活躍。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，廣大農(nóng)民獲得了創(chuàng)業(yè)的權(quán)利，1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的60%以上，占全國工業(yè)總產(chǎn)值的1/3以上。三是農(nóng)民開始進(jìn)城。1984年農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)限制政策開始松動(dòng)，富有冒險(xiǎn)精神的農(nóng)民率先走出農(nóng)村，1989年農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力由改革開放初期不到200萬人迅速增加到3000萬人[3]。不過，這一階段國家政策對農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)仍然比較審慎，附加了諸多限制條件，如1989年國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制民工盲目外出的緊急通知》;1991年7月國務(wù)院頒布《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》，規(guī)定農(nóng)民工招用必須在國家下達(dá)的勞動(dòng)工資計(jì)劃之內(nèi)。

第三，農(nóng)村金融體系重構(gòu)，鄉(xiāng)村資金大量外流。1978年后，原有城鄉(xiāng)合一的金融管理體制難以適應(yīng)新的生產(chǎn)關(guān)系變化，國家通過恢復(fù)、調(diào)整原有機(jī)構(gòu)職能范圍，初步形成了以農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社為主，農(nóng)村合作基金會(huì)等其他金融組織為補(bǔ)充的多元農(nóng)村金融供給格局[4]。伴隨農(nóng)村金融體系的恢復(fù)，金融支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作用顯現(xiàn)。不過，由于農(nóng)村金融體系尚不健全，這一階段農(nóng)村資金大量外流，1978—1991年通過金融渠道從農(nóng)村外流的資金高達(dá)4281.46億元[5]。

（二）1992—2012年：放寬要素流動(dòng)限制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場定價(jià)

1992年，黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，加速推進(jìn)了我國各領(lǐng)域市場化改革進(jìn)程。

第一，逐步消除農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)障礙。隨著城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大，城市勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)招工需求增加，“民工潮”問題備受社會(huì)關(guān)注，國家政策逐漸消除農(nóng)民進(jìn)城限制，并探索完善農(nóng)民工群體基本公共服務(wù)。1993年黨的十四屆三中全會(huì)提出：“逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移”，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革開始啟動(dòng)。2003年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，要求各地取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制，取消專為農(nóng)民工設(shè)置的登記項(xiàng)目，逐步實(shí)行暫住證一證管理。2008年10月召開的黨的十七屆三中全會(huì)在保障農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)權(quán)益方面具有里程碑意義，全會(huì)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，放寬中小城市落戶條件，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

第二，鼓勵(lì)承包地流轉(zhuǎn)。早在1984年，中央“一號(hào)文件”就明確“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”。但是，由于此階段農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)限制較多，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道相對較少，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不充分。為適應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城形勢以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展[6]，我國農(nóng)村政策開始大力鼓勵(lì)承包地流轉(zhuǎn)。2002年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?007年實(shí)施的《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，賦予承包人享有包括流轉(zhuǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)益。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，并指出“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”。其中，農(nóng)村基本經(jīng)營制度“長久不變”的重大決策，加快了2009年以來的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，2012—2014年我國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭經(jīng)營總面積的新增比重每年保持4個(gè)百分點(diǎn)以上。

第三，推進(jìn)農(nóng)村金融多元化改革。20世紀(jì)90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)，原有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系難以適應(yīng)新需求，除農(nóng)村合作基金會(huì)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基金會(huì)、農(nóng)民儲(chǔ)金會(huì)等大量農(nóng)村非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，民間借貸日益活躍，高利貸現(xiàn)象較為嚴(yán)重[7]。為滿足農(nóng)村借貸需求，整頓金融市場秩序，1993年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》確立了“建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國有商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融組織體系”的改革目標(biāo)，奠定了政策性、商業(yè)性、合作性金融分工協(xié)作的政策框架。1996年，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》提出，“建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”。為增加農(nóng)村金融組織供給，2006年，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，提出“鼓勵(lì)各類資本進(jìn)入農(nóng)村金融服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助組織和小額貸款組織等適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的新型農(nóng)村金融組織”。這一時(shí)期農(nóng)村金融改革的重點(diǎn)是健全金融體系與促進(jìn)金融組織多元化，對滿足農(nóng)村生產(chǎn)生活資金需求起到了一定作用，但是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，這一階段農(nóng)民貸款難的問題反而更加明顯。

第四，改革統(tǒng)購派購制度，實(shí)行產(chǎn)品市場化定價(jià)。要素配置效率理論指出，產(chǎn)品價(jià)格影響著要素投入結(jié)構(gòu)并決定著要素配置效率[8]。長期以來，我國對主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購派購制度，農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行政府定價(jià)，這導(dǎo)致很長一段時(shí)期內(nèi)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入結(jié)構(gòu)“扭曲”。1985年中央“一號(hào)文件”提出：“除個(gè)別品種外，國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)?！敝链?，長達(dá)30多年的主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度被取消。不過，由于制度慣性，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差一直存續(xù)到21世紀(jì)初期[9]。伴隨著多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)市場定價(jià)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入結(jié)構(gòu)大為改善，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，農(nóng)業(yè)內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，尤其是水果、蔬菜、水產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)，不僅數(shù)量上快速增長，而且在質(zhì)量上發(fā)展成為無公害、綠色、有機(jī)三大系列，國際競爭力大大增強(qiáng)[10]。

（三）2013年至今：強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活沉睡資產(chǎn)與破除流動(dòng)障礙

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），將市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”，并提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，我國農(nóng)村要素市場化配置改革進(jìn)入加速期。

1.深化戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

雖然第二階段我國已逐步取消農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)限制，但是由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較難落戶城鎮(zhèn)且難以平等享受到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，限制了農(nóng)村勞動(dòng)力有序自由流動(dòng)。2013年《決定》提出，“逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民……全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。隨后，我國密集出臺(tái)了推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)政策，許多地區(qū)放開放寬了農(nóng)民落戶條件，并逐步統(tǒng)一登記為居民戶口，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分方式。同時(shí)，為保障落戶農(nóng)民在農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益，近年來政策文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)保護(hù)小農(nóng)戶土地承包權(quán)益，保護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民土地權(quán)益，不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。

2.賦予農(nóng)民更多權(quán)利，盤活農(nóng)村閑置土地資源

“賦權(quán)”與“盤活”是此階段農(nóng)村土地要素市場化配置改革的核心內(nèi)容。

在承包地上，以“三權(quán)”分置改革促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確提出“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”?！叭龣?quán)”分置改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。為了保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)，要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，使農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達(dá)七十五年，給農(nóng)民吃上了“定心丸”，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上，推動(dòng)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。長期以來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地禁止入市。2013年，《決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)入改革試點(diǎn)階段。歷經(jīng)幾年試點(diǎn)探索，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得了三項(xiàng)突破：一是解決了資源盤活的法律障礙。2019年修訂的《土地管理法》刪除了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，并規(guī)定“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押”，以法律形式賦予了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與資產(chǎn)抵押權(quán)限。二是拓寬入市試點(diǎn)范圍。2015年國家授權(quán)33個(gè)縣（市、區(qū)）開展“三塊地”改革試點(diǎn)，但絕大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地仍然無法入市。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，2019年修訂的《土地管理法》也放開了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，標(biāo)志著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍從試點(diǎn)縣區(qū)向全國拓展。三是擴(kuò)大可入市土地來源。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確提出，“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，解決了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可交易土地來源過窄的問題。

在宅基地上，重在盤活存量建設(shè)用地。我國從1978年開始的農(nóng)村改革并沒有觸及宅基地問題。21世紀(jì)以來，隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移甚至定居，農(nóng)村閑置房屋逐漸增多，而一些地方留在農(nóng)村的新增成人很難分配到宅基地，這一矛盾使改革農(nóng)村宅基地的呼聲越來越大。2014年之前，中央“一號(hào)文件”對于宅基地的關(guān)注，主要在于管理、整治和確權(quán)頒證等[11]。2014年后，宅基地改革旨在保障落實(shí)用益物權(quán)與盤活存量建設(shè)用地，主要包括：一是宅基地取得制度，在“一戶一宅”框架下制定獲取宅基地的詳細(xì)規(guī)則;二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，即探索盤活農(nóng)村宅基地的相關(guān)制度;三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款;四是探索宅基地“三權(quán)”分置，2018年中央“一號(hào)文件”指出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置”，這是中央文件第一次明確提出農(nóng)村宅基地改革的具體方略，即“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。宅基地“三權(quán)”分置改革為加快盤活宅基地與使用權(quán)流動(dòng)創(chuàng)造了制度條件。

3.開展產(chǎn)權(quán)抵押貸款，盤活農(nóng)村金融資源

由于資源資產(chǎn)抵押功能不健全，農(nóng)村大量資源資產(chǎn)難以撬動(dòng)農(nóng)村金融資源。為此，國家政策強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多權(quán)利并在農(nóng)村開展產(chǎn)權(quán)抵押貸款，其中，“兩權(quán)抵押”貸款最為典型。2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過決定，授權(quán)國務(wù)院在部分試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。截至2018年9月末，全國232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款累計(jì)發(fā)放964億元，59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款累計(jì)發(fā)放516億元①。此外，部分地區(qū)還開展了農(nóng)業(yè)設(shè)施、生物資產(chǎn)確權(quán)頒證與抵押貸款。

二、農(nóng)村要素市場化配置改革的基本經(jīng)驗(yàn)

改革開放40多年來，我國農(nóng)村要素市場化配置改革取得了積極成效，為構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制積累了彌足珍貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）聚焦“盤活、流動(dòng)、保護(hù)”三張牌

從40多年的改革歷程來看，我國農(nóng)村要素市場化配置主要聚力做好三件事情：一是“盤活”，盤活農(nóng)村資源要素，允許要素進(jìn)入市場;二是“流動(dòng)”，促進(jìn)資源要素流動(dòng)，消除要素流動(dòng)障礙;三是“保護(hù)”，賦權(quán)與強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加強(qiáng)要素市場生態(tài)環(huán)境建設(shè)?！氨P活、流動(dòng)、保護(hù)”既是我國農(nóng)村要素市場化配置改革的主要任務(wù)，又是推進(jìn)要素市場化配置的基本經(jīng)驗(yàn)。其一，只有不斷盤活農(nóng)村資源要素，允許更多的要素進(jìn)入市場，農(nóng)村要素市場這江春水才能涌動(dòng)。如只有允許農(nóng)民進(jìn)城，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力、土地要素配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化;只有允許承包地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營才能實(shí)現(xiàn)。其二，只有不斷推進(jìn)資源要素流動(dòng)，暢通要素流動(dòng)渠道，資源要素才能實(shí)現(xiàn)跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域優(yōu)化配置。如只有打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)才能更加順暢，勞動(dòng)力要素配置效率才能得到提升。其三，只有向農(nóng)民賦予更多權(quán)利并強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)，農(nóng)村要素市場才能更加穩(wěn)定與興旺。因此，深入推進(jìn)農(nóng)村要素市場化配置改革，要打好“盤活、流動(dòng)、保護(hù)”這三張牌，讓農(nóng)村更多的資源要素可進(jìn)入市場交易，切實(shí)消除城鄉(xiāng)區(qū)域制度障礙，促進(jìn)要素自由流動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

（二）要素市場化配置改革要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求

相關(guān)研究指出，農(nóng)村要素市場化配置改革是根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段進(jìn)行相關(guān)制度的“邊際調(diào)整”，以形成漸進(jìn)的制度變遷過程[12]。改革開放以來，我國農(nóng)村要素市場化配置取得的重大成就，均是改革契合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的結(jié)果。要素市場化配置改革只有適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，才能釋放出更有效的改革紅利。如，第一階段（1978—1991年），我國要素市場化配置改革率先在農(nóng)村起步，重點(diǎn)在于通過變革土地要素，順應(yīng)農(nóng)民需求，保護(hù)農(nóng)戶自主配置要素的權(quán)利。第二階段（1992—2012年），家庭經(jīng)營地位確立以后，農(nóng)民與承包地之間的紐帶建立起來，農(nóng)村產(chǎn)生大量富余勞動(dòng)力。這一階段快速發(fā)展的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對勞動(dòng)力需求較大，允許農(nóng)民進(jìn)城、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)，既能緩解農(nóng)村緊張的人地關(guān)系矛盾，又能為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供大量的勞動(dòng)力，因而是順應(yīng)民心、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的重大變革。伴隨農(nóng)村勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)以及工商資本下鄉(xiāng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給與需求同時(shí)產(chǎn)生，因而有必要放開承包地流轉(zhuǎn)限制，讓要素流動(dòng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性規(guī)律。第三階段（2013年至今），隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市建設(shè)土地供不足需的矛盾日益緊張，然而農(nóng)村大量土地資源閑置，這一階段開啟“三塊地”等改革盤活農(nóng)村閑置資源，既能緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)用地壓力，又能增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

（三）產(chǎn)權(quán)制度改革是要素市場化配置的制度保障

產(chǎn)權(quán)制度改革始終是我國經(jīng)濟(jì)體制改革中一項(xiàng)繞不開的主題，我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終圍繞著產(chǎn)權(quán)制度改革而展開。有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度可以保障市場秩序穩(wěn)定運(yùn)行。充分激勵(lì)市場主體活力，提升市場預(yù)期，是推進(jìn)要素市場化配置改革的基石[13]。在我國農(nóng)村要素市場化配置改革歷程中，產(chǎn)權(quán)制度改革在每個(gè)階段均發(fā)揮了重要作用。如，第一階段，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，賦予農(nóng)民土地、勞動(dòng)力自主配置權(quán)利，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力、土地要素配置結(jié)構(gòu);第二階段，承認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)，賦予承包人享有包括流轉(zhuǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)益，為推進(jìn)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)要素優(yōu)化配置奠定了法理基礎(chǔ)，提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，為穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育創(chuàng)造了良好制度環(huán)境;第三階段，通過承包地、宅基地“三權(quán)”分置改革，為盤活農(nóng)村資源要素創(chuàng)造了制度條件，開展農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)頒證，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為集體資產(chǎn)提供有效制度保護(hù)，進(jìn)而促進(jìn)集體資產(chǎn)更好地流動(dòng)與配置。

（四）要素市場化配置要注重改革系統(tǒng)性

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是多要素組合配置的結(jié)果，任一要素市場化配置改革滯后都會(huì)造成要素配置效率損失。過去40多年農(nóng)村要素市場化配置的歷程表明，農(nóng)村改革綜合性強(qiáng)，靠單兵突進(jìn)難以奏效，必須樹立系統(tǒng)性思維，增加多種要素、各項(xiàng)改革之間的銜接配套，這樣才能深入推進(jìn)農(nóng)村要素市場化配置。例如，為解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力問題，我國持續(xù)推動(dòng)勞動(dòng)力要素市場化配置改革，允許農(nóng)民進(jìn)城，緩解緊張的人地關(guān)系矛盾，起到了優(yōu)化要素投入配置結(jié)構(gòu)的作用;伴隨農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，面對農(nóng)地拋荒與工商資本下鄉(xiāng)租地需求，開始允許承包地流轉(zhuǎn);在要素市場化配置改革過程中，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革，通過產(chǎn)品市場定價(jià)與要素市場化配置聯(lián)動(dòng)，共同提升要素配置效率;當(dāng)農(nóng)民大量進(jìn)城、城市擴(kuò)張面臨土地需求時(shí)，需要同步解決農(nóng)村集體資產(chǎn)問題，這既是保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)益、增加財(cái)產(chǎn)性收入的需要，又能為城市建設(shè)提供土地等要素來源。同時(shí)，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)制度改革，提供有效保護(hù)是穩(wěn)定要素交易市場的必要保障。由此可見，在市場化改革過程中，某個(gè)環(huán)節(jié)的缺失或不配套，都可能影響要素配置效率，拖累農(nóng)村要素市場化配置進(jìn)程。

（五）政府要彌補(bǔ)農(nóng)村市場功能殘缺

我國農(nóng)村要素市場化配置改革是從無到有的過程。在我國農(nóng)村要素市場化配置改革歷程中，政府在彌補(bǔ)市場功能殘缺方面發(fā)揮了重要作用。例如，起初我國并沒有健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，需求方與供給方在交易時(shí)面臨著高昂的信息搜尋成本，因此較長一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)僅限于本村內(nèi)。為此，部分地區(qū)政府探索建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，引導(dǎo)農(nóng)村資源資產(chǎn)進(jìn)場交易，制定與實(shí)施要素交易規(guī)則，有效促進(jìn)了農(nóng)村要素流動(dòng)。再如，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，部分地區(qū)政府負(fù)責(zé)制定科學(xué)合理的供地計(jì)劃，并強(qiáng)化通過政策監(jiān)管等手段防止因“市場失靈”等出現(xiàn)不合理市場供給現(xiàn)象，以法律手段和經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范土地確權(quán)、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等流程，確保土地指標(biāo)供應(yīng)計(jì)劃與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合[14]。這些充分體現(xiàn)了政府在彌補(bǔ)市場失靈中的重要作用，也表明深入推進(jìn)農(nóng)村要素市場化配置改革不能沒有政府的參與。

三、農(nóng)村要素市場化配置改革面臨的困境

資源資產(chǎn)的盤活、流動(dòng)與保護(hù)，是我國農(nóng)村要素市場化配置改革的重要經(jīng)驗(yàn)，也是未來推進(jìn)要素市場化配置改革要一以貫之的方向。但是，當(dāng)前農(nóng)村資源資產(chǎn)在盤活、流動(dòng)與保護(hù)上還存在些許障礙，阻擾著要素市場化配置改革進(jìn)程。

（一）資源資產(chǎn)盤活不夠

當(dāng)前我國農(nóng)村有大量“沉睡”的資源資產(chǎn)，利用率普遍不高，與農(nóng)村要素市場化配置要求差距較大。

1.土地資源閑置問題突出

從設(shè)施農(nóng)業(yè)用地來看，制度創(chuàng)新不夠?qū)е乱嘏渲媒Y(jié)構(gòu)失衡。為了嚴(yán)格保護(hù)耕地，長期以來，國家政策規(guī)定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地一般不能占用基本農(nóng)田，主要來自一般農(nóng)田，導(dǎo)致通過流轉(zhuǎn)基本農(nóng)田發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的企業(yè)根本無法獲得設(shè)施農(nóng)業(yè)用地①。盡管2019年12月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，提出“種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補(bǔ)劃;破壞耕地耕作層，但由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補(bǔ)劃”，擴(kuò)大了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地來源，但是由于沒有出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則，政策效能作用有所削弱。此外，一般農(nóng)田可用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的指標(biāo)由于缺乏相關(guān)的制度創(chuàng)新或政策實(shí)施細(xì)則，無法通過指標(biāo)流轉(zhuǎn)或調(diào)劑的方式成為其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的土地要素來源，出現(xiàn)了要素供需結(jié)構(gòu)不匹配的問題：一般農(nóng)田可用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的指標(biāo)處于“沉睡”狀態(tài)，而其他農(nóng)業(yè)項(xiàng)目設(shè)施農(nóng)業(yè)用地緊缺。

從集體建設(shè)用地來看，改革系統(tǒng)性不強(qiáng)導(dǎo)致要素供需結(jié)構(gòu)失衡。然而，我國多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)都面臨著建設(shè)用地短缺制約。一是存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地落地難。雖然2019年出臺(tái)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確提出“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，但是這僅限于有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地，而且類似的探索與實(shí)踐還很少，僅在少數(shù)地區(qū)有過零星的探索。同時(shí)，由于缺乏宅基地退出的有效制度或政策措施，多數(shù)農(nóng)民不愿意退出宅基地。二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地全面入市缺失實(shí)施細(xì)則。當(dāng)前政策雖然全面放開了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但是由于沒有出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，一些地方尚未展開探索。同時(shí)，一些地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地還沒有確權(quán)頒證，抵押貸款的金融功能殘缺，使得企業(yè)盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的積極性不高。總體來看，建設(shè)用地“用地難”問題的關(guān)鍵不是要素總量供給不足，而是農(nóng)村土地制度改革系統(tǒng)性不強(qiáng)，沒有樹立要素市場化配置改革“一盤棋”思維，無法運(yùn)用改革手段將閑置要素用作產(chǎn)業(yè)發(fā)展，無法運(yùn)用改革辦法打通要素流動(dòng)通道，沒有打通閑置宅基地、農(nóng)房、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地用作產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地來源的通道，也沒有解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的障礙問題。

2.農(nóng)村資源資產(chǎn)抵押貸款難

當(dāng)前，農(nóng)民與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴的問題仍然沒有破題。事實(shí)上，農(nóng)村擁有大量的資產(chǎn)，但是由于資產(chǎn)確權(quán)、抵押處置與融資風(fēng)險(xiǎn)防范等改革協(xié)同性不強(qiáng)，農(nóng)村資產(chǎn)抵押貸款難以落地，農(nóng)村金融活水遲遲不能被激活。一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證改革滯后，資源資產(chǎn)抵押功能殘缺。農(nóng)民與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大量投入凝結(jié)在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋、林權(quán)、大棚養(yǎng)殖圈舍以及活體動(dòng)物、果園苗木等上。但是，我國大多數(shù)地區(qū)都未開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押與生物資產(chǎn)的確權(quán)頒證工作，導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大量投入難以形成可抵押貸款的資產(chǎn)，金融機(jī)構(gòu)沒有辦法為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體辦理抵押貸款。二是缺乏資產(chǎn)處置市場，以致資產(chǎn)抵押貸款的金融功能無法實(shí)現(xiàn)。雖然部分地區(qū)推進(jìn)了農(nóng)村房屋、林權(quán)、大棚養(yǎng)殖圈舍等的確權(quán)頒證，但是由于缺乏資產(chǎn)處置市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場功能不健全，金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的積極性普遍不高，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)資產(chǎn)仍然難以實(shí)現(xiàn)抵押貸款功能。三是缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，資產(chǎn)抵押貸款功能較難落地。即使存在資產(chǎn)處置市場，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施與生物資產(chǎn)不如房產(chǎn)那樣流通快、變現(xiàn)快，抵押風(fēng)險(xiǎn)依然較高，這也是大量金融機(jī)構(gòu)“惜貸”的重要原因。換言之，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施與生物資產(chǎn)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制缺失，使得金融機(jī)構(gòu)接納抵押物的積極性不高。綜上，推進(jìn)農(nóng)村抵押貸款，既要推進(jìn)確權(quán)頒證，又要完善資產(chǎn)處置市場，還要建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、增強(qiáng)改革協(xié)同性。然而，這種協(xié)同改革恰好是當(dāng)前我國農(nóng)村金融改革的薄弱點(diǎn)。

（二）要素跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域流動(dòng)不暢

受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與區(qū)域行政分割的影響，土地、資金、勞動(dòng)力要素跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域流動(dòng)仍存在障礙，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.集體建設(shè)用地跨區(qū)域流動(dòng)受限

農(nóng)村土地要素市場化配置改革既要打破城鄉(xiāng)制度藩籬，又要能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的配置?，F(xiàn)階段，農(nóng)村勞動(dòng)力、資本已基本能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域流動(dòng)，但是集體建設(shè)用地的跨區(qū)域配置還存在制度障礙。2018年自然資源部印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》與2019年中央“一號(hào)文件”均提出，“開展新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用”。但是，目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨省域流轉(zhuǎn)僅限于深度貧困地區(qū)與對口幫扶省份之間，集體建設(shè)用地全國范圍流動(dòng)配置的通道并沒有完全打開。

2.工商資本下鄉(xiāng)存在諸多制度障礙

為防止工商資本下鄉(xiāng)引發(fā)土地“非農(nóng)化”“非糧化”，部分地區(qū)通過實(shí)施下鄉(xiāng)準(zhǔn)入制度、規(guī)模限制、層層備案管理、強(qiáng)制二次分紅等方法，對工商資本下鄉(xiāng)設(shè)置過多、過高門檻。2015年相關(guān)部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》，對工商資本租賃土地期限、規(guī)模以及備案制度等作出了明確的要求。加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，對于保護(hù)國家糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益意義重大，有其合理性，但是一些地方在政策執(zhí)行中，采取了過于保守或僵化的態(tài)度，為避免可能的風(fēng)險(xiǎn)直接采取行政手段限制工商資本下鄉(xiāng)，或設(shè)置種種門檻。工商資本從事農(nóng)業(yè)一般初始投入較大，必須具備一定的經(jīng)營規(guī)模方能覆蓋初始投入并發(fā)揮企業(yè)化經(jīng)營優(yōu)勢。限制工商資本租賃土地規(guī)模，雖然能起到防范工商資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地的風(fēng)險(xiǎn)，但容易導(dǎo)致企業(yè)因生產(chǎn)規(guī)模不足而虧損，且排斥了一些真心想從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工商資本。

3.城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)仍存在隱性門檻

從不允許農(nóng)民進(jìn)城，到放開農(nóng)民進(jìn)城限制，再到實(shí)施新型城鎮(zhèn)化、鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶，我國農(nóng)村勞動(dòng)力市場化配置取得了巨大進(jìn)展。但是，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)仍存在制度障礙。

一方面，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)受城鄉(xiāng)戶籍、社會(huì)保障和基本公共服務(wù)供給等因素的制約。由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度問題依然存在，農(nóng)村勞動(dòng)力難以享受到與城鎮(zhèn)職工同等的就業(yè)權(quán)益及其子女受教育等公共服務(wù)，農(nóng)村勞動(dòng)力在市場競爭中處于不平等的地位。這些制度障礙對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場造成了損害，同時(shí)也制約了農(nóng)村勞動(dòng)力要素的充分流動(dòng)。

另一方面，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力下鄉(xiāng)動(dòng)力不足。近年來，國家持續(xù)倡導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)以及城鎮(zhèn)企事業(yè)單位人員下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但城鎮(zhèn)勞動(dòng)力回流農(nóng)村的并不多。這與農(nóng)村土地、金融要素市場發(fā)育不足密切相關(guān)。伴隨農(nóng)業(yè)功能從生產(chǎn)向生活、生態(tài)、文化等領(lǐng)域拓展，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力下鄉(xiāng)興業(yè)主要集中在農(nóng)村三產(chǎn)融合領(lǐng)域。相較于傳統(tǒng)的一家一戶的種養(yǎng)殖業(yè)，這些領(lǐng)域?qū)ν恋?、金融等要素的需求較為密集，但農(nóng)村土地、金融要素市場發(fā)育滯后，制約了城鎮(zhèn)勞動(dòng)力向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域流動(dòng)，導(dǎo)致難以帶動(dòng)資本和其他現(xiàn)代要素流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足

強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是穩(wěn)固市場主體預(yù)期、激活市場主體活力、加速推進(jìn)農(nóng)村要素市場化配置的關(guān)鍵舉措。近幾年來，我國加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，強(qiáng)化了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)，但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍存在一些薄弱點(diǎn)。

1.土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益難落地

2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，創(chuàng)造性地提出了“土地經(jīng)營權(quán)人”的概念，并規(guī)定其“對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利”。此后，理論界逐漸有人提出把土地經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)的觀點(diǎn)，其用意無疑是擴(kuò)大和保障土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》為了切實(shí)保護(hù)承包人的利益，沒有采納把土地經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)的觀點(diǎn)，但其對土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益給予了比較充分的保護(hù)，實(shí)際上進(jìn)行了物權(quán)化處理?，F(xiàn)實(shí)中超過5年的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目很多，但基本都是在年初或播種前支付租金，否則農(nóng)民就會(huì)收回土地。那么，按年頭支付租金的長期協(xié)議受法律保護(hù)嗎？如果出現(xiàn)糾紛，法律保護(hù)誰的利益？是土地經(jīng)營權(quán)人的，還是承包人的？當(dāng)然，如果是農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社或者企業(yè)，則在財(cái)務(wù)年度結(jié)束后（一般為年底）進(jìn)行盈余分配（分紅），即使虧損也要風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。但由于入股是緊密型合作行為，這種情況下的土地經(jīng)營權(quán)登記實(shí)際上失去了意義?？梢姡滦抻喌摹掇r(nóng)村土地承包法》的這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)中具有較大的局限性。即使我國近年來密集出臺(tái)了多項(xiàng)政策，土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益保障依然沒有落到實(shí)處，致使經(jīng)流轉(zhuǎn)土地而形成的家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體的發(fā)展前景預(yù)期很難明朗化，也導(dǎo)致近幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增長緩慢。

2.農(nóng)業(yè)企業(yè)投資缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)

農(nóng)業(yè)企業(yè)是激活農(nóng)村要素市場化配置的關(guān)鍵力量。當(dāng)前我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度還不健全，部分地區(qū)存在企業(yè)投資產(chǎn)權(quán)受侵害的問題，導(dǎo)致企業(yè)投資鄉(xiāng)村、盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源的積極性受挫。例如，“拆大棚房”尤為典型。由于最初國家對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用范圍、規(guī)劃安排、選址要求、使用周期等未作明確規(guī)定，地方政府在執(zhí)行過程中往往放寬標(biāo)準(zhǔn)或“打擦邊球”，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)了“大棚房”。伴隨著“大棚房”的嚴(yán)厲整治，各地區(qū)按照違規(guī)建設(shè)拆除了“大棚房”，卻未對農(nóng)業(yè)企業(yè)的投資給予補(bǔ)償。事實(shí)上，在一些地區(qū)農(nóng)業(yè)企業(yè)建設(shè)的“大棚房”均有著合法的手續(xù)以及相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證明，在“大棚房”整治過程中，既沒有給企業(yè)留出適當(dāng)緩沖期，又沒有給予企業(yè)投資合理補(bǔ)償。再如，由于部分農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，承包地上的固定資產(chǎn)投資缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)，嚴(yán)重影響了經(jīng)營主體追加投資的積極性。

四、農(nóng)村要素市場化配置改革的深化路徑

從我國農(nóng)村要素市場化配置改革的經(jīng)驗(yàn)來看，深化要素市場化配置改革就是要改善資源配置方式，消除束縛市場主體活力、阻礙市場和價(jià)值規(guī)律充分發(fā)揮作用的弊端，其重點(diǎn)是持續(xù)做好資源要素盤活、流動(dòng)與保護(hù)“三篇文章”。第一，繼續(xù)做好資產(chǎn)資源“盤活”文章，促進(jìn)要素市場充分發(fā)育。我國農(nóng)村改革的歷程表明，要素市場化配置就是要把過去是“死資產(chǎn)”，不能夠進(jìn)行交易、無法進(jìn)入市場的資源資產(chǎn)，通過改革的手段進(jìn)行盤活與喚醒，推動(dòng)這些資產(chǎn)進(jìn)入市場，使價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，農(nóng)村可交易資源和資產(chǎn)范圍不斷擴(kuò)大，也意味著農(nóng)村市場化程度不斷提升。深化農(nóng)村要素市場化配置改革，就是要牢牢把握盤活資產(chǎn)資源這個(gè)基本方向。第二，持續(xù)做優(yōu)資產(chǎn)資源“流動(dòng)”文章，提升要素配置效率。破除要素自由流動(dòng)的藩籬，是農(nóng)村要素市場化配置改革的應(yīng)有之義。一般而言，資產(chǎn)資源可流動(dòng)、可交易的范圍越寬泛，越能促進(jìn)資源從低收益領(lǐng)域流向高收益領(lǐng)域，并促進(jìn)要素配置效率提升。因此，促進(jìn)資產(chǎn)資源自由流動(dòng)，要加快破除橫亙在城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)上的“兩個(gè)藩籬”：一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度藩籬，要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素雙向自由流動(dòng)，既要破除勞動(dòng)力、土地進(jìn)城的制度阻隔，又要消除工商資本下鄉(xiāng)的阻撓隔閡;二是區(qū)域分割的行政藩籬，要加速推動(dòng)勞動(dòng)力、土地、資本等要素跨區(qū)域流動(dòng)，促進(jìn)要素從低收益區(qū)域向高收益區(qū)域流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)要素配置效率的改善。第三，扎實(shí)做實(shí)資源資產(chǎn)“保護(hù)”文章，完善農(nóng)村要素市場生態(tài)環(huán)境。在資源交易與配置過程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)與糾紛。沒有產(chǎn)權(quán)保護(hù)這個(gè)“鐘罩”，市場就很難發(fā)展起來。我國過去40多年市場化改革的歷程，就是非公產(chǎn)權(quán)不斷得到承認(rèn)、保護(hù)層次不斷提升的過程。深化農(nóng)村要素市場化配置改革，要強(qiáng)化資源資產(chǎn)的保護(hù)，穩(wěn)定市場主體預(yù)期，激發(fā)市場主體活力。結(jié)合我國農(nóng)村要素市場化配置改革的經(jīng)驗(yàn)，針對當(dāng)前農(nóng)村要素市場化配置改革面臨的突出困難與問題，這里提出四方面的建議。

（一）加快盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)資源

深入推進(jìn)農(nóng)村要素市場化配置改革，應(yīng)以系統(tǒng)性思維解決“木桶短板”問題，以聯(lián)動(dòng)改革的方式破解協(xié)同性不足的問題。

第一，在設(shè)施農(nóng)用地政策上，進(jìn)一步細(xì)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍，明確生產(chǎn)設(shè)施、配套設(shè)施、附屬設(shè)施三類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)劃安排、選址要求、使用周期，出臺(tái)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施和附屬設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)范。建議中央政府加快引導(dǎo)地方政府出臺(tái)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占用基本農(nóng)田的前置條件與使用細(xì)則。建議有條件的地區(qū)推廣浙江省平湖市的經(jīng)驗(yàn)，集中設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)并向產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目傾斜。

第二，在存量建設(shè)用地政策上，引導(dǎo)地方政府制定出臺(tái)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市細(xì)則，督導(dǎo)各地區(qū)全面開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)頒證工作，做好典型地區(qū)相關(guān)做法宣傳推廣工作。加快落實(shí)農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的政策，引導(dǎo)地方政府出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)資本組建股份合作公司，在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿的前提下，允許農(nóng)民以閑置宅基地入股股份合作公司。

第三，在農(nóng)村金融政策上，鼓勵(lì)地方政府開展以農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)為基礎(chǔ)、以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新為配套、以設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金為保障、以建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心為產(chǎn)權(quán)處置保障的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款機(jī)制。鼓勵(lì)地方政府加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，推廣成都市農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押貸款經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大農(nóng)村抵押擔(dān)保物范圍，重點(diǎn)開展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋、林權(quán)、大棚養(yǎng)殖圈舍等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押貸款以及活體動(dòng)物、果園苗木等生物資產(chǎn)抵押貸款。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系，以風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)償銀行貸款損失，鼓勵(lì)銀行接納農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押與生物資產(chǎn)抵押。加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，建議中央政府通過督察獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)地方政府加快建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。國土部門和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)組織武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所以及相關(guān)專家對各地方政府相關(guān)部門進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)地方政府考察學(xué)習(xí)這兩大交易所的成熟經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行戰(zhàn)略合作，按照“互聯(lián)網(wǎng)+基礎(chǔ)模塊標(biāo)準(zhǔn)化+特色模塊地方化”的模式建立各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，為今后全國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場互聯(lián)互通、相互兼容做好準(zhǔn)備。在條件成熟時(shí)，依托各省份的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，由國土和農(nóng)業(yè)部門牽頭建立區(qū)域性乃至全國性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。

（二）加快破除要素城鄉(xiāng)、區(qū)域流動(dòng)障礙

農(nóng)村要素市場化配置改革的關(guān)鍵是要打破阻斷、妨礙要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的瓶頸制約，衡量這一問題是否真正得到解決，則要看要素能否自由進(jìn)入市場進(jìn)行交易。一是推動(dòng)集體建設(shè)用地跨區(qū)域流動(dòng)“擴(kuò)范圍”。要逐步引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨省域流轉(zhuǎn)，從深度貧困地區(qū)與對口幫扶省份之間向全國范圍拓展。建議遵照循序漸進(jìn)的原則，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨省域流轉(zhuǎn)率先在人口凈流出城市與人口凈流入城市（或吸納農(nóng)民工就業(yè)、落戶較多的城市）間實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化多要素聯(lián)動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)人地流動(dòng)掛鉤，對其中低價(jià)大幅度增值的交易提取土地增值稅，專項(xiàng)用于補(bǔ)充農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶后的公共服務(wù)和社會(huì)保障支出，待形成成熟管理制度與經(jīng)驗(yàn)后，逐步在全國范圍拓展。二是工商資本下鄉(xiāng)“去障礙”。工商資本聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)，對優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置、活躍鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)等具有積極作用。在堅(jiān)守土地用途管制法律底線的前提下，要盡可能降低工商資本進(jìn)入的門檻與障礙，取消對工商資本租賃土地最高規(guī)模的限制。同時(shí)，要強(qiáng)化對工商資本下鄉(xiāng)的政策支持力度，抓好人、地、錢等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，落實(shí)和完善融資貸款、配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、稅費(fèi)減免、用地等扶持政策，鼓勵(lì)建立政府與工商企業(yè)溝通的長效機(jī)制，出臺(tái)面向工商企業(yè)的鄉(xiāng)村振興政策服務(wù)指南，完善工商資本投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施配套，加大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施投入。三是城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)“強(qiáng)激勵(lì)”。在農(nóng)民進(jìn)城方面，要加大力度推動(dòng)公共服務(wù)均等化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，建立健全農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益有償退出或處置通道，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”;在城市人口下鄉(xiāng)方面，除加快完善農(nóng)村土地、金融要素市場外，還要加大政策激勵(lì)力度，鼓勵(lì)下鄉(xiāng)群體參與鄉(xiāng)村治理，加快探索城鄉(xiāng)下鄉(xiāng)群體加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有序探索賦予下鄉(xiāng)群體農(nóng)村土地等集體權(quán)益。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)

要在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，著力做好產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障與農(nóng)村信用體系建設(shè)。在產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障上，除加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與賦予各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)完整權(quán)能外，要重點(diǎn)將土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益保障落到實(shí)處?？紤]到界定土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)受土地流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格、租金交付時(shí)間等因素影響，若土地流轉(zhuǎn)期限過長，則會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營人的投資、抵押貸款等需求。為此，建議流轉(zhuǎn)期限3年以上的土地經(jīng)營權(quán)才具有物權(quán)性質(zhì)，其責(zé)權(quán)利需要在相關(guān)法律法規(guī)上予以明確。同時(shí)，要出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)及其與其他用益物權(quán)的區(qū)別，特別是與土地承包權(quán)用益物權(quán)的區(qū)別;明確土地經(jīng)營權(quán)具有哪些權(quán)能以及擁有這些權(quán)能的條件，土地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)、承包權(quán)之間的關(guān)系，以及利用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押質(zhì)押的條件及操作辦法等。在農(nóng)村信用體系建設(shè)上，要建立健全農(nóng)村居民信用體系、下鄉(xiāng)企業(yè)誠信管理制度，強(qiáng)化信用體系建設(shè)宣傳力度，將企業(yè)與農(nóng)民違約行為列入信用檔案，并作為融資貸款、享受優(yōu)惠政策的重要參考依據(jù)，加大失信懲罰力度。

（四）處理好政府與市場之間的關(guān)系

40多年改革和發(fā)展的實(shí)踐證明，推進(jìn)農(nóng)村要素市場化配置改革，既要最大限度地減少政府利用行政手段直接干預(yù)農(nóng)村要素配置，又要加快彌補(bǔ)農(nóng)村要素市場功能殘缺，促進(jìn)要素市場發(fā)育成熟。一是加快彌補(bǔ)農(nóng)村要素市場功能殘缺。我國農(nóng)村要素市場化配置改革較為滯后，要素交易規(guī)則、交換平臺(tái)等不健全，要加大力氣建設(shè)農(nóng)村要素交易平臺(tái)，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心功能，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)資源進(jìn)場交易，引導(dǎo)地方建設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易市場，制定要素交易規(guī)則，完善要素交易服務(wù)。二是加強(qiáng)各項(xiàng)改革的協(xié)同性。深化農(nóng)村改革需要多要素聯(lián)動(dòng)。要圍繞我國人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等趨勢，協(xié)同推進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資金等要素改革，改變過去單一要素“單兵突進(jìn)”式的改革模式。三是建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一高效的市場監(jiān)管。■

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