何 李

（中南財經(jīng)政法大學哲學院政治學系，武漢430073）

一、問題提出與文獻梳理

在目前的城市治理實踐中，新技術的運用日益普遍。在發(fā)達城市，大數(shù)據(jù)、政務云、GIS、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等已經(jīng)或即將在治理中得到應用。但是，這也引發(fā)了較為普遍的技術主義認知傾向。這種傾向不但主張在解決城市問題時運用最前沿的信息技術，而且有著一種樂觀精神：憑借最新的科技手段，城市政府將掌握治理的主動權，使快速城市化所帶來的“慌亂”煙消云散。不但政府內部的職責邊界會愈發(fā)清晰，而且城市治理的水平也將大為提升。受其影響，近年來出現(xiàn)了這樣一種技術性機制：將城市空間精準的切割成若干微小單元，并借助信息平臺進行數(shù)據(jù)收集、處理和指令分發(fā)。換言之，它試圖將治理事務化約到固定的地理場景里，通過建立主體與對象之間的精準鏈接來提升效率。學區(qū)制、網(wǎng)格化管理、街巷長制、河湖長制等都是其典型表現(xiàn)。

在城市空間研究領域，學界的研究已較為深入。雖然馬克思、恩格斯并未就此做深入的分析，但是他們已經(jīng)意識到城市空間的獨特性：“資產階級使農村屈服于城市的統(tǒng)治，它創(chuàng)立了巨大的城市，使城市人口比農村人口大大增加起來?！保?］32在經(jīng)典作家之后，西方新馬克思主義學者進一步發(fā)展完善了城市空間學說。如列斐伏爾從空間與生產關系的關聯(lián)角度，來探討空間的生產與交換問題。［2］26-27?？聞t指出：“空間是任何權力運作的基礎。”［3］13-14而國內現(xiàn)階段的空間研究，更多的是與國家治理等現(xiàn)實需求結合起來的。例如，熊競等人發(fā)現(xiàn)當代“空間治理”研究出現(xiàn)了兩個轉向：治理的空間轉向和空間的治理轉向。［4］兩個轉向也符合我國當前國家建設的需要。［5］此外，也有學者強調了微空間的重要性：“微觀的物理空間以及空間上附著的建筑、設施等‘物’都是國家治理的對象”［6］。這與本文的研究重點不謀而合。

對城市空間進行線性切割，界線是必不可少的工具。界線成為了推動治理的空間性轉換，確保精準管理與精細服務的技術橋梁。然而，學術界對界線問題的探討卻一直以傳統(tǒng)政區(qū)界線為核心。周振鶴先生所提出的“山川形便”和“犬牙交錯”被普遍接受為中國古代社會的基本劃界原則。［7］63-67二者分別反映了古代政權在發(fā)展農業(yè)經(jīng)濟和維持政治統(tǒng)治上的需要。然而真實的社會遠比抽象原則要復雜得多。界線不但經(jīng)常成為社會糾紛的焦點，而且“因涉及關稅、司法等其他事務，故屬于地方行政的重點”［8］31。究其根本，還是利益使然。徐建平在考察民國時期丹陽湖地區(qū)蘇皖省界的劃定過程中就發(fā)現(xiàn)，“當不發(fā)生利益沖突時，并沒有一條明確的幾何線以劃分兩邊的區(qū)域”［9］，只有存在利益沖突，相關主體才會就爭議區(qū)域有所主張。及至近現(xiàn)代，不少地方行政單元之間依然沒有劃定法定界線。極端情況下，竟以“特定聚落點”為界［10］，也就是說一些坐落于邊界的市鎮(zhèn)竟同時被兩個政區(qū)管轄。反之，即使存在著法定界線，也依然會出現(xiàn)相關利益主體不認可的狀況。［11］由此可見邊界區(qū)域管理之復雜與艱難。此外，界線對行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與政府運行亦會產生深刻影響。周黎安等人發(fā)現(xiàn)，位于省際交界的縣，其GDP數(shù)據(jù)要顯著落后于其他的縣。［12］同時，錢妡等人也發(fā)現(xiàn)界線存在行政效應，地理界線對于官民比的省際差異有著更強的解釋力。［13］

總之，城市是人口和工商業(yè)的密集區(qū)域，其空間特點和分區(qū)行政訴求迥異于普通政區(qū)。當出于城市治理需要將空間與行政組織相鏈接時，行政區(qū)域內部的界線便發(fā)揮起了關鍵作用。然而，這些基于治理的空間界線與傳統(tǒng)的界線有什么關系呢？它們真的只是些一維線條嗎？這些界線又是如何架構起治理空間的呢？對以上問題的探討，構成了本文的核心內容。

二、行政區(qū)域劃分中的傳統(tǒng)界線

“通過空間來治理國家，是中國古代的一個重要規(guī)劃傳統(tǒng)?！保?4］在這一過程中，行政界線成為框定空間范圍的主要工具。

（一）行政區(qū)域和政區(qū)界線

從字面意義理解，行政區(qū)域是為了行政管理的方便，將國土劃分為有層級的區(qū)域。而行政區(qū)劃則是劃分這些行政區(qū)域的行為和過程。前者是靜態(tài)的結果，后者是動態(tài)的過程。然而，理論界和實務界在使用行政區(qū)劃概念時，往往都會不自覺的將靜態(tài)內涵包括進去。例如，在“某縣的行政區(qū)劃”中，行政區(qū)劃就僅指靜態(tài)內容，而不包括劃分過程。不過，由于概念涉及使用習慣問題，混用現(xiàn)象不是明辨就可消除的。為了避免在研究中遇到不必要的麻煩，本文決定選用行政區(qū)域概念，因為它的內涵構成要素更簡單：某級政府行政管轄范圍以內的地理區(qū)域和劃定這一地理區(qū)域的行政界線。區(qū)域和界線都是靜態(tài)要素，均不涉及動態(tài)調整。

從歷史角度觀察，行政區(qū)域與政區(qū)界線相伴，并非一直以來就有的事。在行政區(qū)域產生初期，由于人口較少、土地開發(fā)不充分，在各行政單元之間還存在著大量“隙地”作為緩沖地帶。但是，“由于生產日進，土地日辟，城邑與城邑之間的空地也隨之消失”［15］228，明確的“四至走向”和劃界地圖得以出現(xiàn)。當然，這距離完備的劃界與管理體制形成還很遙遠。

縣制出現(xiàn)以后，郡、道、路、州、省、市等政區(qū)類型相繼產生。及至當前，中國的地方行政已形成由四個正式層級組成的復雜體系。層級的增加勢必會對界線造成影響。從實踐來看，因劃界規(guī)則不同而引發(fā)的邊界沖突并不鮮見。此外，還存在著一類準政區(qū)，如功能區(qū)、街道、社區(qū)，等等。設在這些準政區(qū)的管委會、街道辦、居委會并非地方政權，而只是派出機關或基層自治組織。因此，嚴格來講，其管轄區(qū)域不能歸入行政區(qū)域序列，其界線亦不屬于行政界線。然而，上級的“行政嵌入”使這些機關和組織不但要承擔大量的行政職能，而且要嚴格遵循屬地管理原則。在這種情況下，作為重要施政工具的“界線”自然也就具備了行政屬性。

為了便于區(qū)別，本文將這類界線稱之為“行政區(qū)域中觀界線”（以下簡稱“中界線”），相應的，縣級以上政區(qū)界線稱為“宏界線”，中界線和宏界線可進一步統(tǒng)稱為傳統(tǒng)界線。而本文所重點探討的微界線，則是一類為了完成某種或某些城市治理任務，對由傳統(tǒng)界線所框定的行政空間作進一步細分的界線。以上界定表明：一方面，微界線是治理導向的產物；另一方面，它與傳統(tǒng)界線的劃分依據(jù)雖有很大不同，但卻存在著內在關聯(lián)。為了更進一步的認識微界線，應首先明晰傳統(tǒng)界線的產生過程及其發(fā)展現(xiàn)狀。

（二）政區(qū)界線的勘定與管理

在古代，以山、水、海為代表的自然事物常被用來作為政區(qū)界線的標志。但為了維護國家權威，中央政權往往會故意打破自然界線，以便從地理上破壞地方割據(jù)的經(jīng)濟和文化基礎。與以自然事物為界不同，該原則在運用中往往會滲入大量主觀因素，從而給后來的界線勘定與管理帶來了諸多麻煩。

1.政區(qū)界線的勘定及其隱憂

理論上，“任何界線所表達的是分隔，而不占有任何寬度”［16］，實則不然，點和面都曾經(jīng)或者依然作為界線標志而存在。新中國成立以前，中央政權并未全面劃定過各級各類政區(qū)界線。這項工作的長期滯后曾經(jīng)導致了大量的邊界糾紛乃至暴力沖突事件。新中國成立后，各級人民政府開始著手加強邊界爭議的協(xié)調與處理。但因歷史包袱重，糾紛牽涉主體多，被動式的應急處理已難以有效應對全部問題。因此，1996—2002 年，國務院組織實施了省、縣兩級陸地政區(qū)界線的全面勘界工作。［17］156-157（下文簡稱為“96勘界”）

值得肯定的是，這項工作為爭議區(qū)域提供了權威劃界依據(jù)。但是，從實踐來看，政區(qū)界線的模糊性并未從根本上消除。理由是它只完成了兩級行政區(qū)的勘界工作，而在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間、農村（社區(qū)）之間，依然存在著邊界爭議。進入21 世紀，中國的城市化進入快車道。城市建成區(qū)面積迅速擴大，大量村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)被城市建設所覆蓋。然而，以往的空間管轄結構并未消失，而只是經(jīng)由“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）改街”、“村改居”實現(xiàn)了政區(qū)性質的轉變。在這個過程中，中界線也得以保留。農業(yè)時代，邊界爭議主要圍繞農業(yè)資源（如土地、水、魚等）展開。這類資源的分布密度較低，因此對界線的精度要求并不高。然而到了城市時代，空間本身就是一種高價值的資源。哪怕是一兩米的誤差，背后的經(jīng)濟利益都可能十分可觀，其對界線精度的要求可想而知。但與之不相匹配的是，中界線卻仍以習慣線和爭議線為主。由于沒有明確的管轄主體，在爭議區(qū)域內私搭亂蓋現(xiàn)象變得十分普遍。

2.維持穩(wěn)定：界線管理體制的目標

界線管理的實質是對地方政府管轄半徑的精準確認，也是對權力實施和資源分配現(xiàn)象的“秩序化”。目前，圍繞界線管理，已經(jīng)出臺了不少法律法規(guī)和部門規(guī)章，如《行政區(qū)域界線界樁管理辦法》、《行政區(qū)域界線管理條例》等。它們成為縣級以上政府依法治界與日常維護的重要依據(jù)。不過，其管理范圍局限于既有法定界線——省界和縣界。而針對縣級以下的界線，則只規(guī)定“參照本條例的有關規(guī)定執(zhí)行”［18］。

在省、縣兩級界線的管理實踐中，雖然“96勘界”提供了法定依據(jù)，但是依然有利益相關者不認可，并繼續(xù)重申自己的劃界主張。針對這種情況，《條例》規(guī)定由界線批準機關根據(jù)界線協(xié)議書的規(guī)定處理。此外，《條例》在行政區(qū)域的重新劃分方面也十分謹慎。除了行政區(qū)調整、界樁被破壞、地理標志位移等特殊情況，不會對既有界線重新進行勘定?？梢?，當前界線管理的目標是維持現(xiàn)有法定界線的穩(wěn)定。以上特點可進一步提煉為：消極管理為主，積極建設為輔。

總而言之，這種“維護型”的界線管理方針是為化解邊界沖突，維護地區(qū)穩(wěn)定服務的。它能夠大體滿足21世紀初國家治理的基本需要。但是，當它與城市變革碰撞在一起的時候，其不足之處就凸顯了出來。城市的擴大和建設遵循著不同的規(guī)律：首先，城市型政區(qū)快速增多，從2003 到2017 年，全國共增加了102 個市轄區(qū)和959 個街道①資料來源：中華人民共和國民政部網(wǎng)站，http：//xzqh.mca.gov.cn/statistics/；其次，城市建設大提速，實際建設區(qū)域跨越市轄區(qū)界線已成常態(tài)；最后，道路、橋梁等大型公共設施需要符合特定的規(guī)則和標準，跨越傳統(tǒng)界線在所難免。以上三個因素，在“96 勘界”中均未被充分顧及。在公共事務爆炸式增多，需要將政區(qū)界線作為城市分區(qū)基本依據(jù)的時候，城市治理就遇到了大麻煩。

三、城市治理的空間訴求與微界線生成

與城市管理不同，城市治理既要求多元主體的共同參與，也要求治理手段的法治化。傳統(tǒng)界線含有法治基因，這自然會使其成為解決城市問題的關鍵依據(jù)。然而，在實踐中，城市治理在與空間和界線的結合上要走的更遠。

（一）治理空間化：治理實踐在城市空間的展開

在城市治理實踐中，將治理內容分解到微縮化的地理空間（以下簡稱“微空間”），不但意味著治理機制的技術革新，而且意味著微空間界線將成為治理主體的職責邊界。換言之，這是治理活動“依托城市空間結構而布局”。［19］本文將這一現(xiàn)象概括為：治理的空間化。

1.服務空間與管理空間：治理空間化的兩種基本形態(tài)

治理空間化會產生兩種基本形態(tài)：其一，將公共服務與空間綁定，從而形成服務空間。在這種空間形態(tài)中，居住空間會作為公共服務供給的主要依據(jù)。學區(qū)就是典型的服務空間。普通市民只有擁有符合要求的戶籍和房屋產權，才能使其子女進入學區(qū)內的中小學就讀。此外，在醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務領域，也存在著分區(qū)域提供服務的現(xiàn)象。例如，社區(qū)養(yǎng)老有著固定的服務半徑。它以社區(qū)空間為基本單位，將“養(yǎng)老服務資源按比例精準配置到社區(qū)網(wǎng)格”。［20］其二，將社會管理事項按照地理區(qū)域進行分解，進而形成管理空間。這與計劃體制下的“分片包干”“責任田”類似，是中國管理實踐中長期存在的一類工作方法。其目的是借助區(qū)域劃分，使管轄區(qū)域與責任人建立精準鏈接，繼而明確治理主體內部的分工關系。在管理空間形態(tài)的運行中，每一個責任人都被要求成為“全能者”，負責管理“配對空間”范圍內的所有事項。

上述兩種空間形態(tài)分別代表了不同的空間化方向和目標：一方面，服務空間是治理對象空間化的產物。也就是說，為了分配公共資源或提供公共服務，需要對供給或服務對象的范圍做出準確界定。仍以學區(qū)劃分為例，房屋的產權性質、獲得產權的時間、戶籍與房產的關系等指標都會作為學區(qū)劃分的依據(jù)。然而，公共資源和服務往往稀缺且不均質。在這種情況下，為了完成任務只能設置排他性條款，但是公平公正問題也會隨之凸顯出來。另一方面，管理空間是治理主體空間化的產物。它重點考慮的是治理主體內部的狀況，目標是通過“治理者與治理事務的組合配對”

［21］，來維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)公共秩序。從與空間的關系角度來看，與傳統(tǒng)的屬地化管理頗為相似，可以將它理解為屬地化管理的精細化進階。

此外，兩類空間對穩(wěn)定性和社會價值的訴求也有所不同。因為服務空間會直接影響到城市居民獲得何種和多少資源，所以這類空間的確定務必科學審慎，一旦劃定應保持穩(wěn)定。如教育文件規(guī)定：“片區(qū)或學區(qū)確定后，應在一段時期內保持相對穩(wěn)定，重新劃分要慎重穩(wěn)妥，認真做好學生家長工作?！保?2］否則，可能引發(fā)群眾不滿甚至群體性事件。此外，劃分服務空間還要充分考慮價值問題。城市居民擁有獲得等質公共服務的權利。但是在資源供給無法滿足以上要求的情況下，如何通過確定空間分配的規(guī)則來保障機會均等考驗著相關部門的智慧。與此相反，管理空間就沒有那么多顧慮，即便管理空間的界線可能相對更為精確。這主要源于管理空間的確定通?；谥卫碇黧w的分工需要，而非基于回應治理對象的利益或價值訴求的需要。即使在主體內部出現(xiàn)糾紛，也可以通過其共同上級來協(xié)調解決。在這種情況下，管理空間既可以按照便利原則進行自主界分，亦可以基于工作需要進行實時調整（參見表1）。

表1 兩種城市治理空間形態(tài)的對比分析

2.治理空間化的成因分析

高密度的城市生活呼喚著高水準的治理能力，可令人感到疑惑的是，為什么無論是服務的供給還是管理的展開都要和地理空間關聯(lián)在一起呢？

首先，這與城市空間的屬性有關。城市地理空間有三個基本屬性：行政主體、地域、邊界。無論其他發(fā)展要素如何在城市中穿梭和變動，以上三個屬性都不會隨之變化。在快速城市化進程中，公共事務的總量變大、緊迫性增強、各類要素也在高速運轉和移動。相反，治理主體的人員規(guī)模和精力投入都不可能成比例增加。在此情形下，以“空間不變”回應“對象萬變”的治理思路便得以產生。其內在邏輯是：城市問題一定會發(fā)生在特定地理空間范圍內；地理空間是不會變化的；那么，掌握空間也就能夠為治理主體提供原初的確定性；基于這種確定性，可進一步借助整合方式實現(xiàn)對內部的有效管控。

其次，治理空間化并沒有顛覆傳統(tǒng)的管理模式，因此更容易被治理主體所接受。傳統(tǒng)政府管理模式遵循屬地化原則，每一級政府（含派出機關和基層自治組織）都有特定的管轄范圍。這本身就是對空間高度依賴的表現(xiàn)。而微空間的治理無非是繼續(xù)將傳統(tǒng)基層管理單元劃小，并試圖以“空間界線”代替“職責界限”。在政府運行中，經(jīng)常出現(xiàn)的“三不管”“扯皮”“銜接不暢”等現(xiàn)象都說明在行政組織內部確定職責界限并非易事。然而，事情難分，空間可不是。將機構和人員與特定空間結合，權責關系、績效考核也就有了標準。可見，在某種程度上，治理空間化滿足了政府內部工作流程再造的訴求。

最后，這也是出于回應城市空間性問題凸顯的需要。根據(jù)居民日?；顒拥男再|，可以將城市空間細分為：居住空間、工業(yè)空間、休閑空間、商業(yè)空間，等等。在不同空間，問題類型及其呈現(xiàn)方式會有所差異，對治理主體能力的要求亦會不同。此外，即使相似性質的空間，也會因受歷史、社會、交通等因素干擾，而呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。例如，在城市居住空間中，就存在商品房社區(qū)、“村改居”社區(qū)、城中村社區(qū)之別。相較于商品房社區(qū)，在后兩類社區(qū)的貧困發(fā)生率高、居民文化水平偏低、基礎設施建設滯后?？梢?，為了更好的應對城市問題的以上新變化，對空間進行分類治理也就順理成章了。［23］

（二）政區(qū)界線束縛下微空間的疊加與孤立

微空間是治理導向下細分傳統(tǒng)行政空間的產物，因此，單個微空間的大小通常要小于居民委員會的轄區(qū)范圍。這是對微空間最直觀的認知。此外，微空間還有以下三個特點：

其一，受政區(qū)界線的束縛。從各地實踐來看，微空間只存在于政區(qū)界線范圍以內，也就是說，它們不會跨越政區(qū)界線。在這種情況下，微空間界線會與政區(qū)界線發(fā)生部分重合。那么，后者存在的問題自然也會傳導到前者。治理維度的交叉、空白、沖突可能也會隨之發(fā)生。另外，在公共服務的空間配置層面，傳統(tǒng)行政區(qū)域本身就存在著不均衡現(xiàn)象。例如，在大城市，中心城區(qū)的養(yǎng)老服務供給要明顯高于郊區(qū)和郊縣。［24］因此，在傳統(tǒng)區(qū)域內劃分服務空間，將無助于實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。其二，管理空間和服務空間的多重疊加。因治理事項的性質不同，管理空間和服務空間所需要的大小也會有所不同。例如，學區(qū)劃分的依據(jù)是某所或某些義務教育學校的學位供給與周邊適齡兒童、少年入學需求的匹配關系。而網(wǎng)格管理中的網(wǎng)格則是以部門人員數(shù)量和個體承擔管理事項的工作量為依據(jù)。因劃分依據(jù)有所不同，那么由此形成的空間也會產生重疊和交叉。其三，信息共享難以實現(xiàn)。微空間的運行還使得信息源變的分割而重復，這就需要一個強大的信息整合系統(tǒng)作為后臺支撐。將分散信息集中起來，經(jīng)過篩選、降噪和綜合分析，再開展決策和執(zhí)行活動。在同類問題的處理上，這個目標尚不難實現(xiàn)。然而，城市問題通常橫跨多個領域，牽涉多個部門。由于“上級各職能部門之間缺乏經(jīng)常性的工作協(xié)調機制”，社會治理數(shù)據(jù)共享平臺很難建立。［25］31在這種部門間“權責壁壘”現(xiàn)象無法消除的情況下，建立微空間治理體系的努力可能會塑造出“信息孤島”。

基于以上分析，做舉例說明。X區(qū)域既屬于A管理空間又屬于B管理空間，同時還屬于C服務空間。三者分屬不同治理體系，卻都將X 區(qū)域納入治理范圍。其結果很可能是治理信息系統(tǒng)彼此孤立且重復建設。假設C 空間是某學區(qū)。為了更好的進行學區(qū)劃分，縣級教育行政部門在家長自主申報的基礎上，還會進行入戶調查，以辨明其是否真實居住。但限于人力、精力，仍然難以避免學位供給與入學需求之間的失衡。在筆者對中部某市的調研中就了解到，某小學在入學前要進行1個月以上的入學資格甄別工作，“外來務工人員多，這是每年最大的矛盾……工作難度很大，強度特別大，一個個要做工作……正常教學都受到了影響”。反之，在由網(wǎng)格管理所建立的數(shù)據(jù)庫里，會實時更新戶籍、居住地、家庭成員等信息。但由于兩個系統(tǒng)之間的信息共享渠道并不通暢，最終使得行政成本不降反增。

（三）微空間中的微界線：治理精細化的工具提升

界線是空間的邊界，界線的閉合也就意味著空間的生成。從某種程度來說，空間特性的呈現(xiàn)，恰恰是以界線劃定為起始的。而之后的界線管理，本身也是對空間特性的維護?？梢?，二者既是包含關系也是共生關系。以上特點，同樣適用于微空間與微界線。雖然表面上微界線與傳統(tǒng)界線（含宏界線和中界線）頗為相似，但是若深入比較分析就會發(fā)現(xiàn)，它們之間的區(qū)別還是十分明顯的（參見表2）。

表2 宏界線、中界線和微界線的對比

除了表2中所列各要素以外，微界線還存在著這樣三個特點：其一，微界線的強技術實現(xiàn)性。隨著信息技術的發(fā)展，像百度、高德等商業(yè)公司都能夠提供較為完備的網(wǎng)格地圖技術。有關部門完全可以通過購買公共服務的方式來獲得技術支持。實踐中，最早實施網(wǎng)格化管理的北京市東城區(qū)，就是以1000平方米作為網(wǎng)格單位劃分標準的。此外，在網(wǎng)格背后，一定要有強大的數(shù)據(jù)集合平臺。例如，深圳市龍崗區(qū)坂田街道就實現(xiàn)了精準的“以房查人”和“以人查房”，也就是依托靜態(tài)空間實現(xiàn)了對流動人口的動態(tài)定位與監(jiān)測?？梢?，從技術角度來看，實現(xiàn)微界線的信息化、智能化都并非難事。其二，微界線的強精度和便利化訴求。微界線對強精度的訴求并不意味著讓界線精確到厘米甚至毫米，而是要求微界線務必實現(xiàn)精準的排他與區(qū)隔。這些界線既能夠準確界定行政主體之間的職責范圍，又能夠為公共資源的“按空間分配”提供準確無誤的依據(jù)。通俗來講，就是微界線是不應該存在爭議的。同時，作為一種治理工具，微界線應該成本低且使用方便?；谶@一目標，城市建成區(qū)內的交通線網(wǎng)、建筑格局自然成為首選。然而，由于近年來城市更新速度過快，城市線網(wǎng)、建筑的形成往往“無視城市歷史空間肌理和集體記憶價值”。［26］66在這種情況下，微界線的便利化，很可能是以切割歷史空間為代價的。其三，微界線的弱穩(wěn)定特質。與傳統(tǒng)界線相比，微界線有著更強的變動傾向。一方面，微界線調整的門檻并不高。按照“誰制定誰調整”的原則，界定主體的單一性決定了調整權限的“獨享性”。也就是說，調整界線時不必與其他主體展開協(xié)商。這一點在管理空間界線上表現(xiàn)的尤為明顯。另一方面，治理主體內部經(jīng)常發(fā)生人員、思路、體制機制等方面的變革，治理需要亦要求微界線隨之進行調整。

與宏界線和中界線不同，微界線的出現(xiàn)是出于精細化治理的需要。在轄區(qū)范圍內落實特定政策，既需要傳統(tǒng)組織層面的動員、監(jiān)督，還需要高效的執(zhí)行機制。微界線恰好符合后者的要求。此外，它還成為政府職能轉變和管理體制機制創(chuàng)新的“工具提升策略”。從治理主體內部的職責配置來看，微界線成為機構、人員職責的“可見邊界”；從治理客體的資源分配和管理控制來看，界線提供了可操作的精準規(guī)則。然而，這個看似精巧的工具真的可以將我們從對復雜城市生態(tài)的焦慮中解脫出來嗎？

四、精細還是割裂：微界線的行政技術主義路線

在行政技術主義看來，“只要行政技術足夠先進，行政主體就能夠獲得一切必要的信息，就能夠‘科學’地分析和處理這些信息，就可以預知事物發(fā)展的一切結果，也就可以排除公共行政中所有的不確定性因素”［27］。受其影響，微界線的提出者和使用者們認為只要規(guī)則明確、界線清晰、匹配得當就能夠有效分解城市空間和公共事務，進而實現(xiàn)精細化的治理目標。然而，這一思路既低估了城市問題的復雜性，也高估了治理主體的無私和效能。在這種樂觀認知之下，精良的技術性工具可能導向另一個極端——割裂（參見圖1）。

圖1 微界線技術路線的困境

首先，歷史割裂。城市不是一天建成的，哪怕是新興城市也會繼承設市以前的歷史。這也就意味著城市問題難免涉及傳統(tǒng)與習慣。誠如前述，微界線與傳統(tǒng)界線存在著部分重合，那么，后者的糾紛亦會傳導至前者。這些糾紛之所以難解，往往并不是因為勘界不精細、技術不到位，而是因為空間即利益，糾紛背后是利益的博弈。相關主體堅持利益主張且往往各有證據(jù)支撐。在筆者對東部某市市轄區(qū)邊界沖突的調研中就遇到過這種情況。H區(qū)的一位街道辦負責人說：“我們這里是城鄉(xiāng)結合部，我們和D 區(qū)是他中有我，我中有他……他拿出來58 年的土地使用證……我們蓋好了房，明明有手續(xù)，他們就說地是我的。拿五幾年的手續(xù)，要求拿錢。去年政府修路，和他們打招呼，說我們資源共享。村長說你修吧，剛一刨路，就把路一堵?！痹凇?6勘界”之后，市轄區(qū)界線本是有界線協(xié)議書的，可為什么依然會出現(xiàn)上述情況呢？顯然，這不是技術所能解決的。即便權威部門做出裁決，利益受損方也不會就此罷休。這種情形下，爭議界線的周邊區(qū)域往往會演變?yōu)椤爸卫砻^(qū)”。典型如位于深圳市羅湖區(qū)與龍崗區(qū)交界處的長排村。

其次，問題割裂。通過微界線來劃分空間并開展治理活動，其運行邏輯是借助分割、拼接、整合來呈現(xiàn)問題的全貌，繼而做出整體回應。然而，這一運行邏輯可能會陷入“管中窺豹”“只見樹木、不見森林”的困境。城市問題存在整體性和跨界性。換言之，部分城市問題只有在更大空間范圍內觀察才能認知和把握。以城市水體保護為目標而設置的河湖長制為例。河流、湖泊跨界分布，干支流交錯，大小湖貫通。此外，水體還有流動性、季節(jié)性、立體性等特點。在這種情況下，污染檢測、生態(tài)評估等治理職責很難進一步化約到微空間。而實踐中，各地將河湖按照大小與官員級別進行對照匹配，甚至還設立了村級河湖長。勉力對標匹配，其結果可能走向兩個極端。一方面，因治理資源不足，相關行政主體在原有工作要求不變的前提下，還要與其他主體進行反復協(xié)調，甚至不得不尋求“高位協(xié)調”［28］。這不但會增加協(xié)調成本，而且會加重基層組織及工作人員的負擔。另一方面，因以上職責邊界難以厘清，使該機制流于形式，無法真正有效的運轉下去。

再次，價值割裂。技術手段在價值分歧上是“無奈”的。其中，體現(xiàn)最明顯的就是學區(qū)劃分在公平、公正與效率平衡中的艱難處境。現(xiàn)階段，學區(qū)化辦學的一個核心目標是確保各學區(qū)之間的優(yōu)質教育資源能夠大致均衡，使得學區(qū)內每個適齡兒童擁有大體相同的進入優(yōu)質學校的機會。如果這個目標在各個市轄區(qū)得以獨立完成，那最多只是實現(xiàn)了局部公平，卻并沒有實現(xiàn)整體公正。因為，一方面不同中小學間的教學質量存在巨大落差的事實并未改變；另一方面在城市內部也存在著結構性失衡——各市轄區(qū)教育嚴重不均。在這種情況下，家長們依然會認為自己的孩子受到了不公正的待遇，沒有享受到應有的公共資源。但是，努力推動均質化的努力又可能會侵蝕教育教學效率。正如愛德華·格雷澤所言：“優(yōu)質的學校似乎更有可能來自于允許教育競爭和多樣化的政策?！保?9］235可見，兼顧公平、公正與效率并非易事。作為治理工具的微界線，本身雖并不具有價值性，但是其運行無法避免會牽涉到價值之間的矛盾。價值分歧是復雜的，微界線卻是簡單化的。對劃界技術的過度推崇，可能會忽略解決問題的其他路徑，進而加劇價值沖突。

最后，信息割裂。微界線受到了科層組織內在運行規(guī)則的制約。換句話說，科層組織的運行規(guī)則會消解微界線的技術效果。從可實現(xiàn)性角度來看，部門信息共享并不存在技術障礙，可是實踐中這種共享卻很難做到，為什么呢？對于各個部門而言，信息是其自我價值的關鍵體現(xiàn)。信息共享會削弱這種獨占性，甚至會削弱本部門在科層中的重要性。因此，那些推進信息共享的努力自然會受到抵制。此外，這種信息領域的條塊分割結構會造成重復建設，使得總體的行政成本不斷增加。具體來看，每個部門都在進行微界線的劃分與管理，并據(jù)此從事信息收集工作。而這項工作又會借助壓力型體制壓向基層人員。例如，在網(wǎng)格化管理中，信息錄入端承受著非常大的工作負荷。而這些信息有著量大、噪音多、時效性強等特點。需要及時對這些信息進行降噪處理。但是，相關部門的處理能力是有限的，在這種情況下，它們會傾向于選擇性篩查。也就是說，微界線以內的緊急事項會被優(yōu)先應對，反之，重要事項則被擱置。

總之，以微界線為代表的行政技術主義路線，在試圖將治理行為和治理對象納入精細化軌道的同時，可能誘發(fā)治理割裂的后果。在城市治理中，加強新技術的應用是值得提倡的，但是技術崇拜則并不可取。

五、結論與進一步的討論

在城市治理中，微界線成為一類“使用率”很高的治理要素。在城市流變日益加劇的情況下，它能夠使治理主體對治理對象產生更多的“控制感”，使治理者感覺到用界線就能將所有問題框定在微空間里，然后慢慢“消化”。但是，這種對技術的推崇，可能高估了微界線的精細化效果。微界線只是一個治理工具，由它所構建的“秩序化空間”也只是一種簡單化的虛擬場景。它與現(xiàn)實是存在距離的。本文就是通過梳理界線的歷史、類型和支撐要素來重現(xiàn)城市問題的復雜性。當然，這并不意味著否定微界線的價值，而僅是主張應將其放到城市治理系統(tǒng)來考察和使用。

本文對微界線的概念提煉和解釋框架還是初步的。下一階段可以在以下三個方面做進一步的拓展：第一，微界線的深層系統(tǒng)問題。本文著重強調微界線所造成的分割效應，但微界線整合并非不可能。不過，需要將其與破除“權責壁壘”、條塊分割結構的改革行動相配合。在此，可以借助對某類微界線的考察，來展現(xiàn)這些深層的系統(tǒng)問題。第二，微界線的功能分化問題。本文所提出的服務空間界線和管理空間界線仍比較粗糙。實際上在這兩種界線的內部也存在著明顯差異。例如，學區(qū)界線、衛(wèi)生服務區(qū)界線、養(yǎng)老服務區(qū)

界線的劃分原則和表現(xiàn)形式就各有不同，背后所依托的公共服務供給模式亦值得進一步探討。第三，微界線的社會參與問題。本文所探討的微界線提供者主要是政府部門。但是，第三方測繪機構、利益相關群體對微界線的形成和調整又構成了怎樣的影響呢？它們內部意見達成和行動策略又是怎樣呢？公共信息是否能對社會開放和共享呢？這些顯然也值得追蹤。雖然，本文一再批評微界線所折射出的技術主義路線，但是依然認為它會在城市治理中得到更為廣泛的使用。其原因可見前文關于治理空間化成因的分析?？傊?，正如本研究所表明的，既然微界線與政府關系如此密切，如果要觀察政府部門間關系和內部運行邏輯，它將是一個不錯的窗口。