崔慶仙

提要生產要素在市場中有效合理的配置是市場經濟改革的前提和標志。然而，由于政區(qū)分割，阻礙了生產要素的自由流動，也影響了其配置的效率。本文結合案例，就政區(qū)邊界地區(qū)土地要素的配置問題進行剖析，并提出相關政策建議。

關鍵詞：土地開發(fā)；政區(qū)；分割；政策

中圖分類號：F301.0文獻識別碼：A

隨著中國城市化進程的加快，大中城市政區(qū)之間在地域形態(tài)上逐漸融合，經濟要素流動愈加頻繁，對于土地資源配置提出了新的要求。然而，我國土地資源配置受到政區(qū)邊界的制約，在這種僵持的狀態(tài)中，經濟較為發(fā)達政區(qū)難以擴展自己的發(fā)展空間、欠發(fā)達政區(qū)亦不能夠接受經濟發(fā)達地區(qū)的經濟輻射帶動作用、企業(yè)不能夠在市場

的作用下自由選擇區(qū)位，并導致了土地資源低效利用等問題。

一、案例談起：對“杭州買地”現象的考察

（一）“杭州買地”的相關背景。該案例中，土地產權交易雙方為杭州市（買方）和海寧市（賣方），杭州市為地級市，且為浙江省省會城市，是長三角經濟中心城市之一，海寧是嘉興市（地級市）下屬的一個縣級城市。交易的地塊為杭州市和海寧市共同沿錢塘江圍墾后歸屬海寧市的一部分土地，一方面該地塊遠離海寧市建成區(qū)，海寧市沒有將其融入城市規(guī)劃之中，只有一些化工企業(yè)和農業(yè)企業(yè)愿意出很低的價錢取得地塊的使用權；另一方面該地塊又緊鄰杭州市三大開發(fā)區(qū)之一的下沙經濟開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)內正在建設一個全國最大的大學城，東芝公司最大的筆記本電腦生產基地也已經落戶其中。但隨著項目增多，經濟開發(fā)區(qū)土地日益匱乏。

（二）土地產權交易的具體方式。2002年12月1日，杭州市政府和海寧市政府簽署協議，杭州市政府以6萬元/畝的價格購買海寧市一塊3，000畝土地的使用權。同時，杭州市政府還取得這塊土地的部分行政權力。根據協議，今后在這3，000畝土地上，除了企業(yè)的稅收仍舊歸海寧之外，土地拍賣所得的財政收入都將歸杭州所有。在這塊土地上，從建設規(guī)劃到派出所到計劃生育工作，都將由杭州市政府決定和管理。雙方已經達成默契：涉及行政管理方面的文件今后將由杭州起草，海寧只負責無條件地蓋章同意。

一般來講，國有土地使用權由城市政府直接出讓給用地單位和個人，并獲取土地出讓金。而在上述案例中，海寧市政府將土地使用權等有關權利以每畝6萬元的價格出讓給了杭州市政府。盡管海寧市政府保留了對企業(yè)征稅的權利，但是，由于土地利用從規(guī)劃到使用權出讓等權利均轉讓給了杭州市政府，事實上，杭州市政府可以決定該地塊在工業(yè)、商業(yè)和住宅方面的比例結構，海寧市可以獲得的企業(yè)稅收的主導權掌握在杭州市政府手中。

（三）困惑：稀缺的土地資源成了買方市場？當前，建設用地相關收益已經成為地方政府財政收入的重要部分，且在我國對建設用地增量嚴格控制之下，各地建設用地出現日益緊缺的狀況。然而，在上述案例中，海寧市將土地使用權等權利出讓后，杭州市政府通過對土地整理，并將土地使用權出讓給市場需求者，獲取更高收益。那么，為什么海寧市政府不能夠利用該地塊緊鄰杭州市下沙經濟開發(fā)區(qū)的優(yōu)越區(qū)位條件，直接將土地使用權出讓給市場呢？在杭州市相關職能部門領導眼中，海寧市政府還會繼續(xù)主動廉價出讓土地，該行為果真會持續(xù)么？

二、事件剖析：對政區(qū)邊界地租的探討

上述案例中，該地塊位于海寧市境內，與海寧市經濟中心（建成區(qū)）較遠。盡管杭州市及其經濟開發(fā)區(qū)提高了該地塊實現高價地租的可能性，但是在行政邊界形成了地租的實際落差。因此，海寧市政府將其視為“傾倒垃圾的廢地”，形成了“只有一些化工企業(yè)和農業(yè)企業(yè)愿意出很低的價錢取得地塊的使用權”的現狀。恩格斯說過：“消滅土地私有制并不要求消滅地租，而是要求把地租—雖然是用改變過的形式—轉交給社會。”作為國有土地行使代表的城市政府，不能夠實現土地的級差地租，實際上使整個社會蒙受了損失。

就該案例來講，之所以形成政區(qū)邊界地租落差，其原因是多方面的：首先，下沙經濟開發(fā)區(qū)屬于杭州市政府管轄，落戶企業(yè)可以享有其優(yōu)越的政策優(yōu)勢，而這是海寧市政府不能夠賦予的，企業(yè)在開發(fā)區(qū)落戶，多是基于“開發(fā)區(qū)特事特辦，效率高”的考慮；其次，我國政府與企業(yè)之間存在著較為復雜的關系，長三角地區(qū)的16城市還存在各類排斥外地產品和服務、對本地產品和服務予以特殊保護的各種分割市場的規(guī)范性文件，等等，這些保守的個體化思維自覺或不自覺地深植于不少行政官員腦中，因此，企業(yè)在投資的同時，寧愿承擔較高的地租，也不愿意在海寧市境內落戶，也就有了土地產權買賣之后，“杭州市政府在這塊土地上規(guī)劃出企業(yè)”的行為；第三，由于政區(qū)分割，杭州市政府基礎設施建設等方面，當然不會考慮該地塊的土地增值，實際上，盡管空間距離與開發(fā)區(qū)較近，但是“可達性”并不好；第四，由于該地塊遠離海寧市中心，在城市規(guī)劃中產業(yè)布局和基礎設施投資等方面，海寧市政府是將其邊緣化處理的，這是海寧市沒有將其“融入城市規(guī)劃”的一個原因，該行為一定程度上又加固了邊界對土地要素配置的分割作用；第五，當前中國的社會、經濟活動基本上是以行政區(qū)劃為單位組織進行的，在很大程度上提高了要素流通的成本，海寧市隸屬于嘉興市，盡管開發(fā)區(qū)與該出讓地塊空間距離非常近，但是通話實行長途資費。（圖1）

三、案例小結：土地資源難以合理配置的現象將趨于普遍

在長三角等經濟發(fā)達地區(qū)，由于建設用地緊缺和市場需求旺盛，各大城市地價暴漲，于是紛紛在城市的郊區(qū)設立經濟開發(fā)區(qū)，如上海金山石化開發(fā)區(qū)接壤浙江嘉興的平湖市、杭州蕭山區(qū)緊臨著紹興等。隨著經濟的進一步發(fā)展，形成了經濟開發(fā)區(qū)向周邊城市尋求低價土地的走勢。盡管大中城市有拓展發(fā)展空間的要求，周邊小城市也有把區(qū)位優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢的渴望，但是，由于我國行政區(qū)邊界對土地資源配置的影響，無法有效突破行政區(qū)劃的限制，導致了大城市難以擴展自己的發(fā)展空間；小城市不能夠接受經濟發(fā)達的大城市的經濟輻射帶動作用；企業(yè)不能夠在市場的作用下自由選擇自己的區(qū)位等局面。

在上述案例中，競爭的雙方最終達成了妥協，實際上是通過海寧市出讓更多的收益權給杭州市而實現的——以每畝六萬元的價格出讓了對該地塊的相關使用權、部分收益權和處置權和行政管理權。盡管海寧市保留了對入住企業(yè)的稅收，但是因為該地塊的規(guī)劃權為杭州市所有，因此，杭州市可以通過土地利用結構配置來主導稅收狀況。一個較為引人關注的現象是：海寧市盼望通過出讓該地塊的土地權利，以實現周邊土地的增值，那么，在案例的后續(xù)報道中，也切實看到了周邊土地地租一定的提高，但是，由于行政區(qū)邊界對土地資源配置的影響依然存在，行政區(qū)劃邊界也僅僅是向杭州市外側推移了少許，可以肯定，地租落差依然會存在，該出讓地塊周邊的土地增值狀況拭目以待。

由于行政邊界的分割，在我國特有的行政管理體制和土地產權安排下，不具有隸屬關系的政區(qū)之間土地利用普遍受到政區(qū)邊界的影響，在城市化程度較高的地區(qū)表現的更為充分，如市轄區(qū)之間、中心城區(qū)與郊縣之間、街道之間（準行政區(qū)）、縣（市）之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間等。即使是在我國的農村地域，由于村界（土地）行政邊界之間的高度重合，“其邊界的開放程度也是有限的”。行政區(qū)邊界對土地利用的影響，降低了土地利用的效率，削弱了作為土地產權所有者實現地租的能力，在我國社會主義公有制的產權制度安排下，實際上也是社會總福祉的損失。

四、破解之道：實現土地資源跨政區(qū)配置的可選模式

（一）園區(qū)模式。在政區(qū)邊界的資源稟賦較高或開發(fā)條件較好的地區(qū)，設立國家級或省級經濟開發(fā)區(qū)，從土地利用、項目審批、基礎設施、建設資金補貼、社會管理事務等方面給予大力支持。并賦予負責經濟開發(fā)區(qū)管理的園區(qū)管委會獨立于所在政區(qū)政府的行政職能，重大項目的審批等可直接報省政府有關部門報批。然而，相對于經濟發(fā)展的需求來講，這種模式將是滯后的。在土地資源的配置上，開發(fā)區(qū)的邊界必然產生類似于行政區(qū)邊界的影響，隨著開發(fā)區(qū)建設的深入，土地資源的新的分割，又會加深開發(fā)區(qū)與基層政區(qū)之間的矛盾。

（二）依托中心城市的政區(qū)調整模式。這一種模式在廣域型城市行政區(qū)內部較為常見，所謂依托中心城市的政區(qū)調整模式，就是通過行政區(qū)劃調整，理順城市中心區(qū)和城市邊緣區(qū)行政區(qū)劃體制。在傾向于大城市發(fā)展的戰(zhàn)略安排及中心城區(qū)的政治強勢下，解決這一問題原則是有利于大中城市行政中心利益安排，具體的做法有兩種，一是中心城區(qū)對郊區(qū)縣（市）的逐步擴展；二是郊區(qū)縣（市）的整建制設為中心城市的下轄區(qū)。

在這一模式中，大中城市通過對土地產權的重新配置，實現了對發(fā)展空間的控制，從而促進了中心城區(qū)的發(fā)展。中心城區(qū)的擴展相對于城市發(fā)展來講具有明顯的滯后性，在政區(qū)擴張過程中，并沒有合理的統籌規(guī)劃，而是哪里發(fā)展好了就圈一下，容易導致以下問題：一是對農村土地產權的配置存在著一定的隨意性，使郊區(qū)縣（市）利益受到不公平對待；二是城市發(fā)展規(guī)劃缺乏前瞻性，頻繁而隨意的行政區(qū)劃調整，形成了土地利用混亂與低效的現狀。

（三）市場調控模式。該模式就是要通過制度創(chuàng)新，包括政府制度創(chuàng)新和企業(yè)制度的創(chuàng)新以及市場體系的培育，打破行政區(qū)劃的局限，促進生產要素在區(qū)域間自由流動，引導產業(yè)轉移。具體來講，應當從以下方面具體展開，一是對市場實施宏觀調控的同時，減少對企業(yè)的不合理干預；二是統一制度環(huán)境，為不同所有制企業(yè)、不同地區(qū)企業(yè)營造公平有序的競爭環(huán)境，減少行業(yè)壟斷與行政分割；三是建立健全土地要素市場，完善土地使用權出讓的價格形成機制，等等。市場調控模式的實現，是一項系統工程，涉及到當前政府職能轉變，土地權利在政府結構中的合理配置、政府經濟政策以及地方政府其他社會事務管理行為改革等一系列制度的創(chuàng)新，任重而道遠。但是，不容否認，通過市場來有效配置政區(qū)邊界地區(qū)的土地資源將是未來的最合意模式。

（作者單位：山西師范大學城市與環(huán)境科學學院）