李寶玲

(福州大學 經(jīng)濟與管理學院，福建 福州 350108)

近十年來，學前教育作為民生領域受到舉國上下的關注，得到了國家和各級政府前所未有的重視。在學前教育政策方面，國家出臺多項政策積極推進學前教育公共服務體系的建設。2010年，國務院頒布《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，著力于破解“入園難、入園貴”的問題。為了擴大學前教育資源的供給，財政部和教育部多次頒布文件完善普惠性和公益性共同發(fā)展的幼兒資助制度。針對幼兒園“小學化”的現(xiàn)象，教育部多次出臺文件予以糾正。2016年新修訂的《幼兒園工作規(guī)程》從幼兒的安全問題、身心健康和幼兒園管理建設幾個方面對幼兒園的日常工作提出細節(jié)性的要求。這一規(guī)范一定程度上加速了學前教育管理走向規(guī)范化和科學化的進程。但如何對已有的政策文件進行評價，為下一輪政策優(yōu)化和調整提供參考，也成為學界關注的焦點。

一、文獻綜述

隨著世界各國對學前教育政策的功能價值和公益性質的認識逐步深入，以及教育政策評估理論方法的持續(xù)創(chuàng)新，國外學者對教育政策的評價方法大多以公共政策的評價分析方法的框架為主，且多和教育學、經(jīng)濟學、統(tǒng)計學等其他學科相結合，多以定性研究和定量研究相結合的方法為主。

相比國外的學前教育政策研究，我國真正重視學前教育、發(fā)展學前教育較晚，這也使得我國學者對學前教育政策的評價研究起步較晚。近年來，國內學者張雪運用統(tǒng)計回歸分析方法，建立了地方政府學前教育成本分擔的影響因素計量模型，對2010年以來我國學前教育財政投入政策的實施效果進行評估分析[1]。這一評估為我國學前教育政策的資金投入提供了決策依據(jù)。陳岳堂，陳慧玲(2018)基于我國31個省份的學前教育政策實情，采用數(shù)據(jù)包絡分析(DEA)方法計算這些政策的效率得分，并建立Tobit回歸模型對政策影響因素進行評價研究，發(fā)現(xiàn)地區(qū)之間的政策效率差距較大，并指出應繼續(xù)明確政府對學前教育經(jīng)費投入的主體責任[2]。另有學者采用內容分析法對學前教育政策本文進行分析，以政策工具為視角，總結了我國學前教育政策出臺的特點以及發(fā)展趨勢。總的來說，國內有關教育政策評估的研究方法，整體上呈現(xiàn)出較為簡單、單一的態(tài)勢，未能系統(tǒng)的建構評價方法，定性與定量的研究方法整合不夠。

本文以我國學前教育政策文本為研究對象，將有關政策量化后，與文本挖掘的方法相結合，建立PMC指數(shù)模型，試圖構建政策評價的指標變量，并根據(jù)相關公式繪制PMC曲面，得出每一政策的評價結果，為政策制定者提供可追溯的指標調整依據(jù)。

二、PMC指數(shù)模型構建

基于PMC指數(shù)模型，以及線上訪問我國政府部門，教育部等相關官方網(wǎng)站，本文選取自2010年至2018年有代表性的40項學前教育政策，篇幅限制，本文列出其中10項政策，如表1。

表1 2010年以來我國相關部門頒布的關于學前教育的部分政策文件

(一)變量分類與參數(shù)確認

利用ROSTCM.6軟件對收集到的40項典型的學前教育政策文本進行預處理。將輸出的分詞結果進行詞頻頻率統(tǒng)計，并在此基礎上，提取高頻詞、行特征。由于樣本選取的對象為學前教育政策，因此該類政策出現(xiàn)“幼兒園”“教育”“幼兒”等詞匯的頻率較高，但是該類詞語對分析學前教育政策特性的作用微小可忽略不計，且政策文本較常出現(xiàn)“加強”“提供”“加大”等幾類動詞，無明顯作用。因此在進行詞頻統(tǒng)計時予以剔除，得到有效高頻詞匯，在表2中列出了前6個。

表2 政策樣本中的部分高頻詞頻次表

本文基于Mario Arturo Ruiz Estrada、張永安的研究成果確立了10項具有通用性的一級政策評價指標。對于二級變量的選取，參照所獲取的高頻詞以及已有文獻的借鑒，共確立了44項二級變量，如表3。

表3 政策量化評價變量設置

續(xù)表3 政策量化評價變量設置

本文采用二進制系統(tǒng)，用數(shù)值0和1分別表示不符合待評價政策對應的二級變量(賦值“0”)、符合待評價政策對應的二級變量(賦值“1”)。同時規(guī)定，所評價的政策均為公開政策，因此一級變量X10(政策公開)無二級變量，取值都為1。

(二)多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表的主要作用在于可以從多個維度分析量化二級指標。上小節(jié)已識別和選取出10個一級變量和44個二級變量，其中，由于一級變量X10(政策公開)無二級指標，因此所建立的多投入產(chǎn)出表包括9個一級變量和44個二級變量，如表4。

表4 多投入產(chǎn)出表

(三)PMC指數(shù)的計算

根據(jù)多投入產(chǎn)出表的賦值結果以及計算公式可以計算得出PMC指數(shù)值。具體計算過程為：首先將表4的多投入產(chǎn)出表和各個一級變量、二級變量相對應，放入同一表格中；其次，通過公式(1)～(2)計算二級變量的具體數(shù)值；再次，由公式(3)可計算得到一級變量的具體數(shù)值；最后，根據(jù)公式(4)得出PMC指數(shù)的具體值。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

式(3)中，t表示一級變量，j則為二級變量。

(4)

由于本文所選取的10個一級指標中，政策范圍(X1)和政策發(fā)布機構(X8)反映了學前教育政策的基本屬性，且這兩項指標包含的二級指標具有互斥性。因此基于Mario Arturo Ruiz Estrada(2011)[3]的文章中所提出的評價標準進行修改，將所得到的PMC指數(shù)值劃分成四個等級，見表5。

表5 基于PMC指數(shù)值的政策等級劃分

(四)PMC曲面的繪制

PMC曲面的最大特征在于可以直觀地反映政策評價以及研究結果。而通過上文的PMC指數(shù)計算得出各個具體數(shù)值后即可繪制PMC曲面。由于政策公開(X10)取值中10項政策并無差別，取值都為1。因此可將余下的9項一級變量組成三階方陣，從而繪畫出PMC曲面。具體三階方陣參見式(5)。

(5)

三、學前教育政策量化評價的實證研究

(一)政策選取

根據(jù)前人的研究結論，PMC指數(shù)模型對于評價對象無特殊要求，可以對任何一項學前教育政策進行全面分析和評估。因此，從40項學前教育政策樣本中選取10項具有代表性的政策進行評價研究。

(二)PMC指數(shù)的計算

通過文本挖掘法量化得到多投入產(chǎn)出表并計算得出10項政策PMC指數(shù)，并且根據(jù)政策評分標準(參見表5)，可將10項學前教育政策進行等級劃分，如表6所示。

表6 10項學前教育政策分析匯總表

(三)PMC曲面圖繪制

根據(jù)公式(5)及PMC指數(shù)計算結果，繪制對應的PMC曲面圖(如圖1-圖10)。其中，從曲面圖中，可以看到不同色塊，這些色塊的不同表示該項政策在指標得分的數(shù)值不同。曲面呈現(xiàn)出凹凸不同，凸出部分表示該項政策所對應的評價指標上得分較高，凹陷部分則表示在對應的評價指標上得分較低。

圖1 政策1的曲面圖

圖2 政策2的曲面圖

圖3 政策3的曲面圖

圖4 政策4的曲面圖

圖5 政策5的曲面圖

圖6 政策6的曲面圖

圖7 政策7的曲面圖

圖8 政策8的曲面圖

圖9 政策9的曲面圖

圖10 政策10的曲面圖

從表6中10項政策的PMC指數(shù)值可看出政策1和政策2為優(yōu)秀級別，政策1的PMC指數(shù)最高為7.62，高于平均水平43.8%。其余有8項政策為良好水平。從圖1-圖10的PMC曲面圖可以清晰地看到每項學前教育政策中每一個一級變量的具體得分值。繼續(xù)抓取得分最高和最低的兩項政策進行分析，如圖11。

圖11 政策1和政策9的得分對比條形圖

政策1的一級變量政策功能(X5)、政策評價(X6)、政策重點(X7)、作用對象(X9)相比其他項學前教育政策數(shù)值較高。從政策功能(X5)和政策重點(X7)來說，政策1的頒布單位是國務院，其政策內容包涵的范圍較為廣泛，涉及到幼兒園的建設、幼兒身心健康、教師隊伍建設等多個方面，進而多層面地改善學前教育的政策環(huán)境。在政策評價(X6)上，該項政策目標明確，著力解決“入園難”“入園貴”等現(xiàn)象，調控對象較廣，極力推進當前學前教育發(fā)展的保障入園機會公平、提升教學質量的目標要求。而PMC指數(shù)最低的為政策9，值為4.35，對比分析政策9與政策1的各項指標值，可以發(fā)現(xiàn)，政策9的政策性質(X2)、政策效力(X3)、政策重點(X7)、作用對象(X9)這四個一級變量的數(shù)值比政策1低。回顧政策9的政策文本，這項政策是教育部辦公廳關于學前教育宣傳活動的通知，在政策性質(X2)方面僅涉及引導和其他方面，并未涉及學前教育政策的監(jiān)管、支持和預測，說明對學前教育的宣傳活動支持面不夠廣泛，宣傳后期規(guī)范管理不夠。政策效力(X3)僅涉及本年內，沒有中長期計劃，因而不夠具體且前瞻性較差。又因為政策9屬于專項政策，在政策重點(X7)方面，所突出的重點較為單一，政策領域較為狹窄，政策內容比較單一，因此所對應的作用對象(X9)也較為單一。10項政策在幼兒的課程設計方面設計較少，且作用對象相對集中于幼兒園教師隊伍建設、幼兒(兒童)發(fā)展、幼兒園(所)建設，很少提及作為幼兒的“第一位老師”——家長在促進幼兒發(fā)展方面應該發(fā)揮的作用，未能調動家長在參與設計提升幼兒教學質量發(fā)展的積極性，同時忽略了社會公眾在辦園供給、社區(qū)支持的潛在力量，未能從政策制定上予以鼓勵和支持。

四、小結

PMC指數(shù)的計算不僅可以比較每一單項政策的得分水平、等級劃分，亦可以透過每一級變量的評分水平，追溯較低水平的指標，對學前教育政策特點準確把握的同時，也能夠提出更為客觀、有針對性地提升措施，為學前教育政策的立、改、廢提供依據(jù)。首先，政策性質方面。對于學前教育財政投入發(fā)展的政策，不僅僅要明確財政的使用狀況，還應對該資金投入產(chǎn)出的效果進行預測評估，對未能實現(xiàn)評估目標的政策及時采取補救措施。同樣，在其他各項政策的頒布與實施狀況的評估都應有配套的補救或懲罰措施，營造良好的政策實施環(huán)境。其次，激勵約束方面。大部分政策一定程度上體現(xiàn)了補貼、稅收等方面的激勵，但在法律約束層面上較少涉及。在政策激勵約束方面，應重點鼓勵社會力量參與學前教育建設，對于積極參與學前教育事業(yè)建設的第三方主體給予一定的稅收政策優(yōu)惠，并且在各項激勵措施方面應更加明確地規(guī)定激勵對象的適用標準。學前教育作為教育的重要一環(huán)，本應具有自身特點的專屬法律，因此在法律約束上，制定學前教育法已是社會所需。最后，在政策功能上。學前教育政策的頒布與實施旨在最大限度地提升學前教育質量。每一項學前教育政策的頒布與實施都需將兒童學習的權利和被尊重的權利放在第一位，從正面或積極方面引導教師及有關部門按照規(guī)定教育和規(guī)范兒童的學習，從兒童的身心發(fā)展出發(fā)，堅決抵制虐童、欺童現(xiàn)象的發(fā)生。

著名的教育評價專家斯塔弗筆姆(StufflebeamD.L.)曾指出：“評價的最重要目的不在于證明而是改良”[6]。PMC指數(shù)模型的運用較為靈活，不僅可以比較同一年份中頒布的不同政策，也可以比較不同時間段所頒布的政策，通過政策量化直接對政策本身的合理性進行評價，對比分析得出背后的原因所在。在下一步研究中，筆者擬在PMC指數(shù)變量設定上進行改進，提升變量的適用性，比較中央到地方、地方與地方之間的學前教育政策的特點和影響，以期為學前教育政策的制定、調整及延續(xù)提供理論指導和決策依據(jù)。