蒲立峰

【摘要】城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，落實(shí)這一戰(zhàn)略部署必須實(shí)現(xiàn)發(fā)展要素在城鄉(xiāng)之間合理配置。發(fā)端于浙江的特色小鎮(zhèn)利用特色產(chǎn)業(yè)和服務(wù)多樣化，把生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能融為一體，致力于提升小城鎮(zhèn)吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。如何構(gòu)建與發(fā)展具有鮮明特點(diǎn)、生態(tài)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的特色小鎮(zhèn)引發(fā)了國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者的討論。本文基于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展困境，探索在城鄉(xiāng)融合背景下的發(fā)展路徑，助力我國(guó)特色小鎮(zhèn)向好發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】特色小鎮(zhèn);城鄉(xiāng)融合發(fā)展;路徑探索

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與特色小鎮(zhèn)

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的提出

習(xí)近平總書記的《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手》文章中指出，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。而當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問(wèn)題仍然突出，大城鎮(zhèn)以其豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)、優(yōu)越的教育醫(yī)療等資源，聚集了大量人口;而鄉(xiāng)村則處于弱勢(shì)地位，產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施的不完善都降低其吸引力。為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，消除鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作為重要的指導(dǎo)理念在黨的十九大報(bào)告中首次被提出。城鄉(xiāng)融合發(fā)展強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間的雙向互通，能夠有效破解不平衡不充分的發(fā)展難題，從而確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)融合背景下特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意義

而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的眾多實(shí)踐中，特色小鎮(zhèn)以獨(dú)特實(shí)施路徑形成特色的地域生活資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間生活資源的充分自由流動(dòng)，正成為破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展瓶頸的有力抓手、加速城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新引擎和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要載體。從2015年發(fā)布的《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》到2016年國(guó)家三部委聯(lián)合發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，特色小鎮(zhèn)建設(shè)得以從浙江省開(kāi)始，順利鋪展到全國(guó)范圍。通知中指出：特色小鎮(zhèn)是具有豐富特色的，將傳統(tǒng)文化、現(xiàn)代科技、休閑旅游、產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合于一體的多元化的小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)不同于產(chǎn)業(yè)園區(qū)與行政區(qū)劃單元，它是以政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，以其特色文化形成的特色產(chǎn)業(yè)為支撐，建設(shè)擁有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和豐富社區(qū)功能的綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，是城鄉(xiāng)之間的紐帶及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的支點(diǎn)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要載體之一。因此，在城鄉(xiāng)融合背景下探討特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、城鄉(xiāng)融合背景下特色小鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀診視

（一）我國(guó)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，在規(guī)范建設(shè)特色小鎮(zhèn)意見(jiàn)中，至2018年末，一共發(fā)布了兩批403個(gè)國(guó)家級(jí)的特色小鎮(zhèn);目前國(guó)內(nèi)有兩個(gè)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建名單，其中有96個(gè)全國(guó)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)，隸屬于國(guó)家體育總局，50個(gè)森林類特色小鎮(zhèn)，隸屬于國(guó)家林草局。此外，國(guó)家體育總局將會(huì)依據(jù)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)部分小鎮(zhèn)進(jìn)行淘汰或者整頓，至此僅有62個(gè)特色小鎮(zhèn)依然存在。在全國(guó)范圍內(nèi)，各個(gè)省規(guī)劃淘汰和要求整頓具有問(wèn)題的特色小鎮(zhèn)也達(dá)到了385個(gè)。

縱觀我國(guó)403個(gè)特色小鎮(zhèn)的分布情況，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展逐步演化成各個(gè)省市各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題。例如我國(guó)首都北京市，住建部在2016年公布了127個(gè)首批建設(shè)的特色小鎮(zhèn)，至2017年公布276個(gè)全國(guó)特色鎮(zhèn)。浙江省在規(guī)劃建設(shè)的數(shù)量上是最多的，達(dá)到23個(gè)，山東、廣東、四川、江蘇地區(qū)也都達(dá)到了20個(gè)。且我國(guó)特色小鎮(zhèn)種類較為繁多，從目前特色小鎮(zhèn)的類型來(lái)看，包括以科技創(chuàng)新為主的特色小鎮(zhèn)、以文化旅游為主的特色小鎮(zhèn)、以生態(tài)農(nóng)業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)、以產(chǎn)業(yè)集聚為主的特色小鎮(zhèn)。其中以文化旅游為主的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)數(shù)量位于首位。我國(guó)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展離不開(kāi)黨中央的高度重視以及政府的大力支持，各級(jí)地方政府積極提供的財(cái)政和政策幫助，成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一大創(chuàng)舉。依照我國(guó)特色小鎮(zhèn)未來(lái)的建設(shè)目標(biāo)，預(yù)計(jì)在2020年底前在全國(guó)內(nèi)建成約1000個(gè)富有活力與特點(diǎn)的特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)全國(guó)各地小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的提速發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)融合背景下特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨的困境

1.存在馬太效應(yīng)，地域發(fā)展不平衡

馬太效應(yīng)指的是強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中主要表現(xiàn)為兩極分化嚴(yán)重現(xiàn)象。馬太效應(yīng)普遍存在于我國(guó)特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中。在實(shí)踐中能夠發(fā)現(xiàn)，因不同地區(qū)存在著建制鎮(zhèn)數(shù)量、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口規(guī)模等諸多方面的區(qū)位條件差異，中國(guó)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展在全國(guó)范圍內(nèi)較為不平衡，地區(qū)差異顯著。以北上廣深為代表的超級(jí)城市和以成都杭州南京武漢為代表的新一線城市，與綜合實(shí)力薄弱的中小城市之間的資源鴻溝越來(lái)越大，馬太效應(yīng)正在顯現(xiàn)。目前許多企業(yè)開(kāi)始介入國(guó)內(nèi)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展，但是大量投資建設(shè)的特色小鎮(zhèn)主要集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、條件優(yōu)越的東部地區(qū)，反觀條件較為落后的西部地區(qū)未得到開(kāi)發(fā)。

2.定位模糊，規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)

我國(guó)多數(shù)特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)對(duì)自身的發(fā)展定位不清晰，特色小鎮(zhèn)區(qū)別于普通小鎮(zhèn)的地方就在于“特”，不僅是獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)，更是獨(dú)特的文化?！疤厣煌怀觥钡膯?wèn)題普遍存在于多數(shù)特色小鎮(zhèn)之中。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展并沒(méi)有與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)緊密配合，導(dǎo)致同質(zhì)化嚴(yán)重，盲目跟風(fēng)的問(wèn)題顯現(xiàn)。且多數(shù)小鎮(zhèn)難以把自身發(fā)展與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)有效地結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致最后見(jiàn)效差，在同行業(yè)市場(chǎng)中沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力?；仡櫧鼛啄晏厣℃?zhèn)的發(fā)展歷程，不難看出許多特色小鎮(zhèn)一味照搬照抄，沒(méi)有自身特色，沒(méi)有明確定位，沒(méi)有科學(xué)的規(guī)劃，難以可持續(xù)發(fā)展。

3.融資渠道不健全，發(fā)展后勁不足

特色小鎮(zhèn)是否能夠健康全面的發(fā)展與資金投入量是密不可分的。但是，如果僅僅依靠地方政府的財(cái)政補(bǔ)助，不能夠完全支撐特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展。特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過(guò)程中當(dāng)前面臨的主要融資問(wèn)題具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展所需資金總量巨大，且需要保持持續(xù)供給，地方政府融資能力有限，無(wú)法如期完成任務(wù);二是特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)部分以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)過(guò)程中，具有投資回報(bào)的周期較長(zhǎng)、收益率較低的特點(diǎn)，故難以吸引社會(huì)資本進(jìn)行長(zhǎng)期投資;三是在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中往往缺乏復(fù)合型金融類人才的參與，融資渠道受阻，嚴(yán)重制約了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。

4.存在以“特色小鎮(zhèn)”之名牟利現(xiàn)象

部分地區(qū)企圖用一些設(shè)立意圖不清楚的項(xiàng)目重新運(yùn)營(yíng)并以“特色小鎮(zhèn)”之名進(jìn)行包裝，但只看重眼前的利益而忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，故整體運(yùn)作方式混亂，缺乏科學(xué)的商業(yè)模式創(chuàng)新。其主要表現(xiàn)為：一是利用“特色小鎮(zhèn)”的名義進(jìn)行立項(xiàng)建設(shè)新產(chǎn)業(yè)區(qū)，意在獲得審批、土地等多方面政策福利。二是存在地方政府迫切發(fā)展產(chǎn)業(yè)的心理被部分開(kāi)發(fā)商利用，開(kāi)發(fā)商與地方政府合謀，采用“特色小鎮(zhèn)”的概念對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行包裝，規(guī)避國(guó)家監(jiān)管的同時(shí)降低成本，獲得超額利益。三是由于許多地方政府和企業(yè)對(duì)特色小鎮(zhèn)的定義存在嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)偏差，部分地區(qū)在新規(guī)劃的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)等項(xiàng)目上披上特色小鎮(zhèn)的外套，以達(dá)到發(fā)展落后產(chǎn)業(yè)的目的。

三、城鄉(xiāng)融合背景下特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑探索

為了準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵，以特色小鎮(zhèn)為平臺(tái)加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程，建立可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，探索在城鄉(xiāng)融合背景下的發(fā)展路徑，助力我國(guó)特色小鎮(zhèn)向好發(fā)展。為此提出如下政策建議：

（一）堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃是發(fā)展前提

城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)劃先行。在特色小鎮(zhèn)正式落地實(shí)施前，要先對(duì)其整體布局、產(chǎn)業(yè)分布、文化旅游、生態(tài)環(huán)保進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，才能有效避免“千鎮(zhèn)一面”的情況。一方面，堅(jiān)持把特色標(biāo)準(zhǔn)放在首位。規(guī)劃不僅要體現(xiàn)獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)，更要彰顯獨(dú)特的區(qū)域特色、民族文化。另一方面，注重統(tǒng)籌規(guī)劃，抓好特色小鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、土地利用等的銜接融合。發(fā)揮規(guī)劃的協(xié)調(diào)性作用，實(shí)現(xiàn)以規(guī)劃定空間、定產(chǎn)業(yè)、定項(xiàng)目，因地制宜打造“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生融合的精致特色小鎮(zhèn)。

（二）完善基礎(chǔ)設(shè)施是必要條件

人口集聚對(duì)特色小鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展是不可或缺的，完備的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)越的服務(wù)資源更有益于吸引廣大企業(yè)、人才落戶。一要完善交通體系。不斷改造提升小鎮(zhèn)的路網(wǎng)布局，促進(jìn)慢行交通系統(tǒng)與公共交通系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接，推動(dòng)城市交通向特色小鎮(zhèn)延伸。二要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)小鎮(zhèn)綠色發(fā)展。三要推進(jìn)智慧小鎮(zhèn)建設(shè)。引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)交通、教育、醫(yī)療等與互聯(lián)網(wǎng)互相融合，全面提高小鎮(zhèn)的服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)小鎮(zhèn)生活智慧化升級(jí)。

（三）培育特色產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵之舉

發(fā)展特色小鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)是根基。分析以往成功特色小鎮(zhèn)的案例，其成功經(jīng)驗(yàn)都離不開(kāi)特色產(chǎn)業(yè)的支撐。一是立足自身資源稟賦，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。全面了解區(qū)域的地理位置、文化傳承以及人文氣息等特點(diǎn)，立足自身比較優(yōu)勢(shì)打造特色產(chǎn)業(yè)和品牌，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)富鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。二是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸、橫向聯(lián)合。不僅要重點(diǎn)打造支柱產(chǎn)業(yè)，也要關(guān)注其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈上下互動(dòng)、三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)。致力于特色產(chǎn)業(yè)的特色選擇、配套產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，使特色小鎮(zhèn)得以持續(xù)健康發(fā)展。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制是動(dòng)力之源

建設(shè)特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居的特色小鎮(zhèn)，必須打破傳統(tǒng)思維的禁錮，創(chuàng)新體制機(jī)制。一是建設(shè)模式創(chuàng)新。首先要區(qū)分特色小鎮(zhèn)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)，明確其功能定位和發(fā)展重點(diǎn)，再積極探索“企業(yè)主體、政府服務(wù)”“政企合作、聯(lián)動(dòng)服務(wù)”“政府建設(shè)、市場(chǎng)招租”等不同建設(shè)模式。二是融資模式創(chuàng)新。為特色小鎮(zhèn)設(shè)立專項(xiàng)基金，并完善其財(cái)政投入機(jī)制，同時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防控。在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)，積極引入各類企業(yè)和各類資金。三是治理模式創(chuàng)新。與以往的統(tǒng)一治理不同，應(yīng)建立開(kāi)放的治理機(jī)制，由政府、企業(yè)、居民共同組建成立治理委員會(huì)，協(xié)力管理公共事務(wù)，增強(qiáng)小鎮(zhèn)主人翁意識(shí)。

（五）加強(qiáng)政府監(jiān)管是重要保障

雖然拓展市場(chǎng)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的源動(dòng)力，企業(yè)是特色小鎮(zhèn)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體，而企業(yè)往往以自身利益最大化作為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，但為了避免“房地產(chǎn)式開(kāi)發(fā)”、“跑馬圈地”等現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，政府監(jiān)管絕不能缺位。國(guó)家政府和政策方面必須加強(qiáng)管理、完善監(jiān)督，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)有序良好發(fā)展。在特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展的過(guò)程中，科學(xué)的管理模式是必不可少的，可以采取“三位一體”的模式，即前期計(jì)劃、中期建設(shè)、后期監(jiān)管。在前期要對(duì)房地產(chǎn)傾向進(jìn)行嚴(yán)格把控，做好用地規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，提高土地的使用率;在中期應(yīng)根據(jù)國(guó)家基本政策要求保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源環(huán)境，不能打破生態(tài)底線的原則;在后期政府要主動(dòng)發(fā)揮其能動(dòng)性，加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)在建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中各方面的監(jiān)督管理，正確引導(dǎo)小鎮(zhèn)建設(shè)走正規(guī)化、合法化、生態(tài)化之路。

特色小鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)之間的空間新節(jié)點(diǎn)，是破解空間資源瓶頸、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方式和手段。我國(guó)的特色小鎮(zhèn)還處于建設(shè)的初級(jí)階段，經(jīng)驗(yàn)的缺乏、制度的不完善都導(dǎo)致其發(fā)展面臨困境。在城鄉(xiāng)融合的背景下，要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、完善基礎(chǔ)設(shè)施、培育特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新體制機(jī)制、加強(qiáng)政府監(jiān)管，助力中國(guó)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

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