李明超，王家躍

(深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東 深圳 518060)

一、研究緣起與樣本說明

在經(jīng)歷了“頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)、試點(diǎn)先行、立法保障、全面推進(jìn)”探索與實(shí)踐的五個(gè)階段后(1)吳家文.檢察行政公益訴訟：理論基礎(chǔ)、實(shí)踐考察和制度完善——基于比較法視野下的思考[J].南海法學(xué),2018,(2):78.，我國的行政公益訴訟制度已經(jīng)基本確立，并取得了良好的政治、社會(huì)和法律效果(2)劉藝.檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2017,(2):3.。對于行政公益訴訟的理論研究，在該制度正式確立之前，既有的研究僅局限于學(xué)理探討與沙盤推演，其理論構(gòu)想尚未經(jīng)過司法實(shí)踐的檢驗(yàn)(3)盧超.從司法過程到組織激勵(lì)：行政公益訴訟的中國試驗(yàn)[J].法商研究,2018,(5):25.。自行政公益訴訟試點(diǎn)以來，現(xiàn)有的研究主要從兩個(gè)視角展開：一是從立法論的角度，運(yùn)用學(xué)理分析或者比較借鑒的方法，對行政公益訴訟制度的完善提供解決方案；二是從實(shí)證研究的角度，對行政公益訴訟試點(diǎn)情況進(jìn)行調(diào)研或者運(yùn)用案例分析的方法，揭示行政公益訴訟實(shí)踐中存在的問題并提出解決方案?？傮w來說，現(xiàn)有的研究多側(cè)重于學(xué)理的探討，實(shí)證研究較少；而且，實(shí)證研究多從檢察機(jī)關(guān)的角度切入來考察檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟所取得的成效以及存在的問題，但從法院司法審查的角度考察行政公益訴訟制度運(yùn)行狀況的研究較少，并且所涉問題較為“碎片化”?；诖?，本文擬從法院司法審查的角度切入，在案例分析的基礎(chǔ)上系統(tǒng)考察行政公益訴訟制度的運(yùn)行狀況，并通過大數(shù)據(jù)的分析來客觀描繪行政公益訴訟的“司法審查圖景”。

關(guān)于研究樣本，本文以“行政公益訴訟”為關(guān)鍵詞在“中國裁判文書網(wǎng)”上檢索相關(guān)案件(檢索日期截止到2019年3月31日)，共搜集到837份裁判文書。經(jīng)過初步梳理后，得到自2015年7月以來發(fā)布的13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的一審判決書675份、二審判決書20份、再審判決書1份、裁定書17份，共計(jì)713份裁判文書。本文將713份裁判文書作為考察行政公益訴訟制度運(yùn)行狀況的基本素材，在系統(tǒng)梳理、分析和統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，試圖捕捉以下重要信息：(1)行政公益訴訟司法審查的整體圖景為何，呈現(xiàn)出哪些特點(diǎn)？(2)行政公益訴訟實(shí)踐是否與現(xiàn)有制度規(guī)定相一致，抑或存在哪些相背離的內(nèi)容？(3)行政公益訴訟制度的內(nèi)在要素之間是否存在關(guān)聯(lián)性，會(huì)產(chǎn)生何種影響？雖然本文無法精確地窺視行政公益訴訟制度運(yùn)行的全貌，但是透過案例分析仍能觀察到行政公益訴訟制度運(yùn)行的大致狀況，以及當(dāng)前制度運(yùn)行中存在的亟需解決的問題，冀望有助于反思和健全我國的行政公益訴訟制度。

二、行政公益訴訟制度運(yùn)行的總體狀況

(一)案件類型與地域差異

根據(jù)對675份一審判決書的統(tǒng)計(jì)分析可知(見表1)，行政公益訴訟案件主要涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓和國有資產(chǎn)保護(hù)三個(gè)領(lǐng)域。其中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類案件最多，占所統(tǒng)計(jì)案件的61.3%，其他兩類案件的受案數(shù)量相對較少。而且，行政公益訴訟案件具有明顯的地域差異：(1)不同地區(qū)受案數(shù)量差距較大，貴州、吉林、云南、湖北等地受案數(shù)量較多，而北京、江蘇、安徽、廣東等地受案數(shù)量較少；(2)每個(gè)省份受案類型側(cè)重不同，雖然大部分省份以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)為主要的受案領(lǐng)域，但江蘇、山東和廣東三省的受案領(lǐng)域則以國有資產(chǎn)保護(hù)為主，均占到各自省份受案數(shù)量的60%以上。

(二)訴訟參加人與管轄法院

在675個(gè)一審案件中，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，其中，由基層檢察院(包括縣、自治縣、市轄區(qū)和旗檢察院)提起的案件556個(gè)(占82.4%)；市級檢察院提起的案件112個(gè)；鐵路運(yùn)輸檢察院提起的案件7個(gè)。被告行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織中涉及縣級政府及其職能部門(包括縣、自治縣、市轄區(qū)和旗)的案件496個(gè)(占73.8%)；涉及市級政府及其職能部門的案件130個(gè)；涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件45個(gè)；涉及街道辦事處的案件4個(gè)。其中，存在共同被告的案件15個(gè)。在法院管轄方面，基層法院(包括縣、自治縣、市轄區(qū)和旗法院)受案498個(gè)(占73.8%)；市級法院受案139個(gè)；鐵路運(yùn)輸法院受案38個(gè)。其中，由上級法院指定管轄的案件37個(gè)。

另外，在675個(gè)一審判決中，有第三人參加訴訟的案件90個(gè)(占13.3%)。第三人的類型主要包括四種：(1)進(jìn)行違法生產(chǎn)或者經(jīng)營的企業(yè)、組織或者個(gè)人，該類案件有72個(gè)；(2)與被訴行政行為有利害關(guān)系的組織，該類案件有3個(gè)；(3)與被告負(fù)有共同監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，該類案件有9個(gè)；(4)受委托行使部分職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，該類案件有4個(gè)；(5)被告行政機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位，該類案件有2個(gè)。

(三)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴與委托代理

在675個(gè)一審判決中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴存在三種情形：(1)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件456個(gè)(占67.6%)，其中，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的案件230個(gè)(占34.1%)；(2)共同被告案件中部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件2個(gè)；(3)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴的案件217個(gè)(占32.1%)，其中，有1例案件行政機(jī)關(guān)經(jīng)法院傳喚未出庭應(yīng)訴，法院作出缺席判決(4)參見(2017)黔2702行初9號行政判決書。。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)委托訴訟代理人的情況，在675個(gè)一審判決中，委托行政機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴的案件306個(gè)(占45.3%)；委托律師作為訴訟代理人的案件511個(gè)(占75.7%)；沒有委托訴訟代理人的案件10個(gè)。另外，行政機(jī)關(guān)特別授權(quán)訴訟代理人的案件106個(gè)(占15.7%)(5)例如，在“丹江口市人民檢察院訴丹江口市國土資源局未履行國土行政執(zhí)行法定職責(zé)案” ((2016)鄂0381行初22號行政判決書)中，國土資源局特別授權(quán)該機(jī)關(guān)工作人員代為承認(rèn)部分或全部訴訟請求，代為放棄、變更或增加訴訟請求，代為反訴、上訴或撤回上訴，代簽法律文書。。

(四)訴前檢察建議與行政機(jī)關(guān)復(fù)函

在675個(gè)一審判決中，訴前檢察建議的內(nèi)容包括三類：(1)要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，相關(guān)案件652個(gè)(占96.6%)；(2)要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，相關(guān)案件4個(gè)。(3)要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為并履行職責(zé)，相關(guān)案件16個(gè)。另有3個(gè)案件未明確檢察建議內(nèi)容。對于檢察建議的次數(shù)，一般情況下檢察機(jī)關(guān)只需提出一次檢察建議即可，相關(guān)案件654個(gè)(占96.9%)。但是，在其他21個(gè)案件中，檢察機(jī)關(guān)提出了兩次檢察建議以上。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)的復(fù)函情況，未復(fù)函的案件104個(gè)，有復(fù)函的案件571個(gè)(占84.6%)(6)在571個(gè)有回復(fù)的案件中，有79份判決書未明確行政機(jī)關(guān)的回復(fù)內(nèi)容。。行政機(jī)關(guān)的復(fù)函主要包括四種情形：(1)檢察建議內(nèi)容已經(jīng)全部履行，相關(guān)案件99個(gè)；(2)檢察建議內(nèi)容已經(jīng)部分履行，相關(guān)案件300個(gè)；(3)承諾會(huì)履行相關(guān)職責(zé)，相關(guān)案件37個(gè)；(4)不認(rèn)可檢察建議內(nèi)容，相關(guān)案件119個(gè)，其中，辯解理由包括行政相對人的違法行為已經(jīng)被追究刑事責(zé)任或已經(jīng)被公安機(jī)關(guān)立案偵查(7)參見(2017)陜0722行初2號行政判決書、(2017)吉7504行初1號行政判決書。、因行政相對人的原因?qū)е滦姓C(jī)關(guān)客觀上無法履行法定職責(zé)(8)參見(2017)云0802行初11號行政判決書。、本行政機(jī)關(guān)不負(fù)主要的監(jiān)管職責(zé)等(9)參見(2017)陜7102行初739號行政判決書。。

(五)變更訴訟請求與撤訴

由圖1可知，在一審判決案件中公益訴訟起訴人的訴訟請求一般包括五種：(1)確認(rèn)被訴行政行為違法；(2)確認(rèn)被告怠于履行法定職責(zé)違法；(3)判令被告(繼續(xù))履行法定職責(zé)；(4)判令被告限期履行法定職責(zé)；(5)判令被告糾正違法行政行為。在訴訟過程中，變更或撤回訴訟請求的案件133個(gè)(占19.7%)，主要情形包括：(1)法院要求公益訴訟起訴人進(jìn)一步明確具體的訴訟請求；(2)在被告已經(jīng)完全履行法定職責(zé)的情況下，公益訴訟起訴人要求撤回判令被告履行法定職責(zé)的訴訟請求，變更為確認(rèn)違法；(3)在被告已經(jīng)改正違法行為的情況下，撤回確認(rèn)被訴行政行為違法或判令被告糾正違法行為的訴訟請求，變更為確認(rèn)違法或變更為判令(限期)履行法定職責(zé)。

圖1 公益訴訟起訴人的訴訟請求(一審判決)

對于撤訴的情況，17份裁定書中有10份裁定書是關(guān)于撤訴的裁定書。撤訴的理由主要包括：(1)公益訴訟起訴人以負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)已就相關(guān)行為立案檢查為由撤回起訴(10)參見(2016)皖0104行初129號行政裁定書。；(2)公益訴訟起訴人以怠于履職行為已經(jīng)全部履行完畢，訴訟請求或訴訟目的已經(jīng)全部得到實(shí)現(xiàn)為由撤回起訴(11)參見(2016)京0114行初255號行政裁定書、(2017)蘇8601行初281號行政裁定書。；(3)二審審理過程中，上訴人(一審被告)撤回上訴(12)參見(2017)鄂05行終135號行政裁定書。。

(六)案件爭議焦點(diǎn)

在675個(gè)一審判決中，檢察機(jī)關(guān)主要以行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)(包括完全不作為和不完全履行法定職責(zé))和行政行為違法為由提起行政公益訴訟。其中，起訴理由中涉及怠于履行職責(zé)的案件639個(gè)(占94.7%)，涉及行政行為違法的案件110個(gè)(占16.3%)。

由圖2可知，除了被告對檢察機(jī)關(guān)起訴理由無異議外，法院案件審理中涉及到的爭議焦點(diǎn)主要包括：(1)被告是否怠于履行職責(zé)，包括完全不作為和不完全履行職責(zé)；(2)被告是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行職責(zé)，即在被告怠于履行職責(zé)的情形下是否有必要繼續(xù)履行職責(zé)；(3)被訴行政行為是否違法；(4)被告是否具有監(jiān)督管理的法定職責(zé)；(5)起訴是否符合法定條件；(6)行政公益訴訟程序是否合法，主要包括公益訴訟起訴人訴前是否針對訴爭的違法行為或者怠于履職行為提出了檢察建議(13)參見(2016)閩0583行初256號行政判決書、(2017)鄂0502行初1號行政判決書。、公益訴訟起訴人的訴前程序是否符合規(guī)定等(14)參見(2017)蘇0411行初30號行政判決書、(2017)鄂0502行初34號行政判決書。。

圖2 案件爭議焦點(diǎn)(一審判決)

(七)裁判類型

總體上，行政公益訴訟案件中公益訴訟起訴人的勝訴率較高(15)所統(tǒng)計(jì)的675份一審判決，公益訴訟起訴人的勝訴率是100%。。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017年12月，人民法院一審結(jié)案的862件行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)勝訴858件，敗訴4件(裁定駁回起訴2件、判決駁回訴訟請求2件)(16)滕艷軍.行政公益訴訟問題研究——以4起敗訴案件為切入點(diǎn)[A].黃河主編.深化依法治國實(shí)踐背景下的檢察權(quán)運(yùn)行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集[C].北京:中國檢察出版社,2018.518.。本文統(tǒng)計(jì)的713份裁判中，法院裁判類型主要包括：(1)確認(rèn)違法判決，包括確認(rèn)被訴行政行為違法和確認(rèn)被告怠于履行職責(zé)違法；(2)責(zé)令履行判決，包括責(zé)令被告繼續(xù)履行職責(zé)和責(zé)令被告在一定期限內(nèi)履行職責(zé)(17)責(zé)令限期履行職責(zé)的判決又可分為兩種情形：一是未明確具體的期限；二是明確限期履行的期限，所統(tǒng)計(jì)的一審判決中，責(zé)令履行的期限從10天到365天不等。；(3)駁回上訴判決，所統(tǒng)計(jì)的20份上訴判決書中法院都作出了駁回上訴的判決；(4)駁回起訴(上訴)裁定(18)本案中一審與二審法院都認(rèn)為鄉(xiāng)政府不具有監(jiān)管職責(zé)，不是適格被告，作出駁回起訴和上訴的裁定。具體參見(2018)吉01行終49號行政裁定書。；(5)指定管轄裁定；(6)撤訴裁定；(7)不予立案裁定(19)法院認(rèn)為本案不屬于行政公益訴訟受案范圍被裁定不予立案。具體參見(2017)吉0621行初30號行政裁定書。；(8)中止訴訟裁定(20)本案中法院因案情復(fù)雜作出中止訴訟的裁定。具體參見(2017)魯1426行初16號行政裁定書。。

圖3 判決類型(一審判決)

(八)訴訟期限

表2 訴訟期限(一審判決)

對于立案期限，有341份一審判決書明確了起訴與立案的時(shí)間。其中，有253件案件于起訴當(dāng)天立案；59件案件在7天內(nèi)立案；29件案件的立案時(shí)間超過7天。對于審理期限，有487份一審份判決書明確了立案與判決作出的時(shí)間。其中，180天內(nèi)作出判決的案件442件；超過180天作出判決的案件45件。

(九)訴訟費(fèi)用

表3 案件受理費(fèi)收取情況(一審判決)

在一審675份判決中，訴訟費(fèi)用主要涉及案件受理費(fèi)的收取。其中，有307個(gè)案件明確收取了案件受理費(fèi)(占45.5%)；只有97個(gè)案件明確了不收取受理費(fèi)(占14.4%)。被收取費(fèi)用的對象均是敗訴的行政機(jī)關(guān)，費(fèi)用一般為50元(21)有個(gè)別法院收取了100元的案件受理費(fèi)。具體參見(2017)云0923行初2號行政判決書。。同時(shí)，將13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)按照收取費(fèi)用案件數(shù)量占該地區(qū)案件總量比例從高到低排序，分別是福建(82.0%)、廣東(75.6%)、云南(70.2%)、陜西(65.3%)、江蘇(61.1%)、內(nèi)蒙古(60.0%)、湖北(59.7%)、山東(56.8%)、安徽(41.2%)、甘肅(38.7%)、吉林(4.6%)、貴州和北京(0.0%)。

三、行政公益訴訟制度實(shí)施效果評析

(一)受案類型與數(shù)量深受司法政策的影響

2015年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱《試點(diǎn)工作決定》)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)和環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。所統(tǒng)計(jì)的一審案件中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類案件數(shù)量最多，食品藥品領(lǐng)域案件匱乏，這主要是受最高人民檢察院于2015年7月發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)方案》)的影響。該方案中所明確的行政公益訴訟試點(diǎn)案件范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)和國有土地使用權(quán)出讓，并且提出試點(diǎn)期間重點(diǎn)是對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。此后，最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱《人民檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》)第28條和最高人民法院發(fā)布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱《人民法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》)第11條都明確規(guī)定行政公益訴訟受案領(lǐng)域?yàn)樯鷳B(tài)和環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓三類?？梢?，司法政策會(huì)對行政公益訴訟受案領(lǐng)域以及受案數(shù)量產(chǎn)生重要影響。當(dāng)前，一個(gè)重要的變化是：2018年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟若干問題解釋》)第21條明確規(guī)定檢察行政公益訴訟包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。變化在于：一是明確了食品藥品安全是行政公益訴訟的重要領(lǐng)域，今后相關(guān)案件將會(huì)逐步增多；二是將《試點(diǎn)工作決定》中的“國有資產(chǎn)保護(hù)”修改為“國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”，“國有財(cái)產(chǎn)”的外延大于“國有資產(chǎn)”的外延，受案范圍將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)展。

對于受案數(shù)量的地域差異，主要是受到行政公益訴訟的地方政策聚焦與組織激勵(lì)的影響(22)盧超.從司法過程到組織激勵(lì)：行政公益訴訟的中國試驗(yàn)[J].法商研究,2018,(5):31-33.。受案數(shù)量較多的地域，檢察機(jī)關(guān)出臺了大量的公益訴訟司法政策，健全了相關(guān)工作制度，有效彌補(bǔ)了公益訴訟制度供給不足的缺失，為行政公益訴訟實(shí)踐創(chuàng)造了良好的司法制度環(huán)境，大大提升了受案數(shù)量。以受案數(shù)量最多的貴州省為例，在試點(diǎn)之初，貴州省人民檢察院率先擬定了《貴州省人民檢察院關(guān)于開展提起公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施方案》，明確了試點(diǎn)階段目標(biāo)任務(wù)；經(jīng)過一段時(shí)間的辦案經(jīng)驗(yàn)積累，再次率先擬制了《貴州省人民檢察院關(guān)于辦理及審批公益訴訟案件的工作規(guī)定(試行)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范公益訴訟案件辦理工作的通知》等文件，進(jìn)一步明確了辦案要點(diǎn)、審查期限、審批流程等。同時(shí)，貴州省人民檢察院實(shí)行“三同步”一體化辦案工作模式，成立了以獨(dú)任檢察官為主體的六個(gè)指導(dǎo)組，并設(shè)置了三道程序關(guān)卡——員額制檢察官審查、處室檢察官聯(lián)席會(huì)議討論、分管檢察長決定，嚴(yán)格把控案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保公益訴訟案件數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果的有機(jī)統(tǒng)一(23)公益訴訟試點(diǎn)工作先進(jìn)集體：貴州省人民檢察院民事行政檢察處[EB/OL].(2018-03-03)[2019-06-11].http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368690.shtml.。

(二)起訴條件有別于一般的行政訴訟

《行政訴訟法》第49條明確了起訴的基本條件，即：(1)適格的原告；(2)明確的被告；(3)具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)；(4)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。同時(shí)，根據(jù)《人民檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第41條、《人民法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第11條以及《檢察公益訴訟若干問題解釋》第21條和第23條的規(guī)定，行政公益訴訟除了滿足《行政訴訟法》第25條第4款(檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟起訴人)和第49條第2項(xiàng)、第3項(xiàng)、第4項(xiàng)的規(guī)定外，還必須滿足另外三個(gè)條件，即：(1)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序；(2)行政機(jī)關(guān)仍不糾正違法行為或者不依法履行法定職責(zé)；(3)國家利益或者社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。由圖表3可知，司法實(shí)踐中，對于被告資格的認(rèn)定和訴前程序的合法性往往稱為案件爭議的焦點(diǎn)問題。

關(guān)于被告資格的認(rèn)定，首先涉及到對行政機(jī)關(guān)特別是事業(yè)單位法人是否具有監(jiān)督管理職責(zé)的界定。在司法審查中，對“監(jiān)督管理職責(zé)”的界定并未作最廣義的理解，僅指行政機(jī)關(guān)或法人組織根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確授權(quán)行使的監(jiān)督管理職責(zé)(24)參見(2018)吉01行終49號行政裁定書。。法院主要是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和地方“三定方案”、機(jī)構(gòu)調(diào)整規(guī)定、會(huì)議紀(jì)要以及相關(guān)政策規(guī)定的內(nèi)容予以綜合考量，以此認(rèn)定被訴主體是否具有監(jiān)督管理職責(zé)(25)參見(2017)甘7101行初95號行政判決書、(2017)魯0214行初33號行政判決書。。其次，在行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的情況下，如果行政機(jī)關(guān)將行政相對人涉嫌犯罪的線索移交公安機(jī)關(guān)，行政相對人被追究刑事責(zé)任后，行政機(jī)關(guān)是否仍具有監(jiān)督管理職責(zé)？對于這種情況，行政機(jī)關(guān)往往認(rèn)為自己不再具有行政處罰的職責(zé)。但法院認(rèn)為這種認(rèn)定缺乏法律依據(jù)，“當(dāng)行政責(zé)任內(nèi)容的法效果與刑事責(zé)任內(nèi)容的法效果不同時(shí)，行政責(zé)任與刑事責(zé)任應(yīng)分別適用”(26)參見(2017)蘇1302行初348號行政判決書。， “參照《行政處罰法》第7條的規(guī)定，結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對于行政相對人的違法行為，行政處罰與刑事處罰在處罰適用的法律依據(jù)、處罰目的、處罰內(nèi)容上均存在差異，兩者并不互相排斥，也不能互相替代。案件中雖存在對行政相對人追究刑事責(zé)任的事實(shí)，但該事實(shí)并不能免除行政機(jī)關(guān)繼續(xù)執(zhí)行其已作出的行政決定的義務(wù)?！?27)參見(2017)鄂0582行初17號行政判決書、(2017)魯0681行初40號行政判決書。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)直接將侵權(quán)人移送司法機(jī)關(guān)，回復(fù)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行職責(zé)。這種“一送了之”現(xiàn)象的產(chǎn)生并非完全是行政機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)法的結(jié)果，還涉及到立法層面存在的問題。在制定或者修改涉及行政處罰與刑事執(zhí)法銜接的相關(guān)法律規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件后負(fù)有繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)的義務(wù)，并明確其適用情形，以縮小行政執(zhí)法的裁量空間(28)劉藝.檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2017,(2):10.。

關(guān)于訴前程序的合法性，主要涉及兩個(gè)問題：一是公益訴訟起訴人提起訴訟未按照《人民檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第53條規(guī)定，層報(bào)最高人民檢察院審核批準(zhǔn)，是否違反訴前程序規(guī)定？法院一般認(rèn)為是否層報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)屬于內(nèi)部行政程序，法院不作審查，并不違反訴前程序規(guī)定(29)參見(2017)閩0402行初15號行政判決書、(2016)黔2625行初41號行政判決書。。二是檢察機(jī)關(guān)起訴的事項(xiàng)中含有未向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議的內(nèi)容，就此事項(xiàng)提起公益訴訟是否符合訴前程序規(guī)定？法院一般認(rèn)為如果未發(fā)送檢察建議的內(nèi)容是檢察建議發(fā)送之后違法行為人的繼續(xù)違法行為，該內(nèi)容與檢察建議所提內(nèi)容直接相關(guān)，被告行政機(jī)關(guān)未能充分履行法定職責(zé)有效制止違法行為，導(dǎo)致新的違法行為出現(xiàn)。公益訴訟起訴人訴請確認(rèn)行政不作為違法，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)對新的違法行為依法作出處理，符合訴前程序規(guī)定(30)參見(2016)閩0583行初256號行政判決書。。

關(guān)于公共利益仍受侵害的證明材料，國有土地使用權(quán)出讓和國有資產(chǎn)保護(hù)案件主要通過行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定、責(zé)令履職等法律文書證明，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件則更多通過實(shí)地走訪、拍照、測量取得。受司法政策的影響，環(huán)境案件在今后一定期限內(nèi)仍占大多數(shù)，而實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)復(fù)函案件達(dá)84.6%，檢察機(jī)關(guān)通常需要在收到復(fù)函之后根據(jù)復(fù)函內(nèi)容再次實(shí)地調(diào)查取證。在目前大部分檢察機(jī)關(guān)只提出一次檢察建議的情況下，主要在立案調(diào)查到發(fā)出檢察建議之前、收到復(fù)函后到起訴前兩個(gè)階段取證，在檢察機(jī)關(guān)提出2次以上檢察建議的情況下，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)復(fù)函內(nèi)容進(jìn)行取證的次數(shù)隨著增加，具有調(diào)查取證上便利的基層檢察院因此成為實(shí)踐中辦案的主要力量。

(三)司法審查的適用標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一

當(dāng)前行政公益訴訟制度雛形初具，但缺乏具體的操作準(zhǔn)則，法院對于不確定法律概念的認(rèn)定以及裁判適用的標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一。

1.關(guān)于不履行法定職責(zé)的界定

首先涉及到的問題是如何處理“行政不作為”與“不履行法定職責(zé)”關(guān)系。理論上，行政不作為的應(yīng)為之依據(jù)，既可以是法定職責(zé)，也可以是行政義務(wù)，但不履行法定職責(zé)的應(yīng)為依據(jù)，則限于法定職責(zé)。從這個(gè)意義上說，行政不作為應(yīng)大于不履行法定職責(zé)之范圍(31)章劍生.行政訴訟履行法定職責(zé)判決論——基于《行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)規(guī)定之展開[J].中國法學(xué),2011,(1):142.。制度上，《人民檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28條和《檢察公益訴訟若干問題解釋》第31條都使用了“不作為”，作為檢察機(jī)關(guān)提起訴前檢察建議的重要情形；而《人民法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第11條使用的是“不履行法定職責(zé)”，作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的重要條件?？梢姡@兩個(gè)制度術(shù)語適用于行政公益訴訟的不同階段，行政不作為外延較廣，適用于訴前檢察建議階段可以擴(kuò)展案件線索，進(jìn)而通過訴前程序調(diào)查核實(shí)以確認(rèn)是否存在不依法履行職責(zé)的情形；進(jìn)入訴訟階段，不履行法定職責(zé)作為案件“過濾裝置”，法院只受理和審查行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件，以限定行政公益訴訟的受案范圍。

不履行法定職責(zé)的認(rèn)定，除通過判斷是否具有監(jiān)督管理職責(zé)認(rèn)定被告資格，還涉及被告在個(gè)案中具體有哪些職責(zé)，最后將被告履職情況逐一對應(yīng)，判斷是否不履行法定職責(zé)。是否具有監(jiān)督管理職責(zé)可以通過法律文件的概括性條款認(rèn)定，被告履職情況通過雙方提交證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定，而分布于各項(xiàng)條款中的具體職責(zé)規(guī)定并不明確。實(shí)踐中，公益訴訟起訴人一般在概括認(rèn)定被告具有監(jiān)督管理職責(zé)之后，以公共利益仍受侵害的結(jié)果反推不履職法定職責(zé)；被告一般列舉已采取的行為，并提出導(dǎo)致公益利益仍受侵害的辯解事由；具體存在哪些法定職責(zé)需要法院查明，歸納整理后進(jìn)行判斷，而法院往往不列明具體職責(zé)或?qū)Ρ桓嬉巡扇〉男袨橹鹨慌袛唷€(gè)案中被告具有哪些職責(zé)的不明確，導(dǎo)致案件訴訟請求和爭議焦點(diǎn)均集中于“是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行職責(zé)”和“是否怠于履行職責(zé)”，這一點(diǎn)由圖表2和圖表3可以看出，在法院作出生效的確認(rèn)違法判決和責(zé)令履職判決之后，案件似乎就此解決，但法院認(rèn)定不履行法定職責(zé)時(shí)，除判斷被告已采取行為本身是否違法(如處罰決定本身違法，則無需討論后續(xù)履職情況)、辯解事由是否成立之外，還需要具體判斷被告未履行哪些法定職責(zé)導(dǎo)致公共利益仍受侵害，公共利益仍受侵害的結(jié)果只是輔助判斷標(biāo)準(zhǔn)，不能直接以此認(rèn)定不履行法定職責(zé)?，F(xiàn)階段，由于以往不作為和違法案件的堆積，各地法院主要以被告已采取行為本身違法認(rèn)定不履行法定職責(zé)，導(dǎo)致出現(xiàn)公益訴訟起訴人勝訴率100%的情況。但隨著執(zhí)法水平的提高，在已采取行為本身出現(xiàn)違法成為少數(shù)、履職不到位成為多數(shù)的情況下，法院更應(yīng)當(dāng)通過查明個(gè)案中的具體職責(zé)并逐一判斷認(rèn)定是否不履行法定職責(zé)。在查明個(gè)案具體職責(zé)的情況下，是否怠于履行職責(zé)、是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履職、責(zé)令履職的事項(xiàng)和期限也會(huì)更加明確，問題才能真正解決。據(jù)此，還可以認(rèn)為檢察建議只是起到督促和溝通作用，是否不履行法定職責(zé)仍需通過各項(xiàng)具體職責(zé)判斷。未在法定期限回復(fù)檢察建議，同時(shí)履職不到位的情形下，可以將未回復(fù)檢察建議作為考察行政機(jī)關(guān)主觀履職態(tài)度的因素之一綜合判斷，最終認(rèn)定不履行法定職責(zé)；而在行政機(jī)關(guān)各項(xiàng)職責(zé)均履行到位，只是未在法定期限回復(fù)檢察建議的情況下，可以在裁判文書說理部分指出這一履職瑕疵，但不宜據(jù)此認(rèn)定不履行法定職責(zé)違法。

2.關(guān)于審查對象的界定

在是否要審查訴前檢察建議之前行政機(jī)關(guān)的行為是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)這一問題上，從675個(gè)一審案件的審理來看，有537個(gè)案件(占79.6%)法院審查了訴前檢察建議之前行政機(jī)關(guān)的行為是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)。不予審查的法院則認(rèn)為：“按照司法解釋的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的條件是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政行為違法或不履行法定職責(zé)，在檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后一個(gè)月內(nèi)仍拒不糾正已經(jīng)作出的違法行為或者不依法履行法定職責(zé)，而使國家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。因此，行政公益訴訟的審理對象及范圍應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后一個(gè)月內(nèi)，是否依法糾正違法行為或履行法定職責(zé)?！?32)參見(2017)吉2401行初92號行政判決書?！氨辉V行政機(jī)關(guān)是否存在不履行法定職責(zé)的違法行為，只是人民法院判斷被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實(shí)基礎(chǔ)和前提，而不能成為單獨(dú)的訴請和判項(xiàng)?！?33)參見(2018)吉24行終114號行政判決書。筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的最初行為是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)應(yīng)該是整個(gè)行政公益訴訟案件的基礎(chǔ)，這關(guān)系到訴前檢察建議以及行政機(jī)關(guān)后續(xù)行為的合法性，法院應(yīng)當(dāng)予以審查，以便綜合認(rèn)定行政機(jī)關(guān)后續(xù)行為的性質(zhì)，從而做出適當(dāng)?shù)呐袥Q。因?yàn)椤霸撘粋€(gè)月僅是檢察機(jī)關(guān)履行的公益訴訟訴前程序中，判決相關(guān)行政機(jī)關(guān)是否實(shí)質(zhì)糾正違法行為、檢察機(jī)關(guān)是否需要提起公益訴訟的容忍期間，公益訴訟審查的并非行政機(jī)關(guān)在該一個(gè)月內(nèi)的糾正或履行行為，而是檢察建議所指向的行政機(jī)關(guān)固有的違法行政行為。”(34)參見(2017)蘇1291行初22號行政判決書。

根據(jù)《檢察公益訴訟若干解釋》第25條第1款和第3款規(guī)定，被訴行政行為具有行政訴訟法第74條、第75條規(guī)定情形之一的，判決確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效，并可以同時(shí)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施；被訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，判決在一定期限內(nèi)履行。由于責(zé)令履職判決只解決行政機(jī)關(guān)是否需要繼續(xù)履職的問題，并不一定意味著行政機(jī)關(guān)怠于履職違法，行政機(jī)關(guān)的最初行為是否合法依舊需要法院通過審理作出裁判，如果行政機(jī)關(guān)的最初行為構(gòu)成違法，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)判決，同時(shí)根據(jù)情況作出責(zé)令履職判決。這樣的安排并不違背訴前程序的設(shè)計(jì)目的，訴前程序的作用在于督促行政機(jī)關(guān)積極履職，使行政機(jī)關(guān)的違法行為通過自我糾錯(cuò)的方式得以解決。在檢察院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)充分履職決定不起訴或者撤回起訴之時(shí)，行政機(jī)關(guān)最初的行為即使違法也由于“不訴不理”不會(huì)進(jìn)入法院司法審查的范圍；而當(dāng)檢察院向法院提起行政公益訴訟，案件進(jìn)入司法審查階段之時(shí)，法院進(jìn)行審查并對其是否合法作出裁判。對于行政機(jī)關(guān)而言，其主觀上認(rèn)識到最初行政行為構(gòu)成違法的情況下，為了避免敗訴的后果，在收到檢察建議之后會(huì)積極履職，以使國家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的狀態(tài)得以消除，而這恰恰是訴前程序設(shè)計(jì)的目的。為了促使這一目的的實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)不宜一味采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”來判斷行政機(jī)關(guān)是否履職，在采用“行為標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)定行政機(jī)關(guān)已經(jīng)積極履職之后，可以繼續(xù)進(jìn)行跟蹤、回訪，再次采用檢察建議或者起訴的方式督促行政機(jī)關(guān)履職。

3.關(guān)于法定或酌定免責(zé)事由的認(rèn)定

訴訟過程中行政機(jī)關(guān)提出無法履行法定職責(zé)的事由，包括因資金、人員和技術(shù)等客觀原因無法履職，因職權(quán)范圍、程序規(guī)定等法律原因無法履職，因相關(guān)政策規(guī)定無法履職等。法院一般不將這些事由作為可以免除責(zé)任的法定或酌定事由予以認(rèn)定，主要還是從侵害結(jié)果是否存在來認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否完全履行了法定職責(zé)。但以“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”來認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否完全履行了法定職責(zé)，在個(gè)案中會(huì)產(chǎn)生爭議。例如，在尤溪縣人民檢察院訴尤溪縣林業(yè)局行政確認(rèn)案中，行政相對人在尤溪縣林業(yè)局的督促下履行了部分義務(wù)；而剩余部分非法改變用途的林地未恢復(fù)原狀主要是由于該水泥硬化地塊原是地質(zhì)災(zāi)害區(qū)域，水土流失嚴(yán)重，林權(quán)單位和附近居民要求執(zhí)法單位暫緩強(qiáng)制破壞水泥地面，異地恢復(fù)植被。對此，林業(yè)局?jǐn)M采取異地恢復(fù)植被的方法解決問題。尤溪縣人民法院認(rèn)為，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促后，尤溪縣林業(yè)局仍未依法全面履職，致使國家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，尤溪縣林業(yè)局未依法全面履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法(35)參見(2017)閩0426行初7號行政判決書。。筆者認(rèn)為，在出現(xiàn)非可歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)的事由導(dǎo)致國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的狀態(tài)未徹底消除時(shí)，法院可作出責(zé)令履職判決，但是行政機(jī)關(guān)是否怠于履行法定職責(zé)應(yīng)遵循主客觀相統(tǒng)一原則，從行政機(jī)關(guān)主觀上是否充分認(rèn)識到行政執(zhí)法存在的問題和不足，客觀上是否積極采取有效措施改正錯(cuò)誤，依照法定程序在合理期限內(nèi)履行職責(zé)進(jìn)行認(rèn)定，從而慎重作出確認(rèn)怠于履職違法判決，避免打擊行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的積極性。

4.關(guān)于撤訴標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定

根據(jù)《人民檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第49條和《檢察公益訴訟若干問題解釋》第24條的規(guī)定，在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。從現(xiàn)有規(guī)定看，撤訴是以訴訟請求目的實(shí)現(xiàn)的結(jié)果為導(dǎo)向。從上述案件梳理可知，法院在一審中作出撤訴裁定的理由主要包括兩種：(1)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)開始履行法定職責(zé)或糾正違法行為；(2)訴訟請求或訴訟目的全部實(shí)現(xiàn)。行政公益訴訟主要目的是為了保障國家利益和社會(huì)公共利益免受侵害(36)秦前紅.檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟理論與實(shí)踐的若干問題探討[J].政治與法律,2016,(11):83.，從現(xiàn)有規(guī)定來看，第一種理由并不符合規(guī)定，撤訴應(yīng)當(dāng)滿足違法行為被糾正完畢或者法定職責(zé)被完全履行，而不是開始糾正違法行為或履行法定職責(zé)就達(dá)到了行政公益訴訟的目的。具體來說，法院裁定撤訴應(yīng)當(dāng)滿足三個(gè)基本條件：(1)違法行為已經(jīng)被完全糾正或法定職責(zé)已經(jīng)被完全履行；(2)訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)；(3)訴訟目的已經(jīng)達(dá)到，即國家利益或者社會(huì)公共利益已經(jīng)不再受侵害?；趯怖娴谋Ｗo(hù)，訴訟目的是否達(dá)到除要求公益訴訟起訴人進(jìn)一步提供證據(jù)之外，若存在履職期限明顯過短等合理懷疑，法院還可以進(jìn)行調(diào)查取證，避免實(shí)踐中未經(jīng)無害化處理直接填埋垃圾、毀壞林地只在地表“復(fù)綠”、驗(yàn)收報(bào)告數(shù)據(jù)存在明顯差異等情況，使受損的公共利益真正得到恢復(fù)。

(四)確認(rèn)違法判決和責(zé)令履職判決的適用有待精細(xì)化

行政公益訴訟案件的爭議焦點(diǎn)主要集中于被告是否怠于履行職責(zé)以及是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行職責(zé)，這也就決定了法院判決主要采用確認(rèn)怠于履職違法判決和責(zé)令履職判決兩種類型。責(zé)令履職判決往往和確認(rèn)違法判決一并作出，而確認(rèn)違法判決有時(shí)則單獨(dú)作出。也有法院認(rèn)為“判決被告繼續(xù)履職，意味著被告在之前履職不到位，換言之，原告第二項(xiàng)訴請實(shí)際上已涵蓋了第一項(xiàng)訴請的內(nèi)容，不必再對第一項(xiàng)訴請單獨(dú)進(jìn)行審理?！?37)參見(2017)黔0181行初20號行政判決書。不單獨(dú)進(jìn)行審理并非完全不審理，主要在審理事實(shí)時(shí)進(jìn)行審理，并在裁判文書說理部分指出行為的違法性，在判項(xiàng)部分不做單獨(dú)的判決。另外，在司法實(shí)踐中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在判決作出之前充分履職，而檢察院不撤回或變更“判令被告繼續(xù)履職”的訴訟請求之時(shí)，法院主要采取兩種方式處理：(1)駁回檢察院該項(xiàng)訴訟請求(38)參見(2016)云0824行初10號行政判決書。；(2)在判決書中說明對該項(xiàng)訴訟請求不再處理(39)參見(2017)甘1221行初1號行政判決書。。

確認(rèn)怠于履職違法判決的適用不僅是對行政機(jī)關(guān)不作為違法的確認(rèn)，還為行政機(jī)關(guān)尊重和履行檢察建議內(nèi)容提供了制度保障，相比起裁判文書中說理部分違法性的確認(rèn)，確認(rèn)違法判決更容易納入行政機(jī)關(guān)的年度考核之中，以督促行政機(jī)關(guān)積極履職，使得大量案件在訴前程序階段得以解決。責(zé)令履職判決是在行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)以及公共利益或者社會(huì)利益仍舊受到侵害的狀態(tài)下作出的，其適用不能完全等同于一般行政訴訟的履行判決，應(yīng)當(dāng)凸顯監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公共利益這兩項(xiàng)客觀訴訟目的(40)崔瑜.行政公益訴訟履行判決研究[J].行政法學(xué)研究,2019(2):136.。實(shí)踐中，責(zé)令履職判決主要適用于三種情形：(1)在判決作出前，行政機(jī)關(guān)充分履職使得被訴的國家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的狀態(tài)得到消除，但后續(xù)仍需行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職，比如代為補(bǔ)種被盜伐林木并驗(yàn)收合格，并需繼續(xù)看護(hù)；(2)在判決作出前，行政機(jī)關(guān)積極履職，但國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的狀態(tài)仍未消除，比如已向違法行政相對人進(jìn)行催告并且向法院申請了強(qiáng)制執(zhí)行；(3)經(jīng)過訴前程序之后，行政機(jī)關(guān)一直不依法履職。在上述情形中，法院均需作出責(zé)令履職判決，但是履職判決的內(nèi)容尚需進(jìn)一步細(xì)化和明確，即法院是否需要明確履職期限、履職具體內(nèi)容、履職的方式以及履職的程度等。

(五)訴訟期限規(guī)定有待進(jìn)一步完善

訴訟期限會(huì)對訴訟參加人訴權(quán)的行使產(chǎn)生重要的影響，也會(huì)影響行政公益訴訟制度運(yùn)行的效果。但是，行政公益訴訟相關(guān)司法解釋并未對行政公益訴訟制度運(yùn)行所涉及的各種期限作出系統(tǒng)規(guī)定。

首先，關(guān)于訴前程序完結(jié)后提起公益訴訟的期限。按照《人民檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第37條、第38條的規(guī)定，人民檢察院擬提起行政公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)自檢察機(jī)關(guān)決定立案之日起6個(gè)月內(nèi)辦理終結(jié)；有特殊情況需要延長的，報(bào)經(jīng)檢察長批準(zhǔn)。這6個(gè)月的期限，應(yīng)當(dāng)包括了檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議后，行政機(jī)關(guān)2個(gè)月的回復(fù)期間。對于檢察建議的次數(shù)，相關(guān)司法解釋并未作出明確規(guī)定，實(shí)踐中存在提出2次以上檢察建議的情況。筆者認(rèn)為，為了充分發(fā)揮訴前檢察建議的制度功能，只要能在檢察機(jī)關(guān)立案之日起6個(gè)月內(nèi)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)多次提出檢察建議，以便更好地督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，節(jié)約司法資源。而目前96.9%的檢察機(jī)關(guān)只提出一次檢察建議后便起訴，收到起訴狀副本的行政機(jī)關(guān)會(huì)更加積極履職，但仍有大部分案件(占77.2%)需要法院適用責(zé)令繼續(xù)履職判決或責(zé)令限期履職判決，并在后續(xù)監(jiān)督生效裁判的執(zhí)行。實(shí)踐中，大量案件通過訴前程序得以解決，其他案件進(jìn)入訴訟階段適用責(zé)令履職無法避免，但過高的比例和爭議焦點(diǎn)的集中，反映出檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)尚未進(jìn)行有效溝通，檢察建議和復(fù)函內(nèi)容的概括性、模糊性也起到影響。為減少法院案件審理之后仍需要通過執(zhí)行監(jiān)督的方式監(jiān)督履職的情況，在非因行政機(jī)關(guān)主觀怠于履職的情況下，以提出檢察建議的方式作為基礎(chǔ)，構(gòu)建與行政機(jī)關(guān)之間的溝通制度，多次溝通、多次走訪有利于訴前程序發(fā)揮更大的作用。

其次，關(guān)于立案期限?！稒z察公益訴訟若干問題解釋》第23條規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟，符合起訴條件規(guī)定的，法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮Ｓ蓤D表5可知，在341件一審判決中，有312件案件當(dāng)場或于7天內(nèi)立案，但仍有29件案件立案時(shí)間超過7天。超過7天立案的情形主要包括兩種：(1)檢察機(jī)關(guān)起訴后，受案法院超過7天立案；(2)檢察機(jī)關(guān)起訴后，立案受理的法院向上級法院報(bào)請指定管轄，由于上級法院作出指定管轄裁定的時(shí)間過長或者受指定法院立案時(shí)間過長等原因，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)從起訴到受指定法院再次立案的期限超長，甚至多達(dá)100余天(41)例如，在翁源縣人民檢察院訴翁源縣國土資源局不履行法定職責(zé)案中((2017)粵0203行初150號行政判決書)，檢察院于2016年11月25日向翁源縣人民法院起訴，該院立案受理后，向韶關(guān)市中級人民法院報(bào)請指定管轄。韶關(guān)市中級人民法院于2016年12月13日作出指定管轄的裁定，而受指定的武江區(qū)人民法院于2017年4月21日才立案受理。。筆者認(rèn)為，法院立案應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《行政訴訟法》第51條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》)第53條的規(guī)定執(zhí)行，即法院應(yīng)當(dāng)在接收檢察機(jī)關(guān)的起訴狀后7日內(nèi)決定是否立案，7日內(nèi)仍不能作出判斷的，應(yīng)當(dāng)先予立案。受案法院報(bào)請上級法院指定管轄的，也應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時(shí)報(bào)請；上級法院應(yīng)當(dāng)按照《關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》第7條的規(guī)定，在7日內(nèi)作出處理決定或者裁定；受指定的法院也應(yīng)當(dāng)在指定管轄裁定作出后的7日內(nèi)及時(shí)立案受理。

再次，對于法院的審理期限。行政公益訴訟司法解釋并未作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照《行政訴訟法》第81條的規(guī)定，在立案之日起6個(gè)月內(nèi)作出一審判決。由圖表5可知，絕大部分案件都在6個(gè)月內(nèi)審結(jié)，只有少數(shù)案件延長了審理期限。另外，雖然有大量案件都在1個(gè)月內(nèi)審結(jié)，但從目前相關(guān)規(guī)定和司法實(shí)踐來看，行政公益訴訟案件的審理不適用簡易程序。

最后，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的實(shí)際辦案期限。從裁判文書內(nèi)容看，大部分法院用“作出判決時(shí)”作為認(rèn)定是否不履行法定職責(zé)的裁判基準(zhǔn)時(shí)，其他法院用“起訴時(shí)”“開庭前”“檢察建議復(fù)函中的承諾履職期限”進(jìn)行認(rèn)定。因此，加上檢察院立案調(diào)查之前的時(shí)間，行政機(jī)關(guān)事實(shí)上擁有較長的辦案期限，公益訴訟起訴人因此多以起訴時(shí)公共利益仍受侵害作為起訴理由，但一味適用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”容易忽略個(gè)案的復(fù)雜和困難，法院以“作出判決時(shí)”進(jìn)行判斷具有合理性，通過給予主觀上認(rèn)識到錯(cuò)誤、客觀上積極履職的行政機(jī)關(guān)更多時(shí)間履職，避免案件后續(xù)生效裁判的執(zhí)行監(jiān)督程序，真正發(fā)揮行政公益訴訟程序的作用。

(六)訴訟費(fèi)用的收繳有待進(jìn)一步明確

關(guān)于訴訟費(fèi)用，《檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)方案》和《人民法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第23條規(guī)定，人民檢察院提起的公益訴訟案件，人民檢察院免交《訴訟費(fèi)用交納辦法》第6條規(guī)定的訴訟費(fèi)用。由圖表6可知，在675個(gè)一審判決中，明確收取案件受理費(fèi)的判決307個(gè)，占45.5%，不收取受理費(fèi)的判決只有97個(gè)；并且這些費(fèi)用都是由敗訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第20條、第29條的規(guī)定，案件受理費(fèi)由原告、有獨(dú)立請求權(quán)的第三人、上訴人預(yù)交，但訴訟費(fèi)用最終由敗訴方負(fù)擔(dān)。綜合現(xiàn)有規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)只是免交了應(yīng)當(dāng)預(yù)交的案件受理費(fèi)。也就是說，如果檢察機(jī)關(guān)敗訴則可以免交案件受理費(fèi)；但是，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定并無法直接推斷出，在檢察機(jī)關(guān)勝訴的情況下，敗訴的行政機(jī)關(guān)也可以免交案件受理費(fèi)?？梢?，目前部分法院收取敗訴的行政機(jī)關(guān)案件受理費(fèi)的做法并未違反《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定。

延伸性的問題在于，如果行政機(jī)關(guān)可以免交案件受理費(fèi)，是不是意味著也可以免交《訴訟費(fèi)用交納辦法》第6條規(guī)定的各類申請費(fèi)和證人、鑒定人等相關(guān)人員的費(fèi)用？基于體系解釋的邏輯，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有規(guī)定并未賦予行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中免交訴訟費(fèi)用的權(quán)利，敗訴的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)案件受理費(fèi)以及其他訴訟費(fèi)用。行政公益訴訟司法解釋應(yīng)當(dāng)對此予以明確，以便統(tǒng)一各地法院的法律適用。

(七)公益訴訟起訴人的起訴責(zé)任尚需明確

政治控制與壓力推進(jìn)下的行政公益訴訟試點(diǎn)模式使得擁有訴訟當(dāng)事人與法律監(jiān)督者雙重身份的檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中占據(jù)主導(dǎo)地位(42)盧超.從司法過程到組織激勵(lì)：行政公益訴訟的中國試驗(yàn)[J].法商研究,2018,(5):32.，案件勝訴率較高，但事實(shí)上制度運(yùn)行依舊面臨阻礙。這種阻礙并非主要來自于缺少案件線索，或者是因缺乏調(diào)查權(quán)難以提交《人民法院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》所規(guī)定的“被告行為造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料”(43)2018年3月2日實(shí)施的《檢察公益訴訟若干問題解釋》，將“初步”二字刪去，改為“被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料”。；而主要在于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是否有健全的責(zé)任機(jī)制。

從法院結(jié)案數(shù)量上看，自行政公益訴訟制度實(shí)施以來11個(gè)試點(diǎn)省份法院結(jié)案的行政公益訴訟案件數(shù)量平均每個(gè)月不到2件。即使考慮各地法院裁判文書上網(wǎng)率和大量案件在訴前程序得到解決的因素，在2018年全國縣級檢察院辦理公益訴訟案件做到全覆蓋的情況下，各縣級檢察院平均每月立案辦理的行政公益訴訟案件不足4件(44)2018年全國縣級檢察院辦理公益訴訟案件已做到全覆蓋，全年立案辦理行政公益訴訟108767件。截止到2017年底，全國縣級行政區(qū)劃共2851個(gè)。參見2019年最高人民檢察院工作報(bào)告(文字實(shí)錄)[EB/OL].(2019-03-12)[2019-06-15].http://www.spp.gov.cn/spp/tt/201903/t20190312_411422.shtml；中華人民共和國二〇一七年行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表[EB/OL].http://202.108.98.30/statistics/.。這與實(shí)踐中存在的大量行政不作為和行政違法行為相比，進(jìn)入行政公益訴訟的案件仍然相當(dāng)有限。其次，從案件涉及的具體事項(xiàng)來看，檢察機(jī)關(guān)存在趨易避難、避重就輕的傾向。例如，在環(huán)境行政公益訴訟中，主要針對的是因垃圾堆放、山林開采、養(yǎng)殖場污水排放引起的行政不作為案件；而且，案情并不復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定、調(diào)查取證、出具專家意見書的案件只有124件(占18.4%)。

檢察機(jī)關(guān)雖然在人員專業(yè)和調(diào)查取證方面具有優(yōu)勢，但在失去中央和地方黨政機(jī)關(guān)的支持配合之后，能否真正擔(dān)負(fù)起“無人訴、不愿訴、不敢訴的公益案件”，還是“只是在形式上保持行政公益訴訟案件的一定數(shù)量，而不去真正挑戰(zhàn)對公益造成或者潛在地會(huì)造成巨大侵害的政府行為”(45)沈巋.檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的請求權(quán)和政治責(zé)任[J].中國法律評論,2017,(5):75.，這依舊是一個(gè)問題?！稒z察機(jī)關(guān)試點(diǎn)方案》和《人民檢察院試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》均規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在符合條件的情況下，可以向法院提起行政公益訴訟?！翱梢浴辟x予了檢察機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，尚未有強(qiáng)制性的義務(wù)規(guī)定。而且，《行政訴訟法》和《檢察公益訴訟若干問題解釋》也只是規(guī)定行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?？梢?，現(xiàn)有規(guī)定尚未明確檢察機(jī)提起行政公益訴訟的職責(zé)義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟尚缺乏強(qiáng)有力的責(zé)任制度保障。今后相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)對檢察機(jī)關(guān)不依法提起行政公益訴訟以及未及時(shí)提起行政公益訴訟的責(zé)任予以明確，以確保行政公益訴訟制度運(yùn)行的實(shí)效性。

四、結(jié)語

通過本文分析可知，我國行政公益訴訟制度已經(jīng)基本落地實(shí)施并取得了較好的成效，如檢察機(jī)關(guān)的勝訴率較高、受案范圍從行政行為擴(kuò)展到行政活動(dòng)、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭率較高、主要提起責(zé)令履職之訴和確認(rèn)之訴等。而且，當(dāng)前的行政公益訴訟呈現(xiàn)出諸多客觀訴訟的特征(46)劉藝.構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制[J].法學(xué)研究,2018,(3):39.，與以主觀訴訟為主的傳統(tǒng)行政訴訟存在一定的制度差異。但是，行政公益訴訟司法制度并不健全，特別是在受案范圍、訴前程序、起訴條件、審理規(guī)則、審理程序、訴訟期限等方面還存在需要進(jìn)一步探討和完善之處，這都有賴于司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累、理論研究的深入和司法制度的不斷完善，并在此基礎(chǔ)上探索建立一套獨(dú)立的公益訴訟制度。