鄭紹紅，黃貴英

(1.重慶廣播電視大學(xué) 黨政辦公室；2.重慶廣播電視大學(xué) 創(chuàng)新教育學(xué)院，重慶 400052)

一、導(dǎo)言

1993年，新制度經(jīng)濟(jì)思想家諾思(Douglass C.North)教授獲得了當(dāng)年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎，其制度變遷理論與思想旋即廣為傳播。制度在人類社會中存在已久，人類社會的發(fā)展就是社會創(chuàng)建制度與制度規(guī)制社會二者不斷往復(fù)交替、螺旋演變的進(jìn)程，正如諾思所言，連續(xù)性的社會制度把現(xiàn)在、未來與過去連結(jié)在一起，“制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式”。[1]學(xué)分銀行制度建設(shè)在我國已探索多年，但是進(jìn)展緩慢。誠然，我國學(xué)分銀行制度的建立需要經(jīng)歷一個從無到有的制度變遷過程，要遵循制度變遷的普遍規(guī)律。因此，我們可以從制度變遷理論的視角，對我國學(xué)分銀行制度建設(shè)實踐及后續(xù)路徑選擇問題進(jìn)行審視，以反思我國學(xué)分銀行建設(shè)面臨的困境與問題，并對學(xué)分銀行制度建設(shè)的后續(xù)路徑進(jìn)行設(shè)計。

二、我國學(xué)分銀行制度變遷的困境及原因

(一)學(xué)分銀行制度的內(nèi)涵

何謂制度？在現(xiàn)代漢語中，制度通常指要求社會成員共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則。制度變遷思想家強(qiáng)調(diào)制度對人們行為的規(guī)范與約束，比如諾思認(rèn)為，制度是人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束，制度界定并限制了人們的選擇集合；[1]舒爾茨(T·W·Schultz)認(rèn)為制度是一種涉及社會、政治及經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)則；[2]林毅夫認(rèn)為制度是“社會中個人所遵循的行為規(guī)則”。[3]同時，制度變遷思想家也認(rèn)同制度的積極社會功能，如林毅夫認(rèn)為制度為人類提供了對付不確定性和增加個人效用的手段，可以為人們提供有用的服務(wù)。

我們通常將學(xué)分銀行視為一種創(chuàng)新性的教育管理制度，這種制度能夠?qū)⒉煌愋蛯W(xué)習(xí)方式產(chǎn)生的學(xué)習(xí)成果囊括其中，通過一定的機(jī)制和規(guī)則進(jìn)行銜接、互認(rèn)與轉(zhuǎn)換。換言之，人們希望通過學(xué)分銀行建立起對各種類型學(xué)習(xí)成果進(jìn)行認(rèn)證、評估、累積和轉(zhuǎn)換的制度，[4]從而實現(xiàn)學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育的縱向銜接、橫向溝通，搭建終身學(xué)習(xí)的“立交橋”。因此，學(xué)分銀行制度將能夠為學(xué)習(xí)成果管理提供標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，使人們的學(xué)習(xí)成果管理遵循一定的行為準(zhǔn)則，從而增加學(xué)習(xí)成果在終身學(xué)習(xí)社會的個人效用。

在理解我國的學(xué)分銀行制度時，需要強(qiáng)調(diào)學(xué)分銀行制度的應(yīng)用邊界。人們對學(xué)分銀行制度的功能預(yù)期以及這一制度應(yīng)有的規(guī)范性與約束性特點，決定了這項制度必須打破不同教育類別、不同地域范圍、不同行業(yè)企業(yè)的界限，在全國范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用與實施，否則這項制度就無法完成架設(shè)終身學(xué)習(xí)“立交橋”的使命。韓國學(xué)分銀行、歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)換與累積制度(ECTS)等都是在其所屬行政區(qū)域范圍內(nèi)打破界限、普遍應(yīng)用的。韓國學(xué)分銀行在國家終身教育振興院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實現(xiàn)了高中、大學(xué)及社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)成果的互通；ECTS實現(xiàn)了歐盟國家、部分中東歐和地中海沿岸國家不同高校之間課程的相互認(rèn)可和學(xué)分轉(zhuǎn)移；[5]香港資歷架構(gòu)在整個香港地區(qū)實現(xiàn)了主流教育、職業(yè)教育和持續(xù)進(jìn)修的各種資歷相互銜接。

(二)我國學(xué)分銀行制度變遷的實踐困境

近十年來,我國學(xué)分銀行制度變遷的實踐推動人們對學(xué)分銀行制度進(jìn)行了多方面的理論探索，促進(jìn)了學(xué)分銀行理念的普及，積累了學(xué)分銀行制度研究與建設(shè)力量，從而為后續(xù)學(xué)分銀行制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。[6]但是這段時期學(xué)分銀行制度探索的實踐也表明，學(xué)分銀行制度建設(shè)目標(biāo)并不能通過這一制度變遷路徑而實現(xiàn)。究其原因，主要在于目前的學(xué)分銀行制度變遷路徑面臨諸多無法突破的現(xiàn)實困境。

1.觀念空轉(zhuǎn)困境

有研究者把制度變遷的過程劃分成五個階段，[7]由此學(xué)分銀行制度變遷的過程應(yīng)該由五個具體階段構(gòu)成：(1)產(chǎn)生學(xué)分銀行制度安排的觀念；(2)廣泛的政治動員；(3)確定學(xué)分銀行制度制定權(quán)力的分配；(4)制定學(xué)分銀行制度規(guī)則；(5)學(xué)分銀行制度的合法化與穩(wěn)定化。觀念是行動的先導(dǎo)，但是觀念必須向?qū)嵺`和行動轉(zhuǎn)化，否則觀念就只是一種空轉(zhuǎn)中的理想。就現(xiàn)實的情況來看，國家雖然先后明確提出了搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”、建立國家學(xué)分銀行、實現(xiàn)學(xué)習(xí)成果互認(rèn)與轉(zhuǎn)化等目標(biāo)，也倡導(dǎo)地方開展學(xué)分銀行研究與探索，但是國家并沒有制定完整的學(xué)分銀行制度，也沒有制定明確的行動路線圖。因此，從國家層面來看，學(xué)分銀行建設(shè)目前仍然處于制度變遷的產(chǎn)生觀念和初步動員階段，總體上還在觀念層面打轉(zhuǎn)。職業(yè)教育學(xué)分銀行建設(shè)方面雖然有了一些具體的舉措，但是仍需進(jìn)一步系統(tǒng)化為可以在全國推進(jìn)的實踐路徑與策略。

2.動力缺失困境

諾思認(rèn)為制度背景與人類行為之間存在密切聯(lián)系?？扑?Coase)也強(qiáng)調(diào)人類行為的制度制約性，認(rèn)為人們是在現(xiàn)實制度所賦予的制約條件中進(jìn)行活動的，因此要“從人的實際出發(fā)來研究人”。[8]制度影響人類行為的方式有兩種：一種是限制，即通過制度禁止人們產(chǎn)生某種行為；一種是激發(fā)，即通過制度激勵人們從事某種行為。當(dāng)制度鼓勵人們?nèi)氖履撤N活動時，就能產(chǎn)生一種行為動力。我國學(xué)分銀行的建設(shè)實踐是缺乏制度支持的，一方面，學(xué)分銀行尚未形成一套具有約束力的全國通用制度要求來規(guī)制人們的行為，參與或推動學(xué)分銀行工作更多是靠實踐者思想認(rèn)識的自覺，具有很強(qiáng)的隨機(jī)性與偶然性；另一方面，學(xué)分銀行工作在各層級工作業(yè)績考核中的作用并不明顯，來自制度層面的內(nèi)生性動力不足。因此，學(xué)分銀行建設(shè)實踐中常常遭遇動力缺乏的尷尬。

3.系統(tǒng)變革困境

制度通常處于一個制度結(jié)構(gòu)(正式和非正式制度安排的總和)之中，由于事物之間存在普遍的聯(lián)系性，某一項制度可能與制度結(jié)構(gòu)中的其他制度之間存在相互牽制，“因為制度安排‘嵌在’制度結(jié)構(gòu)中，所以它的效率還取決于其他制度安排實現(xiàn)它們功能的完善程度”。[3]因此，一項制度的變遷需要制度結(jié)構(gòu)中其他制度安排給予配合，所謂“牽一發(fā)而動全身”。學(xué)分銀行制度是一項制度安排，但同時又處于我國教育制度的整個結(jié)構(gòu)之中。按照理想化的功能預(yù)期，學(xué)分銀行將成為普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等各類學(xué)習(xí)成果之間相互溝通的橋梁，而不同類型學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定與互認(rèn)，涉及到學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)通用、不同類型學(xué)習(xí)成果的價值認(rèn)定、不同類型學(xué)校的教學(xué)管理制度銜接等系統(tǒng)性問題，因此需要我國教育管理制度進(jìn)行系統(tǒng)性、全國性的配套變革。從目前的實踐進(jìn)展情況來看，這樣的系統(tǒng)變革無疑是自發(fā)性、局部性的制度變遷所無法實現(xiàn)的。

4.自主組織困境

埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)認(rèn)為，在一定的條件之下，人們能夠圍繞實現(xiàn)某種集體利益的目標(biāo)而自主組織起來集體行動，通過制定共同的行為準(zhǔn)則并采取互惠的行為模式來建立制度，共同維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，從而實現(xiàn)公共治理，這就是自主組織理論的基本思想。[9]以往的實踐過程中，學(xué)分銀行建設(shè)的各方力量也采取了一種類似于自主組織的治理方式，力圖通過自發(fā)的行動構(gòu)建起學(xué)分銀行建設(shè)的協(xié)作團(tuán)體，并通過聯(lián)盟、協(xié)議等方式推進(jìn)不同學(xué)校、行業(yè)之間的學(xué)習(xí)成果銜接。但是，自主治理通常只適用于小規(guī)模的公共事務(wù)治理，對于一些較大規(guī)模甚至全國規(guī)模的公共事務(wù)，自主組織治理就會力有不逮。學(xué)分銀行的自主組織方式在實踐中遇到組織能力與預(yù)期目標(biāo)不相匹配的問題，通過自主組織的方式并不能把學(xué)分銀行的相關(guān)各方都有效組織起來，同時有限范圍的自主組織團(tuán)體也不具備在全國層面大規(guī)模改變教育教學(xué)管理原有制度和制定學(xué)習(xí)成果互認(rèn)銜接新規(guī)則的能力。

5.知識供給困境

知識與人的行為之間存在密切的關(guān)系。諾思認(rèn)為心智結(jié)構(gòu)是制度變遷過程中的一個關(guān)鍵影響因素，決定了認(rèn)知主體對制度的看法與理解。而知識又是影響心智結(jié)構(gòu)的一個重要因素，人們通過學(xué)習(xí)獲取知識并進(jìn)而形成或優(yōu)化心智結(jié)構(gòu)。正因為如此，諾思認(rèn)為知識的發(fā)展方式影響人們對周圍世界的感知，進(jìn)而影響人們“理性化那個世界、解釋那個世界以及證明其為合理的方式”。[1]關(guān)于學(xué)分銀行的知識決定著人們認(rèn)識、理解學(xué)分銀行的態(tài)度和方式，而學(xué)分銀行知識的缺乏則會導(dǎo)致人們因認(rèn)識不足而行動乏力。在目前的制度變遷路徑下，人們關(guān)于學(xué)分銀行的知識探索是零散的、割裂的，無法形成一套能統(tǒng)一人們思想認(rèn)識、內(nèi)容完整的學(xué)分銀行知識體系，因此也無法把人們動員組織起來采取學(xué)分銀行建設(shè)的一致行動。

(三)我國學(xué)分銀行制度變遷困境的原因分析

是什么吸引人們進(jìn)行制度創(chuàng)新呢？戴維斯(Davis)和諾思認(rèn)為，外部事件導(dǎo)致新的潛在利潤點形成，這些利潤是通過現(xiàn)有的制度安排所無法獲得的，屬于“外部利潤”，制度創(chuàng)新是為了使這些“外部利潤”內(nèi)部化，實現(xiàn)總收入的增加，從而在沒有人利益受損的情況下獲取收益。[10]林毅夫根據(jù)制度變遷實施主體的不同，把制度變遷劃分為誘致性和強(qiáng)制性兩種，其中誘致性制度變遷是個人或一群人為響應(yīng)新的獲利機(jī)會而自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行的，而強(qiáng)制性制度變遷則是由政府通過法令與行政手段強(qiáng)力實施的。[3]

2010年以來，圍繞學(xué)分銀行建設(shè)這一核心目標(biāo)，教育部及相關(guān)部委主要提供宏觀規(guī)劃與有限的政策，地方教育管理部門對地方學(xué)分銀行建設(shè)給予具體支持，專家團(tuán)隊提供思想引領(lǐng)，而開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))及其他的一些社會團(tuán)體則發(fā)揮主力軍的作用(見圖1)。

圖1 學(xué)分銀行誘致性制度變遷的行動團(tuán)體關(guān)系

在缺少國家和地方教育部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與指揮的情況下，基于對學(xué)分銀行有利于終身學(xué)習(xí)社會建設(shè)、有利于教育管理、有利于學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展等潛在獲益機(jī)會的強(qiáng)烈預(yù)期，一批專家學(xué)者積極倡導(dǎo)與引領(lǐng)，開放大學(xué)和廣播電視大學(xué)主動承擔(dān)起學(xué)分銀行的研究與建設(shè)任務(wù)，以一種自下而上的模式自發(fā)地進(jìn)行了學(xué)分銀行建設(shè)探索。因此，我國2010年至今的學(xué)分銀行制度建設(shè)，主要表現(xiàn)為一種誘致性的制度變遷路徑嘗試。

由于誘致性制度變遷主要是由個人或一群人自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行的，因此難以在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的行動力量并采取一致性的集體行動，從而導(dǎo)致學(xué)分銀行的建設(shè)路徑與學(xué)分銀行制度的目標(biāo)定位之間產(chǎn)生嚴(yán)重的錯位與偏差。從這個角度而言，誘致性制度變遷路徑正是造成至今我國學(xué)分銀行制度建設(shè)難以取得關(guān)鍵性突破的根本原因。

三、學(xué)分銀行建設(shè)由誘致性轉(zhuǎn)向強(qiáng)制性制度變遷的必要性

(一)學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷

國家通過法律、法規(guī)和行政命令等方式來確立一項制度與實現(xiàn)制度供給，就是強(qiáng)制性的制度變遷。與誘致性制度變遷主要依靠自主組織自發(fā)推動制度變遷的方式不同，強(qiáng)制性制度變遷是依靠國家的強(qiáng)制力量來推進(jìn)制度變遷，居于主導(dǎo)位置的是國家層面的行為主體，采用自上而下的覆蓋式路徑。

學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷是指國家通過法規(guī)或行政命令的方式確立我國學(xué)分銀行制度并通過國家強(qiáng)制力量在全國推行，從而實現(xiàn)學(xué)分銀行制度的供給。與我國過去十年學(xué)分銀行建設(shè)的誘致性路徑不同，學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷將由國家對學(xué)分銀行制度體系進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計，各方參與力量由國家進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)，制度變遷過程由國家統(tǒng)一組織與推進(jìn)。

與誘致性制度變遷路徑相比，學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷路徑意味著行動主體相互關(guān)系的反轉(zhuǎn)(見圖2)。圍繞學(xué)分銀行制度建設(shè)這一核心目標(biāo)，國家層面的教育部等部委處于中心領(lǐng)導(dǎo)地位，統(tǒng)一制定學(xué)分銀行制度并推進(jìn)制度實施，而普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育的各級各類學(xué)校以及相關(guān)行業(yè)、企業(yè)等，則變成學(xué)分銀行制度的具體實施者與執(zhí)行者。

圖2 學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷的行動團(tuán)體關(guān)系

(二)國家是推動學(xué)分銀行制度變遷的最佳主體

國家作為一種對社會起著支配與管理作用的社會強(qiáng)制力量，在決定制度變遷方向并推進(jìn)制度變遷方面具有獨特的優(yōu)勢。諾思認(rèn)為，國家在制度的實際供給方面具有其他任何社會組織都無法比擬的特殊作用。[11]因此，歷史上的制度變遷過程中，國家是一個舉足輕重的主體，諸多制度的制定、建立與實施正是在國家的強(qiáng)力推動下實現(xiàn)的。

如果一項制度安排從全社會的角度看收益大于成本，但是又無法通過誘致性的變遷路徑來實現(xiàn)時，這樣的制度真空就只能由國家出手，通過強(qiáng)制性制度變遷來填補(bǔ)。同時，政府實施的強(qiáng)制性制度變遷，其組織成本可能要低于誘致性制度變遷下的自愿安排，并產(chǎn)生極高的收益，因為政府可以利用強(qiáng)制力量，實現(xiàn)由自愿談判所無法實現(xiàn)的方案。[10]

通過前面對國內(nèi)學(xué)分銀行誘致性制度變遷實踐的分析，并借鑒國際上學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)的經(jīng)驗，我們認(rèn)為，學(xué)分銀行作為一項創(chuàng)新性的教育管理制度，有利于各類教育暢通、有利于終身學(xué)習(xí)社會、有利于學(xué)習(xí)者的價值是顯而易見的。因此，面對目前“由自發(fā)過程提供的新制度安排供給少于最佳供給”[3]的情況，要繼續(xù)推動學(xué)分銀行建設(shè)工作取得實際成效，就需要由國家承擔(dān)起學(xué)分銀行制度建設(shè)主體的職能，從國家層面來整體推進(jìn)學(xué)分銀行的頂層設(shè)計與建設(shè)工作，[12]實現(xiàn)由誘致性制度變遷路徑向強(qiáng)制性制度變遷路徑的轉(zhuǎn)換。

從實踐層面來看，與普通教育領(lǐng)域和繼續(xù)教育領(lǐng)域相比，職業(yè)教育學(xué)分銀行制度建設(shè)的路徑轉(zhuǎn)換目前已經(jīng)開始在實踐中推進(jìn)。2019年頒布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》對我國職業(yè)教育的改革進(jìn)行了全面謀劃，其中明確提出加快推進(jìn)職業(yè)教育國家學(xué)分銀行建設(shè)，為1+X證書制度試點工作提供平臺與路徑支持，使得職業(yè)教育學(xué)分銀行建設(shè)成為政府層面的一項迫切任務(wù)。2020年1月，教育部發(fā)布《關(guān)于職業(yè)技能等級證書信息管理服務(wù)平臺和職業(yè)教育國家學(xué)分銀行信息平臺試運(yùn)行工作的通知》，明確國家開放大學(xué)開發(fā)的職業(yè)技能等級證書信息管理服務(wù)平臺(簡稱X證書服務(wù)平臺)和職業(yè)教育國家學(xué)分銀行信息平臺(簡稱學(xué)分銀行信息平臺)作為職業(yè)教育學(xué)分銀行的管理平臺。2020年3月，教育部發(fā)布《關(guān)于做好職業(yè)教育國家學(xué)分銀行建設(shè)相關(guān)工作的通知》，明確提出要對不同課程類型、不同學(xué)時與學(xué)分的對應(yīng)關(guān)系進(jìn)行研究，形成學(xué)時、學(xué)分記錄規(guī)則，并由職業(yè)培訓(xùn)評價組織對X證書體現(xiàn)的學(xué)習(xí)成果提出建議學(xué)分，有關(guān)院校按照有關(guān)規(guī)則研制具體的學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換辦法。教育部牽頭組織實施的這一系列舉措，為職業(yè)教育國家學(xué)分銀行建設(shè)提供了強(qiáng)有力的政策支持，使得職業(yè)教育學(xué)分銀行建設(shè)工作實現(xiàn)了由誘致性變遷向強(qiáng)制性變遷的基本轉(zhuǎn)換。雖然這種路徑轉(zhuǎn)換尚處于初期推進(jìn)過程中，仍然面臨許多待解問題，但是成效值得期待。

(三)學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷路徑的優(yōu)勢

1.縮短學(xué)分銀行制度變遷的時滯

制度變遷過程存在“滯后供給”的效應(yīng)，從“潛在外部利潤”出現(xiàn)到通過制度將其內(nèi)部化實現(xiàn)，中間有一個時間間隔的過程，這是制度變遷過程復(fù)雜性與曲折性的體現(xiàn)。[13]學(xué)分銀行制度變遷過程出現(xiàn)滯后效應(yīng)的原因是多方面的，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)學(xué)分銀行的潛在外部利潤需要時間，設(shè)計新的學(xué)分銀行制度需要時間，在多種可能的制度之間做出選擇需要時間，實施學(xué)分銀行制度并產(chǎn)生利潤也需要時間。就現(xiàn)實情況看，我國學(xué)分銀行建設(shè)已經(jīng)在確認(rèn)潛在利潤與研究新制度這兩個環(huán)節(jié)消耗了太多時間，并且通過自發(fā)的誘致性變遷根本無法制定出學(xué)分銀行通用制度，只有通過國家層面的統(tǒng)一組織方能確立全國統(tǒng)一的學(xué)分銀行制度，降低制度創(chuàng)建的過程性虛耗。

2.突破有限理性的局限

理性是人類區(qū)別于動物的重要特征之一。傳統(tǒng)的“理性人”假設(shè)認(rèn)為，人具有做出合理判斷的心智能力，人類通過追求個體利益最大化而達(dá)到整體利益的最大化。而事實上，人的心智能力是有限的，人類的理性只是有限理性，行動的目的并非達(dá)到理想狀態(tài)的“最大化”，而是達(dá)到權(quán)衡狀態(tài)的“滿意化”。[8]在學(xué)分銀行誘致性制度變遷的路徑下，人們囿于有限理性的制約，著眼于從一所學(xué)校、一個行業(yè)、一個區(qū)域、一些孤立的領(lǐng)域來定位學(xué)分銀行和構(gòu)建實施路徑，事實證明，這樣的路徑在實踐中困難重重。面對現(xiàn)實，學(xué)分銀行建設(shè)需要使各方參與者突破孤立的、割裂的思維局限性，用國家立場和全局思維來引領(lǐng)建設(shè)過程，從國家層面來追求學(xué)分銀行的利益最大化，這就需要通過強(qiáng)制性制度變遷路徑來實現(xiàn)。

3.克服學(xué)分銀行制度變遷過程的惰性

制度惰性是指寧愿停留于一種低效率或次優(yōu)制度而不愿推進(jìn)到一種更高效、更優(yōu)良制度的狀態(tài)。雖然已認(rèn)識到并認(rèn)同學(xué)分銀行的積極價值，但是卻不愿主動推進(jìn)學(xué)分銀行制度建設(shè)，仍然愿意停留于沒有學(xué)分銀行制度的教育管理制度當(dāng)中，這種狀態(tài)就是一種制度惰性。學(xué)分銀行制度變遷過程中制度惰性的形成原因是多方面的，比如對舊有教育管理制度的路徑依賴或鎖入效應(yīng)，對學(xué)分銀行制度變遷收益預(yù)見的不確定性，教育管理的傳統(tǒng)、習(xí)慣等非正式制度的制約，“搭便車”心理導(dǎo)致的教育管理集體行為非理性等。[14]強(qiáng)制性學(xué)分銀行制度變遷要通過全國一盤棋的協(xié)同推進(jìn)策略，為學(xué)分銀行制度的各方參與者提供明確的收益預(yù)期與任務(wù)分配，明確學(xué)分銀行制度的具體建設(shè)路徑，從而可以有效克服制度變遷過程中的惰性。

四、學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷的策略

學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷路徑需要突破誘致性變遷路徑存在的弊端與不足，必須采取新的學(xué)分銀行制度建設(shè)推進(jìn)與組織策略。

(一)轉(zhuǎn)變學(xué)分銀行制度變遷的行動主體

作為一項終身教育理念下的新型教育管理制度，學(xué)分銀行將承擔(dān)各類學(xué)習(xí)成果縱向銜接、橫向溝通的重要功能，學(xué)分銀行制度將在普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育的各個領(lǐng)域之間發(fā)揮穿針引線的功能與作用，使不同類型的教育通過學(xué)分銀行搭建起終身學(xué)習(xí)的“立交橋”。這樣功能強(qiáng)大的學(xué)分銀行制度，絕不是僅靠某一教育領(lǐng)域、某一行業(yè)、某一地域的行動者通過孤立、零散的方式就能構(gòu)建起來的，而必須依靠國家層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與組織，整合相關(guān)力量一致行動。因此，學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷首先需要實現(xiàn)行動主體的轉(zhuǎn)變，由國家層面的教育部及相關(guān)部委集中統(tǒng)一組織學(xué)分銀行制度創(chuàng)建工作，各省級教育管理部門及各類學(xué)校、行業(yè)企業(yè)等負(fù)責(zé)執(zhí)行國家制定的學(xué)分銀行制度，形成“中央+地方+學(xué)校+行業(yè)企業(yè)”一體化學(xué)分銀行制度建設(shè)主體，改變目前各自為陣的“散兵游勇”式行動主體狀態(tài)。

(二)建立統(tǒng)一的學(xué)分銀行知識體系

學(xué)分銀行制度是以一套完整的知識體系為支撐的。由宏觀到微觀，學(xué)分銀行知識體系主要包括如下層次的內(nèi)容：學(xué)習(xí)成果分類及其標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果等級劃分及其標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證單元劃分及其標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果兌換標(biāo)準(zhǔn)等。香港資歷架構(gòu)把學(xué)習(xí)成果劃分成七個等級，每個等級均有一套《資歷級別通用指標(biāo)》對所應(yīng)達(dá)到的成效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說明，各行業(yè)編制“認(rèn)證單元”對每一等級資歷的能力要求進(jìn)行規(guī)定，并通過統(tǒng)一的“資歷名冊”對各教育及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所頒發(fā)的資歷給予公信力保證。因此，香港資歷架構(gòu)形成了一個完整的知識體系，為其在香港地區(qū)各級各類教育中通行通用奠定了基礎(chǔ)。為保證學(xué)分銀行在全國范圍內(nèi)順利實施，國家要建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)分銀行知識體系，以消除各個地方自建學(xué)分銀行造成的知識壁壘，保障學(xué)習(xí)成果能夠在全國范圍內(nèi)順利銜接與轉(zhuǎn)換。

(三)組建學(xué)分銀行制度研究與推進(jìn)組織

學(xué)分銀行知識體系內(nèi)容龐雜，需要從國家層面組建研究團(tuán)隊，協(xié)同開展知識體系研究與標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)。研究團(tuán)隊由學(xué)科專家、行業(yè)專家、教育管理者、學(xué)分銀行建設(shè)實踐者共同組成。過去數(shù)年我國學(xué)分銀行的建設(shè)實踐中，已經(jīng)形成了一批學(xué)分銀行制度的研究者與實踐者，積蓄了研究基礎(chǔ)與力量。國家層面的研究團(tuán)隊可以以現(xiàn)有的研究力量為基礎(chǔ)，通過一種國家層面的團(tuán)隊管理與運(yùn)行機(jī)制把各方力量整合起來，通過分工協(xié)作，在一兩年時間內(nèi)對學(xué)分銀行知識體系的各項內(nèi)容進(jìn)行集中協(xié)同攻關(guān)，形成我國學(xué)分銀行完整的知識體系。學(xué)分銀行制度的實施也應(yīng)該在國家層面統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)下有序進(jìn)行，由教育部對學(xué)分銀行制度實施過程進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)，各省級教育行政部門成立學(xué)分銀行管理機(jī)構(gòu)，對區(qū)域內(nèi)普通高校、職業(yè)院校、成人與繼續(xù)教育院校、行業(yè)企業(yè)等進(jìn)行統(tǒng)一組織，具體執(zhí)行國家確定的學(xué)分銀行實施計劃，從而自上而下形成學(xué)分銀行建設(shè)合力。

(四)推動“意識形態(tài)”的變革

“意識形態(tài)”理論是諾思制度變遷理論的三塊基石之一。諾思所稱的意識形態(tài)，是指人們關(guān)于世界的道德、倫理法則等基本信念，包含公平、正義、合理等價值判斷，為人們的行為提供準(zhǔn)則和規(guī)范，[15]其實質(zhì)就是人們的思想觀念。思想觀念對制度變遷具有重要影響，諾思認(rèn)為，“意識形態(tài)”是一種重要的推動力量，對制度變遷產(chǎn)生宣傳、教育和發(fā)動作用，為人們提供“追求潛在利潤”之外的制度變遷動力。[11]在推進(jìn)我國學(xué)分銀行制度變遷的過程中，要把道德、公平、正義等思想觀念的塑造擺到重要位置，使學(xué)分銀行制度建設(shè)的組織者、管理者、參與者都充分認(rèn)識到學(xué)分銀行對于建設(shè)學(xué)習(xí)型社會、多途徑滿足學(xué)習(xí)需求、促進(jìn)教育公平正義的重要意義與價值，真正從思想觀念上認(rèn)可推進(jìn)學(xué)分銀行制度變遷的必要性和迫切性，為學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷提供內(nèi)生的精神動力支持。

(五)推進(jìn)學(xué)分銀行集體認(rèn)知

在學(xué)分銀行制度創(chuàng)建過程中要充分發(fā)揮集體認(rèn)知與心智共享的作用。在一個制度創(chuàng)建的社會網(wǎng)絡(luò)中，參與者通過交流、對話、互動，就制度相關(guān)的問題進(jìn)行集體研討，分享異質(zhì)心智，從而產(chǎn)生面向現(xiàn)實問題的共同解決方案，這是制度內(nèi)容生成的重要途徑與方式，因此有研究者認(rèn)為，制度是人們交流的產(chǎn)物，是“共享的心智模式或不斷涌現(xiàn)的社會問題的解決辦法”。[16]學(xué)分銀行知識體系的創(chuàng)建過程中，要構(gòu)建良性互動的集體認(rèn)知與心智共享機(jī)制，使各方參與者通過對話協(xié)商形成平衡各方利益的制度方案。相對而言，普通教育和職業(yè)教育的學(xué)習(xí)成果標(biāo)準(zhǔn)化程度相對較高，便于衡量和對接轉(zhuǎn)換，而繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果種類繁多、標(biāo)準(zhǔn)多樣，其認(rèn)定與轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)較難制定，無疑是學(xué)分銀行制度的難點。許多地方學(xué)分銀行已經(jīng)針對繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果開展了重點研究，要通過國家層面的機(jī)制把繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果的研究者統(tǒng)一組織起來，共同制定繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定與轉(zhuǎn)換制度。

(六)突破學(xué)習(xí)成果存儲的技術(shù)障礙

學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷要將突破技術(shù)障礙作為一項重要內(nèi)容。學(xué)分銀行制度需要功能強(qiáng)大的信息技術(shù)平臺提供數(shù)據(jù)存儲，有多種方案可供選擇。其一是建立唯一的國家學(xué)分銀行信息平臺，對全國學(xué)習(xí)者的終身學(xué)習(xí)成果進(jìn)行統(tǒng)一存儲與管理。這是最理想的方案，但是由于全國學(xué)習(xí)者需要存儲的學(xué)習(xí)成果數(shù)量極大，這種方案對于信息平臺的技術(shù)要求很高，實施難度大。其二是按照學(xué)習(xí)成果的類別，分別建立國家普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育三個統(tǒng)一的學(xué)分銀行信息平臺，按照三種類別對全國學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)成果進(jìn)行統(tǒng)一存儲與管理。其三是每個省(直轄市)建立省級學(xué)分銀行信息平臺，對全省(市)的學(xué)習(xí)成果進(jìn)行統(tǒng)一存儲與管理。無論通過哪種方式建立學(xué)分銀行信息平臺，都必須消除不同類別學(xué)習(xí)成果存儲、銜接與轉(zhuǎn)換的技術(shù)障礙，實現(xiàn)學(xué)分銀行信息平臺學(xué)習(xí)成果互聯(lián)互通。

五、結(jié)語

我國學(xué)分銀行制度建設(shè)的實踐表明，誘致性的制度變遷路徑無法完成學(xué)分銀行制度建設(shè)的歷史使命，因此，學(xué)分銀行建設(shè)必須實現(xiàn)由誘致性制度變遷向強(qiáng)制性制度變遷的路徑轉(zhuǎn)換，這是學(xué)分銀行制度建設(shè)的迫切現(xiàn)實需要。我們也要看到，即使出現(xiàn)了誘致性變遷無法彌補(bǔ)的制度真空，強(qiáng)制性制度變遷也不會立即自動發(fā)生。政府推動制度變遷，需要有相應(yīng)的“激勵”，只有政府認(rèn)為制度變遷的收益高于費(fèi)用時，才會推動建立新的制度。這就需要國家與教育管理部門把學(xué)分銀行制度視為一項關(guān)系民生的重要制度安排，真正認(rèn)識到學(xué)分銀行制度的現(xiàn)實意義和長遠(yuǎn)價值，從而形成學(xué)分銀行制度建設(shè)的行動自覺。