金 銘

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

2020年2月28日，司法部發(fā)布了《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見稿)》(以下簡稱《外國人永久居留管理?xiàng)l例》)，引發(fā)了社會各界人士的熱議?！锻鈬擞谰镁恿艄芾?xiàng)l例》的完善離不開對永久居留概念的界定，將中日兩國永久居留申請條件進(jìn)行對比分析，以提出改進(jìn)的具體建議。

1 永久居留權(quán)概述

永久居留權(quán)是外國人永久居留制度的核心，其內(nèi)涵十分豐富，因而有必要理清永久居留權(quán)的基本概念，剖析其權(quán)利構(gòu)造，從而構(gòu)建永久居留權(quán)的概念體系。

1.1 永久居留權(quán)的基本概念

永久居留，顧名思義是指外國人在母國以外的國家居留期限不受限制[1]。永久居留資格是一國政府依據(jù)本國的法律規(guī)定允許符合一定條件的外國人在本國永久居留，而不受居留期限限制的一種資格[2]。永久居留權(quán)，則是指外國人在母國以外的國家取得永久居留資格并永久居留的權(quán)利?？梢詮囊韵挛宸矫姘盐掌浠靖拍睿旱谝唬谰镁恿魴?quán)的適用前提是外國人已取得永久居留資格，獲取永久居留資格必須經(jīng)過一國政府出入境管理部門的審批程序，只有審批程序合格通過后才會許可外國人取得永久居留資格；第二，永久居留權(quán)的授予對象是特定外國人，本國公民無需授權(quán)即享有永久居留權(quán)；第三，永久居留權(quán)的適用范圍是授權(quán)國家境內(nèi)，超出適用范圍將無法行使永久居留權(quán)；第四，永久居留權(quán)的居留期限不受限制，自政府審批通過之日起永久有效；第五，永久居留權(quán)的權(quán)利范圍僅限于永久居留權(quán)利，一般不包括公民權(quán)。

1.2 永久居留權(quán)的權(quán)利構(gòu)造

永久居留權(quán)的具體內(nèi)容同本國普通公民享有的國民權(quán)利基本一致，但一般不包括選舉權(quán)與被選舉權(quán)、持有中國護(hù)照的權(quán)利，等等。永久居留權(quán)的權(quán)利構(gòu)造可以分為四個方面：第一，外國人享有永久居留權(quán)，可以永久居留在授權(quán)國家境內(nèi)，不受期限限制；第二，外國人可以持居留證辦理金融、教育、醫(yī)療、交通、通信、就業(yè)和社會保險、財產(chǎn)登記、訴訟等事務(wù)；第三，外國人無需工作、旅行或者學(xué)習(xí)簽證，僅憑本人護(hù)照和永久居留證即可出入境，并可以按規(guī)定參加技術(shù)職務(wù)任職資格和職業(yè)資格考試；第四，外國人在房屋買賣、金融業(yè)務(wù)、子女接受教育等方面享受中國公民同等待遇，并可以參加社保、醫(yī)保、公積金。

總體來看，永久居留權(quán)涵蓋了外國人在居留國境內(nèi)經(jīng)濟(jì)生活的絕大部分權(quán)利，便利了外國人在居留國的日常生活。

2 中日永久居留權(quán)申請條件比較研究

日本國內(nèi)民族主體是大和民族，是典型的的非移民國家，且深受儒家文化影響，與我國具有相似的歷史文化基因。比較中日永久居留權(quán)申請條件，有助于我國從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

2.1 中國永久居留權(quán)申請條件

我國永久居留權(quán)申請條件大致可以分為高端人才引進(jìn)、投資引進(jìn)、家庭團(tuán)聚、突出貢獻(xiàn)引進(jìn)以及“工轉(zhuǎn)永”引進(jìn)五類，具體申請條件見表1。

表1中國永久居留權(quán)申請條件

通過表1可以發(fā)現(xiàn)，外國人申請?jiān)谌A永久居留權(quán)的特點(diǎn)是高端人才引進(jìn)、突出貢獻(xiàn)、家庭團(tuán)聚和投資引進(jìn)方面的申請條件大幅放寬，對普通“工轉(zhuǎn)永”引進(jìn)的申請條件附加了相對嚴(yán)格的限制。

2.2 日本永久居留權(quán)申請條件

日本因近年來人口老齡化問題[3]日趨嚴(yán)重，對永久居留權(quán)的申請條件有所調(diào)整，大致可以分為家庭團(tuán)聚引進(jìn)、定居者引進(jìn)、“工轉(zhuǎn)永”引進(jìn)和高端人才引進(jìn)四類，具體申請條件見表2[4]。

表2日本永久居留權(quán)申請條件

通過表2可以發(fā)現(xiàn)，外國人申請?jiān)谌沼谰镁恿魴?quán)的特點(diǎn)是高端人才引進(jìn)和家庭團(tuán)聚引進(jìn)方面的申請條件有所放寬，而普通“工轉(zhuǎn)永”引進(jìn)和定居者引進(jìn)方面的申請條件相對更加嚴(yán)格。與此同時，日本對于信用記錄的重視程度很高，要求所有申請永久居留權(quán)的外國人都必須有擔(dān)保人。

2.3 中日永久居留申請條件比較研究

通過比較研究，可以發(fā)現(xiàn)中日兩國永久居留權(quán)申請條件的異同。中日兩國永久居留申請條件的相同點(diǎn)主要集中在以下兩個方面：第一，中日兩國的主要立法目的都是為了引智引資，增強(qiáng)自身國際競爭力；第二，中日兩國均在家庭團(tuán)聚、“工轉(zhuǎn)永”和高端人才引進(jìn)三個引進(jìn)領(lǐng)域?qū)τ谰镁恿羯暾垪l件作出了規(guī)定。

中日兩國永久居留申請條件的不同點(diǎn)主要集中在以下七個方面：第一，中國在高端人才、突出貢獻(xiàn)和家庭團(tuán)聚三類情況中并未對申請人的納稅、信用和收入標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，而日本則劃分了不同的分級標(biāo)準(zhǔn)；第二，在高端人才引進(jìn)方面，中國僅對職務(wù)和引進(jìn)領(lǐng)域作出規(guī)定，日本則實(shí)行積分達(dá)標(biāo)制度；第三，中國規(guī)定了突出貢獻(xiàn)和投資引進(jìn)兩種申請類型，而日本則規(guī)定了“定居者”申請類型；第四，日本建立了擔(dān)保人審查制度，中國在此方面存在缺失；第五，日本申請永久居留設(shè)立了最低1年的過渡期，中國并沒有對此進(jìn)行規(guī)定；第六，日本建立了犯罪記錄實(shí)質(zhì)性調(diào)查制度，中國并未對此作出規(guī)定；第七，中國規(guī)定家庭團(tuán)聚可以包括配偶、未成年子女、60周歲以上直系親屬，而日本則僅限于配偶。

綜合來看，我國在家庭團(tuán)聚引進(jìn)方面涵蓋了子女、配偶和老年直系親屬，體現(xiàn)了我國尊老愛幼的傳統(tǒng)道德風(fēng)尚；投資引進(jìn)方面結(jié)合了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜，以促進(jìn)對外開放的步伐。而在高端人才引進(jìn)方面，日本建立了相對完善的積分制度，還全面實(shí)行嚴(yán)格的擔(dān)保人審查制度，并且設(shè)立了合理過渡期限，對于納稅、信用、犯罪記錄調(diào)查規(guī)定詳細(xì)，這些都是我國有所不足的地方，應(yīng)當(dāng)對其加以借鑒、吸收、轉(zhuǎn)化，并在實(shí)踐中完善《外國人永久居留管理?xiàng)l例》。

3 我國《外國人永久居留管理?xiàng)l例》的完善

從申請條件上來看，我國最新發(fā)布的《外國人永久居留管理?xiàng)l例》存在諸多不足，參考日本與國內(nèi)現(xiàn)有的法律規(guī)定，建議在突出貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、高端人才引進(jìn)、擔(dān)保人責(zé)任制、犯罪記錄調(diào)查以及設(shè)立合理過渡期五方面對其進(jìn)行完善。

3.1 應(yīng)當(dāng)明確突出貢獻(xiàn)的具體標(biāo)準(zhǔn)

《外國人永久居留管理?xiàng)l例》最突出的問題在于未明確突出貢獻(xiàn)的具體標(biāo)準(zhǔn)，僅僅是泛泛地提出“對中國科教文衛(wèi)體事業(yè)、中國公益事業(yè)、中外友好交流合作、維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展、致力于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)”，這顯得過于空洞和籠統(tǒng)?！巴怀鲐暙I(xiàn)”的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么？《外國人永久居留管理?xiàng)l例》并沒有給出明確答案。由于不同領(lǐng)域、不同行業(yè)對“突出貢獻(xiàn)”有著不同的定義，因而“突出貢獻(xiàn)”的具體標(biāo)準(zhǔn)也各有不同。例如，對于公益事業(yè)而言，在西部山區(qū)捐款100萬興建一所希望小學(xué)可以被認(rèn)定為是突出貢獻(xiàn)，而在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)捐款100萬元未必能夠建立同樣規(guī)模的公益學(xué)校，可能就無法評定為突出貢獻(xiàn)。

因此，司法部應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門共同研討，明確突出貢獻(xiàn)的具體標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)細(xì)則，以行政法規(guī)或者部門規(guī)章的形式呈現(xiàn)出來，使其具體化、規(guī)范化，更加具有可操作性。

3.2 高端人才可以實(shí)行積分配額制

我國北京、上海等城市近年來為控制人口輸入采取了積分落戶制度，有效實(shí)現(xiàn)高學(xué)歷人才的流入，給城市發(fā)展帶來嶄新的活力。日本永久居留權(quán)申請條件也明確了高端人才引進(jìn)實(shí)行積分制度，需要滿足70分或80分兩個檔次，并且對所引進(jìn)的高技能人才專業(yè)有明確的具體規(guī)則。

相比之下，我國在高端人才引進(jìn)方面，不能僅對人才的引入領(lǐng)域和職稱作出要求，還應(yīng)當(dāng)借鑒日本的高端人才積分制度，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國本土積分落戶經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行積分配額制。因?yàn)閲鴥?nèi)各領(lǐng)域職稱都有著不同的評定標(biāo)準(zhǔn)，更何況全世界范圍有200多個國家和地區(qū)，因此無法對職稱標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一要求，因而可以采取積分配額制來實(shí)現(xiàn)高端人才的辨別與引進(jìn)。積分配額制首先要建立積分評價清單，列明可以評定的具體事項(xiàng)并附加具體分?jǐn)?shù)；其次，國家有關(guān)部門需要對每年引進(jìn)的高端人才的數(shù)量列出計劃，根據(jù)實(shí)際情況給予不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的地區(qū)不同的引進(jìn)指標(biāo)，即按需配額。這對于加快不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要意義。

3.3 應(yīng)當(dāng)建立擔(dān)保人連帶責(zé)任制度

擔(dān)保人是日本永久居留權(quán)一項(xiàng)重要的申請條件，外國人在沒有擔(dān)保人的情況下不具備申請日本永久居留權(quán)的資格。原因在于，日本是一個實(shí)現(xiàn)高度信用的國家，信用已經(jīng)成為日本人日常倫理的有機(jī)組成部分[5]?！叭藷o信不立”是日本當(dāng)代社會的真實(shí)寫照，對于外國人申請永久居留權(quán)，要想在其信用尚未得到認(rèn)可的情況下融入日本社會，必須有擔(dān)保人為其承擔(dān)保證責(zé)任。

我國《外國人永久居留管理?xiàng)l例》全文并沒有規(guī)定關(guān)于擔(dān)保人的法律條文，因而有必要借鑒日本有關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行完善，建立相應(yīng)的擔(dān)保人連帶責(zé)任制度?？梢詮膬蓚€方面進(jìn)行規(guī)定：第一，擔(dān)保人必須是中國成年公民且具有完全民事行為能力，具有合法穩(wěn)定收入，征信記錄良好，無違法犯罪記錄，并且不能是失信懲戒對象；第二，外國人和擔(dān)保人需要向國庫一次性繳納足額保證金，一旦外國人產(chǎn)生違約失信乃至違法犯罪行為，需要及時扣除保證金，并且擔(dān)保人也要承擔(dān)連帶責(zé)任，被記入失信懲戒名單。建立擔(dān)保人連帶責(zé)任制度，對于預(yù)防外國人在華信用風(fēng)險，完善外國人永久居留權(quán)申請條件具有積極作用。

3.4 實(shí)行外國人犯罪記錄實(shí)質(zhì)調(diào)查

外國人申請日本永久居留權(quán)的要件之一就是無違法犯罪記錄。因?yàn)槿魏涡问降倪`法犯罪行為都是各國政府所不能容許的，尤其是申請永久居留權(quán)的外國人如果有違法犯罪記錄，居留國有理由相信申請人會增加社會的不穩(wěn)定因素，造成社會的負(fù)面效應(yīng)，因而可以拒絕其申請請求。

目前，我國入境外國人在進(jìn)行犯罪記錄調(diào)查時僅僅實(shí)行承諾制[6]，外國人只需要提交一份電子承諾書即可獲得入境許可[7]。如果僅僅是應(yīng)對簽證或者是短期入境許可的情形，無犯罪證明承諾制的確能起到便利審批的作用。但是，在外國人申請永久居留權(quán)時，應(yīng)當(dāng)對其實(shí)行犯罪記錄實(shí)質(zhì)性調(diào)查，而《外國人永久居留管理?xiàng)l例》在這一點(diǎn)上并沒有作出任何規(guī)定。針對外國人犯罪記錄實(shí)質(zhì)調(diào)查可以分兩步走：第一，外國人本國政府或司法機(jī)關(guān)必須為申請人開具無犯罪記錄證明，并承諾真實(shí)有效；第二，我國公安機(jī)關(guān)必須對外國人在華期間是否有違法犯罪記錄進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)查，一旦發(fā)現(xiàn)立即駁回永久居留申請請求。從國內(nèi)外兩方面同時對外國人犯罪情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)查并將其作為申請條件，能有效降低外國人在華犯罪的風(fēng)險。

3.5 設(shè)立永久居留申請合理過渡期限

日本永久居留權(quán)申請的重要條件是申請人必須在日本國內(nèi)生活至少1年，一般來說要在5年以上，這為永久居留權(quán)的申請?jiān)O(shè)置了合理的過渡期。主要因?yàn)槿毡菊⒉徽J(rèn)為初來乍到者能夠完全履行永久居民的權(quán)利義務(wù)，外國人必須對日本社會進(jìn)行充分了解后才能履行永久居民的權(quán)利義務(wù)，這是日本政府設(shè)立過渡期的初衷。

我國《外國人永久居留管理?xiàng)l例》并沒有設(shè)置過渡期的相關(guān)條款，因此可以借鑒日本永久居留權(quán)申請條件，設(shè)立合理過渡期幫助外國人充分了解中國，再對其永久居留權(quán)申請進(jìn)行審批。對此可以從以下兩個方面進(jìn)行設(shè)置完善：第一，永久居留權(quán)申請過渡期必須合理，鑒于國內(nèi)外語言、文化等差異，應(yīng)當(dāng)設(shè)立不少于1年的過渡期；第二，過渡期應(yīng)該對不同國家地區(qū)、性別、年齡實(shí)行分級制度，充分考慮個體的承受與理解能力，幫助其充分融入我國社會生活。只有滿足以上兩個條件，過渡期的設(shè)置才能在合理的基礎(chǔ)上起到幫助外國人融入我國的作用，從而避免日后產(chǎn)生不必要的社會矛盾與沖突。

4 結(jié)語

針對我國《外國人永久居留管理?xiàng)l例》的發(fā)布引發(fā)的爭論，立法者應(yīng)當(dāng)在充分考慮我國國情的基礎(chǔ)上，借鑒、引進(jìn)、吸收、轉(zhuǎn)化國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在本土化改造之后形成有中國特色的永久居留制度，進(jìn)而助力我國對外開放事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。