劉 煜

(山東財經大學法學院，山東 濟南 250014)

濫訴，即訴權的濫用，主要是指明知無實體法上的權利卻提起不利于相對人的訴訟，或者誤以為自己有實體權利而提起訴訟，或者提起訴訟卻沒有訴權保護的利益，以及起訴違反公序良俗，等等。對于訴權、訴權保護以及訴權濫用問題，法學界在民事訴訟法領域中研究較多，相對而言，行政法學界較少關注這個問題。較早的專門論述行政訴權的當是薛剛凌教授所著《行政訴權研究》，該書從行政訴訟的要素出發(fā)探討行政訴訟制度，著重分析了行政訴權的功能、價值，以及如何保障訴權的實現(xiàn)等問題。由于當時的社會背景，全國行政訴訟立案難問題非常嚴重，如何從理論和制度構建上完善保障當事人的訴權就顯得尤為重要。2015年，《中華人民共和國行政訴訟法》迎來了自1989年制定以來的首次修改。為了改變立案難的問題，行政訴訟案件的立案由審核制改為了登記制。最高人民法院的統(tǒng)計數據表明，新法實施以來，各地各級法院行政案件呈幾何級數增長，以山東省濟南市中級人民法院行政審判庭的相關數據為例，2015年該中院的一審、二審案件共計932件，2016年升至2108件，增長了126%，2017年1月至7月共計1379件，較上年月均增長30%。伴隨著實踐中立案率的增高，帶來的副效應就是濫訴問題也越來越嚴重。大量的濫訴、纏訴，使法官做了很多無用功，亦造成了寶貴司法資源的浪費，因而有必要對此加以分析，提出解決之策。

一、行政濫訴問題文獻綜述

隨著司法實踐中行政濫訴行為的擴大化，越來越多的行政法學者參與到行政濫訴行為的討論中，同時，司法實務界也越來越重視行政濫訴問題。2015年11月3日，十二屆全國人大常委會第十七次會議《對行政審判工作情況報告的審議意見》中指出：行政審判面臨案件數量快速增長、審判力量不足、有些當事人濫用訴權等新情況新問題，行政訴訟中當事人濫用訴權的問題較為突出。2017年8月31日，最高法院發(fā)布的《關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》明確指出：“要依法制止濫用訴權、惡意訴訟等行為。濫用訴權、惡意訴訟消耗行政資源，擠占司法資源，影響公民、法人和其他組織訴權的正常行使，損害司法權威，阻礙法治進步?！毕鄳乃痉ń忉屩忻鞔_規(guī)定了人民法院不予立案的四種法定情形，即：起訴目的是危害國家主權與安全、破壞國家統(tǒng)一與民族團結及宗教政策的；訴訟目的為非法權益，在一定期間內再三提起大宗訴訟，侵擾司法機關正常秩序的；屢次提起大量違反《政府信息公開條例》立法宗旨、要求政府信息公開之訴訟，或者訴訟請求中沒有符合法律規(guī)定的合法權利和利益的；申請人要求公開已經知曉的政府信息，或者要求匯集、歸納、闡明已有信息訴訟的。為防止濫訴行為發(fā)生，最高法院為各級法院行政審判實踐提供了立案標準，但也同時規(guī)定，在判斷是否屬于濫用訴訟權利、惡意起訴的時候，要對當事人的訴訟權利給予足夠的保護，嚴格把握審核的準則，從起訴的數目、頻率、目標、是否具備合法權利，以及是否有濫訴的故意等方面綜合考量，并實時檢查阻止。

關于行政濫訴的含義，目前行政法學界尚未達成一致的意見。有些學者把濫用訴權等同于惡意訴訟。惡意訴訟屬于英美侵權法的一個概念，指起訴者出于惡意，期望侵擾、拖累相對方，或訴訟目標不在于取得實質效果。此類訴訟往往被稱為“無意義和惡意的訴訟”，據此法院可予以駁回(1)薛波：《元照英美法詞典》，北京：法律出版社，2003年版，第1400頁。。也有學者認為二者內涵不完全一致，主張濫用訴權屬于惡意訴訟的上位概念(2)張培：《民事訴權濫用界說》，《湖北社會科學》2012年第1期。。還有學者認為它既可能有程序意義上的，也可能有實體意義上的，一般是指具有訴權的當事人非有善意而為，形式上合法卻不合理，耗損司法成本、擾亂政府部門與法院工作秩序或對工作秩序造成嚴重危害的行政訴訟行為(3)閆映全：《行政濫訴的構成及規(guī)制》，《行政法學研究》2017年第4期。。

縱觀學者們的觀點，從構成要件角度來分析認定行政濫訴行為并主張予以規(guī)制者居多。構成要件有“兩要件說”與“三要件說”之爭，學者們持“兩要件說”者居多。這些學者認為，行政訴權構成要件包括當事人適格和訴的利益，因此濫用訴權必須滿足主觀上具有故意或者過失或者起訴目的非善意，而客觀上則是以獲得非法利益為目標?！叭f”認為，除了當事人適格和訴的利益以外，還需要行政爭議的可訴性。對于認定濫訴的標準，有主觀惡意行使說、違反權利本旨說、超越目的或者界限說等(4)張海濱：《濫用訴權及其法律規(guī)制研究》，《廈門大學法律評論》2004年第8期。。有學者提出應當通過立法，或至少由司法解釋來解決規(guī)制濫訴問題，進而呼吁適當擴大司法能動性，賦予法官法律解釋、漏洞填補等方面的權力，通過個案裁判總結出相應的規(guī)則(5)耿寶建、周覓：《政府信息公開領域起訴權濫用和限制》，《行政法學研究》2016年第3期。。還有不少學者從比較法的角度，借鑒其他國家和地區(qū)相關立法規(guī)制以及應對濫訴的經驗性做法(6)徐國棟：《羅馬民事訴訟法對濫訴和濫用程序的預防和制裁》，《中外法學》2016年第4期；趙正群、宮雁：《美國信息公開訴訟制度及其對我國的啟示》，《法學評論》2009年第1期。，以期解決這個理論和實務中都極為重要的問題。

對于濫訴的認定與規(guī)制，學者們也發(fā)表了各自的看法，比如，主張對司法能動性進行節(jié)制(7)沈巋：《信息公開申請和訴訟濫用的司法應對——評“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案”》，《法制與社會發(fā)展》2016年第5期；翁曉斌：《民事訴訟誠信原則的規(guī)則化研究》，《清華法學》2014年第2期。；判定是否濫訴應采取審慎態(tài)度，防止司法權濫用(8)肖衛(wèi)兵：《論政府信息公開申請權濫用行為規(guī)制》，《當代法學》2015年第5期。；認定濫用訴權時須遵循最小范圍原則，且區(qū)分濫訴與不恰當訴訟(9)耿寶建、周覓：《政府信息公開領域起訴權濫用和限制》，《行政法學研究》2016年第3期；肖衛(wèi)兵：《論政府信息公開申請權濫用行為規(guī)制》，《當代法學》2015年第5期。。很多學者都贊成建立訴訟費用制度和費用懲戒機制以規(guī)制濫訴行為(10)孔繁華：《濫用行政訴權之法律規(guī)制》，《政法論壇》2017年第4期；高鴻：《政府信息知情權的濫用》，《人民司法》2015年第10期；劉敏：《論訴權濫用的民事訴訟法規(guī)制》，《河南社會科學》2011年第5期。，但也有學者認為收費和直接拒絕并不能從根本上解決問題(11)余凌云：《政府信息公開若干問題——基于315起案件的分析》，《中外法學》2014年第4期。。還有學者提出建立由行政機關認定和處理先行、司法審查在后的聯(lián)動應對機制，完善逐案解決和集中處理、行為機制和金錢機制相結合的應對機制(12)沈巋：《信息公開申請和訴訟濫用的司法應對——評“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案”》，《法制與社會發(fā)展》2016年第5期；翁曉斌：《民事訴訟誠信原則的規(guī)則化研究》，《清華法學》2014年第2期。。

當然，也有學者直接將訴權認定為基本人權，認為是一種絕對的權利(13)吳英姿：《論訴權的人權屬性——以歷史演進為視角》，《中國社會科學》2015年第6期。。然而西方國家已有不少學者主張行使權利應有限制，訴權也不例外。本文贊同大多數學者的看法，認為相對性是權利的特性，權利有濫用的天性，而且司法實踐中濫用權利的訴訟占比也相對較高，因而行政濫訴問題在理論和實踐層面值得研究和探討。

綜上所述，國內學者對行政濫訴行為的研究，一般而言均以違反民法中的誠實信用原則作為參照，分析濫訴構成要件并主張予以規(guī)制。學者們的研究總體說來還是一種傳統(tǒng)的法教義學的方法，正如霍姆斯所說：“現(xiàn)在學習法律推理的人可能是倒霉蛋，但是未來學習法律的人是掌握了統(tǒng)計學和經濟學的人。……眾所周知，為了獲得某些東西，必須放棄一些其他的東西，也就是通常所說的，人們應該對得失進行權衡，這樣當人們在進行選擇的時候才知道自己在干什么”(14)Oliver Wendell Holmes.The Path of the Law.Harvard Law Review，1897，(10).。法經濟學的方法越來越受到法學界的認可，而現(xiàn)實實踐中，越來越多的法學家也在嘗試運用經濟學的方法論探討法律制度問題。

世界其他國家對于訴訟權利濫用的問題所作的規(guī)制同樣是多種多樣的，且普通法系國家和大陸法系國家處理訴權的濫用方法也是各不相同。一般來說，普通法系國家沒有具體的訴權濫用的概念，但卻又有相當的判例和制裁措施專門針對這種濫訴現(xiàn)象，比如美國和英國通常都是依據“正當法律程序原則”，由法院來直接適用。大陸法系國家有些有具體的程序性規(guī)則加以規(guī)制，有些則只有模糊的或者原則性的規(guī)定，而通常借助于“誠實信用原則”填補相應的法律空白。濫用的概念通常也比較模糊，因此比較難以判斷濫用訴權和其他的法律原則之間的關系。國外學者通常認為訴權的濫用會阻礙司法效率的實現(xiàn)(15)[意]米歇爾·塔魯佛：《訴訟權利的濫用：程序正義的比較標準》，劉敏等譯，《金陵法律評論》2007年第1期。。在判例法系國家中，濫用法律訴訟能夠組成一類單獨的民事侵權行為責任。在英、美等國的司法實踐中，以惡意刑事起訴占了大部分。行政訴訟案件中，對于訴權的濫用，例如起訴人認為行政主體撤銷營業(yè)許可證的決定不合理從而提起行政訴訟，也能夠作為惡意的民事侵權之訴的根源。在美國法院的審判實踐中，在惡意的侵權之訴的認定上有著比較嚴格的標準，假如訴訟請求中無正當理由，具備不適當的目標，就實質上本質一致的問題重復提起訴訟從而對相對方的正常生活帶來影響，損耗大批為訴訟而支出的費用，浪費司法資源，諸如此類的訴訟將被認為屬于惡意侵權訴訟范疇。英美法系國家缺少行政法院的設置，政府行政人員的法律地位與自然人一致，在日常行政管理過程中的法律適用也與普通人相同，一旦被牽涉進訴訟過程之中，都是由普通法院來管轄，只是其日常管理工作非常接近公共檢察官，因而他們的行政行為屬于一種準司法行為。1978年，美國最高法院在一個判例中明確指出，聯(lián)邦法院在審理牽涉到公民權利的行政訴訟時，政府行政人員的職務和責任屬于執(zhí)行檢察官權力的行為和準司法行為的交叉，因此在審判時應當根據謝弗林原則，行政人員可以擁有完全豁免權。該判例被認為是在各州法院審理濫用訴訟權利之訴之時應當遵循的先例(16)徐愛國：《英美法中“濫用法律訴訟”的侵權責任》，《法學家》2000年第2期。。

二、基于經濟學視角的分析

最高人民法院在指導性案例“陸紅霞訴南京市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”中，給出了各級法院認定行政濫訴的基本標準，即：當事人屢次、重復以瑣細的、武斷的、同樣的或相似的理由提起行政訴訟，或者重復提起沒有合法因由的行政訴訟。最高法院要求各級法院在立案審查時應當根據相關法律規(guī)定，嚴格把握審核準則，訴訟請求中欠缺正當合法權益的、具有不合理企圖的、違反誠實守信原則的，這些行為均屬違反了當事人行使訴訟權利的必然性和適當性，應當歸類到濫用訴訟權利行為的范圍(17)章劍生：《行政訴訟中濫用訴權的判定——陸紅霞訴南通市發(fā)展改革委員會政府信息公開答復案評析》，《交大法學》2017年第2期。。最高法院給出的認定標準對于各級法院審理類似案件無疑具有一定的參照作用，但是不夠準確，且主觀性太強，缺乏客觀性和可操作性，各地、各級法院在據以認定行政濫訴時仍然存在困難。而運用經濟學的方法分析行政濫訴之行為產生的原因，并提出一種使社會成本最小化的規(guī)制方法，乃是本文擬重點探討的問題。

美國著名法學家弗里德曼曾在所著《法律制度》一書中提出一種理論：“表面上看起來，起訴的緣由是沒有邊際的。但是由于成本的存在，國家只可以供應固定數目的司法從業(yè)人員和配套設施。當起訴者的數量遽然增長，會破壞司法機關的正常的機制運轉，根據經濟學理論中的供求定理達成的一種均衡的狀態(tài)就會被打破。遲延、排隊現(xiàn)象會出現(xiàn)，更多的人會具有焦慮情緒和怨言，或者會產生體制上重要的革新。”因此，訴訟資源的投入與訴訟解決效率這兩個變量，是平衡緊張關系的決定性變量。

處理紛爭或者向法院起訴，既消耗訴訟當事人的個人成本，又耗損包括司法成本在內的社會成本。因此，在實踐中，如果自然人普遍享有訴訟權利，作為力求盡最大努力以實現(xiàn)其預期目標的理性人，他只需要作個體的成本收益的考量和計算而不顧其他，濫用訴訟權利因而幾乎是可以肯定的，從而勢必導致司法機關訴訟數量的極大增長(18)徐昕：《訴權的經濟分析》，《云南大學學報》2007年第7期。。我們不妨把訴訟權利看做是一類性質特別的商品，從經濟學角度來說，當訴訟的成本超過預期收益時，訴權就屬于被當事人濫用，因為這造成了公共財產的耗損(19)沈巋：《信息公開申請和訴訟濫用的司法應對——評“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案”》，《法制與社會發(fā)展》2016年第5期。。行政濫訴最經常地出現(xiàn)在申請政府信息公開的行政訴訟中。在目前的法律框架下，申請人只需付出申請政府信息公開的費用、起訴的費用等不多的成本，而被告則需支付原告所要求的政府信息公開的相關成本及應訴答辯的各種執(zhí)行成本。在這個意義上可以說，當前我國的《行政訴訟法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，客觀上為行政濫訴提供了溫床。

通常，一個理性的原告在提起訴訟之前，會比較訴訟成本和權利主張的預期價值。我國目前的費用承擔規(guī)定同美國基本一致，即實行原被告雙方自理費用的“各人自理”原則。原告通常會雇傭一名律師，并向法院支付訴訟費。原告的提起訴訟成本(FC)一般包括雇傭律師、起草訴狀和支付訴訟費。此時，需要比較原告的預期價值(EVC)與訴訟成本之間的差異，若EVC≧FC，原告將選擇起訴。由于訴訟成本的存在，訴訟中當事雙方的私人激勵會嚴重偏離對社會而言合適的激勵水平。訴訟的發(fā)起涉及各種成本，原告的時間、精力，以及律師費、訴訟費等，預期收益則包括可能獲得的和解費或者從審判中獲得的收益?！胺刹荒芸紤]到社會的瑣細問題”——這個古老的法律箴言同樣遵從了經濟學的規(guī)律。假如社會中所有的瑣細問題都可以提起訴訟，那么對整個國家來說，會消耗大量的司法成本，從而影響到司法機制的正常運轉，不僅如此，隨之而來的另一個后果便是包括司法成本、行政成本等在內的社會成本上漲，根據社會福利理論，這必然會造成整個社會福利水平的降低(20)徐昕：《訴權的經濟分析》，《云南大學學報》2007年第7期。。

假定當事雙方風險中性，原告在提起訴訟時，經過事先的成本收益計算，只有在個人訴訟成本小于其預先期望的收益值的情形下，才會選擇向法院提起訴訟。在整個行政訴訟過程中，行政訴訟的總成本是極高的，訴訟的發(fā)起即法律行動之肇始，其成本則難以估量。為簡便起見，可以假定律師的平均費率以及原告的時間成本均可以貨幣化。以張艷訴濟南市政府、濟南市公安局行政違法案為例，作為典型的以政府信息公開為由申請行政復議而被復議機關駁回后又反復提起行政訴訟的案例，假定訴訟中的原告張艷對于自己的損失(包括時間損失、被限制人身自由權的損失、知情權未得到保障的損失)預估為10000元、起訴的成本合計3000元(此系假定，濟南律師平均每小時收費200元，本案原告代理律師耗時15小時，律師費共計3000元。原告?zhèn)€人的時間成本暫且不予考慮)，被告濟南市政府、濟南市公安局辯護的成本為2000元，同時被告在行政管理過程中做出令行政相對人不服的具體行政行為的概率為10%。據此判斷，原告會發(fā)起訴訟，因為訴訟成本僅為3000元，而勝訴后的預期收益為7000元(10000元-3000元)。然而，從全社會的角度來看，這顯然是無效率的，它不符合社會需求，因為行政管理機關沒有辦法降低風險。從概率上分析——即使概率非常低，行政機關并不能保證在日常的行政管理及執(zhí)法過程中100%不出問題，因此訴訟達不到有效的威懾作用。本案預期法律成本為10%×(3000+2000)=500元，但是原告不會去考慮被告以及司法機關的成本問題，只要其個人成本小于預期收益，就有提起訴訟的積極性。通常，訴訟帶來的社會利益(包括對施害者行為的威懾效應、對受害者的賠償)并不等同于原告的個人利益(個人利益通常來自被告的轉移支付)，而個人獲益既可能大于也可能小于社會獲益。

我們仍然以張艷案為例。假定原告張艷受到濟南市公安局錯誤的拘留而遭受的損失是1000元，控辯雙方的其他成本同上，此時原告便不會發(fā)起訴訟，因為發(fā)起訴訟的成本為3000元，勝訴后的收益卻只有1000元。此時，被告不會吃到官司。由于原告通常只會權衡自身的成本收益，此時提起訴訟會使其受益降低，因此原告起訴的激勵較低。假定本案為一起二審案件，原告訴訟費用為50元，若敗訴則必須支付訴訟費用。若一審之后上訴，原告的勝訴概率僅為5%，勝訴后的收益假定為1000元，敗訴的概率為95%，則上訴的預期收益(EVA)為5%×1000+95%×0-50=0，因此理性的原告就不會選擇上訴。如果是采用歐洲的“輸者買單”，敗訴方還需為勝訴方支付大部分的訴訟費，則上訴的預期價值則會下降為負值，原告亦不會上訴。

由于行政訴訟案件的特殊性，行政相對人恒定為行政訴訟原告，假設雙方當事人均為風險中立者，則原告起訴且案件進入審判程序后，其對自己勝訴的可能性會有某種信念。以張艷案為例，原告對于審判中勝訴的可能性估計肯定會遠遠高于被告的估計，即原告對勝訴的可能性估計是樂觀的，假如原告認為自己有80%的勝訴機會，而被告則認為這個概率為10%，糾紛的損失是10000元，原告訴訟成本為2000元，被告的訴訟成本2000元，原告的預期凈收益=80%×10000-2000=6000元。被告在審判中的預期中支出=10%×10000+2000=3000元，因為原告的預期收益大于成本，于是原告起訴的激勵從而會很高。

假如將原告提起訴訟之前對于判決的預期價值同被告預期價值相比較，若原告>被告，兩邊相對人相較而言對訴訟具備更加積極的態(tài)度，此時將更容易啟動訴訟程序。二者之間之所以有差異，是因為雙方當事人信息不對稱。信息不對稱導致了原告經常比被告更清楚自己的損害程度，而被告比原告關于事件的預防水平知之更詳。信息不對稱導致了當事人的有限理性，即當事人只能在獲取到的有限信息下作出更有利于自我利益最大化的決策。相對樂觀主義是指被告低估了原告的損失而原告低估了被告的預防水平。根據丹尼爾·卡尼曼和阿莫斯·特沃斯基在大量經驗基礎之上總結出來的人們在不確定性條件下的行為觀點，當需要在有風險的情況下作出決策選擇時，人們會將結果“表達”為從他們當前狀態(tài)出發(fā)的收益或者損失；面對收益，人們往往是風險厭惡的，而對于損失，人們則是風險偏好的(21)[美]理查德·波斯納：《法律的經濟分析》，蔣兆康譯，北京：法律出版社，2012年版，第11—12頁。。

根據羅納德·H.科斯1960年在《社會成本問題》中的論述，法經濟學家們普遍認為科斯定理是評價社會規(guī)范的標尺，即有效率的法律規(guī)范應當最小化社會成本，即：min SC =Ca+c(e)。式中，假定社會成本等于管理成本與錯誤成本之和，社會成本以SC表示，Ca為管理成本，錯誤成本則為c(e)(22)[美]羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經濟學》，史晉川、董雪兵譯，上海：格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，2012年版，第379頁。。一個法律體系可以通過降低責任發(fā)生的概率，并且以賠償金的上漲來抵消這一下降，從而節(jié)省行政管理成本。當事人之間的自愿的信息交換有助于雙方達成和解，從而避開審判，節(jié)約管理成本，這同時也降低了社會成本中的管理成本和犯錯成本。對于行政訴訟程序來說也是一樣。根據斯蒂文·沙維爾的觀點，當事人有動力發(fā)起訴訟的數量和社會最優(yōu)的起訴水平之間存在差距，即起訴的個人激勵與社會最優(yōu)的激勵間存在根本不一致性(23)[美]斯蒂文·沙維爾：《法律經濟分析的基礎理論》，趙海怡、史冊、寧靜波譯，北京：中國人民大學出版社，2013年版，第355頁。。社會福利的目標是最小化社會成本，因此社會最優(yōu)的訴訟數量應該是能夠最小化社會總成本的數量，包括防范措施的成本、意外發(fā)生后的成本和訴訟成本。但是，在現(xiàn)實生活中，符合當事人個人利益的訴訟數量可能大于或小于社會最優(yōu)的數量，這就造成了司法實踐中的濫訴問題或懶訴問題。實踐中符合當事人個人利益的訴訟數量往往大于社會成本最優(yōu)化的訴訟數量，因此，濫訴問題比較常見，從而降低了整個的社會福利水平。

科斯定理可以簡單表述為：如果交易成本(也可稱之為“交易費用”，是制度的運行費用)為零，不論法律規(guī)則如何選擇，有效率的結果總會出現(xiàn)(但是法律規(guī)則的選擇會影響收入的分配)。法律成本在性質上屬于交易費用(transaction cost)的范疇。法律成本比較特殊，并不具備遷移性或者靈活性，屬于肯定支出的成本，而且作為公眾共同所有或者使用的產品，相對于生產成本明確而肯定的性質來說，通常具備經常變動且非常不易計算的特征?；谖覀円陨险撌龅姆沙杀镜母鞣N特征，法律的客觀規(guī)律性觀點所反映的對象的全部范圍并不明確而肯定。根據經濟學原理，社會資源具有有限性，社會應當從其稀缺性資源中得到最大的利益，法律和政府的政策都是促使集體權利與利益增加的一類社會資源，但是法律這種社會資源比較容易被人們耗損。法律也有機會成本，守法和執(zhí)法只是在特定約束條件下追求自我利益的一種選擇。守法的機會成本越高，法律實施的難度便越大(24)鄭智航：《法律成本論》，《當代法學》2003年第2期。。在現(xiàn)實生活中，交易成本總是存在的，有時還是高昂的，于是并非每類法律法規(guī)的出臺和制定都會產生比較有效的后果，只有那些受交易成本作用最低的法律法規(guī)才是經濟學視角中的優(yōu)良的規(guī)則。交易成本既指各方在達成協(xié)議與遵守協(xié)議過程中所發(fā)生的成本，又包含為了解決外部性的影響、協(xié)調各方所付出的成本。目前濫訴行為耗費了大量的資源，交易成本很高，因而予以規(guī)制是非常必要和迫切的。

社會最優(yōu)與個人發(fā)起的訴訟水平之間的分歧存在一般性問題，因為一方面，從案例分析中即可看出，動用法律體系的個人成本將小于社會成本(社會成本包含被告的應訴成本和司法機關的成本)，另一方面，訴訟的個人收益等于原告勝訴后所獲得的賠償，而訴訟的社會收益，包括威懾效應、對受害者的行政賠償(無保險情況下)以及先例的開啟。但是潛在的原告通常不會考慮社會收益。經濟學家認為，當邊際收益等于邊際成本時，決策者實現(xiàn)了最大化。個人邊際成本與社會邊際成本之間存在著巨大的差異，原告每提起一項訴訟的邊際成本是個人的邊際成本，而社會的邊際成本則是個人的邊際成本再加上給第三方所帶來的損失之和。正如羅伯特·考特、托馬斯·尤倫所說，法律程序的錯綜復雜和價值不菲真的是正義無可避免的成本還是強大的法律界向公眾榨取的貢金？激勵理論有助于解決這一問題。不同法律體系的訴訟成本分擔方式不同，“各人自理”與“輸者買單”分別是美國和英國兩種相互對立的規(guī)則，不同的費用分擔方式所產生的激勵效果顯著不同(25)[美]羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經濟學》，史晉川、董雪兵譯，上海：格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，2012年版，第376—379頁。。

如上所述，個人和社會成本之間的差別通常較大，個人成本的偏離一般是因為沒有考慮到被告和司法機關的訴訟成本問題，而個人與社會在訴訟收益之間的差別也相當大。首先，在許多情況下，原告主觀上都會認為自己受到了很大的傷害。以張艷案為例，原告認為被告濟南市公安局對其進行行政拘留是限制了其人身自由權、申訴權等各種權利，使自身受到了身體和精神上的極大傷害，因此有較大的起訴激勵。其次，由于各種原因，威懾的效應卻相對要小，而且高昂的訴訟成本的存在導致被告防范措施激勵的不足。這一方面是因為原告由于訴訟成本的存在有可能選擇不起訴，因此被告的預期責任較低，另一方面是因為一旦進入訴訟程序，被告的防范水平可能會較低——被告此時需要承擔的成本遠遠低于社會成本(包括直接損失加上訴訟過程中的各種資源的成本)。

三、政策建議

根據福利經濟學的標準(帕累托最優(yōu)原則)，社會成本最小化之時，所有人的境況都會變得更好。也就是說，社會最優(yōu)的訴訟數量，乃是能夠最小化社會總成本的數量。在進行行政濫訴的規(guī)制的時候，也應遵循這個標準。

根據羅伯特·考特和托馬斯·尤倫的觀點，如果原告必須支付被告的執(zhí)行成本而將全部訴訟成本內部化，濫用就會消失。由此便提出了一個一般性的命題：當一方有權利要求某個程序，而另一方必須承擔執(zhí)行該要求的一部分成本時，人們就很可能使用該法律程序來折磨他人，于是將執(zhí)行成本轉移給提出要求的一方，濫用的動機因此就會消失(26)[美]羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經濟學》，史晉川、董雪兵譯，上海：格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，2012年版，第392頁。。就目前來看，政府信息公開訴訟屬于濫訴出現(xiàn)比例較大的領域。在這類訴訟中，個人與社會之間的收益差別相當大。我國2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》第27條規(guī)定，政府相關信息公開的方式包括兩種：政府及政府部門依職權公開；依相對人的申請公開。該條例對申請主體資格的要求比較寬泛，任何公民、法人、其他組織都包括在內，而對提起政府信息公開申請的相對人要求并不嚴格，事實上就給了申請人較大的申請機會和可能，一旦行政主體沒有作出公開的決定，申請人便具有較大的起訴激勵。此類訴訟中，作為被告的行政機關的主要負責人出庭應訴率不高，通常是委托法定代理人參與庭審。訴訟成本的高昂對行政主體采取防范措施的激勵很低：一種情況是原告面臨著訴訟成本，他有可能不起訴，因而被告的預期責任將較低，當被告引起的傷害水平低于受害者的訴訟成本時則尤為可能；另一種情況是即使敗訴，行政主體支付的賠償金等于其對受害者的直接損害，例如侵犯人身自由權、健康權、身體權的賠償(此處假定賠償金都可以貨幣化)。但是全部的社會成本還包括投入訴訟中的各種資源，因此，要矯正行政主體的激勵，要求他必須承擔在直接損害之外的受害者以及司法部門的訴訟成本。

根據以上分析，政府部門顯然應該彌補個人決定的訴訟水平與社會最優(yōu)的訴訟水平之間的不平衡。如果出現(xiàn)濫訴(即訴訟過量)的情況，政府可以收取適當的選擇費用，或者通過其他能使訴訟變得昂貴的途徑和手段阻止某些訴訟。但是，司法機關需要相當多的信息才能評估出社會最優(yōu)的訴訟量，包括雙方的訴訟成本、訴訟的威懾效應，因此，司法機關應當推測出防范的成本及其有效性，在這個過程中也必定會增加司法機關的成本。此時，根據供求法則，如果增強受害者起訴的激勵符合社會需求的話，就可以將加總的賠償金交給受害者(此處的賠償金是指被告應當支付的多于其造成損害的金額，包括受害者的訴訟成本以及司法機關的訴訟成本)，同時制定一個合理的訴訟費用制度和費用懲戒機制，使被告承擔全部的社會成本，以增加對受害者起訴的激勵并從而增加訴訟數量；如果不鼓勵起訴符合社會需求的話，則原告就不應獲得多于其損害程度的賠償金，就目前的相關立法而言，可以參照《中華人民共和國民事訴訟法》第74條，以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第102條第3款、第112條第2款、第118條和《訴訟費用交納辦法》第29條等的規(guī)定，責令被告支付原告因此而實際支出的全部或者部分費用。被告支付的額外的部分交給司法機關，這種做法從一定程度上也可以降低社會成本。

遵循先例進行判決，有利于促成案件當事人和法庭適用以前的案件所產生的信息從而降低訴訟成本。英美法系國家存在兩種規(guī)制濫訴的措施：一種是要求原告支付司法機關的訴訟成本，分擔訴訟費用。不過不同的國家規(guī)定有所差異，大陸法系國家和部分英美法系國家在司法實踐中，就相關訴訟費用的承擔問題，按照由敗訴者承擔全部費用的規(guī)則來執(zhí)行。英國比較特殊，英國的相關法律規(guī)定濫訴行為造成的金錢損失由參訟律師承擔，因為律師是實際的濫訴行為實施者，對此，法官可以自行決定。法國和比利時在民事訴訟法律中規(guī)定，如果當事人有濫用訴訟權利的行為，那么相應的司法行政機關就要對其進行罰款。這在學界也曾引發(fā)爭議。雖然這一規(guī)定對于限制部分濫訴行為有一定的效果，但是法國和比利時法官在審查一例訴訟是否屬于濫用訴訟權利，以及如果構成了濫訴又應當給予多大幅度的罰款處罰時，都要花費大量的時間、精力甚至是金錢，因此，這些國家類似的法律規(guī)定是否真正可以達到最小化社會成本的效果，是值得斟酌的一個問題。根據經濟學中理性人最大化的假設，此時假定個體收益等同于社會收益，因此社會通常會要求個體為其所享受到的服務成本付費。但是在訴訟中，個體收益同社會收益不一致，因此由原告來支付訴訟的總的成本，從社會角度看是否是最優(yōu)化的選擇，還難以得出確切的結論。另一種是由敗訴方轉移支付，即敗訴方支付勝訴方的訴訟費用。羅伊(1982)曾論證了由有過錯的敗訴方承擔另一方的法律費用是合乎正義的。但是從上面的案例分析中我們可以看出，費用轉移支付僅能夠鼓勵訴訟，趨向于加劇訴訟過量的問題，雖然有些情況下，費用轉移支付可能具有某些合乎社會期許的效應，例如那些較難獲勝的案件，費用轉移支付可能會勸退一些原告，但是從控制濫訴這個角度來考察費用轉移支付制度時，并不具備系統(tǒng)性的優(yōu)勢。合適的制度取決于對訴訟威懾效應的評估，而其本質又非常復雜。在司法實踐中，要求法官對發(fā)起訴訟的威懾效用有充足的信息或者相對準確的直覺理解，但是通常情況下，這近乎苛求，不具備太大的可行性。

當事人的和解激勵不足有兩個方面的原因：一是他們沒有考慮全部的社會審判成本(比如法官及其助理的薪水、陪審員的時間、法院大樓的隱形租金等等)，以及由于信息不對稱所導致的對于對方處境的誤判；二是認為和解會影響威懾力。目前我國糾紛解決方式之間的可替代性較小，而構筑糾紛解決制度的多元化結構可以有效地降低社會成本，促進社會福利的提高。

至于解決行政濫訴問題是否一定要付諸立法，有些學者持肯定意見，他們認為解決這一問題關鍵還得靠立法(29)耿寶建、周覓：《政府信息公開領域起訴權濫用和限制》，《行政法學研究》2016年第3期。，但是很多法經濟學家并不簡單地認同這樣的觀點，在他們看來，雖然從理論和邏輯上推斷通過立法可以對解決行政濫訴問題起到一定的作用，但實質上卻未必真正能夠求得“藥到病除”的效果，只有運用經濟學的成本收益法去分析，在最大化收益的同時最低化成本，按照這樣的原則進行法制建設，才能夠得到廣泛認可，取得預期的效果(30)鄭智航：《法律成本論》，《當代法學》2003年第2期。。因此，濫訴問題能否從立法層面得到有效的解決，尚需從經濟學的視角進行探討。目前，世界各國關于濫用訴權的探討，關注的焦點已經由原先的實體問題轉移到程序問題。各國重在進行程序法的革新，針對濫用訴訟權利的問題，擬定了許多防范措施和懲罰規(guī)則，通過實施制裁等方法消除濫用訴權轉移成本和費用之責任的可能性，促使法律程序中的公正公平正義能夠到達期望水平。對于我們國家而言，對于濫用訴訟權利的防范和懲罰措施，當務之急應是盡快健全完善，全力做到最大化。