王紅艷

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所，北京 100028)

一、引言

在過(guò)去近40年的扶貧開(kāi)發(fā)工作中，我國(guó)形成了一套獨(dú)具特色的扶貧模式。2020年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵年，是全面建成小康社會(huì)的收官年，及時(shí)深入總結(jié)完成這一偉業(yè)的主要經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究我國(guó)扶貧模式的核心特征，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

我國(guó)扶貧模式的核心特征是什么？國(guó)內(nèi)的代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，始終堅(jiān)持以人民為中心的改革創(chuàng)新取向，始終堅(jiān)持政府主導(dǎo)，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，始終堅(jiān)持加強(qiáng)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的投入力度，始終堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行和發(fā)展農(nóng)業(yè)優(yōu)先，始終堅(jiān)持廣泛動(dòng)員社會(huì)參與，堅(jiān)持普惠政策和特惠政策相結(jié)合(1)黃承偉：《全球貧困治理中的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《人民畫(huà)報(bào)》2018年第9期。，是我國(guó)扶貧模式的核心特征。國(guó)外的代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，黨和政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，兼顧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的綜合發(fā)展策略，從政府到民間的“全民式參與”，富有針對(duì)性的切實(shí)目標(biāo)和與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新能力(2)趙艷紅、翁奇羽：《聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織駐華代表：中國(guó)減貧成就背后有五大因素》，http://society.people.com.cn/n1/2017/0804/c1008-29450746.html。，是我國(guó)扶貧模式的核心特征。這些闡釋不乏見(jiàn)地，但也存在某些缺陷：一是識(shí)別度不夠，因這并非我國(guó)的獨(dú)有經(jīng)驗(yàn)；二是“站位”不高，并未抓住問(wèn)題的根本。

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是我國(guó)的根本制度，我國(guó)國(guó)家治理的一切工作與活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)?！?3)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。為了完成扶貧開(kāi)發(fā)偉大事業(yè)，我國(guó)政府將集中力量辦大事制度運(yùn)用到扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，并構(gòu)建了一套確保制度落地實(shí)施的體制機(jī)制。而集中力量辦大事，是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一。由此可見(jiàn)，我國(guó)扶貧模式的核心特征應(yīng)是：政府在扶貧領(lǐng)域建構(gòu)了一套集中力量辦大事的體制機(jī)制并保證其能夠穩(wěn)定且順暢地運(yùn)行。

我國(guó)扶貧模式的核心特征是在我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的推進(jìn)中發(fā)端并逐步走向成熟的，起始于扶貧開(kāi)發(fā)啟動(dòng)階段(1986—1993)。在此階段，我國(guó)不但創(chuàng)建了負(fù)責(zé)扶貧開(kāi)發(fā)工作的專門機(jī)構(gòu)，首次制定頒布了全國(guó)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并且確定了首批國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣(簡(jiǎn)稱國(guó)定貧困縣)(4)王紅艷：《話語(yǔ)的建構(gòu)與實(shí)踐：以貧困敘述為例》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年版，第61—64、64—75頁(yè)。。隨后這一核心特征在接下來(lái)的三個(gè)階段中得到了完善：一是扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)階段(1994—2000)。在此階段，我國(guó)頒布和實(shí)施了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“八七計(jì)劃”)，這是我國(guó)首個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)；二是解決和鞏固溫飽并重階段(2001—2010)。在此階段，我國(guó)頒布和實(shí)施了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》；三是扶貧開(kāi)發(fā)深入推進(jìn)及精準(zhǔn)扶貧階段(2011年至今)。這一階段的標(biāo)志性事件為頒布和實(shí)施了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》以及提出和踐行了習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想(5)王紅艷：《話語(yǔ)的建構(gòu)與實(shí)踐：以貧困敘述為例》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年版，第61—64、64—75頁(yè)。。

二、扶貧模式的構(gòu)建與運(yùn)行

縱覽扶貧開(kāi)發(fā)四個(gè)階段，我國(guó)政府在扶貧領(lǐng)域構(gòu)建集中力量辦大事體制機(jī)制的做法，主要包括以下四個(gè)方面：

(一)賦予扶貧“大事”之地位，為扶貧開(kāi)發(fā)提供合法性保障

根據(jù)我國(guó)的戰(zhàn)略部署和制度安排，集中力量所辦之事必是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大事務(wù)。我國(guó)政府在過(guò)去近40年里通過(guò)各種“計(jì)劃”“綱要”和“決定”，賦予扶貧工作關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、國(guó)家根本制度以及我國(guó)國(guó)際形象的意義，使其具有合法的“大事”地位，由此解決了構(gòu)建“集中力量辦大事”體制機(jī)制的首個(gè)問(wèn)題，即“什么是大事”。

1994年發(fā)布的“八七計(jì)劃”指出，解決以致徹底消滅貧困是一項(xiàng)偉大事業(yè)，具有重要的政治和經(jīng)濟(jì)意義。就政治意義而言，扶貧開(kāi)發(fā)不但關(guān)乎社會(huì)能否安定、民族能否團(tuán)結(jié)、共同富裕能否實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)乎深化改革的條件創(chuàng)造；就經(jīng)濟(jì)意義而言，扶貧開(kāi)發(fā)不但關(guān)乎區(qū)域(主要指中西部地區(qū))經(jīng)濟(jì)的加快增長(zhǎng)，而且關(guān)乎全國(guó)經(jīng)濟(jì)整體健康發(fā)展(6)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》，http://www.cpad.gov.cn/art/2016/7/14/art_343_141.html。。

2001年發(fā)布的我國(guó)新世紀(jì)首個(gè)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)“十年綱要”即《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》，從國(guó)家根本制度的“本質(zhì)要求”以及中國(guó)共產(chǎn)黨及政府的“歷史責(zé)任”兩個(gè)高度界定了緩解和消除貧困的意義(7)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)〉的通知》，《國(guó)務(wù)院公報(bào)》2001年第23期。。

2011年發(fā)布的第二個(gè)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)“十年綱要”即《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》，不但指出扶貧開(kāi)發(fā)事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、國(guó)家的長(zhǎng)治久安和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，而且賦予扶貧開(kāi)發(fā)新的歷史意涵，即從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義角度和深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀看，實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)首先是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)與和諧社會(huì)目標(biāo)的需要，其次充分體現(xiàn)了我國(guó)政府堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的理念，最后是促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果的重大舉措(8)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年12月2日。。

2015年發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》重申，我國(guó)政府花大氣力消除貧困、改善民生進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，既是“社會(huì)主義的本質(zhì)要求”使然，也是“黨的重要使命”使然。與此同時(shí)，我國(guó)政府還提出了“五個(gè)事關(guān)”，除一如既往地強(qiáng)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)這項(xiàng)工作事關(guān)小康社會(huì)的建成、人民福祉的增進(jìn)、執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固和國(guó)家長(zhǎng)治久安的達(dá)成外，還指出其事關(guān)我國(guó)在國(guó)際社會(huì)的形象(9)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月8日。。

(二)授予專門機(jī)構(gòu)“集中力量”之權(quán)限，為扶貧開(kāi)發(fā)提供組織保障

構(gòu)建“集中力量辦大事”體制機(jī)制的第二個(gè)問(wèn)題是“誰(shuí)來(lái)集中力量”。我國(guó)于1986年成立了“國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，7年之后更名為“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”(以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)(10)武國(guó)友：《“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的制定、實(shí)施及其成效》，《北京黨史》2011年第9期。，并明確賦予其“集中力量”的合法地位。這使得“集中力量”不但成為可能，而且獲得了有力的組織保障，較好解決了“集中力量”的擔(dān)承主體問(wèn)題。

這個(gè)旨在辦好扶貧開(kāi)發(fā)大事的領(lǐng)導(dǎo)小組，從性質(zhì)上講是國(guó)務(wù)院的一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理兼任，成員由國(guó)務(wù)院辦公廳、總政治部、發(fā)展改革委等40多個(gè)部門的負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，主要職責(zé)有：一是全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的頂層設(shè)計(jì)，亦即戰(zhàn)略規(guī)劃和方針政策的研擬；二是扶貧開(kāi)發(fā)工作所需法律法規(guī)的擬定；三是中央各類扶貧資金之分配計(jì)劃的審定；四是組織實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)調(diào)查研究工作；五是組織實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)考核工作；六是協(xié)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)小組”成員單位合力解決扶貧開(kāi)發(fā)工作中的重大問(wèn)題；七是指導(dǎo)地方政府扶貧開(kāi)發(fā)工作。

國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，稱作國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院扶貧辦”)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，包括研究制定、組織實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)政策規(guī)劃，擬定扶持標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)員和協(xié)調(diào)社會(huì)各界參與扶貧工作，指導(dǎo)扶貧系統(tǒng)開(kāi)展統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作等。為充分履職，國(guó)務(wù)院扶貧辦在內(nèi)部設(shè)立了政策法規(guī)司等5個(gè)司，下轄中國(guó)扶貧發(fā)展中心等4個(gè)直屬事業(yè)單位，主管中國(guó)扶貧基金會(huì)等5個(gè)社團(tuán)。

同時(shí)，各省(自治區(qū)、直轄市)和地(州、市)、縣(市、區(qū))也成立了扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和扶貧辦，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))配有扶貧專干，專門負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)胤鲐氶_(kāi)發(fā)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。由此可見(jiàn)，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)體系是一套“縱向到底”的龐大體系。

(三)通過(guò)“五管齊下”解決“怎樣集中力量”，為扶貧開(kāi)發(fā)提供制度保障

構(gòu)建集中力量辦大事體制機(jī)制需要回答的第三個(gè)問(wèn)題是“怎樣集中力量”，為此我國(guó)著重從以下五個(gè)方面予以解決：

1.制定扶貧工作規(guī)劃

國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭召集各方力量，根據(jù)貧困發(fā)展?fàn)顩r等因素研究制定全國(guó)層面的扶貧規(guī)劃，并以此“號(hào)令”各省(自治區(qū)、直轄市)的扶貧行動(dòng)。截至目前，國(guó)家層面的規(guī)劃共有三個(gè)，其中“八七計(jì)劃”是1994年至2000年全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作所依據(jù)的“綱領(lǐng)”，之后頒布的首個(gè)“十年綱要”是2001年至2010年全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作所依據(jù)的“綱領(lǐng)”，而2011年以來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)，各級(jí)政府推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的“最高依據(jù)”是第二個(gè)“十年綱要”以及習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想。

省、縣、村三級(jí)亦根據(jù)國(guó)家層面的精神，按照“實(shí)事求是、綜合設(shè)計(jì)、因地制宜、分類指導(dǎo)”以及“統(tǒng)一評(píng)估，統(tǒng)一論證，一次批準(zhǔn)，分年實(shí)施，分期投入，分期分批地解決問(wèn)題”的原則，分別制定各自的扶貧規(guī)劃。同時(shí)各級(jí)規(guī)劃之間密切關(guān)聯(lián)、有機(jī)銜接，即縣級(jí)扶貧規(guī)劃是在充分考慮村級(jí)扶貧工作基礎(chǔ)上形成的，省級(jí)扶貧規(guī)劃是在縣級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成的，西部地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃則與西部大開(kāi)發(fā)的總體部署實(shí)現(xiàn)了銜接。

2.設(shè)定扶貧工作目標(biāo)

國(guó)務(wù)院扶貧辦牽頭組織各界力量，根據(jù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體狀況，定期修訂扶貧目標(biāo)，漸次提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)逐步提高貧困人口生活水平的目標(biāo)。

1986年，我國(guó)政府以農(nóng)村人均純收入213元為貧困標(biāo)準(zhǔn)，將1.25億人口確定為第一階段的扶助對(duì)象(11)《中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)白皮書(shū)》，http://news.sina.com.cn/c/2001-10-15/378714.html。。1994年，我國(guó)政府以農(nóng)村人均純收入440元為貧困標(biāo)準(zhǔn)，將8000萬(wàn)人口確定為第二階段的扶助對(duì)象(12)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)：《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2004》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2004年版，第1頁(yè)。。2000年，我國(guó)政府以農(nóng)村人均純收入865元為貧困標(biāo)準(zhǔn)，將9422萬(wàn)人口確定為第三階段的扶助對(duì)象(13)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月17日。。2011年，我國(guó)政府將貧困標(biāo)準(zhǔn)大幅提至2300元，將年收入低于此線的人口全數(shù)確定為第四階段的扶助對(duì)象(14)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)：《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2011》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011年版，第1頁(yè)。。2017年底，我國(guó)政府再次提高農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，將年收入低于2952元的3046萬(wàn)農(nóng)村居民確定為扶助對(duì)象(15)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話》，《求是》2020年第9期。。

進(jìn)入第四階段之精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，我國(guó)政府提出了三個(gè)更高、更新、更具深遠(yuǎn)影響力的目標(biāo)：一是到2020年要實(shí)現(xiàn)“兩不三有”目標(biāo)，切實(shí)解決農(nóng)村貧困人口在“吃、穿、住、學(xué)、醫(yī)”五個(gè)方面的困難，確保這個(gè)群體的生存發(fā)展基本安全無(wú)虞；二是到2020年要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)比肩全國(guó)”目標(biāo)，最大限度縮小城鄉(xiāng)差距，確?！柏毨У貐^(qū)農(nóng)民的人均可支配收入增長(zhǎng)幅度能夠高于全國(guó)平均水平”，同時(shí)“貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)能夠接近全國(guó)平均水平”；三是到2020年要達(dá)到“兩個(gè)全部”，切實(shí)解決區(qū)域整體貧困的問(wèn)題，確保在現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)下，“農(nóng)村貧困人口全部脫貧”以及“國(guó)定貧困縣全部摘帽”，而且強(qiáng)調(diào)，惟有“完成7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口脫貧任務(wù)，補(bǔ)齊這塊突出短板”，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)(16)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月8日。。

3.確定扶貧工作方針

我國(guó)政府根據(jù)不同時(shí)期的扶貧實(shí)踐情況，結(jié)合當(dāng)時(shí)的理論研究成果，研究制定新的工作方針，明確全國(guó)扶貧工作的開(kāi)展方向。1986年以來(lái)，我國(guó)扶貧工作方針大致發(fā)生了以下三次變遷：

一是“開(kāi)發(fā)式”主導(dǎo)階段。20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)政府改變以往分散式、救濟(jì)式的慣用做法，提出“開(kāi)發(fā)式”扶貧方針，根據(jù)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的精神，通過(guò)“幫助農(nóng)村貧困人口改善生產(chǎn)環(huán)境、開(kāi)發(fā)本土資源和發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)來(lái)增強(qiáng)自我財(cái)富積累和提高自身發(fā)展能力”(17)《中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)白皮書(shū)》，http://news.sina.com.cn/c/2001-10-15/378714.html。。此后的20年中，各級(jí)政府均根據(jù)“開(kāi)發(fā)式”扶貧方針來(lái)制定各種具體扶貧政策。

二是“開(kāi)發(fā)式+保護(hù)式”相濟(jì)階段。時(shí)至2011年前后，圍繞我國(guó)是否應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持以“開(kāi)發(fā)式”扶貧為減貧方針形成不少爭(zhēng)論(18)朱玲：《應(yīng)對(duì)極端貧困和邊緣化:來(lái)自中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2011年第7期。，作為回應(yīng)，我國(guó)政府根據(jù)“以最低保障來(lái)兜底、以開(kāi)發(fā)式扶貧謀發(fā)展”的指導(dǎo)思想對(duì)原有方針進(jìn)行了修訂，一方面明確提出建立健全社會(huì)保障體系和實(shí)施社會(huì)保障制度是解決溫飽問(wèn)題的“基本手段”的理念，另一方面再度強(qiáng)調(diào)推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)是實(shí)現(xiàn)脫貧致富的“主要途徑”的主張(19)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年12月2日。。

三是“精準(zhǔn)扶貧”階段。進(jìn)入第四階段后不久，習(xí)近平總書(shū)記即提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，對(duì)“粗放式”扶貧做法予以摒棄，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)“開(kāi)發(fā)式+保護(hù)式”扶貧方針的超越。“精準(zhǔn)扶貧”的核心內(nèi)容主要包括“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”，其中，“六個(gè)精準(zhǔn)”強(qiáng)調(diào)的是在扶貧開(kāi)發(fā)的過(guò)程管理中務(wù)必踐行精準(zhǔn)理念，對(duì)象確定、項(xiàng)目安排、資金使用、扶貧措施、派員支持、成效評(píng)估六個(gè)方面均需準(zhǔn)確無(wú)誤；“五個(gè)一批”則強(qiáng)調(diào)在脫貧對(duì)策研擬和舉措遴選中務(wù)必踐行精準(zhǔn)理念，切忌簡(jiǎn)單化和“一刀切”，而要根據(jù)多管齊下和因地制宜的原則，靈活用好發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育和社會(huì)保障兜底等手段(20)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月8日。。

4.實(shí)施重點(diǎn)扶助制度

由于自然資源、歷史傳統(tǒng)等方面的原因，我國(guó)貧困問(wèn)題具有一定程度的集中連片特點(diǎn)。為了集中使用扶貧資金，有效扶持貧困人口，我國(guó)政府選擇了重點(diǎn)攻堅(jiān)策略，長(zhǎng)期實(shí)施國(guó)定貧困縣、國(guó)定重點(diǎn)縣等制度。

1986年，國(guó)定貧困縣制度開(kāi)始實(shí)施，我國(guó)政府確定了第一批國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣(即國(guó)定貧困縣)，共計(jì)258個(gè)(21)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。。進(jìn)入第二階段后，我國(guó)政府提高了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將592個(gè)縣列為“八七計(jì)劃”的國(guó)定貧困縣，涉及27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(22)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。。進(jìn)入第三階段后，我國(guó)政府對(duì)國(guó)定貧困縣制度進(jìn)行了修訂，開(kāi)始實(shí)施國(guó)定重點(diǎn)縣制度，并根據(jù)“631指數(shù)法”確定了592個(gè)國(guó)定重點(diǎn)縣(23)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。。進(jìn)入第四階段后，我國(guó)政府將14個(gè)連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，同時(shí)連片特困地區(qū)以外的國(guó)定重點(diǎn)縣和貧困村仍然是重要扶貧范圍，中央政府對(duì)原定592個(gè)國(guó)定重點(diǎn)縣的支持政策保持不變，據(jù)此共有832個(gè)縣(連片特困地區(qū)與國(guó)定重點(diǎn)縣有交叉)、12.8萬(wàn)個(gè)貧困村(2014年認(rèn)定)入列(24)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年12月2日。。

值得注意的是，各省、自治區(qū)、直轄市亦根據(jù)中央政府有關(guān)原則精神和地方實(shí)際制定實(shí)施了省定貧困縣、省定重點(diǎn)縣制度。對(duì)于納入重點(diǎn)資助范圍的地區(qū)，各級(jí)政府從項(xiàng)目、資金乃至土地政策上給予了“大幅”傾斜和有力支持。此外，我國(guó)政府在第三階段還啟動(dòng)和實(shí)行了整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃，亦屬重點(diǎn)扶助制度范疇。

5.實(shí)行嚴(yán)格的工作責(zé)任制和考核制

扶貧工作責(zé)任制的總體框架是：“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)，市(地)縣抓落實(shí)，工作到村，扶貧到戶?！?25)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月17日。此外，還有“責(zé)任到省”和“關(guān)鍵在縣”的說(shuō)法，前者指的是省級(jí)行政單位必須承擔(dān)中央分解的扶貧責(zé)任、完成既定的扶貧任務(wù)、管好中央分配以及當(dāng)?shù)刈曰I的扶貧資金、用好上級(jí)賦予的相關(guān)權(quán)力；后者指的是縣級(jí)行政單位尤其是國(guó)定貧困縣必須以扶貧開(kāi)發(fā)作為區(qū)域發(fā)展的中心任務(wù)，以扶貧開(kāi)發(fā)統(tǒng)攬全局各項(xiàng)工作，以黨政“一把手”負(fù)責(zé)制推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，并將各項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)政策措施落實(shí)到“終端”，即貧困村和貧困戶(26)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)〉的通知》，《國(guó)務(wù)院公報(bào)》2001年第23期。。

扶貧開(kāi)發(fā)考核制指的是上級(jí)黨政部門對(duì)下級(jí)黨政部門扶貧開(kāi)發(fā)工作的實(shí)際效果進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)相關(guān)負(fù)責(zé)人政績(jī)的重要依據(jù)。具體而言，考核工作的權(quán)限劃分為，“中央負(fù)責(zé)對(duì)各省扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行考核，各省負(fù)責(zé)組織對(duì)市縣兩級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行考核”；考核工作的體制為，“考核工作由各級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)，由扶貧考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)，由考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的考核工作實(shí)施小組具體執(zhí)行”；考核工作實(shí)施小組設(shè)在各級(jí)扶貧辦，由選聘的“扶貧、績(jī)效、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、公共行政管理、統(tǒng)計(jì)和財(cái)務(wù)等方面的專家與考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組部門有關(guān)人員共同組成”；考核工作遵循的原則為，“權(quán)責(zé)明確，因地制宜，客觀公正，科學(xué)規(guī)范，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)”；考核的對(duì)象為，“所有有扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)的省，所有有扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)的市(地、州、盟)，集中連片特殊困難地區(qū)、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣(東部地區(qū)則為省定重點(diǎn)縣)和享受重點(diǎn)縣待遇的縣以及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)部委”；考核內(nèi)容為，“扶貧開(kāi)發(fā)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展概況、扶貧工作的實(shí)施情況和扶貧工作的管理狀態(tài)”等(27)《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開(kāi)發(fā)工作考核辦法(試行)的通知〉》，http://www.cpad.gov.cn/art/2012/1/10/art_50_10609.html。。

值得注意的是，我國(guó)政府于2014年改進(jìn)了貧困縣考核機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作，提倡由“主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值”向“主要考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效”轉(zhuǎn)變，并對(duì)考核指標(biāo)和權(quán)重分配進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，旨在引導(dǎo)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)立正確的政績(jī)觀，進(jìn)而將主要精力用于扶貧開(kāi)發(fā)工作并逐步改變貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展原有方式(28)《中共中央組織部國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)〈關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核工作的意見(jiàn)〉》，http://www.cpad.gov.cn/art/2014/12/17/art_624_13389.html。。

進(jìn)入第四階段之精準(zhǔn)扶貧時(shí)期以來(lái)，尤其是自2015年《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》發(fā)布以來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)工作考核制度更趨嚴(yán)格，考核頻率更加密集。中央政府決定，在2016年至2020年的五年里，每年都要對(duì)22個(gè)省級(jí)行政單位的扶貧開(kāi)發(fā)工作成效進(jìn)行一次考核。考核工作以國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)的名義發(fā)起，由國(guó)務(wù)院扶貧辦和中央組織部牽頭，經(jīng)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的成員單位共同協(xié)商后組織實(shí)施；考核內(nèi)容包括“減貧脫貧的實(shí)際成效”“貧困人群的精準(zhǔn)識(shí)別”“幫扶措施的精準(zhǔn)程度”以及“扶貧資金的有效管理”等四個(gè)方面；考核結(jié)果的通報(bào)由“領(lǐng)導(dǎo)小組”負(fù)責(zé)?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”還負(fù)責(zé)對(duì)年度減貧成效顯著的省級(jí)行政單位給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)“出現(xiàn)問(wèn)題的省級(jí)黨委、政府的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談”和“提出限期整改要求”，對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重和造成不良影響的實(shí)行責(zé)任追究”。同時(shí)，考核結(jié)果亦是“評(píng)價(jià)相關(guān)省級(jí)行政單位黨委、政府主要負(fù)責(zé)人以及領(lǐng)導(dǎo)班子年度綜合績(jī)效的重要依據(jù)”(29)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年2月17日。。

(四)藉由“四個(gè)整合”回應(yīng)“集中什么力量”，為扶貧開(kāi)發(fā)提供資源保障

構(gòu)建“集中力量辦大事”體制機(jī)制還需解決的問(wèn)題是集中“什么力量”和整合“哪些資源”。我國(guó)政府的主要做法包括：

1.整合行業(yè)資源，有序開(kāi)展行業(yè)扶貧

堅(jiān)持行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧和社會(huì)扶貧相結(jié)合是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策的重要特征之一。后面兩種不足為奇，前者最具中國(guó)特色。行業(yè)扶貧指的是，各級(jí)黨政部門以及企事業(yè)單位將扶助貧困地區(qū)作為本部門本行業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)，積極推動(dòng)貧困地區(qū)“硬件”(包括水利、交通、電力、國(guó)土資源等)和“軟件”(包括教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口和計(jì)劃生育等)的全面改進(jìn)(30)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月17日。。我國(guó)政府發(fā)布的三個(gè)國(guó)家中長(zhǎng)期減貧規(guī)劃均對(duì)各行業(yè)各部門的扶貧職責(zé)提出了明確要求，即各行業(yè)要將改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境和條件納入各自發(fā)展規(guī)劃，并在資金和項(xiàng)目等方面給予傾斜，從而保質(zhì)保量完成國(guó)家下達(dá)的扶貧任務(wù)(31)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月17日。。

為有序推進(jìn)行業(yè)扶貧工作，同時(shí)加大對(duì)“四類特殊地區(qū)”(即革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū))的扶助力度，我國(guó)政府還實(shí)施了定點(diǎn)扶貧制度。實(shí)施定點(diǎn)幫扶的主體幾乎包括國(guó)家層面的所有“公職部門”、國(guó)有大型骨干企業(yè)(國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu))以及軍隊(duì)和武警部隊(duì)等，定點(diǎn)幫扶對(duì)象即為國(guó)定貧困縣，定點(diǎn)幫扶方式則不外乎“出人+出力+出物”，包括干部掛職、修路修橋、引進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)等(32)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月17日。。

2.整合發(fā)達(dá)地區(qū)資源，強(qiáng)力推進(jìn)東西協(xié)作

從1996年起，我國(guó)政府開(kāi)始安排東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展“結(jié)對(duì)”扶貧，現(xiàn)已形成“政府援助、企業(yè)合作、社會(huì)幫扶、人才支持為主”的基本工作框架(33)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月17日。。資料顯示，在2003年至2010年的8年間，東部地區(qū)向西部地區(qū)提供政府援助資金超過(guò)40億元，實(shí)際投資超過(guò)2000億元；東、西部協(xié)作企業(yè)超過(guò)5000個(gè)；東部地區(qū)投放西部地區(qū)的社會(huì)捐助超過(guò)14億元；東部地區(qū)為西部地區(qū)培訓(xùn)專業(yè)技術(shù)人才超過(guò)20萬(wàn)人次，西部向東部輸送勞務(wù)超過(guò)400萬(wàn)人次，同時(shí)干部掛職工作成效顯著，東部到西部、西部到東部掛職的干部分別為2592人次和3610人次(34)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月17日。。

3.整合財(cái)政與非財(cái)政資金，持續(xù)實(shí)施扶貧專項(xiàng)資金計(jì)劃

在過(guò)去近40年中，我國(guó)政府公共財(cái)政均將扶貧投入作為“優(yōu)先安排領(lǐng)域”，各級(jí)公共財(cái)政亦將貧困地區(qū)作為“重點(diǎn)支持區(qū)域”。進(jìn)入扶貧開(kāi)發(fā)第四階段以來(lái)，根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》的安排，中央和省級(jí)財(cái)政更是加大了對(duì)貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，其中中央財(cái)政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)。與此同時(shí)，中央還集中彩票公益金繼續(xù)支持扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)(35)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年12月2日。。資料顯示，從1980年到2000年，我國(guó)政府安排的扶貧專項(xiàng)資金累計(jì)達(dá)到1680多億元，其中財(cái)政資金800多億元(含以工代賑資金390多億元)，信貸扶貧資金880億元(36)《中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)白皮書(shū)》，http://news.sina.com.cn/c/2001-10-15/378714.html。。而自我國(guó)啟動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)至2017年底，不但用于扶貧攻堅(jiān)的非財(cái)政資金“數(shù)目驚人”，財(cái)政扶貧資金也持續(xù)增長(zhǎng)，其中中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金年均增長(zhǎng)22.7%，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金年均增長(zhǎng)26.9%(37)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話》，《求是》2020年第9期。。

4.整合國(guó)內(nèi)外資源，積極開(kāi)展國(guó)際合作

為充分利用國(guó)內(nèi)外資金、信息、技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院扶貧辦早在1995年就設(shè)立了國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心(其前身是于1993年成立的國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室世界銀行項(xiàng)目管理辦公室)，專門負(fù)責(zé)扶貧領(lǐng)域的國(guó)際合作事務(wù)，具體包括“組織、管理、協(xié)調(diào)外資貸款扶貧項(xiàng)目的準(zhǔn)備和實(shí)施；加強(qiáng)和擴(kuò)大國(guó)際社會(huì)在扶貧領(lǐng)域的合作；積極發(fā)展與外國(guó)政府及非政府組織在扶貧領(lǐng)域的合作；爭(zhēng)取和尋求其他國(guó)際資本、國(guó)外廠商在扶貧領(lǐng)域的合作；組織、準(zhǔn)備并實(shí)施國(guó)家委托的各類扶貧項(xiàng)目”(38)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。等。

三、扶貧模式評(píng)估

對(duì)我國(guó)扶貧模式進(jìn)行評(píng)估，本質(zhì)上是對(duì)集中力量辦大事體制機(jī)制在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的運(yùn)作效能及其價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，這對(duì)改進(jìn)我國(guó)扶貧模式、完善社會(huì)主義制度以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化均大有助益。

(一)效能評(píng)估

任何制度的實(shí)施和體制機(jī)制的運(yùn)作均存在正負(fù)功能，我國(guó)扶貧模式及其中包含的集中力量辦大事體制機(jī)制亦不例外。

1.重要正功能

從國(guó)內(nèi)看，一方面，這一扶貧模式通過(guò)近40年的運(yùn)作，為我國(guó)減少和消除區(qū)域性整體貧困發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。資料顯示，根據(jù)全國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，2012年至2017年，農(nóng)村貧困人口由9899萬(wàn)人下降到3046萬(wàn)人，年均脫貧人數(shù)1370萬(wàn)人，累計(jì)減貧6853萬(wàn)人，減貧幅度達(dá)到70%左右，貧困發(fā)生率減少了7.1%(39)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話》，《求是》2020年第9期。。而截至2020年初，全國(guó)農(nóng)村貧困人口僅剩551萬(wàn)人，到2020年底，我國(guó)將實(shí)現(xiàn)貧困人口的全部脫貧(40)劉永富：《堅(jiān)決克服新冠肺炎疫情影響 全力啃下脫貧攻堅(jiān)硬骨頭》，《智慧中國(guó)》2020年第5期。。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，“中華民族千百年來(lái)存在的絕對(duì)貧困問(wèn)題，將在我們這一代人的手里歷史性地得到解決”(41)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話》，《求是》2020年第9期。。另一方面，這套模式運(yùn)作所取得的上述巨大成就，再次用鐵的事實(shí)證實(shí)了一個(gè)命題，即“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事，是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一”(42)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。。

從國(guó)際看，一方面，我國(guó)扶貧模式的運(yùn)行使得我國(guó)對(duì)世界減貧事業(yè)作出巨大“份額貢獻(xiàn)”。自改革開(kāi)放尤其是1986年以來(lái)，我國(guó)政府幫助7億多人口成功擺脫了貧困。我國(guó)減貧人數(shù)占到全球減貧人數(shù)的四分之三，如果沒(méi)有我國(guó)的突出貢獻(xiàn)，世界減貧成就必將黯然失色。另一方面，我國(guó)也對(duì)世界減貧事業(yè)作出重要“經(jīng)驗(yàn)貢獻(xiàn)”。我國(guó)在扶貧脫貧方面取得的經(jīng)驗(yàn)贏得了國(guó)際社會(huì)的高度評(píng)價(jià)。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織減貧項(xiàng)目官員安娜·坎波斯、美國(guó)著名未來(lái)學(xué)家約翰·奈斯比特、法國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米歇爾·阿列塔、德國(guó)政治學(xué)家沃夫拉姆·阿多菲以及印度夏馬爾大學(xué)教授卡瑪奇亞等一致認(rèn)為，我國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)值得包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的所有國(guó)家借鑒，中國(guó)為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案(43)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話》，《求是》2020年第9期。。

2.主要負(fù)功能

其一，扶貧開(kāi)發(fā)體制龐大，層級(jí)鏈條較長(zhǎng)，過(guò)程監(jiān)控難以完全到位，極易導(dǎo)致官僚主義和形式主義。常見(jiàn)的情形包括：工作欠主動(dòng)、決策欠科學(xué)、調(diào)研不深入、監(jiān)管不到位、操作不規(guī)范以及弄虛作假等。中央紀(jì)委和各省紀(jì)委曾經(jīng)公開(kāi)曝光多起相關(guān)案例，例如青海省共和縣扶貧開(kāi)發(fā)局違規(guī)實(shí)施扶貧項(xiàng)目等問(wèn)題(44)《中央紀(jì)委公開(kāi)曝光九起扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201608/t20160818_85502.html。，山東省鄄城縣舊城鎮(zhèn)黨委書(shū)記王棟梁等人弄虛作假對(duì)抗巡視等問(wèn)題(45)《山東省紀(jì)委通報(bào)5起省委巡視發(fā)現(xiàn)的扶貧領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗典型問(wèn)題》，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201712/t20171227_158614.html。以及河南省濟(jì)源市扶貧辦原主任范洪亮等人在扶貧工作中不擔(dān)當(dāng)、不作為而造成財(cái)政資金滯留問(wèn)題，河南省正陽(yáng)縣委農(nóng)辦原副主任王國(guó)璽在扶貧工作中盲目決策而造成扶貧資金損失問(wèn)題，河南省孟津縣橫水鎮(zhèn)閆莊村在脫貧核查驗(yàn)收工作中弄虛作假以應(yīng)付核查問(wèn)題，河南省長(zhǎng)垣縣孟崗鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)羅旭日在扶貧工作中違反群眾紀(jì)律、態(tài)度粗暴問(wèn)題，河南省滑縣老爺廟鄉(xiāng)黨委副書(shū)記梁石強(qiáng)等人在扶貧工作中失職失責(zé)、扶貧資金發(fā)放不到位問(wèn)題(46)《河南通報(bào)6起扶貧領(lǐng)域形式主義官僚主義典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201811/t20181129_184135.html。，等等。

其二，扶貧開(kāi)發(fā)資金規(guī)模巨大，扶貧政策背后包含誘人利益，極易導(dǎo)致腐敗行為。第一種情形是套取冒領(lǐng)、截留侵占和挪用資金。中央紀(jì)委也曾公開(kāi)曝光多起相關(guān)案例，例如河北省圍場(chǎng)滿族蒙古族自治縣半截塔鎮(zhèn)什八克村村干部騙取危房改造補(bǔ)助等問(wèn)題，山西省芮城縣住建系統(tǒng)多名干部向危房改造貧困群眾收取“好處費(fèi)”等問(wèn)題，安徽省臨泉縣張新鎮(zhèn)陶李村村干部?jī)?yōu)親厚友問(wèn)題，山東省青州市王府街道東劉井村村干部貪污低保和五保金問(wèn)題，湖南省新化縣溫塘鎮(zhèn)楓樹(shù)村村干部虛報(bào)截留移民避險(xiǎn)搬遷安置資金等問(wèn)題，甘肅省會(huì)寧縣候川鎮(zhèn)邢郡村村干部私分低保名額等問(wèn)題，青海省共和縣扶貧開(kāi)發(fā)局違規(guī)實(shí)施扶貧項(xiàng)目等問(wèn)題(47)《中央紀(jì)委公開(kāi)曝光九起扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201608/t20160818_85502.html。，以及廣東省紫金縣扶貧辦挪用扶貧工作經(jīng)費(fèi)發(fā)放手機(jī)補(bǔ)助等問(wèn)題(48)《中央紀(jì)委公開(kāi)曝光八起扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201703/t20170330_96570.html。。

第二種情形是因搶“貧困帽”而行賄。搶“貧困帽”這種怪事主要發(fā)生在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧前。根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策，國(guó)家級(jí)貧困縣可享受系列“優(yōu)待”：首先是財(cái)政扶貧資金(以工代賑資金、扶貧發(fā)展資金等)，每年每縣少則幾千萬(wàn)多則上億元；其次是扶貧貼息貸款，每年約有幾千萬(wàn)元；再次是來(lái)自中央單位、省直單位的對(duì)口扶持，不但扶持方式多元，而且扶持資金可觀，例如截至2019年11月底，北京市市管國(guó)有企業(yè)在北京扶貧協(xié)作和對(duì)口支援合作的全國(guó)5省區(qū)73個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的計(jì)劃投資額超過(guò)368億元，實(shí)現(xiàn)投資額超過(guò)229億元，縣均3億元以上(49)張驍：《北京國(guó)企在73個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣實(shí)現(xiàn)投資229億元》，http://www.bj.xinhuanet.com/2019-12/09/c_1125326427.htm。；最后是上級(jí)職能部門的政策傾斜，包括各種名目的先行試點(diǎn)、稅費(fèi)減免以及土地政策等。其中后者最具綜合“撬動(dòng)效應(yīng)”，包括特許土地增減掛鉤政策以及專項(xiàng)安排新增建設(shè)用地計(jì)劃等。鑒于上述有形和無(wú)形的巨大利益誘惑，不少地方政府為了能被納入國(guó)家級(jí)貧困縣行列，不惜在數(shù)字上弄虛作假以獲得爭(zhēng)搶資格，進(jìn)而想方設(shè)法“托門子”“找路子”，甚至用上行賄等非法手段；而在搶奪成功后(因?yàn)楹荛L(zhǎng)時(shí)間內(nèi)未設(shè)國(guó)家級(jí)貧困縣退出機(jī)制)，相關(guān)政府又得使盡渾身解數(shù)保住“帽子”，而這當(dāng)中再次難免冠以“人情往來(lái)”的非法之舉。

其三，扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)艱巨緊迫，考核問(wèn)責(zé)制度嚴(yán)格，極易導(dǎo)致冒進(jìn)傾向和畏難情緒。2016年至2017年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所國(guó)情調(diào)研小組在我國(guó)西部和中部地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某些基層政府在工作進(jìn)度要求上比較冒進(jìn)。例如，一些縣級(jí)政府在實(shí)施易地扶貧計(jì)劃時(shí)，不考慮作業(yè)周期限制、遷墳涉事復(fù)雜等因素，提出“年初立項(xiàng)，年底驗(yàn)收”的苛刻目標(biāo)，導(dǎo)致下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了確保拆遷進(jìn)度而不得不做出撇開(kāi)利益相關(guān)農(nóng)戶而直接與相關(guān)企業(yè)簽訂合同協(xié)議等“糊涂事”。有的基層政府則在目標(biāo)任務(wù)設(shè)定上比較冒進(jìn)，一些縣級(jí)政府在制定扶持貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方案時(shí)，向每個(gè)貧困村撥付30萬(wàn)元的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展啟動(dòng)資金，提出“當(dāng)年見(jiàn)成效”和“年回報(bào)率不低于40%”的考核目標(biāo)，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)干部“寧愿背負(fù)處分，也不敢動(dòng)一分錢”。與此同時(shí)，在“高壓反貧”背景下，加之人手不夠、干勁不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)設(shè)定不對(duì)等、上級(jí)指導(dǎo)難以到位以及扶貧手段措施有限等因素，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入“做也難，不做也難”的苦惱中。

這些消極現(xiàn)象，不但影響了扶貧開(kāi)發(fā)工作的進(jìn)程和成效，而且破壞了政治生態(tài)，擾亂了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，嚴(yán)重侵害了貧困群眾利益，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府形象。鑒于此，根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將2018年作為“脫貧攻堅(jiān)作風(fēng)建設(shè)年”，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了扶貧領(lǐng)域作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理，治理內(nèi)容包括“‘四個(gè)意識(shí)’不強(qiáng)、責(zé)任落實(shí)不到位、工作措施不精準(zhǔn)、資金管理使用不規(guī)范、工作作風(fēng)不扎實(shí)和考核監(jiān)督從嚴(yán)要求不夠”等六個(gè)方面(50)《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于開(kāi)展扶貧領(lǐng)域作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理的通知》，http://www.cpad.gov.cn/art/2017/12/8/art_50_74723.html。。與此同時(shí)，我國(guó)各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委的統(tǒng)一部署，開(kāi)展了嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題工作，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)往實(shí)里抓、向深處做，以精準(zhǔn)監(jiān)督促精準(zhǔn)扶貧。兩項(xiàng)工作的合力推進(jìn)，有效抑制了扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域集中力量辦大事體制機(jī)制的負(fù)功能，為堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的紀(jì)律保障。

(二)價(jià)值評(píng)估

1.關(guān)于可復(fù)制性與可借鑒性

無(wú)論從汶川地震的災(zāi)后重建行動(dòng)看，還是從抗擊新冠肺炎疫情看，這套扶貧模式對(duì)我國(guó)解決其他關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的“大事”具有強(qiáng)大的可復(fù)制性和重要的可借鑒性是不爭(zhēng)的事實(shí)，區(qū)域協(xié)作、對(duì)口扶持等策略在辦好其他“大事”中均得到了嫻熟運(yùn)用。而這套扶貧模式對(duì)他國(guó)是否具有可復(fù)制性和可借鑒性，則主要取決于他國(guó)與我國(guó)之間的國(guó)情差異程度，尤其是要看他國(guó)能否將減貧作為“置頂”(至少是重要的)政治議程，以及能否統(tǒng)籌整合各級(jí)各類資源用于減貧事業(yè)。而我國(guó)之所以采用這套模式，主要基于以下兩點(diǎn)：

一是我國(guó)貧困人口規(guī)模大、分布廣、“病根深”，惟有集中力量才能幫助最廣大貧困人口走出困境。資料顯示，1986年我國(guó)農(nóng)村貧困人口合計(jì)1.25億人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為213元)，1993年為8000萬(wàn)人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為483.7元)(51)《中國(guó)政府白皮書(shū)(2000—2001)》，北京：外文出版社，2003年版，第417—441頁(yè)。，2000年為9422萬(wàn)人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為865元)，2010年為2688萬(wàn)人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為1274元)(52)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月17日。。而截至2017年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口合計(jì)仍有3046萬(wàn)人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為2952元)，貧困人口超過(guò)200萬(wàn)的仍有7個(gè)省區(qū)，貧困發(fā)生率超過(guò)18%的貧困縣仍有111個(gè)、超過(guò)20%的貧困村仍有1.67萬(wàn)個(gè)，因此要想在2020年之前實(shí)現(xiàn)全部人口脫貧的目標(biāo)，平均每年要解決1000多萬(wàn)人走出貧困的問(wèn)題(53)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話》，《求是》2020年第9期。。

二是我國(guó)政府具有集中力量辦好大事的動(dòng)力和能力。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)馬克思主義政黨，始終毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和踐行“以人民為中心”的初心和理念，另一方面，作為一個(gè)成立近百年、執(zhí)政70多年的成熟政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨具有集中力量辦大事的綜合能力，不但制度健全、黨紀(jì)嚴(yán)明，而且黨員數(shù)量眾多、組織網(wǎng)絡(luò)龐大并深入農(nóng)村腹地和城市基層。資料顯示，截至2018年底，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)已達(dá)到9059.4萬(wàn)名，基層組織達(dá)到461萬(wàn)個(gè)(54)《2018年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年7月1日。。而為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和如期建成全面小康社會(huì)，截至2017年底，全國(guó)累計(jì)選派了43.5萬(wàn)名干部擔(dān)任農(nóng)村黨組織第一書(shū)記，其中2017年在崗第一書(shū)記為19.5萬(wàn)名(55)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話》，《求是》2020年第9期。。這些黨員干部正是我國(guó)推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)偉業(yè)的中堅(jiān)力量。

2.關(guān)于可持續(xù)性和可發(fā)展性

就集中力量辦大事制度本身而言，其可持續(xù)性是不容置疑的。我國(guó)能夠快速控制新冠肺炎疫情并實(shí)現(xiàn)持續(xù)向好，更是有力證明了集中力量辦大事是我國(guó)必須毫不動(dòng)搖加以堅(jiān)持的重要制度。而且，伴隨“兩個(gè)一百年”歷史交匯期的到來(lái)以及“百年未有之大變局”序幕的拉開(kāi)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的日程日益逼近，任務(wù)更加艱巨，但不確定性和各類風(fēng)險(xiǎn)卻明顯增多，我國(guó)政府將必須集中力量辦好更多“大事”。正因如此，認(rèn)真探討新形勢(shì)下集中力量辦大事制度在新領(lǐng)域的具體實(shí)現(xiàn)方式，包括如何提高權(quán)力配置的科學(xué)性、資源統(tǒng)籌利用的有效性以及民主實(shí)踐的適度性，進(jìn)而最大限度放大其正功能、抑制其負(fù)功能，顯得尤為重要和緊迫，同時(shí)也是我國(guó)“第五個(gè)現(xiàn)代化”即國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

就這套扶貧模式尤其是扶貧領(lǐng)域集中力量辦大事體制機(jī)制而言，其可持續(xù)性取決于我國(guó)即將面臨的“大事”的多寡和政府工作重點(diǎn)的調(diào)整。綜合當(dāng)前形勢(shì)看，隨著人民群眾生活水平的普遍提高和絕對(duì)貧困的基本消滅，我國(guó)將進(jìn)入以減少相對(duì)貧困為重點(diǎn)的新階段，我國(guó)扶貧模式需進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，而扶貧領(lǐng)域集中力量辦大事體制機(jī)制可能即將面臨新的選擇。未來(lái)，我國(guó)扶貧模式至少需從以下四個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整，而這正是這一模式的發(fā)展性所在：

一是以鞏固脫貧整體成果和實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展為指向抓好局部地區(qū)攻堅(jiān)克難工作。按照既定部署，截至2020年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口(現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下)將要全部脫貧。自此，我國(guó)沒(méi)有必要繼續(xù)像過(guò)去那樣開(kāi)展全國(guó)性的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)工作。但是，鑒于區(qū)域要素稟賦差異性及其導(dǎo)致的發(fā)展空間的差異性，各級(jí)政府宜做好啟動(dòng)局部地區(qū)攻堅(jiān)克難“戰(zhàn)役”的準(zhǔn)備，以防止出現(xiàn)大規(guī)模、大面積人口返貧的情況，牢牢鞏固我國(guó)整體脫貧成果。為此，一方面需實(shí)施常態(tài)化、制度化的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，以及時(shí)掌握貧困發(fā)生和發(fā)展的軌跡，另一方面需實(shí)施全面精準(zhǔn)評(píng)估制度，以及時(shí)調(diào)整攻堅(jiān)克難對(duì)象和配套政策措施。從最近發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》看，我國(guó)決定將西部地區(qū)(尤其是新疆、青海、西藏和貴州)作為下一步扶貧工作的攻堅(jiān)克難對(duì)象，是因?yàn)椤拔鞑康貐^(qū)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然突出，與東部地區(qū)發(fā)展差距依然較大，鞏固脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全任務(wù)依然繁重，仍然是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的短板和薄弱環(huán)節(jié)”(56)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》， 《人民日?qǐng)?bào)》2020年5月18日。。不過(guò)，特別值得注意的是，此次攻堅(jiān)克難首先秉持“新理念”，強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”。其次主張“大格局”，計(jì)劃將“鞏固脫貧攻堅(jiān)任務(wù)”與“一帶一路”倡議落地和國(guó)家生態(tài)安全屏障建設(shè)等重大工作對(duì)接起來(lái)并加以整合推進(jìn)。最后追求“高質(zhì)量”，明確提出了“到2035年西部地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當(dāng)，努力實(shí)現(xiàn)不同類型地區(qū)互補(bǔ)發(fā)展、東西雙向開(kāi)放協(xié)同并進(jìn)、民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固、人與自然和諧共生”(57)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》， 《人民日?qǐng)?bào)》2020年5月18日。的目標(biāo)。這三個(gè)新特點(diǎn)正是新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)克難工作的新趨向和新要求。

二是將農(nóng)村減貧工作融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大所部署的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措、傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的有效途徑、健全現(xiàn)代社會(huì)治理格局的固本之策，而且是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇(58)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月27日。。接下來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府惟有以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，全力推動(dòng)實(shí)施《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，不斷優(yōu)化生產(chǎn)生活空間，積極培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，切實(shí)增加土地的附加值，同時(shí)全面提高農(nóng)村居民綜合素質(zhì)，想方設(shè)法增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的自治自助能力，群策群力壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)并充分發(fā)揮其涓滴效應(yīng)和社區(qū)安全網(wǎng)之作用，才能徹底鏟除出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村人口返貧的土壤，最大限度地減少農(nóng)村相對(duì)貧困人口。需要指出的是，將農(nóng)村減貧工作融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不同于以往所實(shí)施的開(kāi)發(fā)式扶貧，前者主張通過(guò)農(nóng)村全域和全面的振興，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)的振興，來(lái)減少農(nóng)村貧困，后者則突出強(qiáng)調(diào)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，并著眼于扶持重點(diǎn)貧困農(nóng)戶和重點(diǎn)貧困村莊，具有經(jīng)濟(jì)主義和發(fā)展主義傾向，從而表現(xiàn)出一定的時(shí)代局限性。

三是科學(xué)統(tǒng)籌農(nóng)村減貧與城市減貧工作。在過(guò)去近40年里，鑒于我國(guó)貧困人口主要集中在廣大農(nóng)村地區(qū)，我國(guó)政府集中精力處理的是農(nóng)村減貧工作。從這個(gè)意義上講，以集中力量辦大事體制機(jī)制為核心特征的中國(guó)扶貧模式，實(shí)則是我國(guó)農(nóng)村減貧模式。伴隨精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)、全面小康社會(huì)的切實(shí)建成以及城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村相對(duì)貧困人口與城市相對(duì)貧困人口之間的規(guī)模不會(huì)懸殊太大，我國(guó)政府需將農(nóng)村減貧和城市減貧納入同一框架并加以統(tǒng)籌推進(jìn)。具體而言，在精力分配上，需改變向農(nóng)村減貧工作“壓倒性”傾斜的做法而踐行相對(duì)均衡原則；在貧困人口分類上，需認(rèn)真研究農(nóng)村貧困群體、城市貧困群體和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”(保有自留地)群體的異同；在貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃定上，除需考慮城鄉(xiāng)居民收入差距和生活成本高低外，還需科學(xué)評(píng)估土地因素在農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)劃分上的權(quán)重問(wèn)題；在減貧方式上，尤其需充分發(fā)揮農(nóng)村自留地防范和化解“農(nóng)轉(zhuǎn)居”群體陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。

四是加快扶貧開(kāi)發(fā)向貧困治理的轉(zhuǎn)化。扶貧開(kāi)發(fā)與貧困治理的不同至少包括：其一，從行動(dòng)主體看，前者主張政府“唱主角”，實(shí)踐中甚至經(jīng)常出現(xiàn)政府演“獨(dú)角戲”的情況，后者則主張主體多元化，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)及個(gè)體各司其職、各擔(dān)其責(zé)，尤其強(qiáng)調(diào)將貧困群體本身也當(dāng)作主體而非單純的受體來(lái)對(duì)待；其二，從權(quán)力配置看，前者主張由政府來(lái)集中和運(yùn)用權(quán)力，后者則追求集權(quán)與分權(quán)之間的平衡，強(qiáng)調(diào)通過(guò)科學(xué)配置權(quán)力資源來(lái)調(diào)動(dòng)各方的積極性和提高工作的有效性；其三，從方位歸屬看，前者堪稱國(guó)家發(fā)展特定歷史階段采取的非常手段，是國(guó)家治理特定階段中的“亮麗風(fēng)景”，后者則貫穿現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展和變遷的全過(guò)程，是國(guó)家治理中不可或缺的常規(guī)領(lǐng)域，且以高水平的制度保障和專業(yè)治理為標(biāo)志。