蒲思倩

摘 要：自然資源蘊(yùn)含的價值早已不單單體現(xiàn)在人類生存需求上，更體現(xiàn)在具有經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展層次上，故各國均將其納入法律調(diào)整范圍。我國也分別從憲法、物權(quán)法和資源單行立法的層面對自然資源創(chuàng)設(shè)所有權(quán)，其中，憲法明確自然資源“國家所有”和“全民所有”，但法律表述的模糊性導(dǎo)致如何正確認(rèn)識自然資源國家所有權(quán)的法律性質(zhì)找不到明確答案。我國學(xué)術(shù)界百家爭鳴，對于解決該問題形成了多種解釋方案，其中占主流地位的如物權(quán)說、公權(quán)說、公權(quán)私權(quán)雙重屬性說、雙層構(gòu)造說和三層結(jié)構(gòu)說，為我們提供了解讀自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)的多重視角。

關(guān)鍵詞：公共信托理論;自然資源;國家所有權(quán);全民所有

一、引言

自然資源的開發(fā)利用史，也是一部從維系人類生存逐漸挖掘至推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加社會財富的保值增值史。在自然資源的有限性和稀缺性日漸凸顯的環(huán)境下，產(chǎn)權(quán)分割界定不明引發(fā)的公地悲劇，完全依靠市場配置自然資源難以避免的市場失靈，促使對自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行法律調(diào)整成為必然。我國在自然資源產(chǎn)權(quán)問題上建立起來的自然資源國家所有權(quán)，雖然已經(jīng)有從憲法到物權(quán)法再到資源法等多重法律規(guī)定作為制度保障，但不同法律規(guī)范對所有權(quán)性質(zhì)的規(guī)定在內(nèi)核上并未達(dá)成一致，憲法第9條規(guī)定的國家所有權(quán)與物權(quán)法上的傳統(tǒng)民法所有權(quán)之間是一種怎樣的關(guān)系，是本質(zhì)上的一脈相承，還是內(nèi)涵上的大相徑庭，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的持續(xù)廣泛討論。廣而觀之，盡管有學(xué)者持前者觀點，但也普遍承認(rèn)國家所有權(quán)與民法所有權(quán)在主體、客體、內(nèi)容、救濟(jì)途徑等方面存在差異。同時，憲法中有關(guān)自然資源所有權(quán)所有者的表述簡單地將國家所有等同于全民所有，但這一等價宣示在其他下行法的語境中卻容易引起理解沖突，如何解讀國家所有和全民所有之間的關(guān)系？如何理解我國的法律體系下國家所有權(quán)的性質(zhì)？現(xiàn)行解釋方案中又存在著哪些不足？在民法典編纂引發(fā)的高潮討論期，這些問題不僅是是法學(xué)研究需要回答解讀的基礎(chǔ)性問題，也是科學(xué)構(gòu)造自然資源產(chǎn)權(quán)、構(gòu)建自然資源法律制度的必要前提。

二、我國自然資源國家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)

我國憲法首先對自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。憲法第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！蓖瑫r，第10條第1款和第2款明確：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睂τ诤w森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等在內(nèi)的自然資源一般只區(qū)分國家所有和集體所有，以國家所有為主、集體所有為補(bǔ)充的產(chǎn)權(quán)設(shè)計排除了私人所有權(quán)的法律存在。對于土地這一自然資源則在權(quán)力客體上先行劃分，同樣也只有國家所有和集體所有兩種所有權(quán)形態(tài)。此外，憲法還明確了國家所有即全民所有，但僅為宣示性規(guī)定，對于兩者之間的關(guān)系并未做出說明。

在資源單行立法方面對自然資源國家所有權(quán)做出規(guī)定的法律法規(guī)，具體包括《森林法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《草原法》《野生動物保護(hù)法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》以及《無線電管理條例》，對于憲法明確規(guī)定的屬于國家所有的自然資源如森林、草原、水流、礦藏等進(jìn)行了同樣的國家所有權(quán)規(guī)定，并對野生動物、海域、海島、無線電等未作規(guī)定的自然資源也設(shè)定了與前述一致的國家所有權(quán)。

我國《物權(quán)法》中雖然也有對自然資源國家所有權(quán)的規(guī)定，但基本只是重述憲法和資源法已設(shè)定的國家所有權(quán)，并未進(jìn)行所有權(quán)創(chuàng)設(shè)，甚至其文本都可以在憲法或單行資源法的法條中找到對應(yīng)文字。

在這三重法律設(shè)計之下，自然資源首先脫離了純粹由市場配置資源的無序狀態(tài)，避免了無知之幕下私人無窮盡地開發(fā)消耗可能產(chǎn)生的惡劣影響。同時，為公權(quán)滲透提供合理合法的途徑，這也與自然資源自身的公共屬性相匹配。自然資源主體的全民性、客體的整體性、價值的難以估量性等要求必須由既能提高利用效率又能維護(hù)公共利益的中立主體來決定自然資源開發(fā)、利用、改善、保護(hù)。

我國的法律規(guī)定完成了確立自然資源國家所有的立法任務(wù)，卻未能承接性地明確該所有權(quán)的法律性質(zhì)：憲法規(guī)定中的國家所有與全民所有的關(guān)系、憲法上的所有權(quán)與民法上的傳統(tǒng)所有權(quán)的區(qū)別等問題都無法在現(xiàn)行法律規(guī)定中找到答案。

三、我國自然資源國家所有權(quán)的現(xiàn)有主流解釋方案

憲法作為母法，對自然資源所有權(quán)的解讀應(yīng)當(dāng)以憲法規(guī)定的“國家所有”為起點，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于如何理解該“國家所有”形成了如下五種解釋方案。

第一種可以稱為“物權(quán)說”。該理論將國家“擬人化”，國家作為法人可以享有私法上的財產(chǎn)所有權(quán)，對自然資源擁有的所有權(quán)即視為一種物權(quán)。而國家又是政治權(quán)力的代表者，故而必須嚴(yán)格區(qū)分國家的立法、行政活動與處分財產(chǎn)權(quán)的行為，防止行政機(jī)關(guān)任意創(chuàng)設(shè)和擴(kuò)大這種民法上的所有權(quán)[1]。

第二種可以稱為“公權(quán)說”。公權(quán)說認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)是一種公共權(quán)力，作為一種公所有權(quán)與民法上的私所有權(quán)大相徑庭[2]。還有學(xué)者主張，自然資源國家所有權(quán)的法律架構(gòu)應(yīng)當(dāng)由憲法與行政法來完成，完全排除物權(quán)法的參與。

第三種可以稱為“公權(quán)私權(quán)雙重屬性說”。該說認(rèn)為國家所有權(quán)既受公法調(diào)整又受私法調(diào)整，既包含私權(quán)權(quán)能也包含公法權(quán)能，國家可以以全體人民的名義對自然資源進(jìn)行有效利用，也能為公共利益對自然資源利用活動進(jìn)行適當(dāng)合理的規(guī)制、干預(yù)和管理[3]。

第四種可以稱為“雙階層構(gòu)造說”。該說主張認(rèn)為國家所有權(quán)是復(fù)合性質(zhì)的法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)理解為“憲法所有權(quán)——民法所有權(quán)”的法律構(gòu)造，前者在于維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)制度，為國家的基本義務(wù);后者在于實現(xiàn)物盡其用，并保護(hù)私權(quán)利免受侵害。憲法所有權(quán)是國家取得民法所有權(quán)的資格，民法所有權(quán)作為轉(zhuǎn)換器輔助憲法所有權(quán)成為自然資源使用權(quán)的母權(quán)[4]。

第五種可以稱為“三層結(jié)構(gòu)說”。該說將自然資源所有權(quán)分解為三層架構(gòu)，實質(zhì)為物權(quán)法上的所有權(quán)的私法權(quán)能，涵蓋國家立法權(quán)、管理權(quán)和收益分配權(quán)的公法權(quán)能以及為全民利益行使前兩種權(quán)能的憲法義務(wù)[5]。

四、主流解釋方案存在的不足

物權(quán)說通過解釋使自然資源所有權(quán)的主體國家合理化地進(jìn)入物權(quán)主體范疇，解釋了國家何以成為所有權(quán)的所有者，但卻沒有對自然資源成為該民法上的所有權(quán)的客體的合理性進(jìn)行充分解讀，自然資源何以成為物權(quán)法上的客體“特定的物”在這里找不到答案，而這又恰恰是以自然資源為討論對象的憲法上的所有權(quán)和民法上的所有權(quán)間的斷裂之處。

公權(quán)說近年來地位有所上升，學(xué)者們對于屬于憲法公權(quán)的國家所有權(quán)的性質(zhì)解讀可以分為國家主權(quán)、國家干預(yù)權(quán)和國家管理權(quán)三種，均認(rèn)可國家所有權(quán)的公權(quán)屬性，這一點將國家所有權(quán)與民法上的所有權(quán)區(qū)分開來，體現(xiàn)出國家所有權(quán)的獨特性。但認(rèn)為國家所有權(quán)是純粹的公權(quán)力，容易混淆所有權(quán)權(quán)能和行政管理權(quán)，公權(quán)的純粹集中可能會導(dǎo)致國家在自然資源的開發(fā)、管理、保護(hù)活動上權(quán)力失控，加速自然資源消耗，違背法律創(chuàng)設(shè)的初衷。

公權(quán)私權(quán)雙重屬性說充分挖掘國家所有權(quán)的公權(quán)屬性和私權(quán)屬性，為國家針對自然資源開展的各項活動的合理性及合法性進(jìn)行說明，但需要引起注意的是，雙重權(quán)能的解釋可能存在合憲性問題?！叭绻f市民社會是一片草坪，那么，草坪四周的柵欄是由憲法確立的，它保障政治國家權(quán)力之下的市民社會的空間?！盵4]憲法起著劃分政治國家和市民社會之間的界限的功能，規(guī)制公權(quán)行使，保護(hù)私權(quán)自由。而該說將公權(quán)與私權(quán)統(tǒng)一于單一主體——國家，使兩個本應(yīng)經(jīng)由憲法隔離開的權(quán)利反而因憲法規(guī)定共存共生，這就與憲法的功能大相沖突。此外，不排除國家通過該權(quán)能設(shè)計，先以公權(quán)壟斷自然資源，在運用私權(quán)對獨占的自然資源進(jìn)行隨意處分，使得國家在自然資源領(lǐng)域一手遮天，而這樣的兩步走戰(zhàn)略在雙重屬性說之下是完全合理合法的。

問題便也接踵而至，在討論憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)的關(guān)系問題時，無疑將憲法所有權(quán)進(jìn)行了分解，將國家所有權(quán)從憲法所有權(quán)中剝離開來，而置其他私主體通過憲法所有權(quán)取得民法他物權(quán)的情形于另論。在一套所有權(quán)話語體系中的任意剝離并例外創(chuàng)設(shè)，并不是解釋論推崇的路徑。再者，該說最終還是將對自然資源創(chuàng)設(shè)的所有權(quán)落在了民法所有權(quán)上，難免又回到了一切爭論的源起，自然資源何以進(jìn)入物權(quán)法中形成所有權(quán)？

三層結(jié)構(gòu)的表述中明確國家所有權(quán)最核心的內(nèi)容是國家的憲法義務(wù)，并指明在公共利益與私權(quán)利益發(fā)生沖突時何者優(yōu)先適用，即賦予國家處分自然資源的自由，又對其管制行為進(jìn)行合理限制。但以全民利益為最高準(zhǔn)則的三層結(jié)構(gòu)不免讓人產(chǎn)生疑惑，自然資源到底是國家財產(chǎn)還是公共財產(chǎn)？在國家成為法主體享有所有權(quán)之下，又要求全民利益優(yōu)先于法主體的私人利益，類比私主體因公共利益而出讓私人物權(quán)的征收或征用活動，國家將給予補(bǔ)償從而彌補(bǔ)私主體的出讓行為，國家若為全民利益放棄私法權(quán)能，是否也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)地享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利呢？

五、結(jié)語

如何認(rèn)識自然資源國家所有權(quán)影響著自然資源領(lǐng)域的法律規(guī)范和制度設(shè)計，也關(guān)系到以自然資源為人類生存和發(fā)展基石的人類共同體的命運。百家爭鳴的背景下理性剖析各學(xué)說，既有利于在學(xué)理上越辯越明，也有助于刺激相關(guān)立法的完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]王利明.國家所有權(quán)的法律特征研究[J].法律科學(xué)，1990（6）：35.

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[3]葉榅平.自然資源國家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)[J].法學(xué)研究，2016（3）：58.

[4]稅兵.自然資源國家所有權(quán)雙階層構(gòu)造說[J].法學(xué)研究，2013（4）：15.

[5]王涌.自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說[J].法學(xué)研究，2013（4）：59.