文/鄭孜青 編輯/王亞亞

根據(jù)歐盟條約，在歐盟和成員國(guó)的權(quán)力劃分中，反壟斷執(zhí)法權(quán)是為數(shù)不多的由歐盟層面充分主導(dǎo)的權(quán)力之一，成員國(guó)必須無條件地遵守歐委會(huì)的反壟斷審查決定。

2020年3月初，歐盟委員會(huì)（下稱“歐委會(huì)”）競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)執(zhí)行委員瑪格麗特·維斯塔格對(duì)外表示，歐委會(huì)正計(jì)劃進(jìn)行各項(xiàng)反壟斷法的改革。在瑪格麗特·維斯塔格提到的各項(xiàng)反壟斷法改革中，有兩點(diǎn)值得中國(guó)企業(yè)關(guān)注：一是歐委會(huì)擬將非歐盟國(guó)家的補(bǔ)貼因素納入反壟斷法考量，并計(jì)劃相應(yīng)擴(kuò)大其執(zhí)法權(quán)；二是歐委會(huì)擬進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)類互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的反壟斷立法和執(zhí)法。

當(dāng)前，越來越多的國(guó)有企業(yè)和大型私營(yíng)企業(yè)“走出去”，歐盟反壟斷法擬引入對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的考量，可能會(huì)對(duì)我國(guó)這類企業(yè)今后在歐盟地區(qū)的投資運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生重大影響。對(duì)此，國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)應(yīng)未雨綢繆，主動(dòng)應(yīng)對(duì)。

引入國(guó)家補(bǔ)貼考量的背景分析

歐盟擬在反壟斷法下引入對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的考量，主要有四方面的背景：一是歐盟認(rèn)為，補(bǔ)貼是導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)的原因之一。歐盟相關(guān)研究人員表示，政府提供的補(bǔ)貼可能以多種形式出現(xiàn)，例如，銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)海外收購(gòu)提供的巨額交易貸款，外國(guó)在實(shí)施環(huán)保法、勞動(dòng)法等方面偏袒本土企業(yè)，由政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金開展戰(zhàn)略投資等，與此同時(shí)，他們呼吁擴(kuò)大補(bǔ)貼的行為類型。歐盟研究人員認(rèn)為，外國(guó)政府提供的補(bǔ)貼使得外商投資企業(yè)在進(jìn)行商業(yè)決策時(shí)，不需要考慮普遍意義上的資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的限制，可以用超高的價(jià)格進(jìn)行海外收購(gòu)，或者用超低的價(jià)格獲得海外訂單，而無需擔(dān)心貸款償還和短期盈利的問題。這導(dǎo)致了歐盟市場(chǎng)上外國(guó)企業(yè)和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

二是歐盟認(rèn)為，現(xiàn)有的反補(bǔ)貼機(jī)制存在制度缺陷，需要調(diào)整反壟斷法來彌補(bǔ)制度缺口。首先，世界貿(mào)易組織（WTO）《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的適用范圍有限，僅適用于貨物貿(mào)易。WTO規(guī)則還限制了歐盟可以采取的貿(mào)易保護(hù)措施（Trade defence instruments, TDI）的范圍，即歐盟僅可以采取反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施。即使歐盟采取了貿(mào)易保護(hù)措施對(duì)從外國(guó)進(jìn)口的相關(guān)商品征收反補(bǔ)貼稅，也無法完全解決由補(bǔ)貼帶來的潛在影響。例如，歐盟的反補(bǔ)貼措施無法干預(yù)國(guó)有企業(yè)在歐盟進(jìn)行收購(gòu)的行為。其次，作為廣義的歐盟反壟斷法的一部分，歐盟現(xiàn)有的國(guó)家援助審查機(jī)制，僅適用于歐盟成員國(guó)政府的補(bǔ)貼行為，無法規(guī)制其他非歐盟國(guó)家的補(bǔ)貼行為。

三是在歐盟反壟斷法中引入對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的考量具備一定的可操作性。根據(jù)歐盟條約，在歐盟和成員國(guó)的權(quán)力劃分中，反壟斷執(zhí)法權(quán)是為數(shù)不多的由歐盟層面充分主導(dǎo)的權(quán)力之一，成員國(guó)必須無條件遵守歐委會(huì)的反壟斷審查決定。歐委會(huì)也可以隨時(shí)依職權(quán)代替成員國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來審查未決案件。因此，在歐盟反壟斷法中引入對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的考量，阻力較小，具備一定的可操作性。此外，歐盟對(duì)自身反壟斷法的修改不需要外國(guó)政府的同意和配合，可以自主確定時(shí)間表。而修改WTO反補(bǔ)貼規(guī)則和雙邊貿(mào)易協(xié)定，則需要更長(zhǎng)時(shí)間的談判。

四是在反壟斷法中引入對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的考量，可與歐盟其他措施相互呼應(yīng)。呼應(yīng)措施之一：歐盟已于2020年1月14日和美國(guó)、日本達(dá)成一致，并發(fā)布聯(lián)合聲明稱，現(xiàn)行WTO規(guī)則所禁止的補(bǔ)貼清單不足以解決某些轄區(qū)中存在的扭曲市場(chǎng)和貿(mào)易的補(bǔ)貼，需要在WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中增加新的無條件禁止的補(bǔ)貼類型。呼應(yīng)措施之二：歐盟于2019年3月21日通過了歐盟對(duì)外國(guó)直接投資的審查框架性條例（下稱《外資審查條例》），以安全與公共秩序?yàn)榉苫A(chǔ)，建立了針對(duì)外國(guó)直接投資的協(xié)調(diào)機(jī)制?！锻赓Y審查條例》雖然將外國(guó)國(guó)家的出資作為考慮因素之一，但只有在影響安全和公共秩序的前提下才成為一個(gè)問題。成員國(guó)沒有強(qiáng)制性義務(wù)設(shè)立審查機(jī)制，歐委會(huì)也沒有明確的否決權(quán)。在歐盟和成員國(guó)的權(quán)力劃分中，反壟斷執(zhí)法權(quán)是為數(shù)不多的由歐盟層面充分主導(dǎo)的權(quán)力之一。對(duì)于達(dá)到了歐盟并購(gòu)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的交易，即使歐盟沒能通過外資審查條例阻止成員國(guó)批準(zhǔn)交易，也還可以通過反壟斷法下的并購(gòu)申報(bào)機(jī)制來審查該交易。因此，在并購(gòu)申報(bào)中若引入對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的考量，將間接加強(qiáng)外資審查條例的威懾力，促使成員國(guó)考慮外國(guó)企業(yè)作為收購(gòu)方是否存在補(bǔ)貼問題。

可能實(shí)施的舉措

歐盟反壟斷法所規(guī)制的行為可劃分為：與并購(gòu)交易相關(guān)的事前申報(bào)（類似于中國(guó)《反壟斷法》下的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)）、橫向和縱向壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配力和國(guó)家援助。歐委會(huì)在反壟斷法改革中，可能會(huì)重點(diǎn)調(diào)整與并購(gòu)申報(bào)相關(guān)的規(guī)則；同時(shí)，還可能會(huì)通過實(shí)際開展涉及補(bǔ)貼的反壟斷案件調(diào)查，來提高其威懾力。

一是明確將非歐盟國(guó)家持股和補(bǔ)貼納入并購(gòu)申報(bào)審查。德國(guó)、法國(guó)和波蘭近期向歐委會(huì)建議，修改并購(gòu)申報(bào)指南。具體建議包括，在營(yíng)業(yè)額計(jì)算中明確考慮國(guó)家持股的情況，以及在競(jìng)爭(zhēng)分析中將國(guó)家補(bǔ)貼明確作為衡量指標(biāo)。首先，在營(yíng)業(yè)額計(jì)算中明確考慮國(guó)家持股的情況，例如，我國(guó)央企由國(guó)資委代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。實(shí)際上，國(guó)資委是否影響央企的經(jīng)營(yíng)決策、不同央企是否構(gòu)成單一經(jīng)濟(jì)體等問題，一直是歐委會(huì)在并購(gòu)審查中關(guān)注的問題。盡管“最壞情況假設(shè)（即假設(shè)央企構(gòu)成單一經(jīng)濟(jì)體）”存在于歐委會(huì)之前對(duì)我國(guó)央企境外并購(gòu)的審查中，但是歐委會(huì)至今并未明確認(rèn)定央企構(gòu)成單一經(jīng)濟(jì)體。

目前，歐盟是以參與集中的經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)額來計(jì)算申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，一旦在營(yíng)業(yè)額計(jì)算中明確考慮國(guó)家持股情況，則會(huì)增加單個(gè)央企的營(yíng)業(yè)額，導(dǎo)致需要申報(bào)的交易數(shù)量增加。此外，這也會(huì)增加競(jìng)爭(zhēng)分析時(shí)需要考慮的央企的市場(chǎng)份額等，導(dǎo)致市場(chǎng)份額被夸大。這些，都會(huì)加大我國(guó)央企或相關(guān)國(guó)有企業(yè)通過并購(gòu)審查的難度。

其次，在競(jìng)爭(zhēng)分析中將國(guó)家補(bǔ)貼明確作為衡量收購(gòu)方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的指標(biāo)。企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和獲得的補(bǔ)貼，雖然已是目前歐盟并購(gòu)審查中的考慮因素，但是僅在明顯可能導(dǎo)致反競(jìng)爭(zhēng)效果的情況下，歐委會(huì)才會(huì)予以考慮。若在競(jìng)爭(zhēng)分析中將國(guó)家補(bǔ)貼明確作為衡量收購(gòu)方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的指標(biāo)，將增加中國(guó)企業(yè)并購(gòu)交易通過歐盟審查的不確定性。由于歐盟主張將補(bǔ)貼的定義擴(kuò)大，可能中國(guó)私營(yíng)企業(yè)的并購(gòu)交易也會(huì)受到影響。

二是通過兜底條款或其他方式保留靈活性。歐委會(huì)很可能在德國(guó)、法國(guó)和波蘭上述制度調(diào)整建議之外保留靈活性，為歐盟及其成員國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)留下空間。從以往反壟斷執(zhí)法的情況看，成員國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對(duì)于歐委會(huì)而言，有時(shí)更愿意突破傳統(tǒng)框架，也更為靈活。例如，2019年，德國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)創(chuàng)新性地試圖查處Facebook濫用市場(chǎng)支配力侵犯用戶個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利；2020年，法國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)就蘋果公司橫向和縱向混合的經(jīng)銷商價(jià)格體系做出11億歐元的罰款等。不排除歐委會(huì)或成員國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在并購(gòu)申報(bào)之外的領(lǐng)域，發(fā)起涉及中國(guó)補(bǔ)貼的反壟斷調(diào)查。附表中列舉了歐委會(huì)可能會(huì)行使的潛在的反壟斷執(zhí)法權(quán)。需要特別提示的是，歐委會(huì)無法直接針對(duì)外國(guó)企業(yè)接受政府補(bǔ)貼的行為設(shè)置罰款，外國(guó)企業(yè)必須同時(shí)滿足違反歐盟反壟斷法相關(guān)規(guī)定的全部法律要件，才可能觸發(fā)罰款或其他法律責(zé)任。附表中列舉的潛在執(zhí)法權(quán)的類型，目前尚沒有針對(duì)中國(guó)企業(yè)的執(zhí)法先例。作為參考，2011—2018年，歐委會(huì)曾經(jīng)調(diào)查俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司涉嫌濫用中歐和東歐天然氣供應(yīng)市場(chǎng)支配力的反壟斷案件。歐委會(huì)認(rèn)為，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司在相關(guān)市場(chǎng)上的市場(chǎng)份額為50%—100%，并以不公平的高價(jià)銷售天然氣。最終俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司通過做出價(jià)格承諾換取了歐委會(huì)罰款的全部免除。該案雖然涉及外國(guó)國(guó)有企業(yè)，但仍然是在傳統(tǒng)的反壟斷分析框架下進(jìn)行的，并沒有僅僅依據(jù)補(bǔ)貼或者國(guó)家持股的原因而突破歐委會(huì)以往的執(zhí)法框架。

歐委會(huì)可能會(huì)行使的潛在的反壟斷執(zhí)法權(quán)一覽

三是歐委會(huì)可能通過國(guó)際合作機(jī)制建議其他司法轄區(qū)跟進(jìn)。在反壟斷法領(lǐng)域，全球執(zhí)法機(jī)構(gòu)就同一個(gè)行為進(jìn)行查處的情況較為常見。歐盟是反壟斷法立法和執(zhí)法較為成熟的司法轄區(qū)之一，對(duì)全球其他國(guó)家的反壟斷實(shí)踐有一定的影響力。一方面歐委會(huì)和其他主要司法轄區(qū)均簽署了有關(guān)并購(gòu)審查和反壟斷調(diào)查案件的個(gè)案合作備忘錄或協(xié)議。過去幾年，歐委會(huì)針對(duì)美國(guó)科技巨頭的反壟斷調(diào)查不僅涉及數(shù)十億至上百億歐元的罰款，而且也間接引發(fā)了美國(guó)、中國(guó)、韓國(guó)等對(duì)這些科技巨頭的反壟斷調(diào)查或訴訟。另一方面，歐盟和美國(guó)等長(zhǎng)期借助經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)（International Competition Network，ICN）宣傳其反壟斷執(zhí)法理念，對(duì)新興司法轄區(qū)進(jìn)行滲透和干預(yù)。未來，歐委會(huì)可能會(huì)繼續(xù)通過OECD等合作機(jī)制，建議其他司法轄區(qū)也在反壟斷執(zhí)法中引入對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的考量。

涉外企業(yè)應(yīng)未雨綢繆

歐盟反壟斷法若引入對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的考量，將對(duì)中資企業(yè)的跨境貿(mào)易投資帶來重大影響，建議國(guó)家相關(guān)部委及時(shí)與歐盟協(xié)商溝通。由于歐盟與成員國(guó)之間以及成員國(guó)彼此之間的關(guān)切和訴求不盡相同，我國(guó)政府也可以努力尋求更多歐盟成員國(guó)的支持。此外，英國(guó)“脫歐”帶來歐盟和英國(guó)未來制度發(fā)展新的可能，也為中國(guó)提供了新的談判空間。而涉外企業(yè)自身也要未雨綢繆，主動(dòng)應(yīng)對(duì)。

一是加強(qiáng)對(duì)歐盟反壟斷法的了解。歐盟反壟斷法在歐盟法中占據(jù)重要的位置，不排除未來加強(qiáng)對(duì)中國(guó)企業(yè)開展反壟斷執(zhí)法的可能性。對(duì)此，企業(yè)要提前學(xué)習(xí)、了解。

二是對(duì)反壟斷法個(gè)案進(jìn)行冷靜的分析，主動(dòng)作為。歐盟反壟斷法既賦予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)較大的自由裁量權(quán)，也賦予了企業(yè)較大的抗辯空間。企業(yè)還可在一定范圍內(nèi)通過合法方式避免在歐盟進(jìn)行并購(gòu)申報(bào)，或者申請(qǐng)將并購(gòu)申報(bào)的主管機(jī)關(guān)提高到歐盟或者降低到成員國(guó)層級(jí)；有條件的私營(yíng)企業(yè)還可考慮在境外設(shè)立總部。

三是企業(yè)在并購(gòu)協(xié)議的談判中注意防范和轉(zhuǎn)移交易風(fēng)險(xiǎn)，例如增加交易分手費(fèi)由賣方承擔(dān)的條款。

四是涉及大量行業(yè)監(jiān)管的企業(yè)，例如銀行、醫(yī)藥等，在面對(duì)境外行業(yè)主管部門開展的檢查或調(diào)查時(shí)，需要特別注意附帶進(jìn)行反壟斷調(diào)查的可能性。反過來，在面對(duì)反壟斷調(diào)查時(shí)，企業(yè)可通過與本國(guó)行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)，對(duì)反壟斷調(diào)查施加影響。與此同時(shí)，建議重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)建立內(nèi)部反壟斷法合規(guī)手冊(cè)，并做好相關(guān)的合規(guī)培訓(xùn)。